張藝

(南京財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

行政法視角下的不動產(chǎn)登記制度
——兼評《不動產(chǎn)登記暫行條例》

張藝

(南京財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，是提高不動產(chǎn)交易效率和安全性的必要之舉，也是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，對保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益、提高政府治理效率具有重要意義。相關(guān)的法律中有關(guān)不動產(chǎn)登記的不同規(guī)定，應(yīng)當(dāng)盡快隨之配套修改，做好各項規(guī)定的銜接。登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化與明確，將不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度整體性納入簡政放權(quán)的進(jìn)程中。

不動產(chǎn)；統(tǒng)一登記；行政法

一、不動產(chǎn)登記的性質(zhì)、現(xiàn)狀及必要性

(一)不動產(chǎn)登記的性質(zhì)

不動產(chǎn)登記系指國家專門的登記機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請，將物權(quán)變動的事實記載于專門簿冊上的行為。對所有權(quán)人來說，它是不動產(chǎn)物權(quán)的公示形式；對登記機(jī)關(guān)來說，它是登記機(jī)關(guān)作出的一種具有法律效力的行為。[1]

關(guān)于不動產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，學(xué)界存在公法行為說、私法行為說、折衷說。公法行為說認(rèn)為，“從登記行為看，房地產(chǎn)權(quán)屬登記在我國是房地產(chǎn)行政管理部門依其職權(quán)實施的行政行為?！盵2](P238)私法行為說認(rèn)為，不動產(chǎn)登記由行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的意志作出，故具有私法屬性?！暗怯浶再|(zhì)上為私法行為當(dāng)無異議，其特殊之處在于，其是國家設(shè)立的擔(dān)負(fù)公共職能的機(jī)關(guān)參與的私法行為?！盵3]折衷說認(rèn)為，登記行為是當(dāng)事人申請環(huán)節(jié)與行政機(jī)關(guān)審查、確認(rèn)環(huán)節(jié)的結(jié)合，兼具私法與公法性質(zhì)。

筆者贊同公法行為說，理由如下：首先，從不動產(chǎn)登記的主體來看，該行為是由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)即行政機(jī)構(gòu)依其職權(quán)作出的；其次，從不動產(chǎn)登記的目的來看，不動產(chǎn)登記除了落實物權(quán)公示原則，更重要的是保障公民的不動產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)而推動我國不動產(chǎn)領(lǐng)域的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因此，不動產(chǎn)登記是一種具體行政行為，具有公法屬性。

(二)不動產(chǎn)登記的現(xiàn)狀及成因

1.登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一

2014年12月22日，國務(wù)院正式頒布了《不動產(chǎn)登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)，自2015年3月1日起正式實施。在《條例》頒布之前，由不動產(chǎn)所在地的縣級以上人民政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)我國的不動產(chǎn)登記。根據(jù)行政管理職能的分工，具體涉及國土資源、房產(chǎn)管理、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)等十余個部門。

2.法律依據(jù)不統(tǒng)一

分散登記的立法模式賦予各類行政機(jī)構(gòu)登記不動產(chǎn)信息的權(quán)利，不同登記機(jī)構(gòu)分別制定單獨的登記規(guī)則，由此形成有關(guān)登記范圍、登記標(biāo)準(zhǔn)和登記方法等各類不動產(chǎn)登記依據(jù)，例如，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《礦產(chǎn)資源管理法》、《草原法》等。

3.登記信息不統(tǒng)一

不動產(chǎn)分散登記模式導(dǎo)致登記信息分散、漏登、錯登等情形時有發(fā)生。同一權(quán)利人登記在不同地區(qū)的不動產(chǎn)信息相互割裂，甚至同一地區(qū)各登記部門之間的不動產(chǎn)信息也無法流通。各登記部門不能實現(xiàn)信息共享，就無法保證不動產(chǎn)登記信息的準(zhǔn)確性與一致性，這無疑會削弱不動產(chǎn)物權(quán)的公信力。

4.責(zé)任機(jī)制的缺失

雖然我國《物權(quán)法》第21條規(guī)定了有關(guān)登記錯誤的相關(guān)賠償責(zé)任，但在實踐中，該條規(guī)定未明確登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的性質(zhì)、登記錯誤的具體類型、賠償范圍及標(biāo)準(zhǔn)，從而缺乏可操作性。

綜上所述，造成目前我國不動產(chǎn)登記制度較為混亂的主要原因在于，計劃經(jīng)濟(jì)時期為實現(xiàn)條塊分割式的行政管理目的，不同行政機(jī)關(guān)的職能部門各自為政。改革開放后，我國陸續(xù)建立了包括森林、草原、土地、房屋等各類不動產(chǎn)在內(nèi)的不動產(chǎn)行政管理體制，但由于缺少統(tǒng)一的、全局性的規(guī)劃，往往是針對各類不動產(chǎn)分別設(shè)立相關(guān)的主管部門，同時賦予其相應(yīng)的包括登記在內(nèi)的管理職權(quán)。[4]

(三)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之必要性

《條例》第1條表明了立法目的及法律依據(jù)，條文背后隱含了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之必要性。

從立法目的來看，每一部法律都應(yīng)有明確的目標(biāo)，每一項制度都應(yīng)有相應(yīng)的價值。我國土地立法過分強(qiáng)調(diào)國家利益，強(qiáng)調(diào)管理。而在轉(zhuǎn)軌時期，國家利益又多為部門利益所代替，所以形成登記制度的五種不統(tǒng)一，即登記機(jī)關(guān)、登記依據(jù)、登記簿冊、登記程序、登記效力的不統(tǒng)一，由此帶來諸多交易安全上的問題。[3]不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的目的是確認(rèn)、保護(hù)公民的不動產(chǎn)權(quán)利。因此，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記屬于國家公權(quán)力對不動產(chǎn)設(shè)立及變動的合理干預(yù)。將包括土地、房屋、林地、草地、海域等在內(nèi)的各類不動產(chǎn)統(tǒng)一登記在同一機(jī)構(gòu)，是完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必要舉措。

從立法依據(jù)來看，我國《物權(quán)法》中已規(guī)定國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一登記的范圍、機(jī)構(gòu)和辦法由法律、行政法規(guī)規(guī)定。該規(guī)定為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供了方向與原則，但受制于現(xiàn)實中諸多因素，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記始終未能得到有效落實。《條例》的頒布，促進(jìn)了不動產(chǎn)領(lǐng)域法律體系的完善，使不動產(chǎn)統(tǒng)一登記進(jìn)程得以切實推進(jìn)?！稐l例》在性質(zhì)上屬于不動產(chǎn)登記程序法，是《物權(quán)法》的下位法。

二、不動產(chǎn)登記的主體、樞紐、審查方式及其信息的共享與保護(hù)

(一)不動產(chǎn)登記的主體——登記機(jī)構(gòu)

2013年3月，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記職責(zé)作出了要求。因此，《條例》第6條明確規(guī)定全國不動產(chǎn)登記工作由國務(wù)院國土資源主管部門負(fù)責(zé)。《條例》第7條將其進(jìn)一步細(xì)化。

筆者認(rèn)為，這一規(guī)定科學(xué)合理，是以縣級登記機(jī)關(guān)為主的屬地登記制度。首先，將不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一化，能夠改善當(dāng)前不動產(chǎn)登記“各自為政”、“政出多門”的現(xiàn)象。其次，實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，在不動產(chǎn)交易中維護(hù)交易安全并提高交易效率，能夠更好地保障不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。再者，從不動產(chǎn)的自然屬性來看，土地是最重要的不動產(chǎn)，房屋、林木、草原等其他不動產(chǎn)均附著于土地之上，應(yīng)以土地為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一登記。根據(jù)以往我國的不動產(chǎn)登記實踐，由國土資源主管部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)督，是較為合適的。

(二)不動產(chǎn)登記制度的樞紐——登記簿

不動產(chǎn)登記簿是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的核心。不動產(chǎn)登記工作的開展始于不動產(chǎn)登記簿，即登記機(jī)構(gòu)將相關(guān)不動產(chǎn)的自然狀況、權(quán)屬狀況、變動記錄與其他依法應(yīng)當(dāng)記載的事項記載于這一具有法律效力的不動產(chǎn)登記簿當(dāng)中?！稐l例》第二章對不動產(chǎn)登記簿的編制辦法、介質(zhì)形式、制作方法、登記機(jī)構(gòu)的管理與保存義務(wù)等問題作了詳細(xì)規(guī)定。其中，最重要的是第8條，該條規(guī)定體現(xiàn)了我國不動產(chǎn)登記簿采取的是物的編制主義。①不動產(chǎn)登記簿的編制方法有兩種：一是物的編制主義，指不動產(chǎn)登記簿以不動產(chǎn)這個物為核心，設(shè)置依據(jù)是不動產(chǎn)所在行政區(qū)域、地段和門牌號。絕大多數(shù)國家都采取物的編制主義，如德國、日本、瑞士、俄羅斯及我國臺灣地區(qū)。二是人的編制主義，指不動產(chǎn)登記簿以所有權(quán)人為核心，如英國土地抵押登記簿。此種編制方法可以使所有權(quán)人的不動產(chǎn)信息一目了然，但在保護(hù)所有權(quán)人個人隱私方面存在弊端。即不動產(chǎn)登記簿的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以每一特定不動產(chǎn)為基本單元，設(shè)置與此相對應(yīng)的簿頁，并在該簿頁中記載該不動產(chǎn)的各項相關(guān)內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)記載的事項由《條例》第8條第3款規(guī)定。筆者認(rèn)為，對于第3款“不動產(chǎn)權(quán)利限制、提示事項”的規(guī)定過于模糊，在實踐中較易產(chǎn)生歧義，應(yīng)當(dāng)對限制、提示事項規(guī)定明確依據(jù)，例如，法院查封文書等。

(三)不動產(chǎn)登記中公權(quán)力對私權(quán)利的干預(yù)——登記審查

對登記審查方式的分類，關(guān)乎不動產(chǎn)登記中公權(quán)力對私權(quán)利的干預(yù)程度。在理論上，不動產(chǎn)登記審查方式可分為形式審查與實質(zhì)審查。所謂形式審查，是指只要申請材料符合形式要件，登記機(jī)關(guān)即可予以登記。所謂實質(zhì)審查，是指登記機(jī)關(guān)對當(dāng)事人提交的申請材料的真實性和合法性進(jìn)行審查，確認(rèn)無誤后，方可進(jìn)行登記。[5]《條例》第三章“登記程序”詳細(xì)規(guī)定了不動產(chǎn)登記的申請主體、申請材料、申請受理的條件、登記機(jī)構(gòu)的審查期限、審查結(jié)果以及職責(zé)等問題。第16條第1款規(guī)定：“申請人應(yīng)當(dāng)對申請材料的真實性負(fù)責(zé)?！惫P者認(rèn)為，不動產(chǎn)登記申請人在向登記機(jī)構(gòu)提交申請材料時，不僅應(yīng)當(dāng)對其真實性負(fù)責(zé)，還應(yīng)當(dāng)對申請材料的合法性、有效性負(fù)責(zé)，應(yīng)增加“合法性”、“有效性”的要求。第18條、第19條明確了不動產(chǎn)登記的申請材料及登記機(jī)關(guān)的相關(guān)職責(zé)，確保不動產(chǎn)登記的公信力，保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。這些規(guī)定包括查驗、實地查看、調(diào)查，具有較強(qiáng)的可操作性，兼采形式審查與實質(zhì)審查方式，基本建立起了高效、便利的程序框架。

(四)不動產(chǎn)登記信息資料的公開——登記信息共享與保護(hù)

統(tǒng)一不動產(chǎn)登記信息平臺是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作中的重要內(nèi)容，也是《條例》的一大亮點。為了加強(qiáng)不動產(chǎn)登記信息的共享與保護(hù)，《條例》第四章專章作了規(guī)定。首先，由國土資源主管部門牽頭建立統(tǒng)一不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，實現(xiàn)國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享。其次，國土資源、公安、民政、工商、稅務(wù)、金融、統(tǒng)計、審計等部門應(yīng)加強(qiáng)不動產(chǎn)登記有關(guān)信息的互通共享。

在他的觀念里，做任何事情都分兩個層次，基礎(chǔ)層和提升層?！耙患虑樽龅侥撤N程度是底線，是必須達(dá)到的60分；而從60分到100分，需要不斷提升，是需要一直思考的事情。”

不動產(chǎn)登記資料的公開及查閱，涉及登記的目的與作用?！稐l例》第27條對查閱登記信息主體的規(guī)定照搬于《物權(quán)法》第18條。在域外，立法上多將不動產(chǎn)登記的資料作適當(dāng)劃分，分為基本登記信息資料和登記簿記載的詳細(xì)資料，對于基本的登記信息資料，規(guī)定任何人都可以查閱；對于登記簿記載的詳細(xì)資料，規(guī)定有利害關(guān)系的人可以查閱。[1]

《條例》第26條規(guī)定了不動產(chǎn)登記信息的保密問題。雖然近年來“官員財產(chǎn)公示”、“利用不動產(chǎn)登記反腐”的呼聲高漲，不可否認(rèn)，不動產(chǎn)信息統(tǒng)一登記會在一定程度上推動反腐工作的進(jìn)行。但筆者認(rèn)為，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與反腐并沒有直接、必然的聯(lián)系，《條例》的立法目的主要在于保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。總之，不動產(chǎn)信息涉及經(jīng)濟(jì)安全和個人隱私，必須高度重視保密工作，避免“以房查人”形成一把雙刃劍。

三、登記機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任及完善

(一)登記錯誤賠償責(zé)任的性質(zhì)

不動產(chǎn)登記錯誤是指在不動產(chǎn)登記中，登記簿記載的相關(guān)不動產(chǎn)權(quán)利與實際權(quán)利不一致的事實狀態(tài)。登記申請人自身過錯或者不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)工作人員都有可能因工作疏忽造成不動產(chǎn)登記錯誤?；趯Σ粍赢a(chǎn)登記行為性質(zhì)的認(rèn)識差異，不動產(chǎn)登記錯誤產(chǎn)生的賠償責(zé)任性質(zhì)問題也始終存在國家賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任之爭。

筆者認(rèn)為，一方面，不動產(chǎn)登記既然是行政行為，那么，登記機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任就是行政責(zé)任。在發(fā)生登記錯誤時，登記機(jī)關(guān)承擔(dān)的賠償責(zé)任屬于國家賠償責(zé)任中的行政賠償責(zé)任。另一方面，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記功能本身的行政屬性決定了登記錯誤賠償責(zé)任的國家賠償性質(zhì)。第一，從不動產(chǎn)登記的產(chǎn)權(quán)界定功能來看，不動產(chǎn)登記行為始于權(quán)利人的申請，而通過國家公權(quán)力對該私權(quán)利的干預(yù)，才產(chǎn)生了不動產(chǎn)登記的公示效力。第二，從不動產(chǎn)登記的保障交易安全功能來看，登記是國家行政機(jī)關(guān)的行為，通過依法定要求和程序而形成的官方記載——登記簿，來保障不動產(chǎn)交易安全。第三，從不動產(chǎn)登記的宏觀調(diào)控功能來看，國家實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記能夠有效調(diào)控不動產(chǎn)這一重要的社會財富，進(jìn)而調(diào)整和規(guī)范整個社會的物權(quán)秩序。

(二)歸責(zé)原則

為督促不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法履行其登記職責(zé)，《條例》第五章規(guī)定了相關(guān)法律責(zé)任，可概括為三類：登記錯誤責(zé)任、不當(dāng)履職責(zé)任以及安全保密責(zé)任。除此之外，當(dāng)事人提供虛假材料申請登記給他人造成損害或不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤給他人造成損害的，依照《物權(quán)法》的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

《物權(quán)法》第21條明確了賠償責(zé)任的行為要件及損害后果，但沒有明確承擔(dān)責(zé)任的主觀要件。關(guān)于不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任是否以過錯為構(gòu)成要件，學(xué)界存在不同觀點。在《物權(quán)法》的立法過程中,大多數(shù)學(xué)者傾向于規(guī)定登記機(jī)構(gòu)的過錯責(zé)任。在司法實踐中，法院一般認(rèn)為只有在錯誤登記行為是導(dǎo)致?lián)p害后果發(fā)生的充分必要條件時，登記機(jī)關(guān)才承擔(dān)賠償責(zé)任，因此，很少有登記機(jī)關(guān)由于錯誤登記而對當(dāng)事人進(jìn)行賠償?shù)那闆r。[6]

筆者認(rèn)為，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任的性質(zhì)為國家賠償責(zé)任，登記錯誤賠償責(zé)任采取過錯責(zé)任原則較為適宜，但由于登記機(jī)構(gòu)自身的公權(quán)力性質(zhì)，可采取舉證責(zé)任倒置原則，以平衡登記機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人之間的利益。

(三)賠償責(zé)任之完善

不動產(chǎn)登記錯誤的賠償制度是因不動產(chǎn)登記錯誤產(chǎn)生的權(quán)利救濟(jì)制度。登記錯誤既有可能因登記機(jī)構(gòu)與登記申請人的共同過錯而造成，也有可能僅僅是登記機(jī)構(gòu)或登記申請人的單方過錯所致。這些錯誤一旦產(chǎn)生，對不動產(chǎn)權(quán)利人的損害是巨大的。世界各國不動產(chǎn)登記錯誤的法律救濟(jì)制度分為兩個層面，一是發(fā)生登記錯誤后的異議登記和更正登記制度，二是登記錯誤造成損害后的賠償制度。德國、瑞士等大陸法系國家以及采取托侖斯登記制度的英美法系國家均有對登記錯誤造成損害而應(yīng)予以賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。

首先，應(yīng)當(dāng)細(xì)化不動產(chǎn)登記錯誤的具體情形。結(jié)合《條例》規(guī)定，借鑒地方不動產(chǎn)登記立法的經(jīng)驗，登記錯誤主要包括以下幾種情形：登記機(jī)關(guān)及其工作人員因主觀過錯導(dǎo)致登記錯誤、登記信息遺漏、遺失；登記機(jī)關(guān)及其工作人員因過失導(dǎo)致登記錯誤、登記信息遺漏、遺失；登記虛假不動產(chǎn)信息；損毀、偽造不動產(chǎn)登記簿；違反登記程序?qū)е碌怯涘e誤；登記機(jī)關(guān)工作人員與他人惡意串通、相互勾結(jié)，給權(quán)利人造成損害；登記機(jī)關(guān)工作人員其他濫用職權(quán)、玩忽職守的行為。

其次，明確登記錯誤賠償責(zé)任的類型。依據(jù)引起登記錯誤的原因，將賠償責(zé)任形態(tài)分為三類：僅登記機(jī)構(gòu)或當(dāng)事人單方侵權(quán)；登記機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人惡意串通、相互勾結(jié)等共同故意侵權(quán)，在此情形下，二者應(yīng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；登記機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人在無意思聯(lián)絡(luò)的情況下共同過失侵權(quán)，在此情形下，應(yīng)根據(jù)登記機(jī)構(gòu)與其他侵權(quán)人各自的過錯程度和責(zé)任大小分別承擔(dān)按份賠償責(zé)任。

四、結(jié)語

《條例》在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)方面取得了長足的進(jìn)步，但仍然存在一些缺陷，需要通過不動產(chǎn)登記實施細(xì)則作更細(xì)致、更具可操作性的規(guī)定來加以貫徹、落實。不動產(chǎn)登記只有兼具真實性和準(zhǔn)確性，才能確保交易安全，促進(jìn)交易效率，實現(xiàn)國家建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的目的。就目前而言，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實現(xiàn)，可謂任重而道遠(yuǎn)。與《條例》相關(guān)的法律中有關(guān)不動產(chǎn)登記的不同規(guī)定，應(yīng)當(dāng)盡快隨之配套修改，做好各項規(guī)定的銜接。登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化與明確，將不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度整體性納入簡政放權(quán)的進(jìn)程中，從而更好地促進(jìn)服務(wù)型政府、法治政府的建設(shè)。

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責(zé)任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com

The Real Estate Registration System from the Perspective of Administrative Law——Comment on the Provisional Regulations on Real Estate Registration

ZhangYi

(SchoolofLaw,NanjingFinanceandEconomicsUniversity,Nanjing210046)

Establishing a unified registration system of real estate is an important part of the institutional reform of the State Council and the functional transformation,which is to improve the transaction efficiency of real estate and security necessary to move,but also improve the inevitable requirement of the socialist market economic system.This system have important significance to protecting the legitimate rights of real estate holder and improving the efficiency of government governance.The relevant laws and regulations on the registration of real estate shall be amended as soon as possible,and the relevant provisions shall be made as soon as possible.The duties of registration authorities should also be further refined and clear,and incorporate the real property registration system as a whole into the decentralization process.

real estate;unified registration;Administrative Law

2015-03-22

教育部人文社科青年項目基金(12YJC840012)；國家社科基金項目(14CHS021)

張藝(1990—)，女，湖北松滋人，碩士研究生。

D922.1

A

1673-1395 (2015)05-0046-04