雷美霞

(中共福州市委黨校， 福建 福州 350014)

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·經(jīng)濟(jì)研究·

重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系的前提和切入點(diǎn)*

雷美霞

(中共福州市委黨校， 福建 福州 350014)

調(diào)整和重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段的必然要求。論文認(rèn)為重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系需要厘清政府與市場(chǎng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用邊界，指出以政府自身職能轉(zhuǎn)變、治理能力改革創(chuàng)新作為切入點(diǎn)，構(gòu)建法治型政府、簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革、培育和發(fā)展社會(huì)組織等為最有效的舉措。

政府與市場(chǎng)關(guān)系；作用邊界；政府治理創(chuàng)新

政府和市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下配置資源的兩種制度安排。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程實(shí)質(zhì)上是兩者關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，不同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府與市場(chǎng)所承擔(dān)的角色和所起的作用是不同的。在我國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域面臨著很多問(wèn)題，如投資與消費(fèi)失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)、城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不合理、收入分配不均、公共產(chǎn)品供給不足、生態(tài)環(huán)境惡化、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚等，這些問(wèn)題的出現(xiàn)和政府與市場(chǎng)的關(guān)系失衡有著密切的關(guān)系。正因?yàn)槿绱耍h的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)在《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定)中明確指出“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系”。政府與市場(chǎng)的關(guān)系的調(diào)整和重構(gòu)成為當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中一個(gè)重要的研究課題。

一、政府與市場(chǎng)關(guān)系具有動(dòng)態(tài)調(diào)整的特征

(一)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展史貫穿著政府與市場(chǎng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整

從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史看，政府和市場(chǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的地位作用具有階段性特征。在資本主義社會(huì)發(fā)展初期，以亞當(dāng)·斯密為代表的一批學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自由經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)是萬(wàn)能的，依靠市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”可以使社會(huì)資源得到合理配置，可以使人們理性地追求自身的利益；政府只充當(dāng)“守夜人”的角色，主要做好三件事情：保證每一個(gè)社會(huì)成員不受到其他社會(huì)成員不公正的待遇，保證國(guó)家不受外來(lái)侵略者的侵犯，建設(shè)必要的公共設(shè)施。在這一階段，市場(chǎng)處于主導(dǎo)地位。1929-1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得人們看到市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候。英國(guó)學(xué)者凱恩斯提出政府可以而且必須干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。他的主張成功地將資本主義制度從經(jīng)濟(jì)危機(jī)中拯救出來(lái)，從此政府取代市場(chǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中占據(jù)主導(dǎo)地位。20世紀(jì)50年代末，在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)20多年后，新的問(wèn)題又出現(xiàn)了，政府部門(mén)機(jī)構(gòu)重疊、冗員充斥、效率低下、行政費(fèi)用高、尋租、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政赤字高居不下，即所謂的政府失靈。特別是在20世紀(jì)六七十年代出現(xiàn)的嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)“滯脹”更是凱恩斯主義的主張所無(wú)法解決的。在這種情況下，市場(chǎng)的作用又重新受到重視，新自由主義學(xué)派的學(xué)者們認(rèn)為市場(chǎng)才是社會(huì)資源配置的主體，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)應(yīng)限制在有限的范圍內(nèi)。20世紀(jì)80年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)自由化浪潮導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)不斷，給新凱恩斯主義的產(chǎn)生和發(fā)展提供了契機(jī)，他們發(fā)展了國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論，認(rèn)為在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用的同時(shí)不能排斥政府干預(yù)，要在兩者之間尋找一種平衡關(guān)系，提高政府管理的有效性。

從不同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家發(fā)展歷史看，國(guó)情也影響著政府與市場(chǎng)的關(guān)系。國(guó)家的性質(zhì)、國(guó)家的發(fā)展程度、國(guó)家的大小、國(guó)家的歷史文化背景不同，政府與市場(chǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中所處的地位也不同。例如在英國(guó)和美國(guó)，政府對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)管得比較少，基本上沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)有企業(yè)；在德國(guó)和法國(guó)，政府對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)管得稍微多一些，還有一些產(chǎn)業(yè)政策，也有一些國(guó)有企業(yè)；而在日本、韓國(guó)、新加坡等，政府對(duì)于市場(chǎng)和企業(yè)的管理更多一些。[1]

以上政府與市場(chǎng)關(guān)系的變化實(shí)踐說(shuō)明政府和市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整是對(duì)市場(chǎng)變化的一種被動(dòng)適應(yīng)，調(diào)整的“度”的把握決定著一國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。而這個(gè)度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段、一國(guó)的國(guó)情相聯(lián)系，必須具體問(wèn)題具體分析，放諸四海皆準(zhǔn)的政府與市場(chǎng)關(guān)系模式是不存在的。把處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的共同經(jīng)驗(yàn)與本國(guó)實(shí)際結(jié)合開(kāi)展的改革創(chuàng)新決定著各國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r。[2]

(二)我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的問(wèn)題要求政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整和重構(gòu)

1994年黨的十四大，我國(guó)正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，和大多數(shù)的轉(zhuǎn)型國(guó)家一樣，我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期選擇了政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式。經(jīng)過(guò)20多年的建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就舉世矚目，市場(chǎng)觀念日益深入人心，但這種發(fā)展模式在新的發(fā)展階段面臨著新的問(wèn)題。

一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入要求市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的階段。隨著越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)主體被允許進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)中可交易的產(chǎn)品越來(lái)越多，生產(chǎn)要素市場(chǎng)的建立，對(duì)外開(kāi)放程度的不斷加大，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入要求以其較高的效率推動(dòng)自身發(fā)展的階段。在這個(gè)階段，市場(chǎng)發(fā)揮作用的程度必須提高，市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用要向決定性作用轉(zhuǎn)化。但現(xiàn)實(shí)中存在一些難以跨越的障礙，如民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入一些重要領(lǐng)域和行業(yè)的限制難以打破，市場(chǎng)監(jiān)管在維護(hù)市場(chǎng)秩序方面嚴(yán)重滯后，一些重要商品或生產(chǎn)要素價(jià)格決定權(quán)還掌握在政府手中，市場(chǎng)分割特別是城鄉(xiāng)市場(chǎng)的分割明顯等成為市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的嚴(yán)重約束。[3]

另一方面政府干預(yù)過(guò)多與監(jiān)管不到位阻礙著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。一是政府職能的越位、缺位和錯(cuò)位較嚴(yán)重，政府管了不少本應(yīng)由市場(chǎng)或企業(yè)管的事情，而公共產(chǎn)品和公共服務(wù)卻供給不足。二是存在政府直接參與資源配置的現(xiàn)象，如政府通過(guò)行政審批設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，范圍大、項(xiàng)目多；一些地方政府搞地方保護(hù)主義人為分隔市場(chǎng)，阻礙統(tǒng)一市場(chǎng)的形成；政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，壟斷資源要素的定價(jià)等。三是政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管不到位。對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管重事前審批，輕事中事后管理，問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善，對(duì)弱勢(shì)市場(chǎng)群體保護(hù)不力，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管有效性差。

二、重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系的前提是厘清政府與市場(chǎng)的作用邊界

當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的上述問(wèn)題的解決要求重新調(diào)整和處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系有一個(gè)前提，那就是要厘清政府與市場(chǎng)的作用邊界。

(一)明確現(xiàn)階段政府與市場(chǎng)的作用邊界

“政府與市場(chǎng)行為有效性邊界在哪里”是經(jīng)久不衰的研究課題。一般認(rèn)為，市場(chǎng)失靈是劃分政府與市場(chǎng)作用的合理邊界點(diǎn)。從政府與市場(chǎng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)性特征出發(fā)，這個(gè)邊界點(diǎn)有兩層含義：一是政府與市場(chǎng)作用的范圍邊界，即凡是市場(chǎng)能做的應(yīng)交給市場(chǎng)，政府的作用是“拾遺補(bǔ)缺”，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷和不足。二是政府與市場(chǎng)作用的時(shí)間邊界，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期、不同階段，政府和市場(chǎng)作用邊界必須根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整和修正。政府干預(yù)的范圍、方式、力度應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制功能具備或恢復(fù)時(shí)，政府之手要堅(jiān)決退出。[4]中國(guó)的市場(chǎng)很大程度上是由政府培育出來(lái)的，政府害怕市場(chǎng)出亂子，不愿意放棄對(duì)市場(chǎng)的控制。改革開(kāi)放以來(lái)，政府始終沒(méi)有將資源配置的決定權(quán)交給市場(chǎng)，誰(shuí)大、誰(shuí)強(qiáng)，誰(shuí)就有決定作用，其結(jié)果是政府與市場(chǎng)爭(zhēng)利，做了許多本該由市場(chǎng)自己來(lái)做的事。

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段和發(fā)展中面臨的問(wèn)題，黨的十八大在《決定》中的一些提法為現(xiàn)階段政府與市場(chǎng)作用范圍和時(shí)間邊界的界定作出了回答。第一，范圍邊界?！稕Q定》提出“凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)”；“政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)”；“最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率”；“企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批”。第二，時(shí)間邊界。《決定》為政府在新的發(fā)展階段的主要職能做了明確的界定，“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”；“宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”等提法成為新時(shí)期厘清我國(guó)政府和市場(chǎng)作用邊界的根本原則，為正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系指明了方向。

(二)厘清政府與市場(chǎng)的作用邊界的關(guān)鍵在政府

政府與市場(chǎng)的邊界界定在什么地方，根本上取決于我們是要著力構(gòu)建一個(gè)無(wú)限政府還是有限政府。[5]作為轉(zhuǎn)型國(guó)家，我國(guó)選擇政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式具有邏輯合理性和現(xiàn)實(shí)必要性。但這種發(fā)展模式必然帶來(lái)兩個(gè)弊端：一是政府干預(yù)太多，制約了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的發(fā)揮；二是權(quán)力和人情在市場(chǎng)活動(dòng)中扮演著很重要的角色，人脈關(guān)系影響著資源的配置，而人情關(guān)系背后的實(shí)質(zhì)是政府的權(quán)力。因此要實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整和重構(gòu)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，關(guān)鍵在政府，必須推進(jìn)政府改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)政府的權(quán)力有了邊界，政府管制實(shí)現(xiàn)透明化、制度化，市場(chǎng)主體才能確定自己活動(dòng)的空間有多大。[6]

政府在讓位于市場(chǎng)的過(guò)程中有兩點(diǎn)須謹(jǐn)記：第一，政府職能轉(zhuǎn)變要以使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為目標(biāo)，因此政府一方面要通過(guò)自身改革盡可能退出直接配置資源，推動(dòng)市場(chǎng)體系的完善并建立市場(chǎng)規(guī)范，以保證市場(chǎng)配置資源的效率。另一方面，政府的所有這些作用，應(yīng)該與市場(chǎng)機(jī)制銜接并注意利用市場(chǎng)機(jī)制。[7]第二，政府簡(jiǎn)政放權(quán)并不意味著完全退出市場(chǎng)，只是把不該管的堅(jiān)決放掉，該管的仍要管好，政府仍然要全面履行職能，實(shí)施科學(xué)的宏觀調(diào)控，以更好地發(fā)揮政府的功能和長(zhǎng)處。政府和市場(chǎng)“兩只手”要有效配合、相得益彰。

三、重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系的切入點(diǎn)是政府治理的改革創(chuàng)新

既然調(diào)整和重構(gòu)政府和市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵在政府，因此政府治理的改革創(chuàng)新理所當(dāng)然成為當(dāng)前重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系的切入點(diǎn)。

(一)構(gòu)建法治型政府

政府理論告訴我們，政府承擔(dān)著兩個(gè)最基本的職能，即公民對(duì)政府最基本的兩點(diǎn)要求：一是政府能夠遵守法律，不隨便侵犯公民個(gè)人利益；二是當(dāng)公民遇到困難向政府尋求幫助時(shí)，政府能夠?yàn)槠渖斐鲈?。所以，兩個(gè)最基本的職能之一就是法治政府，政府要守法，維持法制秩序，這是低標(biāo)準(zhǔn)；再一個(gè)就是服務(wù)型政府，為公民提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這是高標(biāo)準(zhǔn)，就是提高應(yīng)有的服務(wù)。所以法治政府是政府底線的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，最起碼你要守法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越成熟越要求具有比較完備的法律制度。法治是合理界分政府與市場(chǎng)作用的邊界，讓政府有形之手與市場(chǎng)無(wú)形之手協(xié)調(diào)包容、互動(dòng)互補(bǔ)的重要保障。[8]對(duì)政府來(lái)說(shuō)，必須以法律的形式限制政府權(quán)力的過(guò)度運(yùn)用，使其在法律規(guī)定的軌道去行事，讓政府明白什么應(yīng)該做什么不應(yīng)該做；對(duì)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也需要依照法律去行動(dòng)，依照“法無(wú)禁止則可為”的軌道去行事。

構(gòu)建法治型政府一方面要求政府提高市場(chǎng)建設(shè)的法治水平，在全國(guó)性法規(guī)的指導(dǎo)下，完善和規(guī)范地方社會(huì)管理法規(guī)，通過(guò)程序和環(huán)節(jié)的管控維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，構(gòu)建完善的市場(chǎng)監(jiān)管體系與法制環(huán)境來(lái)消除市場(chǎng)的外部性，保障市場(chǎng)正常的運(yùn)行秩序；另一方面要求政府規(guī)范自身的權(quán)責(zé)范圍，以法律的權(quán)威來(lái)鏟除政府中權(quán)力惡性膨脹的毒瘤。依法執(zhí)政、依法行政，運(yùn)用法治減少和避免公共權(quán)力的尋租與腐敗，通過(guò)法律讓政府知道政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么。

(二)簡(jiǎn)政放權(quán)

政府對(duì)市場(chǎng)管理過(guò)多容易造成工作效率低下、審批中主觀隨意性強(qiáng)、權(quán)力尋租等弊端。處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系要從減少行政審批權(quán)開(kāi)始，把本該屬于市場(chǎng)的權(quán)力從政府手中削減，歸還市場(chǎng)。處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本準(zhǔn)則是“市場(chǎng)法無(wú)禁止即可為，政府法無(wú)授權(quán)不可為”，政府應(yīng)改變?nèi)蔽弧㈠e(cuò)位、越位的錯(cuò)誤做法，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈之位。具體來(lái)說(shuō)，政府自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置與工作效率決定著政府治理水平的高低，因此簡(jiǎn)政放權(quán)成為政府治理改革的重要內(nèi)容，是在市場(chǎng)作用日益加強(qiáng)的形勢(shì)下對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，把政府的工作重點(diǎn)放在提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平與正義上來(lái)。所謂簡(jiǎn)政放權(quán)就是要求政府優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能和權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門(mén)之間的分工，逐步實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉問(wèn)題。[9]通過(guò)大部制改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，降低行政成本，大幅度提高政府運(yùn)行效率。簡(jiǎn)政放權(quán)的核心是“放權(quán)”，一是從橫向上來(lái)看，政府要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展型向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)主要交給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)和社會(huì)有更多自主的空間，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和自由競(jìng)爭(zhēng)的功能。政府做好基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等公共產(chǎn)品的供給和維護(hù)上發(fā)揮作用。二是從縱向上來(lái)看，中央政府向地方政府放權(quán)，使地方實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，通過(guò)政府間的合理分工，使政府的服務(wù)能更好地滿足市場(chǎng)和公眾的需求。

世界銀行發(fā)布的《世界發(fā)展報(bào)告》中將政府職能分成了最小職能、中等職能和積極職能三部分。認(rèn)為最小職能包括：保護(hù)窮人、增進(jìn)公平、公共衛(wèi)生、宏觀調(diào)控、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國(guó)防法律及秩序、提供純公共產(chǎn)品；中等職能包括：社會(huì)保險(xiǎn)、金融監(jiān)督、職業(yè)教育、反壟斷、教育、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)外部性等；積極職能包括：財(cái)富再分配和產(chǎn)業(yè)政策。而從福山的關(guān)于政府職能與國(guó)家能力關(guān)系的理想模型中我們可以看到，一個(gè)國(guó)家從事最小職能的比重越大，其國(guó)家能力越弱；從事積極職能的比重越大，其國(guó)家能力越強(qiáng)。福山的研究結(jié)論對(duì)于中國(guó)政府改革具有積極意義：第一，在縮減政府職能范圍的同時(shí)提高國(guó)家力量的強(qiáng)度不僅是可欲的而且是可行的；第二，根據(jù)中國(guó)政府的現(xiàn)實(shí)狀況，強(qiáng)化基礎(chǔ)職能、完善拓展職能應(yīng)當(dāng)是政府改革的方向。新一屆政府的改革思路就是：減政放權(quán)，用政府權(quán)力的減法換取市場(chǎng)活力的加法。但是簡(jiǎn)政放權(quán)并不意味著政府對(duì)市場(chǎng)放任不管、無(wú)所作為。政府一方面盡可能減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，另一方面在市場(chǎng)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定、市場(chǎng)的監(jiān)管和市場(chǎng)秩序的維護(hù)、公共物品和公共服務(wù)的提供、民間社會(huì)組織的引導(dǎo)和扶持等職能上必須加強(qiáng)。政府與市場(chǎng)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的兩個(gè)重要的手段，它們的作用不是你增我減、非此即彼的排斥關(guān)系，而是二者都積極發(fā)揮各自作用、密切結(jié)合的關(guān)系。

(三)深化行政審批制度改革

當(dāng)前在政府治理改革中，行政審批制度改革是最引人注目的實(shí)踐探索，它是大部制改革、政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)等政府治理改革的具體要求，是政府職能轉(zhuǎn)變這一“化學(xué)反應(yīng)”的重中之重，也是打開(kāi)政府與市場(chǎng)關(guān)系的最重要的一把鑰匙。盡管2004年頒布的《行政許可法》使規(guī)范行政審批的設(shè)置和實(shí)施有了法的依據(jù)，但歷史遺留下來(lái)的行政審批項(xiàng)目“多”和“亂”的問(wèn)題沒(méi)有大的改觀，影響了政府治理的效率。為破除長(zhǎng)期以來(lái)以批代管、以批代責(zé)的政府職能履行方式，對(duì)此，黨的十八大在《決定》中對(duì)政府行政審批制度提出明確要求：“市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”同時(shí)政府仍要做好發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，加強(qiáng)宏觀調(diào)控職責(zé)和能力。

由于涉及部門(mén)利益，在實(shí)踐中行政審批制度改革阻力和壓力很大，但近年來(lái)在行政審批上一些創(chuàng)新性舉措和提法對(duì)深化行政審批制度改革具有積極意義。一是權(quán)力清單制度。2005年河北省邯鄲市公布國(guó)內(nèi)首個(gè)市長(zhǎng)權(quán)力清單，2006年貴州省政府公布18個(gè)部門(mén)1269項(xiàng)執(zhí)法權(quán)力清單、湖南省政府公布省直55個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力清單，2009年江蘇省在網(wǎng)上公布《江蘇省省級(jí)行政權(quán)力總目錄》。[10]十八大后，2013年廣州市公布行政權(quán)力清單，2014年浙江省富陽(yáng)市啟動(dòng)權(quán)力清單制度試點(diǎn)。這些地方的權(quán)力清單制度實(shí)踐表明它能較全面地梳理行政執(zhí)法依據(jù)，較好地解決了權(quán)力邊界不明的問(wèn)題，讓行政執(zhí)法部門(mén)明白自己究竟有哪些執(zhí)法權(quán)力，究竟什么該管、什么不該管，該管的應(yīng)該管到什么程度，做到權(quán)責(zé)一致。二是行政審批“負(fù)面清單”制度。李克強(qiáng)總理在2014年國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上的講話對(duì)行政審批項(xiàng)目的“負(fù)面清單”提出了具體要求，即“保留的行政審批項(xiàng)目清單要公示，清單之外不得再行設(shè)立行政審批”，它體現(xiàn)了政府“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治理念，能有效清理行政審批項(xiàng)目，防止規(guī)避改革的假動(dòng)作。三是行政審批中的核準(zhǔn)制、備案制、注冊(cè)制改革，即用核準(zhǔn)制和備案制代替審批制，在具備條件時(shí)一些審批項(xiàng)目(如證券發(fā)行)由核準(zhǔn)制向注冊(cè)制過(guò)渡。對(duì)于清理的行政審批事項(xiàng)，市場(chǎng)監(jiān)管仍然要跟上，從事前監(jiān)督轉(zhuǎn)向事后監(jiān)督，否則最終也將導(dǎo)致市場(chǎng)秩序的失范，不利于市場(chǎng)的發(fā)展。審批制、核準(zhǔn)制、備案制、注冊(cè)制的演變實(shí)質(zhì)上反映了政府、市場(chǎng)、社會(huì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中職能邊界的變化過(guò)程。

(四)培育和發(fā)展社會(huì)組織

當(dāng)今社會(huì)，不管?chē)?guó)家發(fā)達(dá)與否，幾乎所有國(guó)家都公認(rèn)：一個(gè)社會(huì)有三種力量在支撐著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生活的運(yùn)轉(zhuǎn)。第一種力量就是政府，這是一個(gè)非常強(qiáng)大的部門(mén)，因?yàn)樗f(xié)調(diào)各方不同的利益關(guān)系；第二種力量是市場(chǎng)；第三種力量是社會(huì)組織。三種力量發(fā)揮作用如下：市場(chǎng)一次分配講效率，一個(gè)社會(huì)要不斷進(jìn)步，就必須鼓勵(lì)市場(chǎng)要私營(yíng)，私心要不斷膨脹。但是在這種情況下往往會(huì)發(fā)生扭曲，這時(shí)候政府就得發(fā)揮其作用了，政府二次分配講公平，要維護(hù)社會(huì)的公平與正義。第三部門(mén)三次分配講責(zé)任，縱觀我國(guó)大家都在探討慈善事業(yè)，慈善機(jī)構(gòu)也越來(lái)越多，這就是發(fā)揮中介組織作用的體現(xiàn)。所以，一個(gè)社會(huì)只有私心不斷膨脹、公心不斷維護(hù)、良心不斷發(fā)現(xiàn)，這個(gè)社會(huì)才有可能是和諧的。那么三者的邊界必須要明確，什么是你要做的事情，什么是你不該做的事情，要做到心中有數(shù)。也就是說(shuō)政府要做為大家謀福利的事情、公益的事情、無(wú)利可圖的事情、為大家服務(wù)的事情。政府不能跟市場(chǎng)去爭(zhēng)利，這就是二者的邊界所在。

在市場(chǎng)和政府雙失靈的領(lǐng)域正是第三部門(mén)發(fā)揮作用的地方，這是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家近二三十年來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。以社會(huì)組織為主體的第三部門(mén)具有比政府公共部門(mén)更靈活的社會(huì)治理機(jī)制和更為廣泛的公民參與基礎(chǔ)，在緩和社會(huì)矛盾、滿足公眾需要上更具優(yōu)勢(shì)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)組織一方面承接著政府無(wú)暇管理或不該管理的事項(xiàng)，另一方面利用自律機(jī)制約束企業(yè)的市場(chǎng)行為。社會(huì)組織是處理政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的潤(rùn)滑劑，缺少了社會(huì)組織，政府和市場(chǎng)的邊界很難劃清。因此，理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的總體思路是健全和完善政府、社會(huì)組織、企業(yè)這樣一個(gè)組織架構(gòu)，依托社會(huì)組織搭建政府與企業(yè)之間的橋梁，規(guī)范政府行為，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。[11]針對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展薄弱的現(xiàn)狀，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起扶持培育責(zé)任，積極創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制，制定扶持政策，為社會(huì)組織參與公共服務(wù)和社會(huì)管理創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境。

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The Premise and Entry Points of Reconstructing the Relationship between Government and Market

LEI Meixia

(Fuzhou Municipal Party School of CPC, Fuzhou, Fujian, 350014)

It is necessary to adjust and reconstruct the relationship between the government and the market as well as let the market play a decisive role in the allocation of resources after the development of market economy in China has entered a new stage．In order to achieve the goal,the paper argues that it is important to clarify the role boundaries of the government and the market,and puts forward such effective measures as taking the transformation of government functions and the reform of governance capacity as the breakthrough point,construct government ruled by law,carry out decentralization, deepen the reform of administrative examination and approval system as well as cultivate and develop social organizations.

relationship between government and market；role boundary；innovation of government management

2015-03-25

本文是國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“中小企業(yè)融資服務(wù)體系中政府與市場(chǎng)作用有效性研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14BJY198)的階段性研究成果。

雷美霞(1979—),女，中共福州市委黨校講師，碩士。

F123.16

A

1004-342(2015)03-31-06