唐 欣 瑜

（海南師范大學(xué) 政法學(xué)院,海口 571158）

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策改革與立法突破

唐 欣 瑜

（海南師范大學(xué) 政法學(xué)院,?？?571158）

盡管集體建設(shè)用地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)在我國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi)深受限制，但各地開展的試點(diǎn)實(shí)踐與地方立法對(duì)現(xiàn)行法律已有很大突破。自十八屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)已得到中央政策的確認(rèn)，相關(guān)立法也有必要隨之完善，并具備了完善的可行性基礎(chǔ)。應(yīng)從明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性、修改《土地管理法》相關(guān)規(guī)定、制定全國(guó)性專項(xiàng)法規(guī)三個(gè)方面對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行立法突破。

集體建設(shè)用地;土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；土地立法

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度存在明顯不足的表現(xiàn)在土地的非流轉(zhuǎn)性、對(duì)農(nóng)民利益的保障不足[1]。為進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革,國(guó)土資源部從1999年開始陸續(xù)安排了30處試點(diǎn)，基本遍及全國(guó)[2]。隨著改革的深入,各地集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革共識(shí)逐漸轉(zhuǎn)化為改革實(shí)踐,并以地方政策的形式確定實(shí)施,為繼續(xù)在全國(guó)層面上推行相關(guān)改革奠定了政策基礎(chǔ)。2013年,農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)在十八屆三中全會(huì)決議中得以確認(rèn),自此,現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制已被中央層面的改革政策所突破。結(jié)合十八屆四中全會(huì)中關(guān)于改革與立法的最新規(guī)定,從立法上完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”的必然選擇。

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革政策對(duì)現(xiàn)行法律的突破

（一）現(xiàn)行法律有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)有法律一直是以謹(jǐn)慎并有所保留的態(tài)度來對(duì)待集體建設(shè)用地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)。“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定最早見于1988年通過的《憲法》修正案,之后《土地管理法》在2004年進(jìn)行修訂時(shí)直接沿用此項(xiàng)規(guī)定,但在第43條、第63條中進(jìn)行相關(guān)限制:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地”“農(nóng)民集體土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)”。而后,其他的相關(guān)法律例如《城市土地管理法》也相應(yīng)地規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地有償出讓的前提是“必須征為國(guó)有”。2007年《物權(quán)法》出臺(tái),并未就集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題作出任何突破或新的規(guī)定,反而直接在第151條中表明“依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”。

上述規(guī)定基本反映出2013年十八屆三中全會(huì)以前我國(guó)法律對(duì)待集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度:原則上并不允許有償流轉(zhuǎn),甚至態(tài)度鮮明地禁止集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。盡管如此,集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在現(xiàn)行法律中也并非完全沒有合法的可能。立法者在《土地管理法》第43條第2款、第63條第2款中還是為流轉(zhuǎn)留下了空間,集體所有的土地經(jīng)依法批準(zhǔn)后可以用于非農(nóng)建設(shè)的途徑是“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”與“企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使原本依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”。在特殊情況下發(fā)生的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)由此便具備了法定依據(jù),隨后《物權(quán)法》中亦有條款與這一依據(jù)遙相呼應(yīng),“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押”*參見《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第183條。。

《土地管理法》所提供的法定依據(jù)促使集體建設(shè)用地合法設(shè)立,例外的規(guī)定又為其隱形入市提供了變通路徑。面對(duì)集體建設(shè)用地在各地農(nóng)村日趨形成的龐大規(guī)模,現(xiàn)行法律卻過于剛性地規(guī)定了其使用權(quán)流轉(zhuǎn):一方面禁止主動(dòng)流轉(zhuǎn),另一方面承認(rèn)其在特殊情況下的被動(dòng)流轉(zhuǎn)。基于現(xiàn)行法律的搖擺不定,除了很小一部分是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行的特殊流轉(zhuǎn)以外,集體建設(shè)用地使用權(quán)其他的大部分流轉(zhuǎn)處于違法私自轉(zhuǎn)讓的無(wú)序狀態(tài),無(wú)法像國(guó)有建設(shè)用地那樣在土地市場(chǎng)內(nèi)公開正常進(jìn)行。

（二）試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)的地方性法規(guī)

為配合試點(diǎn)的探索與實(shí)踐工作,讓集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在無(wú)法可依的大前提下得到地方的法制保護(hù)或?qū)崿F(xiàn)有章可循,一些地方性法規(guī)、規(guī)章在不同的試點(diǎn)地區(qū)相繼出臺(tái)并得以實(shí)施。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)暫行（試行）辦法的省、市級(jí)地方政府在2000-2009年間就有16個(gè)[3],2009年以后,尤其是2013年前后,沒有制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法的一些省市也相繼出臺(tái)了相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章。筆者對(duì)其中18個(gè)省市頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行了歸納總結(jié)*具體參見關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的以下地方立法：上海市（2010）、安徽蕪湖市（2007）、浙江無(wú)錫市（2007）、江蘇蘇州市（2010）、南京市（2011）、廣東佛山市（2004）、廣州市（2011）、海南?。?013）、遼寧大連市（2003）、河北省（2008）、河南安陽(yáng)市（2003）、洛陽(yáng)市（2012）、湖北?。?007）、湖南?。?008）、云南昆明市（2010）、重慶市（2008）、四川成都市（2010）、貴州思南縣（2013）。,大部分地區(qū)大刀闊斧推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn),不再是之前謹(jǐn)慎的態(tài)度。符合下列流轉(zhuǎn)條件的集體建設(shè)用地均可進(jìn)行流轉(zhuǎn):（1）經(jīng)依法批準(zhǔn)并合法取得;（2）符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃; （3）沒有權(quán)屬糾紛,界限清楚;（4）已經(jīng)辦理相關(guān)用地手續(xù)。各地規(guī)定依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于開發(fā)房地產(chǎn)和建設(shè)住宅,但對(duì)流轉(zhuǎn)范圍的規(guī)定卻大有不同,一些地區(qū)明確規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地、宅基地不在流轉(zhuǎn)范圍,例如湖南、廣州、昆明等地一些地區(qū)允許鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地的流轉(zhuǎn),例如河北、湖北等地,一些地區(qū)直接明確宅基地也可以流轉(zhuǎn),例如我國(guó)西南部地區(qū)的四川成都市與貴州思南縣。各地相繼出臺(tái)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革政策并不統(tǒng)一,大部分帶有地域性色彩,變動(dòng)性也比較大。

（三）改革政策對(duì)現(xiàn)行法律的突破

《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年施行）第一次以政府規(guī)章的形式打破了“非經(jīng)政府征地,農(nóng)村集體建設(shè)用地不得直接入市的傳統(tǒng)體制,開創(chuàng)了征地制度與農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地直接入市制度并存的時(shí)期”[4]。由此,各地相繼進(jìn)行的試點(diǎn)也被稱為是繼“土地家庭承包”之后,中國(guó)農(nóng)村開展的“第四次土地革命”[5]。2013年11月,“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市流轉(zhuǎn)” 歷史性地出現(xiàn)在十八屆三中全會(huì)決議中“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”,參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（全文）》（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）。表明國(guó)家從中央層面上進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì),為各地的改革進(jìn)一步指明方向。總體而言,改革政策主要是從以下幾個(gè)方面對(duì)現(xiàn)行法律實(shí)現(xiàn)了突破:（1）突破了國(guó)有建設(shè)用地在土地市場(chǎng)的一級(jí)壟斷。試點(diǎn)地區(qū)的改革實(shí)踐“傾斜性地改變了現(xiàn)行農(nóng)村土地必須經(jīng)政府征為國(guó)有方能用于非農(nóng)用途的限制,突破國(guó)家對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷”[6],原來由國(guó)家單一供應(yīng)的建設(shè)用地供應(yīng)體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家與農(nóng)民集體共同供應(yīng)。（2）突破了集體建設(shè)用地使用權(quán)主體只能是農(nóng)民集體及其內(nèi)部成員的限制。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)使用集體建設(shè)用地必須受到身份的制約,例如集體舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才可以使用建設(shè)用地,宅基地只能流轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他成員。但各地改革政策中規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)主體可以是國(guó)有、集體、私營(yíng)企業(yè)、農(nóng)民、城市居民等任何組織或個(gè)人,其流轉(zhuǎn)也不再限定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與集體內(nèi)部成員。（3）突破了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的類型。2008年重慶市出臺(tái)《農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》,初步確定建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)可以進(jìn)行交易;2011年南京市出臺(tái)的改革政策將流轉(zhuǎn)的形式擴(kuò)大到集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（與建設(shè)用地實(shí)物對(duì)應(yīng)）和建設(shè)用地指標(biāo)交易,并在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)平臺(tái)交易。由此可見,地方的改革政策突破了現(xiàn)有法律單一的實(shí)物交易類型,在集體建設(shè)用地的市場(chǎng)交易中創(chuàng)造性地產(chǎn)生了與實(shí)物交易并存的指標(biāo)交易。

二、立法完善的必要性分析

（一）是解決集體建設(shè)用地使用權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)混亂的應(yīng)然選擇

由于從流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)秩序、流轉(zhuǎn)收益分配再到流轉(zhuǎn)監(jiān)管都因確實(shí)無(wú)法可依而呈現(xiàn)出混亂狀態(tài),我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)要從目前的自發(fā)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)化為正式流轉(zhuǎn)十分困難,當(dāng)前對(duì)其進(jìn)行調(diào)整也只能依靠《土地管理法》中的幾條零星規(guī)定。一方面是現(xiàn)實(shí)中流轉(zhuǎn)的需求在不斷增長(zhǎng),加上集體建設(shè)用地所涉社會(huì)關(guān)系原本就相對(duì)復(fù)雜,這僅有幾條規(guī)定也顯然已經(jīng)滯后且不合時(shí)宜。另一方面,進(jìn)行流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)屢禁不絕,當(dāng)中的無(wú)序交易卻又在監(jiān)管之外,長(zhǎng)此以往,農(nóng)民集體及其成員作為所有者的利益直接受損將會(huì)是不爭(zhēng)的事實(shí)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn),這一現(xiàn)象會(huì)更加普遍,法律如果仍不從制度上加以引導(dǎo),將會(huì)使流轉(zhuǎn)更加混亂失控,農(nóng)民集體及其成員原本應(yīng)得的土地收益也會(huì)隨之流失。

集體土地作為稀缺資源,市場(chǎng)的供求關(guān)系決定了人們基于利益的驅(qū)動(dòng)會(huì)使用或轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán),其流轉(zhuǎn)趨勢(shì)并不是法律阻止就可以避免的,反而會(huì)在市場(chǎng)的影響下逐漸擴(kuò)大,隨之而來的是日益增多的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。糾紛一旦發(fā)生便很難處理,訴諸司法程序后司法機(jī)關(guān)也是左右為難。一方面,流轉(zhuǎn)合同是雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的,《憲法》《物權(quán)法》一再重申“平等保護(hù)”,尊重當(dāng)事人對(duì)其私權(quán)處分的意愿;另一方面,如前所述我國(guó)法律原則上并不允許集體建設(shè)用地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn),甚至態(tài)度鮮明地禁止私下流轉(zhuǎn),但各地進(jìn)行的試點(diǎn)改革突破了對(duì)這些限制,至少在當(dāng)?shù)氐恼呦?流轉(zhuǎn)是合乎規(guī)定而可以進(jìn)行的。根據(jù)我國(guó)合同法相關(guān)司法解釋,一份集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)合同是否判定為無(wú)效,人民法院應(yīng)以全國(guó)人大及其常委制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為準(zhǔn)則,而不能以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。但法院在審理農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)案件時(shí)既不能棄法律于不顧,亦不能對(duì)當(dāng)?shù)匾蚺浜细母镎叨雠_(tái)的地方性法規(guī)、行政規(guī)章視而不見。處于兩難境地的地方法院,往往不能像往常那樣正常、合乎邏輯地解決糾紛,甚至?xí)螽?dāng)事人自行協(xié)商解決。這種放任自流的司法態(tài)度使得本就流轉(zhuǎn)混亂的集體建設(shè)用地糾紛不能及時(shí)解決甚至激化矛盾,如果現(xiàn)行法律制度甚至相關(guān)政策不適時(shí)改變,隨著集體土地自發(fā)流轉(zhuǎn)交易日益增多,可能會(huì)衍化為一大社會(huì)問題,影響社會(huì)穩(wěn)定。

（二）是實(shí)現(xiàn)立法與改革政策相銜接的實(shí)然要求

在我國(guó),集體土地的問題從來就不是一個(gè)單純的法律問題,政策的影響力甚至超出了立法。從1984年中央一號(hào)文件到黨的十八大報(bào)告,我國(guó)法律制度在政策與改革實(shí)踐的影響下已從絕對(duì)禁止集體土地流轉(zhuǎn)到《土地管理法》提供法律空間可以特殊流轉(zhuǎn),事實(shí)上也在慢慢放寬對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的限制,國(guó)家、地方的改革政策與立法正逐步實(shí)現(xiàn)銜接。而長(zhǎng)期以來我國(guó)集體土地的流轉(zhuǎn)均是一種典型的“自下而上”模式,其特點(diǎn)是由市場(chǎng)行為影響立法,但卻由于缺乏立法引導(dǎo),這種自發(fā)性流轉(zhuǎn)先天就“發(fā)育不良”,集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也并不例外。大部分的流轉(zhuǎn)是由農(nóng)民在民間自發(fā)形成,同時(shí)還要避過法律的硬性要求,往往只能在私下進(jìn)行,即便是同一區(qū)域的流轉(zhuǎn),也無(wú)法形成完整的體系。因此,主體多元化、方式多樣化、范圍不明確、秩序不統(tǒng)一是各地的流轉(zhuǎn)實(shí)踐呈現(xiàn)出來的普遍共性。由于對(duì)法律的突破沒有依據(jù),流轉(zhuǎn)行為便不受法律保護(hù),一旦出現(xiàn)糾紛,往往難以妥善解決,既損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益,也影響了用地主體的發(fā)展利益。正如一些學(xué)者所言,改革進(jìn)入深水區(qū),“摸著石頭過河”，實(shí)踐先行立法附隨的改革模式弊端漸顯。

2014年的中央一號(hào)文件就集體建設(shè)用地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)提出 “有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見,并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)”;2014年10月,十八屆四中全會(huì)決定中再次明確立法和改革決策的關(guān)系*“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”，參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定（全文）》（2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過）。。但是,不管學(xué)者們的改革建議如何凝結(jié)了各式各樣的智慧,尚在層層推進(jìn),也不管各地的實(shí)踐如何愈演愈烈,并已逐步深入,頂層設(shè)計(jì)中集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法始終呼之不出。難于選擇法定依據(jù)處理相關(guān)糾紛已是目前法院無(wú)法擺脫的困境,久而久之,不僅會(huì)對(duì)法律的權(quán)威性有所損害,實(shí)踐中進(jìn)行的改革也會(huì)因?yàn)榕c法治處于緊張狀態(tài)而止步不前。貫徹十八屆四中全會(huì)精神,全面推進(jìn)依法治國(guó),勢(shì)必需要實(shí)現(xiàn)立法與改革政策相銜接,體現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用權(quán)中,應(yīng)及時(shí)對(duì)各地經(jīng)驗(yàn)與改革成果進(jìn)行總結(jié)提煉,改變以往“改革就是要突破現(xiàn)有法律”的認(rèn)識(shí)誤區(qū),及時(shí)對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)進(jìn)行修改或?qū)ｉT立法,最終實(shí)現(xiàn)以法治引領(lǐng)相關(guān)改革,為集體建設(shè)用地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)提供終局性的保障。

三、立法完善的可行性分析

（一）試點(diǎn)地區(qū)的改革成效為完善相關(guān)立法展現(xiàn)了創(chuàng)新可能

各地近些年一直在積極調(diào)研,開展試點(diǎn),尋找符合農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化改革的新路徑。各地的集體土地試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)都是鮮活的,并在實(shí)踐過程中得到不斷驗(yàn)證。以成都“還權(quán)賦能”模式的實(shí)踐為例,犧牲部分當(dāng)期政府的收益,為重新把更多的集體土地收益返至農(nóng)村中的農(nóng)民集體及其成員提供了制度創(chuàng)新,這可謂是在改革遲緩、畏首畏尾的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的一大亮點(diǎn),實(shí)踐也證明農(nóng)民集體及其成員得到了更多、更有保障的收益,發(fā)揮出農(nóng)民集體和農(nóng)民的主動(dòng)性,對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。早期的南海模式通過集體決定將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,明確了集體和農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系,農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人均得以分享土地非農(nóng)化進(jìn)程中土地級(jí)差收益上漲的利益。但南海模式對(duì)現(xiàn)行法律的大幅度突破,也導(dǎo)致一些矛盾和問題十分突出。流轉(zhuǎn)試點(diǎn)經(jīng)過實(shí)踐的考驗(yàn),不論是效果不甚理想還是取得了良好成效,都可作為嘗試集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的一類有益經(jīng)驗(yàn),為今后修改和完善相關(guān)法律提供了正面或反面的參考。

絕大部分早期的改革是在地方和基層發(fā)動(dòng)的[7],集體土地上曾經(jīng)最重要改革——家庭承包責(zé)任制就是從一個(gè)地方擴(kuò)展到另一個(gè)地方,并迅速遍及全國(guó),最終被立法確認(rèn)鞏固。地方試點(diǎn)的創(chuàng)新與實(shí)踐越能體現(xiàn)集體所有者地位和使用權(quán)人處分自由,就越符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要和農(nóng)民集體及其成員的持續(xù)利益,二者之間的良性循環(huán)不僅刺激各地不斷涌現(xiàn)出各類創(chuàng)新,也促使創(chuàng)新能最終實(shí)現(xiàn)并被普遍接受。創(chuàng)新的結(jié)果并不是帶來利益,而是要被立法所鞏固,發(fā)揮其更長(zhǎng)遠(yuǎn)的功效。在地方實(shí)踐的影響下,國(guó)家政策和法律正逐步實(shí)現(xiàn)與集體土地尤其是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革實(shí)踐的銜接,向著有利的環(huán)境轉(zhuǎn)化,這些都得益于各地試點(diǎn)的改革成效為完善相關(guān)立法展現(xiàn)了創(chuàng)新可能,同時(shí)為在全國(guó)層面上開展相關(guān)改革奠定了制度政策基礎(chǔ)。

（二）國(guó)有土地使用權(quán)成熟的流轉(zhuǎn)制度為完善相關(guān)立法提供了有益借鑒

我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)早在法律的確認(rèn)下,經(jīng)過多年的市場(chǎng)實(shí)踐后逐漸形成相對(duì)成熟的一套流轉(zhuǎn)制度。最早進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革時(shí),就對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了相關(guān)借鑒。隨著改革的深入,中央的政策演化為實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”,并在此基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。“同地、同價(jià)、同權(quán)”實(shí)質(zhì)上就是規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地不能因?yàn)樗袡?quán)不同遭受歧視[8],二者同等入市,在肯定政府對(duì)土地用途管制和規(guī)劃管理正當(dāng)性的前提下,按照同樣的市場(chǎng)原則定價(jià),并在土地市場(chǎng)進(jìn)行交易時(shí)具有同等的權(quán)利。由于基本沒有流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)例如土地評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地融資服務(wù)機(jī)構(gòu)等來規(guī)范操作,流轉(zhuǎn)一方的農(nóng)民集體及其成員也缺乏交易前對(duì)土地進(jìn)行定級(jí)與價(jià)格評(píng)估的資質(zhì)和水準(zhǔn),自發(fā)形成的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在地價(jià)上也是“自發(fā)形成”,流轉(zhuǎn)過程中的交易雙方經(jīng)協(xié)商后就可以直接確定土地價(jià)格,體現(xiàn)出很大的隨意性和主觀性。其中大部分流轉(zhuǎn)都沒有到土地管理部門辦理登記手續(xù),土地價(jià)格更因此缺乏有效監(jiān)督與規(guī)范管理。私下議價(jià)的直接結(jié)果是集體土地市場(chǎng)地價(jià)普遍低于國(guó)有土地,不僅讓集體土地收益不當(dāng)流失,即便是國(guó)有土地市場(chǎng)的運(yùn)行秩序,也會(huì)受到波及。

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地目前在管理上存在的很大空白,國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以提供許多有益的成熟經(jīng)驗(yàn)以供借鑒。由于入市交易是建立在土地規(guī)劃、審批、整理等相關(guān)機(jī)制業(yè)已相對(duì)成熟的前期基礎(chǔ)之上,國(guó)有建設(shè)用地已經(jīng)形成一套科學(xué)合理的城鎮(zhèn)地價(jià)體系,該地價(jià)體系以基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)為核心,依據(jù)較為成熟的理論與方法進(jìn)行價(jià)格評(píng)估,可以向相關(guān)交易主體提供完善的價(jià)格信息。因此,國(guó)有土地使用權(quán)成熟的流轉(zhuǎn)制度為農(nóng)村集體建設(shè)用地建立從估價(jià)到融資等一系列管理范程提供必要的理論借鑒與技術(shù)支持。從短期效益來看,可以幫助集體建設(shè)用地建立相關(guān)制度以應(yīng)對(duì)日益龐大的流轉(zhuǎn)需求。就長(zhǎng)期目標(biāo)而言,在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)大背景下,也可以從整體上為完善我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)立法提供有益經(jīng)驗(yàn)。

“實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是為了將所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體的非農(nóng)集體建設(shè)用地納入國(guó)家統(tǒng)一管理,由此強(qiáng)化國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控,保護(hù)農(nóng)民集體及其成員的切身利益”[9]。盡管學(xué)者們提出了上述觀點(diǎn),但也應(yīng)該看到,即便現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地在統(tǒng)一的土地市場(chǎng)中實(shí)行同地同權(quán)同價(jià),在具體操作層面上,原來由國(guó)家單一供應(yīng)的土地供應(yīng)體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家和農(nóng)民集體供應(yīng)時(shí),如何處理二者關(guān)系就成為了新的問題。因此,借鑒國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的成熟經(jīng)驗(yàn)來適當(dāng)彌補(bǔ)當(dāng)前的管理空白,已經(jīng)不僅僅集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在現(xiàn)階段進(jìn)行立法完善所要考慮到的因素。從更深遠(yuǎn)的意義上看,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),本身就是對(duì)相關(guān)立法隨之完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出的新要求。

四、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法完善路徑

一般認(rèn)為,“流轉(zhuǎn)”不是一個(gè)傳統(tǒng)的法律概念,但流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為我國(guó)土地制度下的一個(gè)政策性用語(yǔ)被普遍接受并使用。直接反映在法律中,流轉(zhuǎn)是指權(quán)利客體在不同主體之間的轉(zhuǎn)移?；谵r(nóng)村的土地所有權(quán)制度是我國(guó)在堅(jiān)持社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上的特有規(guī)定,相關(guān)立法的完善即是在保持集體土地所有權(quán)不變的前提下建立實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地法律地位平等、同地同權(quán)同價(jià)的一系列法律機(jī)制,明確集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。具體而言,立法的相關(guān)完善可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:

（一）在《物權(quán)法》中明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性

《物權(quán)法》規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)“參照《土地管理法》相關(guān)規(guī)定”,但集體建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)并未因《土地管理法》的規(guī)定而有所明確。有學(xué)者甚至將現(xiàn)行法律的語(yǔ)焉不詳理解為 “《物權(quán)法》所規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)是建立在國(guó)有土地上的,按照物權(quán)法定原則,既然物權(quán)法未對(duì)其進(jìn)行明文規(guī)定,集體建設(shè)用地使用權(quán)就不是物權(quán),更說不上具有用益物權(quán)屬性”[10]。按照我國(guó)《憲法》與《民法通則》的相關(guān)規(guī)定,集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地分屬于集體所有權(quán)和國(guó)家所有權(quán),兩種所有權(quán)實(shí)質(zhì)是相互獨(dú)立、地位平等的,并無(wú)等級(jí)差別,更不存在派生與隸屬關(guān)系。根據(jù)《物權(quán)法》第4條所寓意的物權(quán)平等原則,既然在國(guó)家所有的土地上建造建筑物及其附屬設(shè)施的,可享受用益物權(quán)保護(hù),那么在集體所有的土地上同等使用土地用于相同目的,也應(yīng)同等享受用益物權(quán)待遇。由此可參照《物權(quán)法》中國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的有關(guān)規(guī)定,以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)為目標(biāo),對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行完善。但需要注意的是,在《物權(quán)法》中明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性是對(duì)現(xiàn)行法律中不平等的內(nèi)容加以調(diào)整并使其符合物權(quán)法平等保護(hù)精神,也是確認(rèn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為合法所必備的前提條件。在此前提條件之下,一旦發(fā)生流轉(zhuǎn),集體建設(shè)用地使用權(quán)就必須遵循物權(quán)變動(dòng)的規(guī)則,以登記與交付為要件,并由國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范管理,不再任由當(dāng)事人隨意自行約定。

（二）修改《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定

有學(xué)者認(rèn)為,《土地管理法》的制定和修改理應(yīng)遵守《物權(quán)法》關(guān)于物權(quán)的基本規(guī)定,《物權(quán)法》卻本末倒置地將集體建設(shè)用地使用權(quán)這一重要物權(quán)類型留待《土地管理法》等法律去完善[11]。依循法理,具有私法性質(zhì)的《物權(quán)法》效力要優(yōu)于具有公法性質(zhì)的《土地管理法》,鑒于目前已經(jīng)出現(xiàn)的沖突,進(jìn)行立法完善時(shí)不能再加劇矛盾,而要以符合我國(guó)相關(guān)法律的效力設(shè)置為前提。盡管當(dāng)前的《物權(quán)法》并未將集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定為一重要物權(quán)類型,但《物權(quán)法》也并未明確限制甚或禁止該項(xiàng)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此,可以根據(jù)實(shí)際情況與現(xiàn)實(shí)需要先行刪除或廢止《土地管理法》中“禁止流轉(zhuǎn)”或“限制流轉(zhuǎn)”的有關(guān)條款,將“允許集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)”的內(nèi)容加入規(guī)定。具體而言,在遵守《物權(quán)法》關(guān)于物權(quán)基本規(guī)定的前提下,應(yīng)將“可以使用集體土地”的內(nèi)容*筆者認(rèn)為，《土地管理法》第43條可以具體修改為：“任何單位或個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，可以申請(qǐng)使用國(guó)有土地，也可以申請(qǐng)使用集體土地?！奔尤氲健锻恋毓芾矸ā返?3條中,并在第63條中寫入“集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定,同時(shí)于該項(xiàng)條款中確認(rèn)公益性集體建設(shè)用地即公共設(shè)施、公益事業(yè)用地不在流轉(zhuǎn)的范圍,以保障農(nóng)村正常的公共生活以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體為集體成員提供公共服務(wù)的功能。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在我國(guó)一直爭(zhēng)議很大,學(xué)界尚無(wú)統(tǒng)一共識(shí),實(shí)踐中的試點(diǎn)也遲遲未能開展,較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都難以在法律上確定流轉(zhuǎn);而現(xiàn)行《土地管理法》將村民建設(shè)住宅用地與其他集體建設(shè)用地并列規(guī)定,與《物權(quán)法》分開規(guī)定宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)則相沖突。因此,筆者認(rèn)為,在對(duì)第63條進(jìn)行修改時(shí)需要充分考慮到上述問題,修改之后應(yīng)是:“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,但公共設(shè)施、公益事業(yè)等公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)與村民宅基地使用權(quán)除外。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下,依法取得的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租以及其他方式進(jìn)入市場(chǎng)”。為保持法律的一致性,在修改《土地管理法》相關(guān)規(guī)定的同時(shí),其他相關(guān)法律法規(guī)如《城市房地產(chǎn)管理法》等,都應(yīng)當(dāng)就集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出相應(yīng)修改,在此不再一一闡述。

（三）制定有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)法規(guī)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,立法完善的最佳選擇是在《物權(quán)法》中明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性,或是修改《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,保障集體建設(shè)用地使用權(quán)能在有法可依的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)公開流轉(zhuǎn)。但從目前看,如果急欲解決集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序混亂、于法無(wú)據(jù)的狀態(tài),可以先行制定并出臺(tái)《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,在對(duì)各地經(jīng)驗(yàn)與改革成果進(jìn)行總結(jié)提煉的基礎(chǔ)上,將地方和基層改革創(chuàng)新形成制度性規(guī)范上升為全國(guó)層面上的制度政策。《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》雖為全國(guó)性的專項(xiàng)法規(guī),但其本身是在現(xiàn)行法律尚未及時(shí)完善或是暫緩進(jìn)行完善的階段推行的,理應(yīng)對(duì)現(xiàn)行法律中缺乏的部分進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。因此,在該項(xiàng)專項(xiàng)法規(guī)中首要明確的就是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本概念:“在保持集體土地所有權(quán)不變的前提下,依據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則,由集體土地所有權(quán)主體即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村各級(jí)農(nóng)民集體將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股和聯(lián)營(yíng)等方式讓渡給其他權(quán)利人行使的行為”。隨后則對(duì)流轉(zhuǎn)的原則、主體、客體范圍、形式、程序、價(jià)格、期限、交易平臺(tái)以及流轉(zhuǎn)收益的分配與管理等流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行具體規(guī)定,同時(shí)規(guī)定流轉(zhuǎn)過程中以及流轉(zhuǎn)后監(jiān)督管理的主體、監(jiān)督范圍、監(jiān)督規(guī)則等監(jiān)管制度,以及出現(xiàn)違法交易等相關(guān)問題時(shí)的處理辦法。

五、結(jié) 語(yǔ)

作為一種商品,土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)“通過市場(chǎng)化的方式將其投入到商品經(jīng)濟(jì)的洪流之中”[12]。對(duì)于我國(guó)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),法律限制過,行政干預(yù)過,執(zhí)法清理過,經(jīng)濟(jì)也制裁過,均未阻擋住其越演越烈的步伐[13]。根據(jù)最新的黨和國(guó)家政策,爭(zhēng)論多年能否允許集體建設(shè)用地入市的問題在立法政策層面取得重大突破[14]。2014年10月23日,《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定（全文）》通過,闡述了改革與立法的關(guān)系，由此,以法治引領(lǐng)和保障集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革,過去那種依靠政策文件推進(jìn)改革的隨意做法就必須改變。盡管學(xué)界的各研究觀點(diǎn)就完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法提出了不少建議,但作為物權(quán)制度的基本立法,2007年才頒布的《物權(quán)法》不可能在短時(shí)間內(nèi)修改,相比之下修改《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定似乎更為可行,當(dāng)然,如果認(rèn)為當(dāng)前的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)尚未成熟到應(yīng)立刻修改相關(guān)法律的程度,也可由相關(guān)部門制定全國(guó)性專項(xiàng)法規(guī)來應(yīng)對(duì)當(dāng)前的流轉(zhuǎn)亂象。總而言之,關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)已達(dá)共識(shí),目前研究的重點(diǎn)理應(yīng)是如何從立法層面規(guī)范其入市流轉(zhuǎn),在全國(guó)范圍內(nèi)完善相關(guān)立法也已勢(shì)在必行。

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Study on Legislative Improvement of Use Right’s Circulation of Collective Construction Land in China

TANG Xin-yu

（SchoolofPoliticsandLaw,HainanNormalUniversity,Haikou571158,China）

Although China’s existing law always take a cautious attitude towards the marketizational circulation of collective construction land use right, the pilot practice and local legislation of some areas have been a great breakthrough to the existing laws. The Third Plenum of the 18th CPC Central Committee put forward that the collective construction land can circulate in the market. It’s necessary and feasible to improve relevant legislations about the circulation of collective construction land use right. There are three proposals to improve the relevant legislations as follows: clearing the usufructuary right’s attribute of collective construction land use right, revising the relevant provisions of “l(fā)and management law”and formulating special laws about the circulation of collective construction land use right.

collective construction land；construction land use right；land legislation

2014-11-25

中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目（2012M511896）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（11BFX062）

唐欣瑜（1987-）,女,海南師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，博士,海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治戰(zhàn)略研究基地研究成員,主要研究方向?yàn)槊穹ā⑼恋胤ā?/p>

F321.1

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1009-9107（2015）05-0014-06