田義文，侯 曦

（西北農林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100）

法學視野下的關天經濟區(qū)綠色發(fā)展研究

田義文，侯 曦

（西北農林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100）

綠色發(fā)展是當今時代發(fā)展的主題，良好生態(tài)環(huán)境是關天經濟區(qū)綠色發(fā)展的根本要求。關天經濟區(qū)要實現綠色發(fā)展，就必須尋求有效路徑，尤其需要相關法律法規(guī)的規(guī)范、引領和推動。在厘清綠色發(fā)展的本質及六大特征的基礎上，依據我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)的現實，針對該區(qū)域發(fā)展過程中存在的重大問題和出現的困境，指出循環(huán)經濟是該經濟區(qū)實現綠色發(fā)展的有效路徑；通過國際國內循環(huán)經濟的相關法律法規(guī)的比較研究，論證了在關天經濟區(qū)實現綠色發(fā)展的有效路徑進程中如何充分發(fā)揮我國現有循環(huán)經濟相關法律法規(guī)的規(guī)范、引領和推動效用。

關天經濟區(qū);綠色發(fā)展 ;循環(huán)經濟;法律法規(guī)

一、關天經濟區(qū)實現綠色發(fā)展存在的問題及出路

（一）問題的提出

良好的生態(tài)環(huán)境是關天經濟區(qū)實現綠色發(fā)展的根本條件。 改革開放30多年來，特別是關天經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃實施以來，經濟區(qū)內經濟和社會發(fā)展取得顯著成就，進入了快速發(fā)展階段。在充分看到經濟區(qū)發(fā)展成績的同時，也應該清醒地認識到經濟區(qū)發(fā)展面臨的自然資源總量不足、綜合利用水平較低、生態(tài)環(huán)境脆弱、建設和保護任務繁重等嚴峻挑戰(zhàn)。如2012年冬至2013年春，經濟區(qū)主要核心城市西安市，持續(xù)發(fā)生的霧霾天氣帶來了嚴重的空氣污染，2013年前兩個月僅出現了5個“藍天”，其中，PM2.5日均值多次“爆表”，最高達到499微克/立方米，是國家標準的6.7倍。以23%的土地承載著該區(qū)67%的工業(yè)總產值的西安、寶雞、咸陽、渭南、銅川、楊凌構成的關中城市群，二氧化硫、氮氧化物和煙塵的排放量約占全省的2/3，單位面積的污染物排放量是全國平均水平的4.9倍，成為了全國大氣污染最嚴重的地區(qū)之一，被列入全國大氣污染防治的“三區(qū)十群”之中[1]。深究其原因,主要是產業(yè)結構不合理，經濟發(fā)展方式粗放。2013年，全國一、二、三產業(yè)的比例分別是10.1%、43.9%和46.1%。而關天經濟區(qū)內，天水市一、二、三產業(yè)的比例分別是19%、38.2%和42.8%;陜西省則分別是9.5%、55%和35%，產業(yè)結構比例明顯不合理。2013年我國萬元GDP能耗水平為0.737噸標煤，同期渭南市萬元GDP能耗水平為1.592噸標煤[2]。這些都是造成關天經濟區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因，成為制約經濟區(qū)健康、可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。這表明，關中天水經濟區(qū)要建設良好的生態(tài)環(huán)境，實現經濟社會的綠色發(fā)展，必須轉變發(fā)展思路，要調整產業(yè)結構：夯實第一產業(yè)基礎，做強第二產業(yè)，做大第三產業(yè)；轉變經濟發(fā)展方式，由外延式發(fā)展轉向內涵式發(fā)展、由“高開采、高消耗、高排放、低效益”的發(fā)展方式向“低開采、低消耗、低排放、高效益”的發(fā)展方式轉變，實現綠色轉型，堅定不移地走綠色發(fā)展的道路。

（二）綠色發(fā)展是當今時代發(fā)展的主題

面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統退化的嚴峻形勢,由以往的“黑色發(fā)展”“金色發(fā)展”轉向“綠色發(fā)展”已成為當今時代經濟社會發(fā)展的主題。綠色發(fā)展的本質是變粗放發(fā)展方式為集約發(fā)展方式。其主要特征表現為以下六個方面:（1）綠色發(fā)展是低資源消耗的發(fā)展,通過技術進步、工藝改進、勞動者技能提高等路徑,生產同量的社會財富消耗較少的資源,實現源頭減量。（2）綠色發(fā)展是廢棄物排放較少的發(fā)展,由于源頭減量,廢棄物必然減少,如火力發(fā)電廠粉煤灰、二氧化硫、氮氧化物的減少。（3）綠色發(fā)展是廢棄物資源化的發(fā)展,它秉持廢棄物是放錯位置的資源的理念,通過各種方法途徑變廢為寶,如粉煤灰作為水泥的添加原料。（4）綠色發(fā)展是高效益的發(fā)展,這里的效益是經濟效益、社會效益和生態(tài)（環(huán)境）效益的統一。（5）綠色發(fā)展是人與自然高水平和諧的發(fā)展,是在自然資源再生范圍內和環(huán)境自凈容量內的發(fā)展,既體現了人類的生存權和發(fā)展權,又體現了人類對自然的敬畏、尊重和關愛。（6）綠色發(fā)展是強調可持續(xù)發(fā)展,既強調代內公平和代際公平,更強調種際公平,即世界上的萬事萬物都有其存在的自身價值,是生態(tài)鏈上的重要組成部分,無論是動物、植物,還是微生物。概括言之,綠色發(fā)展就是資源節(jié)約的發(fā)展,環(huán)境友好的發(fā)展,可持續(xù)的發(fā)展。

（三）關天經濟區(qū)綠色發(fā)展的有效路徑——循環(huán)經濟

關天經濟區(qū)綠色發(fā)展的重點是尋找到綠色發(fā)展的有效路徑。國內外的實踐證明,循環(huán)經濟是對“高能耗、高污染、高排放、低效益”傳統發(fā)展方式的創(chuàng)新和變革,代表著當今經濟發(fā)展的趨勢和方向,是綠色發(fā)展的有效路徑。

從循環(huán)經濟的內涵看,一種代表性的觀點認為,循環(huán)經濟是指“在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱”[3]，即經濟活動說;另一種代表性的觀點認為,循環(huán)經濟是指以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心,以“減量化、再利用、資源化”為原則,以低消耗、低排放、高效率為基本特征,符合可持續(xù)發(fā)展理念的經濟發(fā)展模式即經濟發(fā)展模式說。這兩種觀點在表述上雖有差異,但實際并無本質不同。循環(huán)經濟的本質是變傳統的“資源—產品—廢棄物”所構成的物質單向流動的線性經濟為“資源—產品—廢棄物—再生資源”的物質反復循環(huán)流動的閉環(huán)式經濟。我們更贊成經濟發(fā)展模式說。

從循環(huán)經濟的原則看,盡管有爭議,但從理論和實踐看,減量化（Reduce）、再利用（Reuse）、資源化（Resource）即“3R”原則已成為學界的通說。減量化是指在生產、流通、消費等領域通過重新設計生產工藝、產業(yè)結構升級、清潔生產、綠色消費等措施,從源頭最大限度地減少對原生資源的消耗和廢棄物的產生;再利用是指通過盡可能多種方式、盡可能多次將廢物直接作為產品或者經修復、翻新、再制造后繼續(xù)作為產品使用,或者將廢物的全部或者部分作為其他產品的部件予以使用;資源化是指將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用,以減少最終的廢物處理量,最大限度的提高資源的利用效率。循環(huán)經濟原則彰顯出發(fā)展循環(huán)經濟可以實現資源節(jié)約、環(huán)境友好、經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

從循環(huán)經濟的實踐看,20世紀90年代起,中國的循環(huán)經濟發(fā)展經歷了理念倡導、國家決策和試點示范等三個階段。目前,我國制訂了建設生態(tài)文明、發(fā)展循環(huán)經濟的戰(zhàn)略目標,《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》的頒布及2009年1月1日正式施行,標志著我國循環(huán)經濟的發(fā)展已經進入了全面推進的新階段。無論是企業(yè)的小循環(huán)、園區(qū)的中循環(huán),還是社會的大循環(huán)都正在積極推進,并取得了階段性成果。這無疑對緩解目前的環(huán)境污染、生態(tài)破壞,資源短缺矛盾,實現人與自然關系的高水平和諧有積極的作用。

（四）經濟“新常態(tài)”使經濟區(qū)綠色發(fā)展成為可能

“新常態(tài)”正在成為中國經濟的一大熱詞。一種新的經濟發(fā)展方式的產生、發(fā)展,與這個國家的經濟發(fā)展階段、技術水平等息息相關。作為近年來重要的經濟術語,“新常態(tài)”最早由美國太平洋基金管理公司總裁埃里安在2009年初提出。其內涵是在宏觀經濟領域被西方輿論普遍形容為危機之后經濟恢復的緩慢而痛苦的過程。我國經濟在經過30多年高速發(fā)展以后,已進入一個相對穩(wěn)定的“新常態(tài)”階段。新常態(tài)主要有四個特征:中高速、重質量,經濟增速換擋回落、從過去10%左右的高速增長轉為7%～8%的中高速增長,更加重視經濟增長質量;優(yōu)結構、抓機遇,經濟結構如需求結構、產業(yè)結構、要素投入結構等發(fā)生全面、深刻的變化,從粗放到集約、從低端到高端、從制造到服務,不斷優(yōu)化升級,中國經濟進入轉型關鍵期;新動力、強后勁,中國經濟將從出口驅動、投資驅動轉向內需消費和創(chuàng)新驅動,經濟增長后勁增強;多挑戰(zhàn)、預風險,面臨諸如經濟下行壓力增大等新的挑戰(zhàn),債務風險等一些不確定性風險顯性化,早預判,多措并舉化解風險。經濟新常態(tài)表明,我國經濟已進入一個中高速發(fā)展或中速發(fā)展（GDP增速在7%～8%）的新常態(tài)階段,中國經濟減速是經濟發(fā)展規(guī)律內在要求的具體體現。中國經濟發(fā)展不再為追求高速度而采用傳統的宏觀政策常態(tài)的調控和刺激,也不會走高資源消耗、高污染物排放、低效益的粗放發(fā)展老路[4]。這就為關天經濟區(qū)實現綠色發(fā)展創(chuàng)造了有利條件,使其由理念和設想變?yōu)閷崿F成為可能。

二.推動循環(huán)經濟發(fā)展的法律規(guī)范

（一）法律的特征與功能

法律具有是由國家制定或認可的行為規(guī)范、規(guī)定人們的權利和義務、由國家強制力保證實施等基本特征。因此,國家通過法律規(guī)范國家、企業(yè)、公眾的行為關系,保障國家發(fā)展循環(huán)經濟的經濟、科技、行政等方面政策措施的有效實施,引領循環(huán)經濟的發(fā)展方向,推動其順利發(fā)展。

（二）國外循環(huán)經濟的立法

日本循環(huán)經濟立法非常完備,日本是資源循環(huán)利用較高的國家。它在循環(huán)經濟立法體系上采取了基本法統率綜合法和專項法的模式。其法律體系可以分成三個層面,基礎層面是一部基本法,即《促進建立循環(huán)社會基本法 》;第二層面是綜合性的兩部法律,分別是《固體廢物管理和公共清潔法》和《促進資源有效利用法》;第三層面是根據各種產品的性質的五部具體法律法規(guī),分別是《促進容器與包裝分類回收法》《家用電器回收法》《建筑及材料回收法》《食品回收法》及《綠色采購法》。

德國是最早發(fā)展循環(huán)經濟的國家之一,也是循環(huán)經濟發(fā)展水平極高的國家,其有關于循環(huán)經濟的法制建設也走在各國前列。早在1991年,德國在循環(huán)經濟思路的指導下制定了《包裝廢棄物處理辦法》。并且在1994年就發(fā)布了旨在發(fā)展循環(huán)經濟的《循環(huán)經濟和廢物處置法》,將循環(huán)經濟的思路拓展到社會的相關領域。德國的循環(huán)經濟立法體系包括三層次:法律、條例和指南。通常采取對個別領域立法,再到制定統一規(guī)范的立法方式。

美國早在1976年就頒布實施的《資源保護回收法》,之后又頒布了《1990年污染預防法》,這兩部法律都體現了循環(huán)經濟的要求,同時美國聯邦政府和各州政府還推行了一些循環(huán)經濟的政策,美國循環(huán)經濟立法的特點是將資源的回收納入污染預防的法律范疇,屬于污染預防型。

（三）我國循環(huán)經濟的法律法規(guī)體系

法律法規(guī)體系由國家制定和國家強制力保證實施的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)（硬法）及依靠利益誘導、組織自律和自愿服從等方式保障實施的“軟法”構成?！吨腥A人民共和國循環(huán)經濟促進法》《中華人民共和國清潔生產促進法》《國務院關于發(fā)展循環(huán)經濟的若干意見》《陜西省循環(huán)經濟促進條例》、陜西省人民政府辦公廳《關于加快發(fā)展循環(huán)經濟的指導意見》等與循環(huán)經濟發(fā)展關系最為密切。

（四）我國循環(huán)經濟的法律規(guī)定

1.發(fā)展循環(huán)經濟的目的是提高資源的利用效率,保護和改善環(huán)境,實現可持續(xù)發(fā)展。

2.循環(huán)經濟的原則是減量化,再利用,資源化。

3.發(fā)展循環(huán)經濟的方針是遵循統籌規(guī)劃,合理布局,因地制宜,注重實效,政府推動,市場引導,企業(yè)實施,公眾參與的方針。

4.循環(huán)經濟發(fā)展的基本制度：第一，規(guī)劃制度。循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃是國家和設區(qū)市地方政府對循環(huán)經濟發(fā)展目標、適用范圍、主要內容、重點任務和保障措施等進行的安排和部署,是政府進行經濟考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。規(guī)劃包括全國和地方兩類。第二，總量調控制度。針對以往一些地方的經濟發(fā)展主要建立在過度消耗資源和污染環(huán)境的實際,法律規(guī)定縣級以上人民政府應當依據上級人民政府下達的本行政區(qū)域主要污染物排放,建設用地和水總量控制指標,規(guī)劃和調整本行政區(qū)域的產業(yè)結構,促進循環(huán)經濟的發(fā)展。第三，生產者為主的責任延伸制度。在傳統的法律領域,產品的生產者只對產品本身的質量承擔責任,但現代生產者還應依法承擔產品廢棄后的回收、利用和處置等責任。法律區(qū)分不同情況,對生產者主體在產品廢棄后及包裝物應當承擔回收、利用和處置等責任做出明確規(guī)定。第四，綠色消費制度。綠色消費是一種以簡樸、方便和健康為目標的生活方式。它要求消費者購買時做到綠色和適度,同時要重復利用產品以減少廢棄物的產生,將廢棄物合理分類并送到適當地點。為此,法律規(guī)定：公民應當增強節(jié)約資源和保護環(huán)境意識,合理消費,節(jié)約資源。第五，統計公布制度。法律規(guī)定：國家建立健全循環(huán)經濟統計制度,加強資源消耗,綜合利用和廢物產品的統計管理,并將主要統計指標定期向社會公布。第六，激勵制度。建立循環(huán)經濟發(fā)展專項基金，對促進循環(huán)經濟發(fā)展的活動給予稅收優(yōu)惠，對循環(huán)經濟重大科技攻關項目實施財政支持，對循環(huán)經濟項目實施投資傾斜。實施有利于循環(huán)經濟發(fā)展的價格,稅收政策。

5.法律責任。法律責任是指為了保護權利人的權利,應當由違反法律義務的行為人所承擔的不利后果?！吨腥A人民共和國循環(huán)經濟促進法》規(guī)定違反法律規(guī)定的行為人應當分別承擔行政責任、民事責任、刑事責任。

三.關天經濟區(qū)發(fā)展循環(huán)經濟應該把控的三大重點

循環(huán)經濟法律法規(guī)的頒布和實施,促進了關天經濟區(qū)循環(huán)經濟的發(fā)展,對于調結構、轉方式起到了積極的作用。關天經濟區(qū)要進一步發(fā)展循環(huán)經濟,實現綠色發(fā)展,應重點抓好以下三個方面的工作。

（一）循環(huán)經濟戰(zhàn)略地位的再確立

循環(huán)經濟戰(zhàn)略地位的再確立是法學視野下關天經濟區(qū)綠色發(fā)展的內在要求?！吨腥A人民共和國循環(huán)經促進法》第三條規(guī)定“發(fā)展循環(huán)經濟是國家經濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略”。同理,發(fā)展循環(huán)經也應當是關天經濟區(qū)經濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略。黨的十八大報告5次講到循環(huán)利用、循環(huán)發(fā)展和循環(huán)經濟。在第三部分把“資源循環(huán)利用體系建立”作為全面建成小康社會的目標之一。在第四部分中首次提出“更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經濟推動”。在第八部分還著重強調“發(fā)展循環(huán)經濟,促進生產、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化”?？梢娧h(huán)經濟在國家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位日益凸顯,其重大意義不容置疑。但由于我們正處在科學技術日新月異,各種新概念、新術語、新范疇不斷涌現的時代,如知識經濟、生態(tài)經濟、綠色經濟、循環(huán)經濟、低碳經濟等。今天與經濟社會發(fā)展關聯度最大的就是綠色經濟、循環(huán)經濟、低碳經濟等。加之以往我們有追風和炒概念的偏好和沉痛教訓,循環(huán)經濟在中省及經濟區(qū)經濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位勢必會受到影響。綠色經濟、低碳經濟在理論界和實務界正受到追捧,循環(huán)經濟卻日益邊緣化和喪失話語權。經濟區(qū)內的一些部門和企業(yè)也對發(fā)展循環(huán)經濟的重要性、緊迫性認識不足,工作不夠積極主動。在關天經濟區(qū)經濟社會發(fā)展正處在綠色轉型的關鍵時期,有必要對發(fā)展循環(huán)經濟的戰(zhàn)略地位予以進一步明確。

依據國內外研究成果,結合我們在企業(yè)、園區(qū)調研的實際,我們認為綠色經濟、循環(huán)經濟、低碳經濟三者之間不是誰取代誰的關系,而是相互可以并存、融合、互補但又有不同側重。綠色經濟是一種人與自然高水平和諧的經濟。它彰顯的是一種經濟發(fā)展的精神、理念、主流意識,昭示的是經濟發(fā)展的趨勢、方向,追求的是經濟發(fā)展的一種理想、愿景。綠色經濟需要具體的經濟發(fā)展模式來實現,循環(huán)經濟、低碳經濟就是兩種具體的發(fā)展模式?！暗吞冀洕备拍钭钤缯匠霈F在2003年的英國能源白皮書《我們能源的未來:創(chuàng)建低碳經濟》。其主要是通過可再生（新、清潔）能源開發(fā)利用等途徑,盡量減少石化高碳能源消耗,減少溫室氣體排放,達到經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧的經濟發(fā)展模式。它主要是針對能源結構和溫室氣體減排,與發(fā)展太陽能、風能、生物質能等新能源關系密切。[5]循環(huán)經濟是指以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心,以“減量化、再利用、資源化”為原則,以低消耗、低排放、高效率為基本特征,符合可持續(xù)發(fā)展理念的經濟發(fā)展模式。它的實施有利于從源頭最大限度地減少對原生資源的消耗和廢棄物的產生;有利于將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用,有利于最大限度的提高資源的利用效率。對于緩解目前的環(huán)境污染、生態(tài)破壞,資源短缺矛盾,實現人與自然關系的高水平和諧有積極的作用。同時,循環(huán)經濟也包含了低碳經濟的內容。

因此,關天經濟區(qū)在實現綠色發(fā)展,適應經濟新常態(tài)的過程中,要旗幟鮮明的堅持循環(huán)經濟這一經濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略。要從生產、流通、消費的各個環(huán)節(jié),全過程、全社會,從總體上、全局上、體系上來謀劃循環(huán)經濟。為此,按照保護環(huán)境就是保護生產力,改善環(huán)境就是發(fā)展生產力的理念,在經濟區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃中要有發(fā)展循環(huán)經濟的篇章,編制好經濟區(qū)區(qū)域循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱規(guī)劃）,要對循環(huán)經濟發(fā)展目標、適用范圍、主要內容、重點任務、保障措施及資源產出率、廢棄物利用率和資源化率等作出規(guī)定。在規(guī)劃的指導下,經濟區(qū)應該根據資源秉賦、產業(yè)結構、發(fā)展方式及環(huán)境容量等實際,大力發(fā)展如陜西黑貓焦化有限責任公司“煤—煤焦—煤化工—電—建材”工業(yè)循環(huán)經濟,寶雞田奔農業(yè)發(fā)展公司形成的 “秸稈—養(yǎng)殖—沼氣（沼渣、沼液）—種植”農業(yè)循環(huán)經濟及服務業(yè)循環(huán)經濟,特別是要鼓勵和支持企業(yè)、園區(qū)、市（縣）積極申報省級、國家級循環(huán)經濟示范區(qū),并認真組織實施,力求取得實效。在體制機制方面,經濟區(qū)應該通過建立協調機制，運用法律法規(guī)約束，加大循環(huán)經濟的支持力度。優(yōu)惠性政策要落地,扎扎實實的推動循環(huán)經濟健康高效發(fā)展,以保證經濟區(qū)綠色轉型、實現綠色發(fā)展。

（二）發(fā)展循環(huán)經濟重點的再界定

“減量化”是經濟區(qū)綠色發(fā)展的題中應有之義。循環(huán)經濟是低資源消耗的經濟?！皽p量化”“再利用”和“資源化”是循環(huán)經濟的三項基本原則。這三項原則在不同的國家、同一國家的不同地區(qū)、經濟社會發(fā)展的不同階段,其地位是不盡相同的。發(fā)達國家比如美國從產業(yè)結構變化看,第三產業(yè)占比為60%,制造業(yè)占的比例小,加之其工業(yè)化程度已經很高,生產技術水平和工藝裝備比較先進,在源頭減少資源消耗和廢棄物排放的空間較小,因此發(fā)展循環(huán)經濟的重點在更多強調“資源化”,而比較輕視“減量化”,多強調“環(huán)境保護”而比較輕視“綜合效應”。在我國特別是關天經濟區(qū)發(fā)展循環(huán)經濟的重點到底應該是“資源化”,還是“減量化”?從關天經濟區(qū)經濟社會發(fā)展發(fā)展階段、產業(yè)結構、資源能源等實際情況看,“減量化”是重點，應該是不二的選擇。第一,減量化要求人們在生產和消費的源頭就考慮節(jié)省資源,提高資源利用效率,減少廢棄物的產生,避免廢棄物容納空間的超載。它體現的是源頭減量的理念,是緩解關天經濟區(qū)資源環(huán)境硬約束的有效手段。第二,是由關天經濟區(qū)的資源稟賦所決定的。關中地區(qū)人均水資源只有380立方米、畝均250立方米,僅相當于全國平均水平的八分之一和六分之一,遠遠低于絕對缺水線。資源的有限性是資源的基本屬性之一。這種有限性使人類對資源的利用在質量、數量以及時間和空間范圍上形成了硬約束性。第三,是關天經濟區(qū)當前經濟發(fā)展階段、產業(yè)結構所決定的。目前經濟區(qū)總體上仍處于工業(yè)化的中期階段,這表明我們在源頭減量方面有較大空間。第四,發(fā)展仍然是關天經濟區(qū)第一要務,但發(fā)展是在資源環(huán)境約束趨緊、耕地紅線、水資源紅線、生態(tài)紅線等壓力繼續(xù)加大的背景下進行,而只能通過控制資本消耗規(guī)模、合理分配自然資源、提高資源生產效率。第五,關天經濟區(qū)的循環(huán)經濟發(fā)展已有一定的基礎,無論是榆林錦界循環(huán)經濟工業(yè)園區(qū)粉煤灰、延安石油伴生氣、商丹循環(huán)經濟園區(qū)鋅、寶雞農產品深加工廢棄物、楊凌農業(yè)廢棄物的資源化都取得了較大的進展,為循環(huán)經濟的資源化、減量化做了有益的探索,也為關天經濟區(qū)進一步發(fā)展循環(huán)經濟提供了有益的經驗。

既然“減量化”是發(fā)展循環(huán)經濟的重點,我們的政策法規(guī)等方面就應該向其傾斜。第一,應該結合經濟區(qū)內資源稀缺（如水資源）、環(huán)境自凈能力有限的實際,以提高資源能源利用率為目標來進行政策法規(guī)的再設計和創(chuàng)新。第二。應該增加科研資金投入,加大科研創(chuàng)新力度,研發(fā)一批支撐循環(huán)經濟特別是諸如高效、潔凈的超臨界發(fā)電技術等“減量化”的關鍵技術,注重科技成果集成、推廣。重點是企業(yè)主體生產工藝技術改造、設備的更新換代等。在這里要特別強調的是要樹立技術創(chuàng)新的主體是企業(yè)、市場需要的技術就是最好的技術的新理念,放開市場,讓千家萬戶企業(yè)去嘗試、競爭。政府應該為企業(yè)提供良好的法制環(huán)境和公平的競爭平臺,并使企業(yè)對社會的貢獻與得到的經濟回報相一致,使“減量化”建立在科技進步和科技創(chuàng)新的基石之上。第三,盡量減少政府對競爭領域少數所謂“重點企業(yè)”的政策傾斜,特別是直接補貼。引導企業(yè)從盯著政府向盯著市場轉變,鼓勵企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)造,把著力點放在“減量化”方面。避免出現認認真真的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新反而不如只醉心創(chuàng)造新的概念卻獲得政府補貼的現象發(fā)生。第四,認真落實已經出臺的如專項基金、綠色采購等支持發(fā)展循環(huán)經濟的各項財政、金融政策法規(guī),制定新的有利于循環(huán)經濟發(fā)展特別是“減量化”方面的政策法規(guī)。使在“減量化”方面作出貢獻的企業(yè)得到實惠,產生推動循環(huán)經濟發(fā)展的正能量。第五,認真落實總量調控制度,以總量紅線倒逼“減量化”重點的實現。經濟區(qū)內各市、區(qū)經濟社會發(fā)展指標低于上級人民政府下達的本行政區(qū)域主要污染物排放、建設用地和水總量控制指標的,應當給予獎勵,相反,則要承擔相應的行政責任、民事責任甚至刑事責任,促進經濟區(qū)的綠色發(fā)展。

（三）循環(huán)經濟基本知識的再普及

科學理論指導的實踐是高效的實踐。循環(huán)經濟是在全球環(huán)境污染、生態(tài)破壞、自然資源匱乏的背景下產生的一種資源節(jié)約、環(huán)境友好型經濟發(fā)展模式,是對傳統的“三高一低”粗放發(fā)展模式的根本性變革。我們在項目調研、企業(yè)考察和與政府官員交流中發(fā)現,公眾對循環(huán)經濟的基本理念、知識、理論、模式理解的不夠深入,把握的不夠準確,甚至有些誤解,如認為廢棄物的綜合利用或資源化是循環(huán)經濟的全部等,這影響了循環(huán)經濟的健康有效發(fā)展。這既有理論研究不夠深入方面的原因,也有實踐發(fā)展不夠充分方面的因素,更有宣傳不到位的障礙。

在理論研究方面,呈現出不同觀點的叢林。雖然從理論和實踐看,“減量化、再利用、資源化”即“3R”原則已成為通說,但在不同國家、同一國家的不同發(fā)展階段,“3R”原則是地位均等,還是某一原則優(yōu)先等問題還有不同見解。在循環(huán)經濟的理論基礎、發(fā)展模式、特征、理念等方面也存在著不同的觀點。[6]在實踐層面,人們對其認識還不夠全面、深刻。理論研究上的缺陷引起實際工作的不規(guī)范,“循環(huán)經濟是個筐,什么東西都往里面裝”就是例證。

為了推動循環(huán)經濟進一步發(fā)展,要讓循環(huán)經濟的理念、知識、理論、原則、制度等滲透到企業(yè)、政府和社會的各個方面,并變成人們的自覺行動。首先要轉變觀念,而轉變觀念的基礎就是要宣傳循環(huán)經濟的基本知識、基本原則、基本方法和基本內容。所以循環(huán)經濟的基本知識普及和推廣就成為一項緊迫的任務。關天經濟區(qū)各市（區(qū)）應舉全區(qū)域宣傳之力,像陜西省宣傳“大秦嶺”“大美陜西”那樣,利用各種傳統的和現代的宣傳手段,開展多種形式,多個層次的循環(huán)經濟基本知識的學習宣傳活動,重點應當放在工礦企業(yè)、大中小學校、賓館、市縣機關等,實現循環(huán)經濟基本知識宣傳進機關、進企業(yè)、進社區(qū)、進農村、進學校,營造出發(fā)展循環(huán)經濟的良好氛圍。要通過培訓,宣講等形式普及循環(huán)經濟的基本知識,結合“世界水日”“全球環(huán)境日”“生物多樣性日”“地球生態(tài)超載日”等重要時點進行宣傳活動。組織公眾到循環(huán)經濟典型企業(yè)、園區(qū)進行參觀考察,使其親身感受什么是循環(huán)經濟,收到眼見為實的效果,提高公眾的責任意識和參與意識。努力形成一個政府推動、企業(yè)主動、公眾積極參與循環(huán)經濟活動的新格局。

實現綠色轉型,發(fā)展綠色經濟對正處在快速發(fā)展階段的關天經濟區(qū)來說,既是一個機遇,更是一個挑戰(zhàn)。只要我們利用好經濟“新常態(tài)”、建設生態(tài)文明等有利條件,明確前進目標,發(fā)揚“咬定青山不放松”的精神,充分堅持和發(fā)揮循環(huán)經濟模式在區(qū)域經濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位,明晰“減量化”工作重點,上下聯動,多舉措推動,扎實推進循環(huán)經濟發(fā)展,就一定能夠使關天經濟區(qū)經濟發(fā)展方式的轉變,綠色轉型、綠色發(fā)展早日成為現實。

[1] 肖潁，馮永強，徐剛.陜西治污降霾保衛(wèi)藍天[N]. 中國環(huán)境報,2013-04-19（7）.

[2] 2013年陜西省天水市國民經濟和社會發(fā)展統計公報[EB/OL].[2014-4-23].http://www.tjcn.org/pluslview.php？aid=27767.

[3] 孫佑海，趙家榮.中華人民共和國循環(huán)經濟促進法解讀[M]. 北京：中國法律出版社，2008:6-7.

[4] 鐘經文.論中國經濟發(fā)展新常態(tài)[EB/OL].[2014-08-08].http://finance.people.com.cn/n/2014/0728/c1004-25350726.html.

[5] 諸大建.從“里約+20”看綠色經濟新理念和新趨勢[J]. 新華文摘,2013（1）:54-57.

[6] 田義文.科技創(chuàng)新是推動循環(huán)經濟發(fā)展的第一動力[M]//2007年經濟發(fā)展與構建和諧陜西論文集，2008:189-193.

Study on Green Development in Guan-Tian Economic Region From Legal Perspective

TIAN Yi-wen,HOU Xi

（CollegeofHumanitiesandSocialDevelopment,NorthwestA&FUniversity,Yangling,Shaanxi712100,China）

Green development is a contemporary hot topic. A healthy and friendly eco-environment is the fundamental basis for the Guan-Tian Region’s green development. Under this strategy and concerning the new recent common phenomenon frequently appearing in China’s progressive economical development, this paper first thoroughly studies the green development theory and then, based on the 6 special characteristics of the green development theory, by means of diagnosing and sorting out eco-issues in Guan-Tian economic development, puts forward a feasible pathway for green development in the Guan-Tian Economic region through recycling economy. Furthermore, the paper also expounds laws and regulations concerning recycling economy development, and analyzes such hot issues as the strategic position and development priority in recycling economy. It is expected that the study will be beneficial for green transition and green development in Guan-Tian Economic Region.

Guan-Tian Economic Region; green development; recycling economy; laws and regulations

2014-12-08

陜西省循環(huán)經濟形成較大規(guī)模政策法規(guī)機制研究課題資助項目

田義文（1953— ）,男,西北農林科技大學人文學院教授，碩士生導師,主要研究方向為經濟學和環(huán)境法學。

DF468.2

A

1009-9107（2015）05-0134-06