陳 蓉

（長(zhǎng)安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，西安 710064）

投資者權(quán)益保護(hù)視域下村鎮(zhèn)銀行法律制度之缺陷與修復(fù)

陳 蓉

（長(zhǎng)安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，西安 710064）

目前我國(guó)村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)民間資本設(shè)置身份歧視，主流銀行的利率上下限管制使村鎮(zhèn)銀行的利息收益難以覆蓋其經(jīng)營(yíng)成本，再加之業(yè)務(wù)范圍、貸款用途、地域的限制以及再融資能力的受限，迫使村鎮(zhèn)銀行運(yùn)營(yíng)困難且不同程度呈現(xiàn)“脫農(nóng)離農(nóng)”的“使命偏離”傾向。村鎮(zhèn)銀行法律制度應(yīng)允許民間資本平等發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，探索大中型銀行、非政府組織和政府有限參與的合理模式，賦予村鎮(zhèn)銀行一定范圍內(nèi)的貸款定價(jià)自主權(quán)，并允許其突破地域限制，實(shí)施差異化單一借款人的單筆貸款額度，適當(dāng)放寬村鎮(zhèn)銀行的存、貸款比例限制，通過(guò)擴(kuò)張融資額度和擴(kuò)寬融資渠道以強(qiáng)化村鎮(zhèn)銀行的再融資能力。

投資者權(quán)益；微型金融；村鎮(zhèn)銀行；收益權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)；再融資能力

前 言

2004年以來(lái),中央連續(xù)七年以一號(hào)文件從不同角度出臺(tái)農(nóng)村金融改革的重要舉措。2006年12月,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)放寬農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入,鼓勵(lì)境內(nèi)外銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行,表明政府重視發(fā)展村鎮(zhèn)銀行來(lái)填補(bǔ)農(nóng)村汲取金融服務(wù)空白、資本供給不足,小微企業(yè)、農(nóng)戶貸款難等問(wèn)題。由于農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶數(shù)量巨大,村鎮(zhèn)銀行現(xiàn)實(shí)和潛在的客戶眾多,其產(chǎn)生將為農(nóng)村金融市場(chǎng)注入一股新的活力。但截止2013年12月末,村鎮(zhèn)銀行發(fā)育緩慢,全國(guó)新設(shè)村鎮(zhèn)銀行765家（遠(yuǎn)未達(dá)到銀監(jiān)會(huì)2011年1 027家的規(guī)劃目標(biāo)）,且因運(yùn)營(yíng)困難不同程度存在著“脫農(nóng)離農(nóng)”等目標(biāo)偏離的傾向,造成這一現(xiàn)象的重要原因之一就是村鎮(zhèn)銀行法律制度設(shè)計(jì)的失衡與錯(cuò)位。

村鎮(zhèn)銀行屬于微型金融（micro-finance）的范疇,即采用小額信貸技術(shù)專門為低收入人群特別是農(nóng)民、農(nóng)村小微企業(yè)提供信貸服務(wù)的一項(xiàng)重要金融制度安排。作為在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中金融排斥人群獲取金融資源的有效組織形式,村鎮(zhèn)銀行具有營(yíng)利性與公益性的雙重屬性,政府應(yīng)給予扶持與鼓勵(lì),其法律制度設(shè)計(jì)亦應(yīng)體現(xiàn)促進(jìn)性立法的特點(diǎn),以促進(jìn)或鼓勵(lì)為目的并采取相對(duì)溫和的運(yùn)作模式,為村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立與運(yùn)營(yíng)給予傾斜性法律保護(hù)。

一、投資者權(quán)益保護(hù)理論與村鎮(zhèn)銀行制度的契合

合理的制度安排在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來(lái)越受到重視,村鎮(zhèn)銀行更需要相關(guān)的制度支持。村鎮(zhèn)銀行面對(duì)分散的小規(guī)模農(nóng)戶和大量的農(nóng)村中小企業(yè),目標(biāo)客戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力有限,缺乏標(biāo)準(zhǔn)和足夠的抵押品,貸款風(fēng)險(xiǎn)較高,且金融需求一般具有頻率高、數(shù)額較小、賬戶數(shù)目眾多且分散供應(yīng)、期限較短等特點(diǎn),每個(gè)信貸人員需管理多達(dá)500～700個(gè)賬戶。同時(shí),農(nóng)村信貸市場(chǎng)的信息不對(duì)稱遠(yuǎn)比城市普遍和嚴(yán)重,其缺乏有效的財(cái)務(wù)報(bào)表和數(shù)據(jù)資料作為參考,難以獲取包含在正式文件的傳統(tǒng)信息作出貸款決策,依賴于員工對(duì)客戶的走訪、評(píng)估、隨訪監(jiān)測(cè)才能采集足夠的信息。給一個(gè)借款人放出一筆100萬(wàn)元的貸款和給100個(gè)借款人放出每人1萬(wàn)元的貸款,其成本顯著不同,同等規(guī)模的貸款需要更多的員工，僅員工成本就高出傳統(tǒng)商業(yè)銀行4～5倍（取決于貸款規(guī)模、方法和市場(chǎng)力量）,其交易成本平均高達(dá)本金的12.7%[1]。由此,如何在貸款風(fēng)險(xiǎn)大、交易成本高、目標(biāo)客戶自身脆弱的條件下,實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行金融服務(wù)和資金向“三農(nóng)”的有效供給是其法律制度安排的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

1998年美國(guó)哈佛大學(xué)、芝加哥大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)四人組La Porta、Lopez de Silanes、Shleifer和Vishny開創(chuàng)性地將金融視為一組由法定權(quán)利（股權(quán)和債權(quán)）及其實(shí)施機(jī)制界定的契約集合,并綜合49個(gè)國(guó)家的股東權(quán)利指數(shù)、債權(quán)人權(quán)利指數(shù)以及法律實(shí)施質(zhì)量的經(jīng)驗(yàn)研究,揭示出法律制度對(duì)投資者的產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)及其實(shí)施機(jī)制是決定金融發(fā)展跨國(guó)差異的核心變量。只有當(dāng)金融體系植根于為投資者權(quán)利提供充足法律保護(hù)的制度框架,方能推進(jìn)金融市場(chǎng)和金融中介的發(fā)展,進(jìn)而促進(jìn)金融服務(wù)的效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一理論發(fā)現(xiàn)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的法律制度設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義:即通過(guò)法律為投資人的預(yù)期收益提供穩(wěn)定和充足的法律保護(hù)與激勵(lì),便能有效引導(dǎo)外部資金對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的供給和注入,保障村鎮(zhèn)銀行的財(cái)務(wù)可持續(xù)性,進(jìn)而促其向“三農(nóng)”提供金融服務(wù)的可持續(xù)性和擴(kuò)展性。

1.缺乏穩(wěn)健的金融服務(wù)零售商是農(nóng)村地區(qū)信貸難的瓶頸,而村鎮(zhèn)銀行設(shè)立難易程度取決于市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的寬嚴(yán)程度,亦取決于私人投資者進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)的意愿。 如果村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻較低、更容易滿足設(shè)立條件、更易被納入正規(guī)金融體系之中、組建成本和操作程序更為簡(jiǎn)化,就更能有效引導(dǎo)民間資本、產(chǎn)業(yè)資本和國(guó)際資本對(duì)村鎮(zhèn)銀行持續(xù)性注入資金,作為其提供信貸產(chǎn)品的資金來(lái)源。適度的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件可限制農(nóng)村金融市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)數(shù)量,避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng),保護(hù)既有村鎮(zhèn)銀行的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),使其具有獲取超額收益能力,為投資人的長(zhǎng)期投資收益提供激勵(lì)。

2.村鎮(zhèn)銀行的收益權(quán)是投資人預(yù)期收益的核心與關(guān)鍵。只有盈利能夠?yàn)橥顿Y者所分享,私人投資者才有愿意進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行,并為其提供充足的信貸資金。同時(shí),收益權(quán)直接決定著村鎮(zhèn)銀行的財(cái)務(wù)可持續(xù)性,進(jìn)而決定著投資人的回報(bào)率。只有通過(guò)法律保障村鎮(zhèn)銀行的收益權(quán),賦予其一定的定價(jià)自主權(quán),允許其收取較高的利率以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本,確保其財(cái)務(wù)可持續(xù)性,為其提供肯定性和確定性的預(yù)期收益,方能提高貸款人的放貸意愿。

3.經(jīng)營(yíng)權(quán)劃定了村鎮(zhèn)銀行獲取收益的途徑和范圍,具體表現(xiàn)為村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)操作的廣度和深度,其法律保護(hù)水平?jīng)Q定著村鎮(zhèn)銀行的獲利能力和水平。如果法律制度對(duì)其投資組合的限制較少、監(jiān)管負(fù)擔(dān)較輕,用于放貸的資產(chǎn)比率限制較少,則利于擴(kuò)展村鎮(zhèn)銀行的利潤(rùn)空間,增強(qiáng)其財(cái)務(wù)可持續(xù)性,為投資人的投資收益提供穩(wěn)定的預(yù)期和保障。同時(shí),村鎮(zhèn)銀行作為信貸產(chǎn)品的提供者,僅依靠股東的出資和自身利潤(rùn)的逐步積累不現(xiàn)實(shí),發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)還需外部資金的注入持續(xù)性增長(zhǎng)。只有通過(guò)法律賦予并擴(kuò)展村鎮(zhèn)銀行的再融資能力,才能激勵(lì)貸款人提供規(guī)模大、期限長(zhǎng)的貸款,并向借款者提供較低的貸款利息。

二、投資者權(quán)益保護(hù)理論與微型金融發(fā)展的實(shí)踐檢驗(yàn)

全球微型金融商業(yè)環(huán)境的評(píng)估報(bào)告由作為全球領(lǐng)先的國(guó)家情報(bào)供應(yīng)商“經(jīng)濟(jì)學(xué)人信息部”提出其于2007年最初專注微型金融發(fā)展較為成熟的拉丁美洲和加勒比地區(qū),至2011年擴(kuò)大到全球55個(gè)國(guó)家。該報(bào)告以各國(guó)財(cái)政部、商務(wù)部的月度報(bào)告為基礎(chǔ)數(shù)據(jù),采集與微型金融發(fā)展成正相關(guān)的12個(gè)評(píng)估指標(biāo)為量化依據(jù),結(jié)合對(duì)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管者、顧問(wèn)、行業(yè)組織和投資人的咨詢與訪談以及MIX市場(chǎng)提供的績(jī)效、覆蓋率等數(shù)據(jù),深入分析全球55個(gè)國(guó)家（地區(qū)）微型金融的商業(yè)環(huán)境,為世界各國(guó)推動(dòng)微型金融領(lǐng)域穩(wěn)健的法律制度和鼓勵(lì)積極改革提供更多的選擇和方案。基于該報(bào)告獲得數(shù)據(jù)、指標(biāo)、方法、觀察員的可信度及其在該領(lǐng)域的重要程度,成為驗(yàn)證投資者權(quán)益法律保護(hù)理論指導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行制度安排的最佳樣本。

該評(píng)估報(bào)的第一模塊設(shè)置投資組合的法律規(guī)管、正規(guī)化條件和水平、監(jiān)管能力和吸收存款類微型金融的政策與實(shí)踐等五個(gè)指標(biāo),從不同側(cè)面反映出一國(guó)微型金融領(lǐng)域?qū)ν顿Y人權(quán)益的法律保護(hù)水平[2]。

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻、成本與激勵(lì)機(jī)制

市場(chǎng)準(zhǔn)入反映出一國(guó)微型金融設(shè)立的難易程度。如果微型金融組織的準(zhǔn)入門檻較低,更容易滿足正規(guī)化的條件,更易被納入正規(guī)金融體系之中,更能有效引導(dǎo)民間資本和國(guó)際資本對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)的資金注入。根據(jù)2013年全球微型金融的商業(yè)環(huán)境評(píng)估報(bào)告對(duì)受監(jiān)管和非受監(jiān)管微型金融機(jī)構(gòu)正規(guī)化指標(biāo)的觀測(cè)和比較,世界微型金融發(fā)達(dá)地區(qū)的設(shè)立條件和文件報(bào)備要求的程度相對(duì)較低、設(shè)立程序簡(jiǎn)化和減少投資人的身份限制。如巴基斯坦、菲律賓在2010年在小貸危機(jī)后,不再限制投資者的所有制結(jié)構(gòu),允許外國(guó)投資于農(nóng)業(yè)銀行,允許外國(guó)投資者持有最高40%的股份。同時(shí),市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘的降低還表現(xiàn)在可采用授權(quán)資本制,并降低最低注冊(cè)資本或?qū)嵗U資本比例。如柬埔寨的最低實(shí)繳資本要求為＄61 000,格魯吉亞的實(shí)繳授權(quán)資本不得高于＄153 000,導(dǎo)致微型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的顯著增加。相反的例證就是塔吉克斯坦和肯尼亞。塔吉克斯坦對(duì)吸收存款類微型金融機(jī)構(gòu)施加更為嚴(yán)格的最低資本金要求,第一層次的資本要求從2013年＄210 000上升為2014年＄315 000,再到2015年＄420 000,導(dǎo)致其2013年得分和排名下降。在肯尼亞,考慮到潛在的應(yīng)接不暇的申請(qǐng)和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂,央行對(duì)非正規(guī)組織轉(zhuǎn)型為吸儲(chǔ)式微型金融組織（DTMs）態(tài)度消極,轉(zhuǎn)型條件的設(shè)置嚴(yán)苛,設(shè)立程序冗長(zhǎng),轉(zhuǎn)型成本接近233萬(wàn)美元。截至2013年12月,全國(guó)只有9家非正規(guī)金融組織完全轉(zhuǎn)變?yōu)镈TMs。

（二）收益權(quán)的法律保護(hù)

從全球2013年微型金融商業(yè)環(huán)境評(píng)估報(bào)告分析,小額貸款的利率設(shè)置總體比較靈活,大多數(shù)樣本國(guó)家非正式機(jī)構(gòu)（只貸不存的非政府組織）和半正式機(jī)構(gòu)（合作社）貸款利率通常不受限制,即使商業(yè)銀行發(fā)放的小額信貸,也通常不設(shè)定利率上限,如孟加拉國(guó)。在少數(shù)發(fā)展中國(guó)家,盡管立法者和監(jiān)管者希望能夠幫助經(jīng)驗(yàn)不足的客戶們免受無(wú)道德的出借者的剝削而設(shè)置利率上限,如泰國(guó)合作社的貸款利率被限制在19%。但不幸的是,與他們的本意相反,利率上限的結(jié)果扼殺微型金融的小額信貸擴(kuò)張和生存能力,甚至難以為繼,從而損害中低收入人群的貸款可得性。拉丁美洲和加勒比海地區(qū)自1980年開始取消利率監(jiān)管。依據(jù)2013年全球微型金融商業(yè)環(huán)境評(píng)估報(bào)告的排名前20名,除玻利維亞2011年新金融服務(wù)法引入利率上限和薩爾瓦多2013年新生效的反高利貸法案設(shè)定正式的利率上限,其他國(guó)家（地區(qū)）均未設(shè)置小額貸款的利率上限。

（三）經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律保護(hù)

微型金融發(fā)達(dá)地區(qū)均對(duì)其經(jīng)營(yíng)限制較為寬松。如秘魯?shù)奈⑿徒鹑跈C(jī)構(gòu)可吸收定期和活期存款,并提供現(xiàn)金和支票賬戶。伴隨著2008年7月的法律修訂,其可突破部門和地區(qū)限制的跨省操作。巴基斯坦的微型銀行可提供寬泛的儲(chǔ)蓄產(chǎn)品如定期賬戶、現(xiàn)金帳戶和利潤(rùn)和損失共享賬戶。盡管被禁止吸收公眾存款,但非吸收存款類微型金融機(jī)構(gòu)可接受客戶作為抵押的強(qiáng)制存款,只須將這筆錢存入持有牌照的銀行即可。在菲律賓,微型金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍基本不受法律限制,可自由提供各類儲(chǔ)蓄產(chǎn)品、小額貸款、小額保險(xiǎn)、匯兌和電子貨幣、賬單支付、有限的外幣兌換等,監(jiān)管部門還將微型金融產(chǎn)品擴(kuò)展至小額房屋金融和農(nóng)業(yè)貸款,且沒(méi)有過(guò)多的文件報(bào)備和和資本充足率要求。另外，對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)的單一貸款額度限制亦較為寬松。如巴基斯坦要求微型金融銀行的單一貸款規(guī)模不超過(guò)銀行投資組合的40%。菲律賓自2012年3月將單一貸款額度由15萬(wàn)提高至50萬(wàn)派士,且限額比例放寬至整個(gè)投資組合40%。

（四）再融資能力的拓展

在2013年全球微型金融排名前5名的國(guó)家,微型金融機(jī)構(gòu)的再融資渠道均不受嚴(yán)格限制,既可從商業(yè)銀行、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、中央銀行獲得融資,還可發(fā)行商業(yè)票據(jù)、債券,甚至可以將資產(chǎn)證券化或向公眾募集股份,亦較多由政府出頭成立專項(xiàng)基金為微型金融機(jī)構(gòu)提供資金扶持。如巴基斯坦由政府運(yùn)營(yíng)的扶貧基金作為微型金融業(yè)的頂點(diǎn)機(jī)構(gòu),成為微型組織提供批發(fā)基金的主要提供者。肯尼亞政府成立女性小企業(yè)基金和年輕企業(yè)發(fā)展基金（各＄2 330萬(wàn)元）,以市場(chǎng)利率為微型金融機(jī)構(gòu)提供整體批發(fā)資金。玻利維亞政府運(yùn)營(yíng)的第二層次的銀行（BDPs）專門被限制為第二層次的提供生產(chǎn)性小額貸款的微型金融機(jī)構(gòu)提供資金扶持。

三、村鎮(zhèn)銀行促進(jìn)性法律制度安排之缺陷

我國(guó)現(xiàn)行村鎮(zhèn)銀行法律制度供給為村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立、投資人資質(zhì)、內(nèi)部治理、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管提供了行為導(dǎo)引,但依然存在投資人準(zhǔn)入的身份歧視、收益權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)受限和再融資能力不足等制度缺失:

（一）投資人的身份歧視

我國(guó)的民間資本規(guī)模龐大,具有轉(zhuǎn)化為金融資本的強(qiáng)大內(nèi)在沖動(dòng),如能加以充分利用為農(nóng)村金融市場(chǎng)提供豐沛資金則大有裨益。但基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的需求,《村鎮(zhèn)銀行管理的暫行規(guī)定》的市場(chǎng)準(zhǔn)入沿襲舊有制度，其投資人制度對(duì)民間資本、非銀行機(jī)構(gòu)施加諸多的歧視性準(zhǔn)入限制,即只能由1家以上境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為主發(fā)起人（持股比例不得低于股本總額的20%,2012年降至15%）發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行,非銀行資本只能參股設(shè)立村鎮(zhèn)銀行,且其持股比例均不能超過(guò)10%,導(dǎo)致不同資本之間的不公平,亦在很大程度限制投資主體的范圍和廣度,使有投資意愿的投資人因諸種嚴(yán)苛限制和不能享有控制權(quán)望而卻步,阻滯民間資本、非銀行資本向村鎮(zhèn)銀行的投入[3]。作為非控股股東的現(xiàn)有投資人，起初投入熱情還較高,但隨著經(jīng)營(yíng)效益未明顯提升、投資效益不高甚至多年未分紅,且不能實(shí)現(xiàn)控股,經(jīng)營(yíng)自主權(quán)缺失。近兩年非控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)趨勢(shì)顯現(xiàn),也不利于村鎮(zhèn)銀行的股東穩(wěn)定性,對(duì)其持續(xù)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)負(fù)面影響。

（二）收益權(quán)受限

在微型金融領(lǐng)域,信貸機(jī)構(gòu)主要依靠維持較高利率來(lái)保證收入,也是投資人收回資金成本、運(yùn)營(yíng)成本和風(fēng)險(xiǎn)成本的唯一方法。與全球排名前五名的國(guó)家均沒(méi)有設(shè)定利率上限相比,我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的存、貸款利率實(shí)行上、下限管理,由央行制定基準(zhǔn)利率,村鎮(zhèn)銀行嚴(yán)格按照基準(zhǔn)利率上下限浮動(dòng),最高不超過(guò)貸款基準(zhǔn)利率的0.9-2倍,呈現(xiàn)出鮮明的管制型特征[4]。

這種資金定價(jià)機(jī)制忽視村鎮(zhèn)銀行提供產(chǎn)品所具有的額度小、分散、交易成本和風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn),其貸款投向通常為收益率較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性項(xiàng)目或非生產(chǎn)性用途。低利率雖然能夠在短期內(nèi)增加機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)量,但低利率降低村鎮(zhèn)銀行的貸款利潤(rùn),最終村鎮(zhèn)銀行能提供的資金越來(lái)越少,借款人也不能得到長(zhǎng)期穩(wěn)定的貸款支持。因此,村鎮(zhèn)銀行的目標(biāo)客戶和業(yè)務(wù)特征決定其利息水平必然高于傳統(tǒng)商業(yè)銀行。然而,現(xiàn)行嚴(yán)格的利率上限使其收益無(wú)法覆蓋運(yùn)營(yíng)成本,從實(shí)踐情況來(lái)看,在一些地區(qū)明顯低于市場(chǎng)的利率水平。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),村鎮(zhèn)銀行必然會(huì)選擇“慎貸”和“惜貸”,陷入“貸款難”的發(fā)展困境,進(jìn)而抑制其承擔(dān)支農(nóng)責(zé)任的積極性,經(jīng)營(yíng)中心必然逐步向縣城轉(zhuǎn)移,離農(nóng)脫農(nóng)不可避免,甚至通過(guò)索取財(cái)務(wù)顧問(wèn)或咨詢費(fèi)等變相超越利率上限[5]。

（三）經(jīng)營(yíng)權(quán)受限

為控制風(fēng)險(xiǎn)和引導(dǎo)資金投入“三農(nóng)”,立法者通過(guò)控制貸款比例來(lái)分散和降低村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn),并對(duì)其信貸業(yè)務(wù)、貸款用途和額度施加不同程度的限制。一是地域限制。村鎮(zhèn)銀行僅在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)設(shè)立,在縣域范圍內(nèi)開展存款、貸款業(yè)務(wù),禁止村鎮(zhèn)銀行跨縣（市）發(fā)放貸款和吸收存款,限制村鎮(zhèn)銀行取得規(guī)模效益和高質(zhì)量的業(yè)務(wù)操作[6]。二是用途限制。村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應(yīng)首先充分滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。三是貸款額度和集中度限制。單一借款人的貸款額度和單一集團(tuán)企業(yè)客戶的授信余額分別不超過(guò)資本凈額的5%和10%（2010年分別增至10%和15%）,在一定程度上遏制村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和業(yè)務(wù)效益,喪失業(yè)務(wù)創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造力,甚至出現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行抬高注冊(cè)資本額度來(lái)突破單一貸款額度的限制,從而造成金融資源的閑置和浪費(fèi)。四是業(yè)務(wù)限制。村鎮(zhèn)銀行雖可從事完整的銀行業(yè)務(wù),但其未獲批“行號(hào)”,不能加入大、小額支付系統(tǒng)而使其無(wú)法辦理國(guó)內(nèi)結(jié)算、匯兌、票據(jù)貼現(xiàn)等業(yè)務(wù)[6]。盡管部分村鎮(zhèn)銀行通過(guò)主發(fā)起人或代理人間接加入大、小額支付系統(tǒng),但實(shí)質(zhì)上淪為主發(fā)起人的分支機(jī)構(gòu)。此外,銀聯(lián)入會(huì)費(fèi)高達(dá)300萬(wàn)元,通存通兌沒(méi)有開通,基本不能辦理對(duì)公業(yè)務(wù),亦無(wú)法開展銀行卡業(yè)務(wù),競(jìng)爭(zhēng)力遠(yuǎn)低于縣域內(nèi)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者。

（四）再融資能力受限

村鎮(zhèn)銀行的權(quán)益資本融資和債務(wù)資本融資都存在較大缺口。在債務(wù)融資方面,村鎮(zhèn)銀行主要依靠吸收個(gè)人和農(nóng)村中小企業(yè)存款。村鎮(zhèn)銀行發(fā)展受制于資產(chǎn)規(guī)模小、資金實(shí)力單薄且成本費(fèi)用較高,通常設(shè)立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū),可吸收的閑置資金規(guī)模有限。盡管央行2012年6月7日宣布存款利率浮動(dòng)上限調(diào)整為基準(zhǔn)利率的1.1倍,村鎮(zhèn)銀行均采用“一浮到頂”來(lái)擴(kuò)展其吸儲(chǔ)能力,但其存款利率與其他縣域吸儲(chǔ)類金融機(jī)構(gòu)相差無(wú)幾,再加之其信譽(yù)積累不夠、公眾認(rèn)知度不高、客戶認(rèn)同度低、網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率不足,其動(dòng)員儲(chǔ)蓄能力大打折扣,僅依靠股東的初始投資和追加投資不足以保障其財(cái)務(wù)可持續(xù),也難以擴(kuò)大資本規(guī)模實(shí)現(xiàn)服務(wù)三農(nóng)的政策目標(biāo)。同時(shí),因不能接入人民銀行支付系統(tǒng)，結(jié)算系統(tǒng)不暢,村鎮(zhèn)銀行不能進(jìn)入全國(guó)銀行間市場(chǎng)進(jìn)行同業(yè)拆借,且其與大型商業(yè)銀行或政策性銀行之間的“農(nóng)村金融市場(chǎng)批發(fā)+零售商資金融通”的合作聯(lián)通機(jī)制還尚未建立。 在權(quán)益融資方面,村鎮(zhèn)銀行起步晚、規(guī)模小、盈利性難以實(shí)現(xiàn),尚不具備上市的條件。村鎮(zhèn)銀行被禁止發(fā)行金融債券,亦缺乏發(fā)行債券票據(jù)的直接融資渠道,保險(xiǎn)資金等社會(huì)資金也缺乏進(jìn)入村鎮(zhèn)銀行的渠道和優(yōu)惠政策。

四、村鎮(zhèn)銀行促進(jìn)性法律制度之修復(fù)

村鎮(zhèn)銀行促進(jìn)性法律制度存在的缺失與失衡,在很大程度上抑制村鎮(zhèn)銀行的組建和服務(wù)“三農(nóng)”的實(shí)效,應(yīng)從優(yōu)化發(fā)起人制度、放松利率管制與經(jīng)營(yíng)權(quán)限制以及擴(kuò)寬再融資渠道等角度,進(jìn)一步提升法律對(duì)村鎮(zhèn)銀行投資人權(quán)益的保護(hù)水平。

（一）投資人資質(zhì)的拓展

針對(duì)村鎮(zhèn)銀行投資人的準(zhǔn)入壁壘和身份歧視,應(yīng)從廣度和深度兩個(gè)層面加以改進(jìn)。從廣度上看,進(jìn)一步拓寬投資主體的范圍,探索大中型銀行、非政府組織和政府的有限參與的合理模式。除由銀行業(yè)控股發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行之外,可考慮由大中型銀行采用優(yōu)先股股東、參股和特許經(jīng)營(yíng)的模式參與村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立與運(yùn)營(yíng)。對(duì)于非政府組織而言,國(guó)際開發(fā)組織、慈善組織和非政府組織等非營(yíng)利性組織更加注重社會(huì)效益,由其參股的村鎮(zhèn)銀行可在較大程度上服務(wù)于“三農(nóng)”。對(duì)于政府而言,村鎮(zhèn)銀行在保證營(yíng)利性的基礎(chǔ)上肩負(fù)一定的公益性目標(biāo),政府在其發(fā)展初期給予更多的扶持和利益補(bǔ)償是必須的,可考慮借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn),從投資人入手引入政策性扶持,允許政府以適當(dāng)方式參與村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立與組建,引導(dǎo)投資人進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)。當(dāng)然,政府的參與是最低限度的,不僅表現(xiàn)在直接投資入股,也表現(xiàn)在低息貸款、批發(fā)資金的提供以及人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施的完善。從深度上看,采用試點(diǎn)方式逐步放開民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入限制,放寬村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人或出資人中至少有一家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的限制,允許民間資本（包括小額信貸公司、民營(yíng)企業(yè)、境外非金融機(jī)構(gòu)、國(guó)際非政府組織作為第一大股東）平等發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行,最大限度地鼓勵(lì)民間資本注入村鎮(zhèn)銀行。

（二）利率控制的市場(chǎng)化、多元化

利率是對(duì)村鎮(zhèn)銀行的盈利能力與持續(xù)發(fā)展能力起著決定性作用。貸款利率是由各種變量共同決定,市場(chǎng)化利率因宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資金供求關(guān)系以及項(xiàng)目模式的不同而存在很大差異,較高的利率是對(duì)契約執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和交易本身風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的合理補(bǔ)償,具有一定的合理性。針對(duì)村鎮(zhèn)銀行的目標(biāo)客戶脆弱、貸款風(fēng)險(xiǎn)大、交易成本高,只有允許其收取較高的貸款利率,才能維持其財(cái)務(wù)可持續(xù)性。特別伴隨著村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的降低、農(nóng)村信貸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度的提升,應(yīng)在保留利率上限管理的前提下給予其利率水平較大的容忍區(qū)間,允許其設(shè)定較高的貸款利率作為“三農(nóng)”貸款信用風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償。微型金融發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明,保持盈虧平衡的平均利率水平維持在25%～30%之間。我國(guó)學(xué)者對(duì)村鎮(zhèn)銀行信貸利率實(shí)證研究的結(jié)果,財(cái)務(wù)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)下村鎮(zhèn)銀行的盈虧平衡利率在12%～13%之間,盈利則需利率在24%～27%之間[7]。考慮由中國(guó)人民銀行根據(jù)科學(xué)的數(shù)理實(shí)證分析結(jié)果,按照借貸用途或金額的不同分類設(shè)置差別化的利率參考值,且每三個(gè)月定期更新與調(diào)整。此外,允許村鎮(zhèn)銀行在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上,根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資金供求狀況、債務(wù)人可承受能力,自主確立貸款利率。對(duì)于一定限額以下或者生產(chǎn)類的信貸,可放松利率控制,探索建立小額豁免制度。

（三）放松經(jīng)營(yíng)限制

村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)范圍和行為能力決定投資者預(yù)期收益,故應(yīng)在立法上放寬對(duì)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的諸種限制,確保其盈利能力。首先,在村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)責(zé)任發(fā)揮實(shí)效的基礎(chǔ)上,允許運(yùn)營(yíng)較為成熟與規(guī)范的村鎮(zhèn)銀行突破經(jīng)營(yíng)地域的限制,適當(dāng)擴(kuò)大至關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域范圍內(nèi),使其擴(kuò)大存款來(lái)源和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其次,在符合審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上,允許村鎮(zhèn)銀行實(shí)施差異化的單一借款人的單筆貸款額度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),資產(chǎn)充足率較高、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的村鎮(zhèn)銀行,可適度放開單一借款人的貸款額度和授信額度。再次,根據(jù)村鎮(zhèn)銀行的財(cái)務(wù)績(jī)效和支農(nóng)責(zé)任實(shí)現(xiàn),對(duì)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健良好的村鎮(zhèn)銀行,可適當(dāng)放寬其存、貸款比例限制。最后,人民銀行應(yīng)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健且實(shí)現(xiàn)支農(nóng)責(zé)任的村鎮(zhèn)銀行的“行號(hào)”申請(qǐng),允許其加入大、小額支付系統(tǒng),并采取包括技術(shù)支持在內(nèi)的各種措施幫助村鎮(zhèn)銀行接入。銀聯(lián)也應(yīng)對(duì)村鎮(zhèn)銀行實(shí)行優(yōu)惠的收費(fèi)政策,降低入會(huì)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用,支持其開展銀行卡業(yè)務(wù)[8]。

（四）提升再融資能力

為緩解村鎮(zhèn)銀行的融資困境,可通過(guò)法律擴(kuò)張融資額度和擴(kuò)寬融資途徑:

1.融資額度之?dāng)U張?？刂拼彐?zhèn)銀行從商業(yè)銀行融資的額度在于以控制風(fēng)險(xiǎn)的傳遞。但即使放寬該融資比率的限制也不會(huì)導(dǎo)致銀行貸款額度徒增。因此,可融入動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制,適當(dāng)提高村鎮(zhèn)銀行的財(cái)務(wù)杠桿率,允許穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)村金融組織銀行貸款額度逐年擴(kuò)大。為此,李蕊曾建議《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》修改為“從商業(yè)銀行獲得融入資金的余額,第一年資金融入比例不超過(guò)凈資產(chǎn)的50%;第二年不超過(guò)75%,第三年不超過(guò)100%;連續(xù)經(jīng)營(yíng)三年后,資金融入額度不超過(guò)凈資產(chǎn)的200%”[9]。此外,為擴(kuò)大新型農(nóng)村金融組織從商業(yè)銀行獲得批發(fā)貸款的機(jī)會(huì)和可能,應(yīng)增加配套性政策扶持,如出臺(tái)“銀行對(duì)村鎮(zhèn)銀行、資金互助社和小額貸款公司的借款額度計(jì)入同業(yè)借款,不計(jì)入貸款規(guī)模”的激勵(lì)性措施以調(diào)動(dòng)村鎮(zhèn)銀行的積極性。

2.擴(kuò)寬其融資渠道。在債務(wù)融資方面,一是將財(cái)政支農(nóng)資金和財(cái)政支農(nóng)政策配套資金優(yōu)先存入村鎮(zhèn)銀行。二是適當(dāng)調(diào)高與資本金的掛鉤比例,由人民銀行向村鎮(zhèn)銀行提供更多的支農(nóng)低息資金或信貸援助,擴(kuò)大其涉農(nóng)貸款規(guī)模。三是引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行進(jìn)入同業(yè)拆借市場(chǎng),在季節(jié)性貸款高峰臨時(shí)向同業(yè)借入更多資金以滿足農(nóng)村的生產(chǎn)性借貸。四是鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行與商業(yè)銀行的合理對(duì)接。五是允許穩(wěn)健成熟運(yùn)營(yíng)的村鎮(zhèn)銀行發(fā)行金融債券,使其籌措到穩(wěn)定且期限靈活的資金。六是鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行之間的再合作,建立農(nóng)村金融協(xié)作系統(tǒng),形成更有效率的資金融通和結(jié)算體系。在權(quán)益融資方面,一是鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行進(jìn)入資本市場(chǎng),不僅能獲得低成本的融資,且能吸引私募機(jī)構(gòu)和投資基金,增加整個(gè)行業(yè)的資本儲(chǔ)量。二是由地方政府牽頭,發(fā)起成立國(guó)家級(jí)和次地區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金作為金融創(chuàng)新工具為其提供融資支持。

總之村鎮(zhèn)銀行作為服務(wù)三農(nóng)的重要金融力量,需進(jìn)一步為其投資者權(quán)益提供較為穩(wěn)定和充足的法律保護(hù)。因此,除降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、放松利率管制和經(jīng)營(yíng)限制外,還應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度創(chuàng)新降低其貸款風(fēng)險(xiǎn)和交易成本,確保其可持續(xù)性發(fā)展,有效協(xié)調(diào)其盈利性與支農(nóng)性的目標(biāo)沖突,方能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融新政的目標(biāo)。

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Defect and Restoration of Village Bank’s Legal System in
View of Protection of Rights and Interests of Investors

CHEN Rong
（CollegeofPoliticsandAdministration,Chang’anUniversity,Xi’an710064,China）

Protection of the rights & interests of investors and global microscope on the micro-finance business environment put forward by Economist Intelligence Unit shows that the legal protection level of usufruct and managerial right decides the earnings-generating capacity, its ease level of market access and financial ability affect continuous supply of external funding, all which determines the village bank’s financial sustainability and loan intention. However the village bank’s market access set identity discrimination for private capital, the existing interest rates are difficult to cover the village bank’s operating costs, and the restriction of loan purposes, geographical district, limited refinancing capacity force made the village banks to operate with difficulties and have “mission drift ”. Therefore, the village bank’s legal system should allow private capital to be equal to launch village banks, explore large and medium-sized banks, non-governmental organizations and government in some reasonable ways to limited participation to village banks, empower village banks to have loan pricing autonomy to some extent and break through geographical restrictions, carry out different single borrowers of single loan amount, relax the deposits and loans ratio limit and strengthen refinancing capacity by expanding the financing amount and broaden the financing channels.

protection of rights and interests of investors; micro-finance; village bank; usufruct; managerial right; refinancing capacity

2015-01-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2010CFX052）；中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目（2012M51203）

陳蓉（1975-），女，長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授，博士，美國(guó)伊利諾伊州立大學(xué)香檳分校訪問(wèn)學(xué)者，主要研究方向?yàn)榻鹑诜ā?/p>

F830.35

A

1009-9107（2015）05-0148-06