李穎

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理流程優(yōu)化研究

李穎

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理是社會(huì)治理的重要組成部分，增強(qiáng)基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理能力是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一大關(guān)鍵。隨著我國(guó)社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出虛擬化、網(wǎng)絡(luò)化、聯(lián)動(dòng)化等新態(tài)勢(shì)，它使得基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理面臨著新的挑戰(zhàn)。因此，需要從流程優(yōu)化的角度，對(duì)基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的機(jī)制與方式進(jìn)行創(chuàng)新，從而提高基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的水平。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)治理;基層政府;治理流程

基于“國(guó)家治理能力”和“社會(huì)治理體制”所交叉延伸出的“基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理”問(wèn)題在我國(guó)理論界是一個(gè)極具拓展空間的研究領(lǐng)域，也是政府對(duì)社會(huì)由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。作為社會(huì)治理體系中重要的組成部分，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理較為典型地反映出政府社會(huì)治理水平的高低。

增強(qiáng)基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理能力是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一大關(guān)鍵?；鶎诱畬?duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的感知及治理能力的高低也直接反映著基層政府整體社會(huì)治理水平的高低。而隨著我國(guó)改革開(kāi)放向縱深推進(jìn)，以及社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)。如何創(chuàng)新基層社會(huì)治理的機(jī)制，優(yōu)化基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的流程設(shè)計(jì)，構(gòu)建基層社會(huì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理新格局，對(duì)實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化有著重要的意義。

一、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)新態(tài)勢(shì)

隨著我國(guó)社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，社會(huì)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)也出現(xiàn)了相應(yīng)的變化，如社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)、具體表現(xiàn)、傳播方式、演變態(tài)勢(shì)等。歸納起來(lái)，主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面:

(一)“虛擬”風(fēng)險(xiǎn)增加，公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)本身成為一種風(fēng)險(xiǎn)

人們出于對(duì)未來(lái)的擔(dān)憂，自身建構(gòu)了一些飄渺的風(fēng)險(xiǎn)，比如臆想出來(lái)的失業(yè)、傷殘等，這是人類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)的體現(xiàn)，很多時(shí)候我們無(wú)法直接感知這些隱形危害的可能性。此外，以非實(shí)體狀態(tài)存在的風(fēng)險(xiǎn)如放射性污染物對(duì)我們的威脅是潛在而又長(zhǎng)久的，很難通過(guò)觀察來(lái)把握和測(cè)算［1］。

當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)、科技等多個(gè)領(lǐng)域，除一些傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)外，還出現(xiàn)了一些新的風(fēng)險(xiǎn)。在網(wǎng)絡(luò)信息化以及全球化等背景下，這些風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出更加整體、隱秘、多元、復(fù)雜的狀態(tài)，對(duì)人類(lèi)生存產(chǎn)生了巨大影響［1］。由于風(fēng)險(xiǎn)跨越各個(gè)領(lǐng)域，涉及不同維度，難以預(yù)測(cè)，也就導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域傳播的制造者的無(wú)責(zé)化。

各種新媒體縮小了人們溝通的空間邊界和時(shí)間邊界，使得人們可以在一個(gè)小的“地球村”里實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)交互。這有利于人們信息需求的滿足，但是由于傳播信息的過(guò)程也伴隨著風(fēng)險(xiǎn)和影響的傳播，因而它在客觀上也起到了風(fēng)險(xiǎn)放大器和觸發(fā)器的作用。微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)載體，包括正式的信息傳播系統(tǒng)和非正式的人際關(guān)系傳播系統(tǒng)，使非直接受害者可以通過(guò)主動(dòng)搜索或被動(dòng)接收等方式獲取相關(guān)信息，這樣，非直接受害者就會(huì)置身于特定的危機(jī)情境，形成虛擬風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)［2］。

(二)“個(gè)體”意識(shí)興起，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性進(jìn)一步增加

一方面，伴隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，人們?cè)诨旧娴靡暂^好地滿足之余，更加追求個(gè)人發(fā)展的質(zhì)量，“個(gè)體”的意識(shí)就以多元化的個(gè)人訴求突出地展現(xiàn)出來(lái)。另一方面，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型使社會(huì)開(kāi)放程度提高，使得人們獲得信息和資源的能力也有很大的提高。這既使得個(gè)體有了追求更好生存與發(fā)展條件的可能，也使“個(gè)體”對(duì)其所在社會(huì)的運(yùn)行條件，如公共安全、社會(huì)治理、政治文明等方面都有了更高的要求。

同時(shí)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的累積和疊加，較為典型的表現(xiàn)之一就是社會(huì)訴求的多元化和社會(huì)表達(dá)的多樣化。

一是作為個(gè)體的人們以多種不同的方式表達(dá)同一種訴求。這種個(gè)體意識(shí)的表達(dá)往往是隨個(gè)體需求隨性而發(fā)的。當(dāng)遇有訴求需要時(shí)，個(gè)體或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、或通過(guò)媒體、或通過(guò)社會(huì)團(tuán)體、或通過(guò)政策渠道，如撥打市長(zhǎng)熱線等來(lái)表達(dá)自身的個(gè)體訴求。這種表達(dá)沒(méi)有特定的時(shí)間和形式，帶有較為明顯的無(wú)序性。多個(gè)個(gè)體意識(shí)的無(wú)序性表達(dá)，凸顯了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。

二是以一種方式表達(dá)多種不同訴求。以互聯(lián)網(wǎng)為例，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)已成為人們?cè)V求表達(dá)最常用的方式。從生存需求到發(fā)展需求，從物質(zhì)滿足到精神提升，以網(wǎng)絡(luò)為載體的網(wǎng)站、QQ、微信等各種互聯(lián)網(wǎng)工具成為人們最便捷的個(gè)體表達(dá)渠道。而網(wǎng)絡(luò)的虛擬性正是不確定性的典型代表和體現(xiàn)，這種以一種方式表達(dá)多種訴求的方式也加深了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。

三是以多種方式表達(dá)多種訴求。社會(huì)文明與進(jìn)步最明顯的特點(diǎn)之一就是開(kāi)放性的增強(qiáng)，它使得多元化的訴求有了更多的表達(dá)渠道。國(guó)家在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，從中央到地方都更加注重各方的積極性、參與性，堅(jiān)持國(guó)家制度建設(shè)，追求自由民主公平正義，充分調(diào)動(dòng)和運(yùn)用法制的力量、市場(chǎng)的力量、社會(huì)的力量、人民的力量，實(shí)現(xiàn)法治、德治、共治、自治，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化、民主化。這也為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理提出了更高的要求［3］。

(三)“網(wǎng)絡(luò)”社會(huì)興起，個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)的趨勢(shì)

一是社會(huì)運(yùn)行“網(wǎng)絡(luò)化”。隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的深入、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，網(wǎng)絡(luò)化已在社會(huì)的各個(gè)層面、各個(gè)行業(yè)展開(kāi)。各行業(yè)、各企業(yè)在建立自己的電子商務(wù)，以促進(jìn)企業(yè)、行業(yè)的產(chǎn)品銷(xiāo)售與服務(wù);政府在建立自己的電子政務(wù)，以提高社會(huì)公共服務(wù)水平;證券、銀行業(yè)在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的市場(chǎng)運(yùn)用上已經(jīng)取得一定的成效;教育、醫(yī)療、媒體、物流等等幾乎社會(huì)的所有方面都在網(wǎng)絡(luò)化。

在方式上，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)過(guò)不同時(shí)期發(fā)展熱點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，從初期的門(mén)戶時(shí)代，到后來(lái)的網(wǎng)絡(luò)廣告、收費(fèi)郵箱，以至今天對(duì)人們社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，從生產(chǎn)到消費(fèi)到生活的近乎全覆蓋，社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化正迅速地、全面地推開(kāi)。社會(huì)運(yùn)行中的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題在互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)大的傳播能力下得以迅速擴(kuò)散，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，也很容易迅速地波及到一大群人。

二是社會(huì)關(guān)系“網(wǎng)絡(luò)化”。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人際關(guān)系相對(duì)復(fù)雜化、多樣化，其中最典型的表現(xiàn)，就是社會(huì)關(guān)系的“網(wǎng)絡(luò)化”。除了建立在傳統(tǒng)的血緣和地緣基礎(chǔ)上，業(yè)緣和趣緣群體大大增加。比如勞動(dòng)分工越來(lái)越細(xì)，由此形成的勞動(dòng)亞群體愈來(lái)愈多，體現(xiàn)在人際關(guān)系上就是“同事關(guān)系”。同一個(gè)業(yè)緣群體在生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣以及思維模式方面都表現(xiàn)出較強(qiáng)的同質(zhì)性，因此群體內(nèi)的交往比較頻繁，構(gòu)成了現(xiàn)代人際關(guān)系網(wǎng)不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)［4］。物質(zhì)條件和生活水平的提高使得人們?cè)诰裆罘矫嬗兄鄬?duì)于傳統(tǒng)社會(huì)的人們來(lái)說(shuō)更高的要求，他們通過(guò)共同的興趣愛(ài)好并表現(xiàn)出趨同行為結(jié)成群體，形成一種同質(zhì)性的趣緣交往群體。信息技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)的普及使得人際交往的方式變得多樣，各個(gè)層次的人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)層面接觸機(jī)會(huì)的增多和在虛擬空間中交往的無(wú)涉性使城市人脈錯(cuò)綜復(fù)雜，人們的活動(dòng)內(nèi)容越來(lái)越多樣化，不同層次間互動(dòng)的可能性和機(jī)會(huì)增加，人們的選擇自主性增強(qiáng)，出現(xiàn)了取向的多層次性。初級(jí)社會(huì)群體趨向衰落，地緣關(guān)系不再緊密，科層化組織日益發(fā)達(dá)。流動(dòng)性的增加，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的開(kāi)放，加之現(xiàn)代社會(huì)文化世俗化、平民化，現(xiàn)代社會(huì)的人在社會(huì)交往中強(qiáng)化了“以個(gè)人為中心的并且是具有選擇性的價(jià)值觀念”［4］。

這種社會(huì)關(guān)系“網(wǎng)絡(luò)化”所帶來(lái)的一個(gè)直接后果就是，當(dāng)一種風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的時(shí)候，它的傳播不再是線性或單行的，它會(huì)隨著人們網(wǎng)絡(luò)式的社會(huì)關(guān)系由一個(gè)點(diǎn)向多個(gè)點(diǎn)傳播。這也正是貝克關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論中所指出的現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)

三是治理結(jié)構(gòu)“網(wǎng)格化”。李克強(qiáng)總理在2013年兩會(huì)答記者問(wèn)時(shí)曾說(shuō)過(guò)，“離實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化越近，風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)就越多”。而社會(huì)管理的相關(guān)研究也表明，社會(huì)越發(fā)達(dá)，社會(huì)功能就越強(qiáng)大，社會(huì)結(jié)構(gòu)就越復(fù)雜，人們離未知的風(fēng)險(xiǎn)就越近。這正是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征，即由單一風(fēng)險(xiǎn)疊加形成整體風(fēng)險(xiǎn)，整體風(fēng)險(xiǎn)形成態(tài)勢(shì)之后，又會(huì)擴(kuò)散、傳播，并影響著單一風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展與變化。

就政府治理的實(shí)踐層面而言，政府運(yùn)作方式由于信息的流動(dòng)、傳遞與交換方式的變革而發(fā)生變化:雙向信息傳遞使公眾意愿的表達(dá)更直接、準(zhǔn)確、廣泛;縮短了管理者與被管理者的距離，擴(kuò)大了公眾的知情權(quán)和參與權(quán);公眾的自主性和團(tuán)體的自治性增強(qiáng)，決策過(guò)程更加多元化;政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置在層級(jí)上更為簡(jiǎn)化，綜合性增強(qiáng);公眾對(duì)政府行為和政治家的監(jiān)督檢查更具體，更透明［5］。

目前，網(wǎng)格式的治理方式正逐漸成為基層政府治理的主要方式。無(wú)論是條上的行政層級(jí)劃分，如從市到縣(區(qū))到鎮(zhèn)(街)，還是從塊上的部門(mén)職能劃分，如綜治、警務(wù)、消防、市政、黨建、計(jì)生、勞動(dòng)保障監(jiān)察等7個(gè)方面的網(wǎng)格，基層政府都把自己所管理的領(lǐng)域劃分為不同層級(jí)的多個(gè)網(wǎng)格，這些網(wǎng)格又相互交織，多網(wǎng)并行，構(gòu)成了一張政府治理基層社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)體系。

二、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)新態(tài)勢(shì)下基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理面臨的困境

(一)風(fēng)險(xiǎn)信息搜集與報(bào)送不足，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別有待加強(qiáng)

基層政府識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、做好社會(huì)治理、搞好服務(wù)管理的前提條件在于整合其轄區(qū)內(nèi)各種信息資源，為其轄區(qū)內(nèi)居民所需的各種管理和服務(wù)提供基礎(chǔ)信息。但在實(shí)際工作中，由于信息條塊分割，故整合共享與收集都存在一定的難度。

一是基層信息員走訪入戶收集信息阻力較大。網(wǎng)格員通過(guò)入戶走訪等各種途徑了解掌握信息得不到居民的有效配合，相當(dāng)一部分居民甚至一些公務(wù)人員都不愿提供真實(shí)信息，工作量和難度都較大。因此，包括人、地、物、事、組織等基本信息情況無(wú)法全面收集和掌握，收集的信息量較為有限。

二是相關(guān)部門(mén)信息難以有效共享歸集。一些部門(mén)以涉密或網(wǎng)格管理解決不了具體問(wèn)題等為由，不愿將本部門(mén)信息共享給社區(qū)或網(wǎng)格信息平臺(tái)。目前，在基層的實(shí)際治理中，就存在公安、司法、民政、消防、安監(jiān)、市政等部門(mén)信息資源尚未整合共享的問(wèn)題。

三是基層政府信息平臺(tái)建設(shè)參差不齊。由于各地人、財(cái)、物和工作開(kāi)展程度等的差異，信息平臺(tái)建設(shè)和技術(shù)功能完善存在較大差異，給基層政府的信息資源的整合、歸集和共享帶來(lái)一定的難度。這些問(wèn)題都給基層風(fēng)險(xiǎn)信息的有效搜集帶來(lái)了難度。

(二)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)溝通不足，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的前置性治理有待加強(qiáng)

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，正如周根才在《走向軟治理:基層政府治理能力建構(gòu)的路向》一文中指出的:“在基層社會(huì)治理場(chǎng)域，作為一方重要的治理主體的基層政府，與其他社會(huì)組織、個(gè)體相比，不僅掌握著更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資源，而且占有更多的體制內(nèi)的信息資源。從理論上講，這些豐富優(yōu)質(zhì)資源為政府治理能力的構(gòu)建提供著積極的作用。但是，在具體實(shí)踐中，基層政府的這些資源卻成為其治理能力提升的障礙。這是因?yàn)橐环矫?，基層政府一直扮演著社?huì)治理的絕對(duì)權(quán)威者的角色，憑借自身掌握的優(yōu)勢(shì)資源而輕視或忽略對(duì)基層社會(huì)信息的采集、吸納，形塑出其治理能力的封閉性、排他性特征;另一方面，其他治理主體與基層政府的治理目標(biāo)、治理工具選擇等方面存在一定程度的差異，以及權(quán)力地位的不對(duì)等，導(dǎo)致其他治理主體與基層政府分離、排斥。也就是說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，在內(nèi)外因素的共同作用下，基層政府與其他治理主體之間的溝通協(xié)調(diào)能力逐漸弱化，其結(jié)果就是基層政府在面對(duì)多元主體日益增長(zhǎng)的治理需求時(shí)無(wú)法規(guī)避社會(huì)公共事務(wù)治理的碎片化以及治理能力的不足?！保?］因而需加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的前置性治理。

(三)傳統(tǒng)治理方式轉(zhuǎn)型，把握風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)的能力有待加強(qiáng)

比如，隨著全球氣候變化、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加速，各類(lèi)自然災(zāi)害以及人為災(zāi)害頻繁發(fā)生，如極端天氣事件、公共衛(wèi)生事件、生產(chǎn)安全事件、群體性事件等各種自然風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在基層積聚，很難說(shuō)哪一種風(fēng)險(xiǎn)與其他風(fēng)險(xiǎn)之間沒(méi)有關(guān)聯(lián)。自然類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)在特定條件下也會(huì)向社會(huì)類(lèi)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，從而形成風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。而這些風(fēng)險(xiǎn)多存在于基層社會(huì)，基層社會(huì)既是各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的直接承受者，也是風(fēng)險(xiǎn)的影響者與應(yīng)對(duì)者。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，基層社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生了重大變化，特別是大規(guī)模的人員、資源、信息、資本快速流動(dòng)，加速了風(fēng)險(xiǎn)傳播，各種可預(yù)見(jiàn)的和不可預(yù)見(jiàn)的、傳統(tǒng)安全的和非傳統(tǒng)安全的風(fēng)險(xiǎn)層出不窮，增加了基層社會(huì)治理的難度［7］。

基層社會(huì)的安全是構(gòu)筑社會(huì)安全的基石，是社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，更是社會(huì)良性運(yùn)行的重要?jiǎng)恿?。因此，基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)引起足夠的重視。這就要求基層政府既要積極借鑒國(guó)外先進(jìn)的基層社會(huì)治理理念，不斷加強(qiáng)同社會(huì)的有效溝通，把握風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)，又要提高敏感性，主動(dòng)防范經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的各種傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)［7］，并對(duì)于二者之間的關(guān)聯(lián)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，從而為風(fēng)險(xiǎn)治理作好更加充分的準(zhǔn)備。

(四)行政條塊分割依然存在，治理風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新

傳統(tǒng)的基層社會(huì)治理以“管治”為主，是自上而下的縱向管理、垂直管理，由此帶來(lái)“橫不到邊、縱不到底”的管理空白和漏洞很多［8］。比如，在不少基層地區(qū)都還保留著工廠與街道共建的治理體制。在這種體制下，所有權(quán)與管理權(quán)分離，受制于體制機(jī)制約束，在利益博弈中，監(jiān)管難，治理難，決策和實(shí)施效率大打折扣;廠區(qū)下轄單位眾多且自主性強(qiáng)，安全管控自成體系，其工作場(chǎng)所安全，街道是無(wú)力監(jiān)管的;公共場(chǎng)所設(shè)施陳舊、管理落后、投入偏少，公共安全的風(fēng)險(xiǎn)隱患較為突出。

為此，迫切需要把完善制度體系、重構(gòu)價(jià)值體系、創(chuàng)新組織體系統(tǒng)一起來(lái)，形成法治、德治、自治“三位一體”的新型基層社會(huì)治理體系［9］。近年來(lái)，浙江嘉興一些地方在全省率先全面推行“三治融合”的鄉(xiāng)村治理新模式，形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的鄉(xiāng)村治理新格局，其經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。這種治理方式實(shí)質(zhì)上是一種精細(xì)化管理，其目的是通過(guò)建立實(shí)現(xiàn)基層有效治理的平臺(tái)，消除基層政府社會(huì)治理與服務(wù)的空白地帶，滿足基層群眾日益提高的多樣化服務(wù)需求，應(yīng)對(duì)基層政府日益繁多的管理任務(wù)。有了這樣一個(gè)平臺(tái)，基層政府的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理就能做深做透?；鶎诱纳鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)治理要抓小抓細(xì)抓具體，要從小中見(jiàn)功夫，從細(xì)中見(jiàn)精神，從具體中求實(shí)效。在實(shí)際工作中，要做到網(wǎng)格與網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合、網(wǎng)上與網(wǎng)下相同步、線上與線下相聯(lián)動(dòng)，擴(kuò)大基層政府綜合治理組織和綜合服務(wù)管理平臺(tái)的有效覆蓋面，提高基層政府社會(huì)治理的精細(xì)化水平［7］。

三、提高基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理能力的流程優(yōu)化

要以“網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)、信息化支撐”為方向，進(jìn)一步健全基層政府綜合服務(wù)管理平臺(tái)，整合基層政府社會(huì)服務(wù)管理資源，優(yōu)化服務(wù)流程，構(gòu)建黨政主導(dǎo)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的社會(huì)服務(wù)管理體系和運(yùn)行機(jī)制。重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著力。

(一)加強(qiáng)第三方智庫(kù)平臺(tái)建設(shè)，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)信息搜集與研判流程

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)治理的前提，也是基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的難點(diǎn)。重點(diǎn)圍繞在“動(dòng)態(tài)采集信息、服務(wù)管理群眾、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)報(bào)告問(wèn)題、協(xié)助解決問(wèn)題”等方面的基本職能，進(jìn)一步健全基礎(chǔ)信息動(dòng)態(tài)采集維護(hù)、問(wèn)題源頭發(fā)現(xiàn)、任務(wù)分類(lèi)處置、情況核查反饋等機(jī)制，確保“情況掌握更清晰、服務(wù)群眾更便捷、隱患排查更及時(shí)、事件處置更迅速、問(wèn)題解決更有效”。

由于目前各地風(fēng)險(xiǎn)信息搜集專(zhuān)業(yè)人才匱乏，特別是在基層，從事風(fēng)險(xiǎn)信息搜集的人手有限，往往一人要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、綜合治安、消防等多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)隱患信息的搜集與報(bào)送，若專(zhuān)業(yè)知識(shí)不夠，就很難對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)隱患做到全面、精準(zhǔn)識(shí)別。這就需要基層政府在治理過(guò)程中，大力拓展第三方數(shù)據(jù)來(lái)源渠道，建立第三方綜合智庫(kù)平臺(tái)建設(shè)，在基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中增加一個(gè)“承上啟下”“內(nèi)聯(lián)外通”的渠道。

特別是在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)新態(tài)勢(shì)下，信息就是基礎(chǔ)，信息就是先機(jī)。通過(guò)這個(gè)綜合性的第三方智庫(kù)平臺(tái)，一則將基層政府各部門(mén)的智庫(kù)平臺(tái)中安全監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、社會(huì)綜治等平臺(tái)進(jìn)行整合，做到信息共聯(lián)共享，使得各種風(fēng)險(xiǎn)信息通夠及時(shí)地互聯(lián)互通，以利于排查風(fēng)險(xiǎn)隱患、過(guò)濾風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、找出隱患源，實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)各類(lèi)隱患全方位、全過(guò)程、全覆蓋的徹底排查，做到不留死角，從而強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。二則可以通過(guò)平臺(tái)的建設(shè)與完善，吸收更多的社會(huì)資源和社會(huì)力量參與，利用行業(yè)、專(zhuān)家的力量使風(fēng)險(xiǎn)信息的搜集與研判更加準(zhǔn)確、更加及時(shí)，從而打破傳統(tǒng)的自下而上的風(fēng)險(xiǎn)信息搜集層層上報(bào)的識(shí)別流程，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的效率，同時(shí)有利于對(duì)已有風(fēng)險(xiǎn)的整改，強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患的整治。

(二)加強(qiáng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，提高風(fēng)險(xiǎn)治理的上下互通、有機(jī)互聯(lián)

一是基層政府社會(huì)治理機(jī)制要從“分割”向“統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變。基層社會(huì)是一個(gè)整體，治理機(jī)制應(yīng)該統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，治理資源應(yīng)該統(tǒng)籌配置，而不能以鄰為壑、畫(huà)地為牢。要破除人們“各掃門(mén)前雪”的心態(tài)和做法，本著常態(tài)、共享、聯(lián)動(dòng)、共贏的原則，完善區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，攜手應(yīng)對(duì)復(fù)雜的影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的問(wèn)題，提升基層政府社會(huì)治理水平［7］。如自上而下建立區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))四級(jí)網(wǎng)格化服務(wù)管理體系，充分整合現(xiàn)有資源，打造基層政府綜合服務(wù)管理平臺(tái)，建立由各職能部門(mén)組成的城鄉(xiāng)社區(qū)一體化的網(wǎng)格化服務(wù)管理體系，真正實(shí)現(xiàn)“上面千條線、下面一張網(wǎng)”［10］。

二是基層政府社會(huì)治理參與主體要從“一元化”向“多元化”轉(zhuǎn)變。在加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)作用的前提下，特別要善于借助外力，加大政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的力度，充分激發(fā)社會(huì)組織活力，發(fā)展壯大平安志愿者、社區(qū)工作者、群防群治隊(duì)伍等專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、社會(huì)化力量，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)適、居民自治良性互動(dòng)的良好格局［11］。如自下而上建立“網(wǎng)格—社區(qū)(村)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—區(qū)縣—市”社會(huì)服務(wù)管理事項(xiàng)閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制，“業(yè)務(wù)統(tǒng)一受理—項(xiàng)目分流移交—部門(mén)協(xié)調(diào)處置—全程跟蹤督辦—辦結(jié)回訪問(wèn)效”鏈條式服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)群眾一個(gè)系統(tǒng)、回應(yīng)訴求一套人員、事情辦理一站分流”［12］。通過(guò)這種上下互通、有機(jī)互聯(lián)方式來(lái)有效化解基層的矛盾，從而減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的總量，使基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理由被動(dòng)變主動(dòng)，由間接變直接，由后置變前置。

(三)優(yōu)化組織模式，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)治理新流程

基層政府在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，要構(gòu)建邏輯扁平化的組織結(jié)構(gòu)，建立風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)治理新模式。要堅(jiān)持5個(gè)原則:一是服務(wù)治理并重原則，把風(fēng)險(xiǎn)治理工作向政策確定環(huán)節(jié)前移;二是組織收入中心原則，通過(guò)加強(qiáng)各環(huán)節(jié)、各層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)治理，堵塞漏洞，提高風(fēng)險(xiǎn)治理的效率和水平;三是能力效率兼顧原則，推行部門(mén)人力資源統(tǒng)籌配置，實(shí)現(xiàn)邏輯扁平化;四是人力資源互補(bǔ)原則，重視領(lǐng)軍人才的發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng);五是質(zhì)量效率提升原則，通過(guò)邏輯固化辦公人員，制定工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行過(guò)程控制［13］。湖北省恩施州探索構(gòu)建的以“村醫(yī)村教進(jìn)班子、法律顧問(wèn)進(jìn)鄉(xiāng)村、農(nóng)民辦事不出村”為抓手的“三位一體”基層治理模式，是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的運(yùn)行整體［14］。村里優(yōu)秀的醫(yī)生和教師進(jìn)入村“兩委”班子，有利于建設(shè)多方參與的組織體系，更好地發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)作用。律師進(jìn)村，以及覆蓋鄉(xiāng)村的法律顧問(wèn)制度的建立，有利于建設(shè)基層法治秩序體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村依法治理進(jìn)程。應(yīng)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，在村級(jí)這個(gè)國(guó)家治理體系的末端進(jìn)行網(wǎng)上辦公，既惠民便民，又能提高管理和服務(wù)效率。

這種基層治理的新模式，以滿足農(nóng)民群眾基本需求為導(dǎo)向，綜合運(yùn)用現(xiàn)代管理理念、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、法治思維方式，整合了社會(huì)各類(lèi)資源，探索出一條在經(jīng)濟(jì)落后、交通不便、地廣人稀的貧困山區(qū)，以低成本提高鄉(xiāng)村治理效能的新途徑。該模式實(shí)現(xiàn)了基層政府社會(huì)治理取向人本化、治理主體多元化、治理方式現(xiàn)代化、治理手段法治化，在鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和諧與民生事業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層組織建設(shè)中發(fā)揮了良好的效果，得到了社會(huì)各個(gè)層面的廣泛認(rèn)可和人民群眾的贊成擁護(hù)［3］。這種對(duì)組織的優(yōu)化和流程的整合、精簡(jiǎn)，有效地減少了人們辦事的成本，有效地化解了基層的一些社會(huì)矛盾;而且通過(guò)與現(xiàn)代信息技術(shù)相結(jié)合，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)性的治理起到了積極的作用。

同時(shí)，要著眼于流程建設(shè)，確立上下貫通的工作流程。如每月召開(kāi)一次風(fēng)險(xiǎn)治理聯(lián)席會(huì)議，研究風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)數(shù)據(jù)情報(bào)、通過(guò)數(shù)據(jù)情報(bào)分析確定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)象，研究確定風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)管理任務(wù)［12］。每月對(duì)前一階段的風(fēng)險(xiǎn)管理工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行分析，對(duì)前一階段的風(fēng)險(xiǎn)研判工作進(jìn)展情況加以收集匯總，并對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)整改情況進(jìn)行督查。督查結(jié)果不涉密的，可以通過(guò)信息平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)，引起社會(huì)的共同關(guān)注，同時(shí)要及時(shí)反饋給各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所在的鎮(zhèn)(街)或村，進(jìn)一步督促對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的管控。

(四)構(gòu)建社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化網(wǎng)格基礎(chǔ)作用

網(wǎng)格化管理是基層政府治理的有效載體，是提高治理水平和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，也是目前基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移、重心下沉的有效做法。結(jié)合前面所分析的當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新態(tài)勢(shì)，以及基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理所存在的困境，應(yīng)該構(gòu)建社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化網(wǎng)格在基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中的基礎(chǔ)作用。

一是要建立以聯(lián)席會(huì)議為主軸的工作模式。從基礎(chǔ)網(wǎng)格到區(qū)級(jí)層面建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，每一級(jí)都要有各職能部門(mén)的負(fù)責(zé)同志參加，通過(guò)制度性的聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)會(huì)商解決網(wǎng)格化管理工作存在的主要問(wèn)題。二是開(kāi)展三環(huán)閉合式工作方式。把著力點(diǎn)放在基層，建立基礎(chǔ)網(wǎng)格層面、社區(qū)網(wǎng)格層面和街鎮(zhèn)網(wǎng)格層面3個(gè)級(jí)層的相對(duì)閉合的工作網(wǎng)格。做到能在基礎(chǔ)網(wǎng)格和社區(qū)解決的矛盾和問(wèn)題不上交。上級(jí)收集和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，相關(guān)職能部門(mén)的工作力量要下沉，盡量將其引導(dǎo)到基礎(chǔ)網(wǎng)格和社區(qū)網(wǎng)格解決，促進(jìn)社區(qū)居民自治，不斷提升基層組織和干部的公信力。三是形成多個(gè)機(jī)制聯(lián)動(dòng)入網(wǎng)的工作態(tài)勢(shì)。通過(guò)多網(wǎng)合一、一網(wǎng)運(yùn)行的工作模式，讓所有職能部門(mén)的工作依托網(wǎng)格，使基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制聯(lián)動(dòng)網(wǎng)格化，其治理效果體現(xiàn)在網(wǎng)格里。

［1］王星．應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)型:從單一主體走向社會(huì)參與［J］．決策探索:下半月，2014(12):51．

［2］張巖，魏玖長(zhǎng)，戚?。话l(fā)事件社會(huì)心理影響模式與治理機(jī)制研究［J］．中國(guó)應(yīng)急管理，2011(6):34-38．

［3］令小雄．社會(huì)主義核心價(jià)值觀與國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值向度［J］．中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2014(6):44 -48．

［4］王蒼龍．我國(guó)城市人際關(guān)系特點(diǎn)探究［J］．消費(fèi)導(dǎo)刊，2009(5):10-11．

［5］康寧．網(wǎng)絡(luò)化與大學(xué)教育［J］．高等教育研究，2000 (1):22，31．

［6］周根才．走向軟治理:基層政府治理能力建構(gòu)的路向［J］．青海社會(huì)科學(xué)，2014(5):35-40．

［7］王輝忠．再謀基層社會(huì)治理新篇章［J］．今日浙江，2014(14):8-9．

［8］深圳特區(qū)報(bào)評(píng)論員．城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在基層［N］．深圳特區(qū)報(bào)，2015-09-01．

［9］王婷婷．對(duì)法律治理的反思及重構(gòu)——以社會(huì)管理機(jī)制的完善與創(chuàng)新為視角［J］．重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)，2012(9):44-49．

［10］馮敏良．居委會(huì)績(jī)效評(píng)估的可行性分析與邏輯架構(gòu)［J］．重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)，2013(3):82-86

［11］王輝忠．基層社會(huì)治理重點(diǎn)需要轉(zhuǎn)變［N］．法制日?qǐng)?bào)，2015-08-06．

［12］曾昌文．326塊網(wǎng)格“責(zé)任田” 778人全天候“執(zhí)勤”［N］．四川法制報(bào)，2014-07-03．

［13］陳步龍．積極探索邏輯扁平化風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)管理新機(jī)制［N］．江蘇法制報(bào)，2011-07-15．

［14］佚名．恩施“三位一體”創(chuàng)新基層治理模式農(nóng)民辦事不出村［EB/OL］．［2014-11-25］．http://news．cnhubei．com/xw/hb/es/201411/t3088486．shtml．

(責(zé)任編輯張佑法)

Study on Social Risk Management Process Optimization of Basic Unit Government

LI Ying
(Chongqing Municipal Party Committee Party School of CPC，Chongqing 400041，China)

Social risks governance is the important component of social governance．Improving the governance ability of basic-level governments is the key of the promotion on state governance modernization．Accompanied with the transformation of China society，social risks of China present the new appearances of virtualization，networking and linkage．These bring new challenges on basic-level government．For these reason，we need to optimize the governance process to innovate the methods and mechanisms of basic-level governments，through which the social risks governance abilities of basiclevel governments could be enhanced．

social risks;social governance;basic-level government;governance processes

D630

A

1674-8425(2015)11-0109-06

10．3969/j．issn．1674-8425(s)．2015．11．017

2015-08-16

2014年重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃培育項(xiàng)目“基層政府社會(huì)治理流程優(yōu)化與機(jī)制創(chuàng)新研究”(2014PY62)

李穎(1977—)，女，重慶人，副教授，研究方向:社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)治理。

李穎．基層政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理流程優(yōu)化研究［J］．重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)，2015(11):109-114．

format:LI Ying．Study on Social Risk Management Process Optimization of Basic Unit Government［J］．Journal of Chongqing University of Technology:Social Science，2015(11):109-114．