金碧華

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政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的評(píng)估機(jī)制研究—基于上海、廣州、東莞、寧波的考察分析

金碧華

（浙江理工大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 310018）

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)已逐漸成為當(dāng)前我國(guó)最重要的政府社會(huì)組織合作治理模式。上海、廣州、東莞、寧波等地方政府在實(shí)踐中開始注重對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，形成了具有自身特點(diǎn)的評(píng)估模式。當(dāng)然，這些地方政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的實(shí)踐仍處于探索階段，評(píng)估機(jī)制并沒有真正建立起來。因此，基于“過程評(píng)估”需要，有必要厘清評(píng)估理念，將購買者、承接者、使用者作為評(píng)估機(jī)制建構(gòu)的三個(gè)維度，并以此確定評(píng)估分析框架、評(píng)估主體、評(píng)估具體指標(biāo)等，從而為我國(guó)各級(jí)政府完善購買社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)踐提供可操作性的理論指導(dǎo)。

政府；社會(huì)組織；購買；公共服務(wù)；評(píng)估機(jī)制

一、問題的提出

近年來，一個(gè)熱門的話題和學(xué)術(shù)聚焦——政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，日漸成為當(dāng)前我國(guó)最重要的政府與社會(huì)組織合作治理模式[1]。所謂政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，是指政府將自身可以直接提供的服務(wù)事項(xiàng)，交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來完成，并為此支付相應(yīng)費(fèi)用的公共服務(wù)運(yùn)作模式。本質(zhì)上，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)是為了解決“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”所帶來的公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，服務(wù)效率嚴(yán)重低下和質(zhì)量層次不齊的困境。其最終目的是促進(jìn)政府從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型，政府績(jī)效評(píng)估“從機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估轉(zhuǎn)向公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估”，以此來達(dá)到“推動(dòng)政府改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效果、履行公共服務(wù)職能”的契約性管理[2]。從西方的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，為了提高公共決策的科學(xué)化、民主化，公共政策的有效性，對(duì)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估是“公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估和公共政策績(jī)效評(píng)估在實(shí)行服務(wù)外包的某些公共服務(wù)領(lǐng)域的具體應(yīng)用”。事實(shí)上，“20世紀(jì)70年代世界范圍內(nèi)的政府改革和新公共管理運(yùn)動(dòng)在為各國(guó)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力的同時(shí)，也極大地推動(dòng)了評(píng)估機(jī)制在政府管理以及非政府組織管理領(lǐng)域的運(yùn)用”，而當(dāng)前的西方各國(guó)多數(shù)已由“行政國(guó)家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸u(píng)估國(guó)家”[3]。與此相應(yīng)，改革開放以來我國(guó)政府公共服務(wù)的供給發(fā)生了巨大的變遷，針對(duì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)向的政府改革也被提到日程上。從政府績(jī)效評(píng)估中逐漸凝練較為豐富的評(píng)估手段和方法，評(píng)估體系也開始建立。但是，由于文化心理、制度保障、體制建構(gòu)以及技術(shù)工具等要素的缺失和不足，造成了政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估在我國(guó)先天發(fā)育不足，后天行動(dòng)無序和無力。因此，研究政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制，對(duì)于有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題，提供更好公共服務(wù)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政事、政社分開，建設(shè)服務(wù)型政府具有重大理論與現(xiàn)實(shí)意義。有鑒于此，本論文通過對(duì)上海、廣州、東莞、寧波等四地政府購買公共服務(wù)評(píng)估實(shí)踐探索的實(shí)證分析，提煉主要經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)存在問題，提出推進(jìn)建立我國(guó)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制的策略和重要舉措，為我國(guó)各級(jí)政府完善購買社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)踐提供可操作性的理論指導(dǎo)。

二、評(píng)估的制度意義

評(píng)估是政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的內(nèi)在訴求和重要環(huán)節(jié)。正如陳錦堂先生所言：“評(píng)估的價(jià)值就在于讓人們對(duì)社會(huì)服務(wù)的過程與結(jié)果了解得更為清楚?！u(píng)估的目的就是：使政策決策、資源利用、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施和延續(xù)變得更加有利于人的發(fā)展”[4]。這無疑讓我們意識(shí)到評(píng)估在政府購買公共服務(wù)過程中的地位和作用。

1.轉(zhuǎn)變政府角色和職能，促進(jìn)公共財(cái)政體系建設(shè)。評(píng)估的制度意義首先在于促進(jìn)政府從“管治政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)責(zé)任政府和效能政府的形成?！胺?wù)政府”理論強(qiáng)調(diào)政府行政應(yīng)滿足于社會(huì)公共需求，政府所有政策和行為應(yīng)符合公眾的愿望，為社會(huì)公眾提供良好服務(wù)[5]。對(duì)政府提供公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估的目的就在于保證政府職能轉(zhuǎn)變中服務(wù)供給的針對(duì)性，促進(jìn)責(zé)任政府和效能政府的建設(shè)。此外，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)，有助于建立公開、透明、合理、公平的公共財(cái)政體系。通過科學(xué)的過程評(píng)估，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的合理配置。

2.提高公共服務(wù)供給效率，改善公共服務(wù)質(zhì)量。政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，用市場(chǎng)機(jī)制來克服政府失靈。通過政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，可以讓有限的財(cái)政資金作為杠桿，吸引更多的社會(huì)資金參與公共服務(wù)的提供，也可以聚集社會(huì)組織所掌握的信息和技術(shù)來生產(chǎn)多元化、差異化的公共服務(wù)，既降低了財(cái)政負(fù)擔(dān)，也滿足了公眾的需求。當(dāng)然，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的評(píng)估有利于將公共責(zé)任機(jī)制引入到社會(huì)公共服務(wù)的整個(gè)過程中，通過制定博弈規(guī)則，運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督和激勵(lì)等方式提高政府購買公共服務(wù)的效率、效益、質(zhì)量和水平，保證社會(huì)公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.推動(dòng)公共服務(wù)市場(chǎng)化，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展。事實(shí)上，由社會(huì)組織來彌補(bǔ)政府公共服務(wù)供給的不足已成為當(dāng)前政府治理模式轉(zhuǎn)變的風(fēng)向標(biāo)。當(dāng)然，在推動(dòng)公用服務(wù)市場(chǎng)化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公共資源合理配置和公共服務(wù)最佳供給，還必須保證社會(huì)組織的有序健康發(fā)展。正如薩拉蒙認(rèn)為，非政府組織等志愿部門作為一種對(duì)政治機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充機(jī)制，并沒有如人們想象的那樣富有效率，而是存在很多缺陷[6]。在這里，可以說對(duì)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，本身就是為了社會(huì)組織自身發(fā)展。所謂“打鐵還需自身硬”，社會(huì)組織的發(fā)展要求加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的評(píng)估，通過評(píng)估使社會(huì)組織財(cái)務(wù)更加透明、治理結(jié)構(gòu)更加完善、運(yùn)行質(zhì)量更加高效。

4.促進(jìn)合作治理，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系。本質(zhì)上，政府購買公共服務(wù)不僅僅是在公共服務(wù)供給體系中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（市場(chǎng)化）和社會(huì)志愿機(jī)制（社會(huì)化），也不僅僅是公共服務(wù)生產(chǎn)職能與治理資源的主體間轉(zhuǎn)移（去行政化），而是公共服務(wù)秩序中一系列角色意識(shí)、價(jià)值取向、行為方式和互動(dòng)結(jié)構(gòu)的變遷，是政社關(guān)系從單向依賴到雙向互動(dòng)、從行政指令向契約合作的整體轉(zhuǎn)型過程（契約化）[7]。換言之，推進(jìn)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的評(píng)估不僅僅是受“效率最大化”市場(chǎng)法則影響、“公共性”精神支配或政府“理性安排”的技術(shù)改革與“流程再造”，而且是政府與社會(huì)全面互動(dòng)的必然產(chǎn)物[7]。除有助于對(duì)公共服務(wù)過程和結(jié)果進(jìn)行控制和改進(jìn)，還能夠促進(jìn)政府與社會(huì)合作共贏，重塑兩者之間關(guān)系。

三、評(píng)估的實(shí)踐：政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的本土經(jīng)驗(yàn)

伴隨著政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)逐步成為公共服務(wù)供給的主要模式，公平、質(zhì)量、效率等公共行政價(jià)值開始回歸。至2003年以來，上海、廣州、東莞、寧波等地方政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的探索不斷深入，領(lǐng)域不斷延展，形式不斷多樣，同時(shí)在實(shí)踐中開始注重對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，形成了具有自身特點(diǎn)的評(píng)估模式。

（一）上海的實(shí)踐

真正意義上，開創(chuàng)我國(guó)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)先例的是1996年上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局購買“羅山市民會(huì)館”的服務(wù)。此后，上海市各級(jí)政府在多個(gè)領(lǐng)域開展購買公共服務(wù)的工作。同時(shí)，上海市也出臺(tái)相應(yīng)的政策文件，通過建立專門的評(píng)估辦法，達(dá)到對(duì)購買公共服務(wù)過程的規(guī)范和保障。2012年以來上海市相繼頒布《上海市市級(jí)政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目目錄（2013 年度）》、《上海社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系（暫行）》以及《社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估導(dǎo)則》。這些文件出臺(tái)標(biāo)志著上海政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)整體制度以及評(píng)估機(jī)制雛形初步形成。

上海在開展政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)評(píng)估實(shí)踐中采取的是“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的運(yùn)作模式。“評(píng)估兌現(xiàn)”的主要理念是強(qiáng)化評(píng)估，關(guān)注績(jī)效，評(píng)估體系基本屬于“誰購買，誰評(píng)估”的做法。具體探索有：在評(píng)估辦法上，通常采取內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合方式進(jìn)行，保證評(píng)估的客觀性；在評(píng)估內(nèi)容上，涉及項(xiàng)目的完成情況、財(cái)務(wù)狀況、服務(wù)滿意率等，既關(guān)注項(xiàng)目自身效果，也關(guān)注項(xiàng)目的外部影響和社會(huì)效應(yīng)；在評(píng)估節(jié)點(diǎn)上，分為前期評(píng)估、階段性評(píng)估、中期評(píng)估和總體評(píng)估，確保項(xiàng)目能夠及時(shí)調(diào)整和完善；在評(píng)估運(yùn)用上，普遍規(guī)定必須在評(píng)估通過后才能支付合同全部資金，注重通過評(píng)估結(jié)果來改進(jìn)項(xiàng)目和提升社會(huì)組織能力[8]。

（二）廣州的實(shí)踐

總體來看，廣州公共服務(wù)改革呈現(xiàn)的是“躍進(jìn)式”的發(fā)展特征。目前逐漸探索出一條適合本地實(shí)際的以項(xiàng)目化、專業(yè)化、多元化和綜合化的政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)模式。在發(fā)展同時(shí)，也初步建構(gòu)起一套有效的政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的評(píng)估指標(biāo)體系。至2008年以來，廣州相繼頒布《廣州市政府購買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估方案》、《廣州市街道社區(qū)綜合服務(wù)中心實(shí)施政府購買服務(wù)流程規(guī)范（試行）》、《政府向社會(huì)組織購買服務(wù)暫行辦法》等規(guī)范文件，進(jìn)一步明確政府購買服務(wù)評(píng)估的重要性，同時(shí)對(duì)考核評(píng)估范圍、主體、標(biāo)準(zhǔn)、辦法、程序等進(jìn)行規(guī)定。

廣州在政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估中主要做法有：（1）評(píng)估適用范圍。評(píng)估適用于全部或部分運(yùn)用財(cái)政資金（含政府管理的社會(huì)資金）向社會(huì)組織或有關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)購買的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目；（2）考核評(píng)估主體。對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的考核評(píng)估，既可以由購買方專門組織成立的考核評(píng)估小組負(fù)責(zé)具體實(shí)施，也可引入第三方進(jìn)行具體的考核評(píng)估；（3）考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。具體從專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)量及服務(wù)成果標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)等四方面進(jìn)行考察、評(píng)價(jià)；（4）考核評(píng)估方法。采取進(jìn)行多樣化的綜合考核評(píng)估。對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的考核評(píng)估包括審閱文件、面談、觀察、抽查等方法。（5）考核評(píng)估實(shí)施程序。包括前期、中期和期末評(píng)估。中期和期末評(píng)估又包括機(jī)構(gòu)自評(píng)和政府的考核評(píng)估。

（三）東莞的實(shí)踐

早在2009年，東莞就開始探索政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的實(shí)踐。近年來，東莞在大力推進(jìn)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的發(fā)展時(shí)，著重借鑒深圳和香港經(jīng)驗(yàn)，注重評(píng)估工作，突出和培育評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)。至2010年以來，東莞市相繼制定了《東莞市政府購買社會(huì)工作服務(wù)綜合評(píng)估辦法（試行）》、《東莞市政府購買社會(huì)工作服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》、《東莞市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)工作暫行辦法》等規(guī)范性文件，明確政府購買公共服務(wù)需要注重績(jī)效考核評(píng)價(jià)，強(qiáng)化過程控制，引入獨(dú)立第三方實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。

目前東莞在政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)中的評(píng)估內(nèi)容主要有：（1）評(píng)估范圍。評(píng)估范圍主要是對(duì)服務(wù)合同履行情況、項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)成度、社會(huì)效益、受益群體滿意度等情況進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)；（2）考核主體。考核評(píng)估由市、鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作主管部門牽頭并負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織，委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。參與評(píng)估主體包括市、鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作主管部門、行業(yè)管理機(jī)構(gòu)、具體使用社會(huì)工作服務(wù)的用人單位、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、督導(dǎo)、公益服務(wù)類社會(huì)組織、一線社工以及服務(wù)對(duì)象；（3）考核內(nèi)容。既包括過程指標(biāo)，也包括結(jié)果指標(biāo)；既包括客觀指標(biāo)，也包括主觀指標(biāo)；（4）考核過程。包括前期、中期和期末評(píng)估。中期和期末評(píng)估分為機(jī)構(gòu)自查、實(shí)地檢查、聯(lián)合驗(yàn)收三個(gè)步驟進(jìn)行。

（四）寧波的實(shí)踐

寧波是全國(guó)較早開展政府購買公共服務(wù)的地區(qū)之一。近幾年來，寧波積極嘗試推行政府購買公共服務(wù)改革，加大對(duì)購買公共服務(wù)整個(gè)過程的評(píng)估和管控。至2006年以來，寧波相繼發(fā)布《大力推進(jìn)政府公共服務(wù)實(shí)行政府采購的工作意見》、《寧波市政府服務(wù)外包暫行辦法》、《關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的實(shí)施意見》等文件，規(guī)范全市政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)行為，對(duì)評(píng)估考核和項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)做了原則性規(guī)定。

目前寧波市在政府購買公共服務(wù)的評(píng)估做法主要有：（1）明晰權(quán)責(zé)，提高效益。明晰政府、社會(huì)組織、服務(wù)對(duì)象三方權(quán)利和義務(wù)。在注重社會(huì)效益同時(shí)，發(fā)揮績(jī)效考評(píng)等激勵(lì)機(jī)制作用，以確保政府購買的服務(wù)低價(jià)、優(yōu)質(zhì)、高效；（2）公開透明，強(qiáng)化監(jiān)督。堅(jiān)持公平公正，向社會(huì)公開購買公共服務(wù)的項(xiàng)目、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)辦法、服務(wù)效果等內(nèi)容；（3）倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范有序。啟動(dòng)對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估，從社會(huì)組織的基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績(jī)效等方面進(jìn)行審查，明確在同等條件下優(yōu)先向４Ａ級(jí)（含）以上評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織購買服務(wù)；（4）實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)。制定考核標(biāo)準(zhǔn)，由區(qū)相關(guān)職能部門會(huì)同區(qū)社會(huì)工作業(yè)務(wù)主管部門、專家組，根據(jù)合同要求和考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估考核；（5）建立績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。發(fā)布《城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作績(jī)效評(píng)估辦法》，明確考核指標(biāo)體系分為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作體系評(píng)估指標(biāo)和群眾滿意度測(cè)評(píng)指標(biāo)兩大部分。

四、反思與建構(gòu)：政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制的設(shè)想

無論是布朗、波特斯克還是史密斯都把評(píng)估貫穿于公共服務(wù)購買的全過程，都認(rèn)為評(píng)估是政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)[9]。事實(shí)上，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)能否成功，政府評(píng)估是否到位是關(guān)鍵要素之一。

（一）反思：現(xiàn)實(shí)矛盾與問題

當(dāng)前上海、廣州、東莞、寧波等地方政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的探索仍處于探索階段，還遠(yuǎn)沒有達(dá)到常態(tài)化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化，由于缺乏對(duì)評(píng)估的全面思考，評(píng)估指標(biāo)體系缺失，評(píng)估執(zhí)行過程難以把控，有時(shí)甚至導(dǎo)致政府缺位與越位。主要表現(xiàn)在：

1.評(píng)估理念急需轉(zhuǎn)變。目前四地政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的實(shí)踐如火如荼，但是，由于評(píng)估理念未能得到科學(xué)、準(zhǔn)確、深入的認(rèn)識(shí)，評(píng)估往往流于形式。主要表現(xiàn)有：（1）有規(guī)則，無行動(dòng)。多數(shù)地方政府都相繼制定評(píng)估辦法，但是由于觀念上將購買公共服務(wù)當(dāng)作政府的內(nèi)部行為，社會(huì)組織成為政府部門的延伸，使得所謂的評(píng)估成為了一種“時(shí)尚”，只有紙面內(nèi)容卻無實(shí)際行動(dòng)；（2）有行動(dòng)，無對(duì)接。這里是指多數(shù)政府對(duì)向社會(huì)組織購買公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，但評(píng)估隨意性很大，評(píng)估涉及的相關(guān)部門并沒有對(duì)接起來。此外，當(dāng)前評(píng)估過程中對(duì)于績(jī)效、效率、效益、公平以及質(zhì)量的認(rèn)識(shí)比較混亂，評(píng)估的目的性比較混亂，導(dǎo)致無法建立科學(xué)、合理的評(píng)估指標(biāo)體系。

2.評(píng)估基本框架需建立，評(píng)估機(jī)制需規(guī)范。首先，由于對(duì)評(píng)估的非理性認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致在實(shí)踐中始終無法形成統(tǒng)一、有序、合理、科學(xué)的評(píng)估基本框架。事實(shí)上，正是因?yàn)閷?duì)于政府角色、政府責(zé)任、社會(huì)組織、服務(wù)項(xiàng)目等缺乏深度認(rèn)識(shí)，難以明晰“需求評(píng)估”、“過程評(píng)估”、“結(jié)果評(píng)估”等之間關(guān)系，評(píng)估結(jié)構(gòu)被人為曲解，評(píng)估基本框架不能發(fā)揮正功能；其次，多數(shù)地方政府的評(píng)估機(jī)制在原則、評(píng)價(jià)對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式上比較混亂。在評(píng)估原則上往往實(shí)踐中受制于“過程控制”思維，嚴(yán)重影響評(píng)估專業(yè)性和權(quán)威性；在評(píng)價(jià)對(duì)象上基本集中于對(duì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估，忽視對(duì)相關(guān)政府部門進(jìn)行評(píng)估；在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上還沒有形成比較系統(tǒng)和詳細(xì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；在評(píng)估方式上主要以聽取匯報(bào)和檢查為主，主觀性較強(qiáng)，缺乏公信力。

3.評(píng)估指標(biāo)體系亟待建立和完善。評(píng)估維度和評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)是政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前在評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)主要存在如下問題：一是評(píng)估指標(biāo)過于籠統(tǒng)簡(jiǎn)化。目前各地建立的評(píng)估指標(biāo)體系要么簡(jiǎn)單，要么就缺乏針對(duì)性。由于缺乏對(duì)評(píng)估的全程把控，評(píng)估指標(biāo)體系的建立基本指向結(jié)果評(píng)估，諸如需求評(píng)估、過程評(píng)估以及成本—效益評(píng)估都不被重視；二是目前的評(píng)估定性評(píng)估居多，定量評(píng)估相對(duì)較少。由于定量評(píng)估缺乏，使政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估在實(shí)施中缺乏可操作性；三是缺乏組織戰(zhàn)略能力評(píng)估，缺乏對(duì)組織能力的評(píng)估，特別是戰(zhàn)略發(fā)展能力的評(píng)估；四是評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)重視不夠，缺乏對(duì)關(guān)鍵評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)。

4.第三方評(píng)估的介入需要常態(tài)化。目前，部分地方政府在積極倡導(dǎo)第三方評(píng)估介入，但是常態(tài)化的第三方評(píng)估機(jī)制還沒有建立起來。存在的主要問題有：一是第三方評(píng)估組織獨(dú)立性不夠。多數(shù)是由民政部門發(fā)起或以民政部門主導(dǎo)，帶有官方背景。這使得第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)從一開始就缺乏權(quán)威性的基礎(chǔ)，易受制于管理上的關(guān)聯(lián)；二是第三方評(píng)估組織專業(yè)性不強(qiáng)。作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是專業(yè)性的、獲得較為廣泛社會(huì)認(rèn)同的權(quán)威機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)具備專業(yè)技能，客觀和中立的評(píng)估方式，管理科學(xué)，信息透明，在專業(yè)人士主持和運(yùn)作下開展工作。反觀我國(guó)的第三方評(píng)估組織，在這方面的表現(xiàn)還有待提升[10]。

（二）政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制的建構(gòu)

1.評(píng)估機(jī)制的基本理念。政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估是一個(gè)帶有價(jià)值和技術(shù)導(dǎo)向性的綜合“評(píng)估過程”，是政府最終根據(jù)社會(huì)公眾服務(wù)需求設(shè)定目標(biāo)和評(píng)估指標(biāo)，對(duì)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)項(xiàng)目的執(zhí)行過程、結(jié)果及社會(huì)影響進(jìn)行綜合評(píng)估并提出改進(jìn)建議的一系列過程。在這里，過程評(píng)估重在評(píng)估項(xiàng)目的整體活動(dòng)和全部過程，旨在了解公共服務(wù)的執(zhí)行和服務(wù)活動(dòng)的實(shí)際情況。科學(xué)、合理的政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估要求對(duì)政府購買服務(wù)的全過程進(jìn)行資料收集、加工和分析處理，全面、系統(tǒng)、客觀、準(zhǔn)確地反映政府購買服務(wù)的真實(shí)情況。正如劉小康認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)公共服務(wù)實(shí)踐中存在諸多“怪相”的根源在于公共服務(wù)體制缺陷。他從公共服務(wù)過程的角度，提出公共服務(wù)全程評(píng)估的概念，即對(duì)公共服務(wù)需求-供給-結(jié)果整個(gè)過程的評(píng)估[11]。周俊提出了評(píng)估與監(jiān)管的基本框架，包括主體、內(nèi)容與運(yùn)行機(jī)制。他認(rèn)為評(píng)估是對(duì)購買全程進(jìn)行評(píng)價(jià)和估算，以為決策提供依據(jù)[12]。因此，除了繼續(xù)加強(qiáng)“過程管理”，真正地將政府從繁重的具體事務(wù)管理轉(zhuǎn)變到過程控制，還應(yīng)該高度重視“過程評(píng)估”，以保證政府管理的可持續(xù)性和有效性。

2.評(píng)估機(jī)制的分析框架。黃春蕾、閆婷認(rèn)為基于政府購買公共服務(wù)特定的適用范圍及其與市場(chǎng)的緊密聯(lián)系，政府購買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估與政府績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估、公共政策績(jī)效評(píng)估等有所區(qū)別[2]。準(zhǔn)確的講，“過程管理”和“過程評(píng)估”下政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制的基本分析框架與政府績(jī)效評(píng)估有很大區(qū)別。前者需要考慮四方面要素，一是公共服務(wù)具備較廣的消費(fèi)市場(chǎng)；二是政府有購買的意愿；三是社會(huì)組織和企事業(yè)單位有能力承擔(dān)購買職能；四是購買的公共服務(wù)能夠做到定性和量化方式評(píng)估，實(shí)行項(xiàng)目過程化管理。當(dāng)然，王浦劬曾提出“三元一體”分析框架，認(rèn)為政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)這一過程涉及公共服務(wù)的供給、生產(chǎn)與消費(fèi)三個(gè)環(huán)節(jié)，這一分析框架即為“購買者-承接者-使用者”[13]；任建新、李潔認(rèn)為購買公共服務(wù)主要涉及四方面主體，即財(cái)政部門（資金撥付者、監(jiān)管者）、職能部門（提供者、購買者、激勵(lì)者和監(jiān)督者）、企業(yè)或者非營(yíng)利組織（生產(chǎn)者、承接者）以及社會(huì)公眾（使用者、消費(fèi)者）[14]。我們認(rèn)為王浦劬的觀點(diǎn)比較符合實(shí)際，也就是說，在公共服務(wù)的供給過程中，基于“過程管理”和“過程評(píng)估”需要，有必要將購買者、承接者、使用者的行動(dòng)過程作為評(píng)估的主要組成部分。

3.評(píng)估主體的選擇。如前述，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的過程包括供給、生產(chǎn)和消費(fèi)三個(gè)環(huán)節(jié)，上述環(huán)節(jié)則對(duì)應(yīng)公共服務(wù)的購買者（供給者）、承接者（生產(chǎn)者）和使用者（消費(fèi)者）三類利益相關(guān)者。毫無疑問，作為公共服務(wù)的購買方，政府部門需要考察公共服務(wù)外包的實(shí)際效果，必然成為公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的發(fā)起人、組織者、實(shí)施者，乃至主導(dǎo)者；社會(huì)組織作為公共服務(wù)的承接者和生產(chǎn)者，其自我評(píng)估可以提高評(píng)估的效率，節(jié)省了評(píng)估成本，而且還可以根據(jù)服務(wù)環(huán)境變化及時(shí)進(jìn)行自我調(diào)節(jié)；公民作為公共服務(wù)評(píng)估主體，可以最直觀地體現(xiàn)評(píng)估的滿意特征。由此，我們可以確定政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的評(píng)估主體。除了上述三者之外，獨(dú)立第三方參與評(píng)估是對(duì)購買者（供給者）、承接者（生產(chǎn)者）和使用者（消費(fèi)者）等評(píng)估主體的有力補(bǔ)充。第三方機(jī)構(gòu)既可以是專業(yè)性社會(huì)組織，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等專業(yè)機(jī)構(gòu)，也可以是專家獨(dú)立評(píng)估委員會(huì)?？傊蛏鐣?huì)組織購買公共服務(wù)應(yīng)該堅(jiān)持多元評(píng)估主體相結(jié)合原則，需要通過擴(kuò)大評(píng)估主體范圍并合理確定它們的相對(duì)重要性，形成以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾和第三方評(píng)估共同參與的多元主體結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，在評(píng)估過程中，還需要對(duì)各個(gè)評(píng)估主體意見的客觀性進(jìn)行甄別，并合理設(shè)置不同主體意見的影響權(quán)重[15]。

4.評(píng)估具體指標(biāo)的確定。政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制的具體維度主要從購買者（供給者）、承接者（生產(chǎn)者）和使用者（消費(fèi)者）三個(gè)服務(wù)對(duì)象方面確定。當(dāng)然，在制定具體的評(píng)估指標(biāo)，需要考慮公共服務(wù)的特點(diǎn)、公共服務(wù)通過項(xiàng)目制體現(xiàn)的屬性，以及項(xiàng)目的成本、管理過程和產(chǎn)出結(jié)果等。（1）在“政府購買者（供給者）”方面，設(shè)置3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別是公共服務(wù)供給者的能力及投入、有效的購買和監(jiān)管約束機(jī)制和公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)效益等。“公共服務(wù)供給者的能力及投入”一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置公共服務(wù)范圍和服務(wù)規(guī)劃、政府的人員數(shù)量及其投入、政府的時(shí)間投入、政府的財(cái)政投入、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源的擁有情況等5個(gè)二級(jí)指標(biāo)；“有效的購買和監(jiān)管約束機(jī)制”一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置合適的公共服務(wù)購買范圍、項(xiàng)目制的推進(jìn)及目標(biāo)明確性、合理的購買程序、指導(dǎo)監(jiān)督的有效性等4個(gè)二級(jí)指標(biāo)；“公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)效益”一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置預(yù)期社會(huì)目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)程度、公共服務(wù)的社會(huì)影響度等2個(gè)二級(jí)指標(biāo)；（2）在“社會(huì)組織承接者（生產(chǎn)者）”方面，設(shè)置4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別是社會(huì)組織的組織基礎(chǔ)、內(nèi)部治理能力、外部治理能力和財(cái)務(wù)運(yùn)作能力等。在“組織基礎(chǔ)”一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模條件、資產(chǎn)情況、組織特征等4個(gè)二級(jí)指標(biāo)；在“內(nèi)部治理能力”一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置戰(zhàn)略計(jì)劃與管理、內(nèi)務(wù)運(yùn)作情況、人力資源情況等3個(gè)二級(jí)指標(biāo)；在“外部治理能力”一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置項(xiàng)目能力、服務(wù)質(zhì)量、客戶關(guān)系等3個(gè)二級(jí)指標(biāo)；在“財(cái)務(wù)運(yùn)作能力”一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置預(yù)決算體系、資金籌集能力、財(cái)務(wù)信息公開3個(gè)二級(jí)指標(biāo)；（3）在“服務(wù)受眾使用者（消費(fèi)者）”方面，設(shè)置2個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別是服務(wù)受眾的覆蓋面、服務(wù)受眾的滿意度等。在“服務(wù)受眾覆蓋面”一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置服務(wù)受眾的數(shù)量、服務(wù)受眾的類型等2個(gè)二級(jí)指標(biāo)；在“服務(wù)受眾滿意度”一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置服務(wù)受眾期望、服務(wù)績(jī)效考評(píng)、服務(wù)受眾感知價(jià)值、服務(wù)滿意度、服務(wù)受眾抱怨、服務(wù)受眾對(duì)政府和社會(huì)組織的信任等6個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

五、總結(jié)

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)作為公共服務(wù)市場(chǎng)化最重要的制度安排之一，已在世界許多國(guó)家被確立為重要的公共服務(wù)供給機(jī)制。不僅如此，美國(guó)著名政治學(xué)家、行政學(xué)家B·蓋伊·彼得斯還指出，為了提高政府的效率、效益和效能，讓政府為公民提供更好的社會(huì)服務(wù)，要針對(duì)傳統(tǒng)的政府治理模式進(jìn)行不同形式的改革，才能減少政府的成本支出，提高行政效率和社會(huì)服務(wù)水平[16]。推進(jìn)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的評(píng)估工作以及評(píng)估機(jī)制的建構(gòu)，正是對(duì)占主流的依賴性非競(jìng)爭(zhēng)性購買公共服務(wù)形式的改革和創(chuàng)新，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，有鑒于我國(guó)各地政府改革和職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)和路徑大相徑庭，如何探索建立一套統(tǒng)一又具有較強(qiáng)地方適應(yīng)性的政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制，是一個(gè)我們亟待解決的問題。

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On the Evaluation Mechanism of Public Services Purchased by Government From Social Organizations——The Research Based on Shanghai，Guangzhou，Dongguan，Ningbo

JIN BIHUA

Government purchasing public services from social organization has gradually become the most important governance mode of cooperation between government and social organization. Shanghai, Guangzhou, Dongguan, Ningbo and some other local governments have begun to focus on the evaluation of public services provided by social organizations in practice, forming some evaluation modes with their own characteristics. Certainly, such practice of local government is still at the exploration stage, and such evaluation mechanism has not really been established. Therefore, based on the need of "process evaluation", it is necessary to clarify the concept of evaluation, and regard the purchaser, contractor, and user as three dimensions of the evaluation mechanism construction, determining the evaluation indicators analysis framework, evaluation subject, specific evaluation, etc. Such actions would provide operable theoretical guidance for governments at all levels to improve their practice of purchasing public services from social organization.

government; social organization; purchase; public services; the evaluation mechanism

D669

A

1008-472X(2015)05-0010-07

2015-03-15

浙江省社科規(guī)劃課題（13NDJC115YB）

金碧華（1978-），男，浙江富陽人，浙江理工大學(xué)法政學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：社會(huì)工作、社區(qū)社會(huì)組織。

本文推薦專家：

馮國(guó)境，浙江理工大學(xué)法政學(xué)院，教授，研究方向:公共管理、社會(huì)管理等。

馬良，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，教授，研究方向:非營(yíng)利組織、青少年社會(huì)工作等。