摘要：省級政府權(quán)力清單是對省級政府及其行政機(jī)關(guān)權(quán)力的種類、數(shù)量、使用條件、運(yùn)行程序、行使邊界等方面進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計、全面清理、明晰權(quán)責(zé)后形成的目錄清單。我國省級政府權(quán)力清單制度建設(shè)已取得了很大的成績，但在具體實(shí)施過程中也存在著一些不足。加強(qiáng)省級政府權(quán)力清單制度建設(shè)可以從四個方面著手：一是全面清理行政權(quán)力，及時公開權(quán)力清單；二是明晰權(quán)力劃分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；三是依法核定清單上的權(quán)力；四是依法規(guī)范兜底性權(quán)力。

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-6382（2015）05－0060-05

doi:10.3969/j.issn.1008-6382.2015.05.011

收稿日期：2015－08－24

作者簡介：何煒（1983—），男，河南夏邑人，商丘學(xué)院教師，主要從事公共行政理論與實(shí)踐研究。

一、引言

權(quán)力清單制度是近年來我國政府行政改革實(shí)踐中的一個熱點(diǎn)問題，它是在總結(jié)一些地方規(guī)范和約束政府權(quán)力的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上試點(diǎn)推行的制度 ［1］。黨的十八屆三中全會制定了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“地方各級政府及其工作部門積極推行行政權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程” ［2］。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求“通過建立權(quán)力清單，進(jìn)一步明確地方各級政府工作部門職責(zé)權(quán)限，大力推動簡政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制，全面推進(jìn)依法行政” ［3］。可見，黨和政府大力推進(jìn)權(quán)力清單制度可以有效地劃定政府權(quán)力“邊界”，明確政府權(quán)力“家底”，使其接受社會公眾監(jiān)督，從而轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)依法行政。這正契合了“推進(jìn)政府行為法治化”和“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”等改革的目標(biāo)。由于權(quán)力清單制度具有極強(qiáng)的針對性和可操作性，從黨的十八屆三中全會至今，各級政府紛紛把權(quán)力清單制度作為政府改革的突破口，使其一時間成為社會公眾熱議的焦點(diǎn)。省級政府作為一級行政主體，在我國行政體制中的位置比較特殊，對于國務(wù)院而言，它是下級政府，而對于市級、縣級和鄉(xiāng)級政府，它又是上級政府。省級政府在權(quán)力清單制度建設(shè)中，對上按照要求執(zhí)行國務(wù)院制定的權(quán)力清單制度相關(guān)政策，對下監(jiān)督和指導(dǎo)市級、縣級和鄉(xiāng)級政府的權(quán)力清單制度建設(shè)。基于此，研究省級政府權(quán)力清單制度的實(shí)施情況及其發(fā)展路徑，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、權(quán)力清單制度及其功能和價值

1.何謂權(quán)力清單制度

自人類社會形成以來，權(quán)力的產(chǎn)生往往伴隨著統(tǒng)治階級對民眾的控制與支配 ［4］。在農(nóng)業(yè)社會，統(tǒng)治者利用意識形態(tài)將權(quán)力神化，“君權(quán)神授”是這一階段的產(chǎn)物，統(tǒng)治者將本來應(yīng)該為公眾所享有的權(quán)力據(jù)為己有，將正常的公共事務(wù)管理和公共物品供給視為對公眾的恩賜和施舍。這就混淆了權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的互動，喪失了權(quán)力行使主體的義務(wù)和使命，使權(quán)力成為“洪水猛獸”。到了近代，伴隨著工業(yè)文明的發(fā)展，社會對權(quán)力有了更深入的認(rèn)識，產(chǎn)生了對權(quán)力進(jìn)行“制衡”的思想。英國著名的政治思想學(xué)家阿克頓勛爵認(rèn)為，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，國家在宗教、道德、政治等方面，只有一個立法者和權(quán)威，這個立法者和權(quán)威不受監(jiān)控是腐敗產(chǎn)生的原因，從本質(zhì)上來說是頂層制度設(shè)計的問題。當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，社會矛盾增多，政府在開展反腐敗斗爭的同時，也認(rèn)識到了其產(chǎn)生的深層次原因——制度缺失。權(quán)力清單制度正是在這樣的一個背景下提出來的。

權(quán)力清單最初起源于“負(fù)面清單”，負(fù)面清單作為一種現(xiàn)代市場管理理念最早出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代的國際貿(mào)易協(xié)定中，是國際通用的投資準(zhǔn)入制度。各國政府以清單的方式羅列出禁止或者限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域，清單以外全部開放，市場主體只要依法登記注冊即可自由從事市場活動。權(quán)力清單就是對各級政府及其各個行政部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、使用條件、行使邊界等方面進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計和全面清理，明晰權(quán)責(zé)，形成的目錄清單 ［5］。圍繞著權(quán)力清單而創(chuàng)制的一系列規(guī)章制度即為權(quán)力清單制度。簡言之，權(quán)力清單制度就是把政府行政部門的職能權(quán)限徹底暴露在陽光下，以清單方式向社會公布，政府行政部門履行職能、行使權(quán)力時應(yīng)以此為邊界，按照清單行使權(quán)力，未被列入權(quán)力清單范圍內(nèi)的職能權(quán)限不允許行使。權(quán)力清單制度體現(xiàn)了“法無授權(quán)即禁止”的精神。

2．權(quán)力清單制度的功能和價值

我國權(quán)力清單制度的建設(shè)，是從中央到地方自上而下實(shí)施的各級政府的自覺行動 ［6］，是一場基于中央政府內(nèi)部動員的有中國特色的政府行政部門的自我改革。我國權(quán)力清單制度建設(shè)的功能和價值可歸納為以下幾條：一是推進(jìn)政務(wù)公開，權(quán)力清單制度的一項(xiàng)重要功能就是曬權(quán)，將權(quán)力公之于眾，有利于公共政策公開、行政執(zhí)行公開、行政裁決行為和行政復(fù)議行為公開以及行政信息公開；二是優(yōu)化行政服務(wù)，權(quán)力清單制度基于職權(quán)法定的原則，將政府行政權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”，著力規(guī)范權(quán)力運(yùn)行軌跡，逐步提升行政權(quán)力為公眾服務(wù)的能力；三是提升行政治理能力，國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是制度的現(xiàn)代化，權(quán)力清單制度是一項(xiàng)嶄新的行政實(shí)踐活動，是一項(xiàng)了不起的制度創(chuàng)新，行政清單制度必將有助于提升行政治理能力；四是提高政府行政效能，行政效能不同于一般的工商管理意義上的效能，它強(qiáng)調(diào)的是效率、效果和效益的綜合，目的與手段的統(tǒng)一，權(quán)力清單制度的建立有利于明確政府權(quán)力的邊界，使機(jī)關(guān)內(nèi)外協(xié)調(diào)一致，進(jìn)而提高行政效能。

三、省級政府權(quán)力清單制度建設(shè)中存在的不足

1．清權(quán)和曬權(quán)還不夠徹底

權(quán)力清單制度的構(gòu)建流程包括清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)五個步驟，清權(quán)，也即對權(quán)力的清理是制定權(quán)力清單制度的第一步。目前在清權(quán)過程中還存在以下幾個方面的問題：一是行政規(guī)劃、行政命令等抽象行政權(quán)力沒有被清理，或者尚未向社會公布。二是部分省級政府的權(quán)力沒有單列，省級政府作為一級行政部門，擁有非常大的行政權(quán)力，因此應(yīng)該將省級政府的權(quán)力清單單獨(dú)列出來向社會公布。三是部分省份（直轄市、自治區(qū)）權(quán)力清單還未及時上網(wǎng)公布，有的通過相關(guān)新聞媒體宣布制定了省級政府及其各行政部門的權(quán)力清單，但是還暫未上網(wǎng)進(jìn)行公示。四是個別省份（直轄市、自治區(qū)）在制定權(quán)力清單的同時也制定了“服務(wù)清單”，“服務(wù)清單”上的項(xiàng)目大多是對行政相對人資格條件的認(rèn)定、認(rèn)證、考核和審批等，行政相對人只有經(jīng)過政府提供的服務(wù)才能獲得相應(yīng)的資質(zhì)，取得相應(yīng)的經(jīng)營許可或者其他方面的權(quán)益。由于政府提供的此類服務(wù)具有一定強(qiáng)制性和支配性，符合權(quán)力的本質(zhì)屬性，因此也應(yīng)該納入權(quán)力清單的范圍。

2．權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)尚待統(tǒng)一

全面準(zhǔn)確地對省級政府權(quán)力進(jìn)行劃分，確定合理的權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)是省級政府權(quán)力清單制度建設(shè)的基礎(chǔ)。權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)既要符合法理和法律標(biāo)準(zhǔn)，又要符合科學(xué)性和合理性標(biāo)準(zhǔn)，同時還要具有可操作性，有利于權(quán)力清單制度的順利推行。當(dāng)前，在我國權(quán)力清單制度建設(shè)過程中，對行政權(quán)力的劃分還不統(tǒng)一。比如，從權(quán)力類型上來看，有的將權(quán)力類型分為行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、非行政許可審批權(quán)、行政征收權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政給付權(quán)、行政裁決權(quán)、行政獎勵權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)以及其他行政權(quán)力等十類；而有的將權(quán)力類型分為行政許可權(quán)、行政征收權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政給付權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政裁決權(quán)、行政獎勵權(quán)以及其他權(quán)力等九類；還有的認(rèn)為權(quán)力類型應(yīng)包括行政審批、行政獎勵、行政確認(rèn)、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政規(guī)劃、行政裁決、行政給付以及其他權(quán)力等十類。由于目前對權(quán)力類型劃分標(biāo)準(zhǔn)還不統(tǒng)一，給政府部門進(jìn)行權(quán)力梳理帶來了一定的困難。

3．制度建設(shè)的法理依據(jù)尚待強(qiáng)化

目前，我國的權(quán)力清單制度建設(shè)已取得了一些成績，但是理論界對建設(shè)過程中出現(xiàn)的一些問題也進(jìn)行了初步的反思。首先，從法理學(xué)的角度來說，政府之所以具有行政權(quán)力是因?yàn)閼椃ê头傻氖跈?quán)，從根本上說，權(quán)力來自于公眾的賦予。在我國，公眾與權(quán)利主體所體現(xiàn)的是一種“委托——代理”關(guān)系，表現(xiàn)為公眾通過自己的代表機(jī)構(gòu)——人民代表大會制定憲法與法律，然后將執(zhí)行法律的權(quán)力賦予政府，進(jìn)而使政府具有了行政權(quán)力。因此，從法理上來講，省級人民代表大會可以制定權(quán)力清單。其次，“設(shè)立法外標(biāo)準(zhǔn)”的問題值得商榷。建立權(quán)力清單制度以后，會形成“依據(jù)權(quán)力清單行政”和“依據(jù)法律行政”兩個執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。如果權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)定發(fā)生了沖突，就會讓行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生行政困惑，即究竟是依據(jù)法律規(guī)定行政還是依據(jù)權(quán)力清單行政。當(dāng)前，我國行政執(zhí)行依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)極為復(fù)雜，在實(shí)際的執(zhí)行過程中如果行政機(jī)關(guān)不太了解自己的行政職權(quán)，便可能產(chǎn)生依清單行政的行為。再次是政府“自我限權(quán)”的問題。由于法律制度的不斷完善，政府行政機(jī)關(guān)在權(quán)力清單中增加權(quán)力的可能性在減小，但是通過權(quán)力清單限權(quán)的可能性依然存在，即可能將那些執(zhí)行難度大的行政執(zhí)行權(quán)力排除在清單之外。

4．兜底性權(quán)力尚需規(guī)范

兜底條款是一項(xiàng)立法技術(shù)，它將法律條款沒有包括的、難以包括的、難以預(yù)測的內(nèi)容都包含在這個條款中。由于省級政府行政工作的廣泛性和復(fù)雜性，法律法規(guī)的具體條款無法包括省級政府及其工作部門的全部行政職權(quán)。針對這種情況，政府行政部門往往使用兜底條款對政府行政權(quán)力進(jìn)行保障。比如，在對權(quán)力進(jìn)行分類時，有的省份（直轄市、自治區(qū)）提到了“其他權(quán)力”，這里的“其他權(quán)力”就是政府行政部門的兜底權(quán)力。兜底權(quán)力的存在有其必要性，某些情況下對于實(shí)現(xiàn)政府職能有著非常重要的作用。但是，兜底權(quán)力的存在，往往使得行政機(jī)關(guān)保留了一些隱形的行政審批事項(xiàng)，這對于我國權(quán)力清單制度建設(shè)將產(chǎn)生何種影響，還有待于觀察。

四、省級政府權(quán)力清單制度建設(shè)的完善途徑

1．全面清理行政權(quán)力，及時公開權(quán)力清單

當(dāng)前，我國權(quán)力清單制度建設(shè)過程中還存在清權(quán)和曬權(quán)不夠徹底的問題，因此，應(yīng)該全面清理行政權(quán)力，通過各類新聞媒體及時向社會公開。一方面，要全面清理省級政府的各類規(guī)章、規(guī)范性文件，規(guī)范權(quán)力的來源。當(dāng)前，列入省級政府權(quán)力清單中的行政權(quán)力，不是行政機(jī)關(guān)所實(shí)際享有的權(quán)力，而是有法律依據(jù)的權(quán)力，因此，應(yīng)當(dāng)為行政權(quán)力尋找法律上的依據(jù)，使權(quán)力清單上的權(quán)力的合法性更強(qiáng)。當(dāng)前，省級政府擁有的各類行政規(guī)章和規(guī)范性文件較多，有必要對各類行政規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，進(jìn)一步明確行政權(quán)力的來源。另一方面，要加大對權(quán)力清單的宣傳力度，及時向社會公開。將省級政府的權(quán)力清單“曬”在陽光下，有利于行政機(jī)關(guān)依“單”行政，規(guī)范省級行政機(jī)關(guān)的行政行為。這就需要進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程的信息化建設(shè)，改進(jìn)政府行政審批手段和方法，提高省級政府權(quán)力的透明度。省級政府要統(tǒng)一公開本級政府所有職能部門的行政權(quán)力，各省級政府職能部門也要自行公開其所擁有的行政權(quán)力。需要注意的是，既要公開省級政府權(quán)力的名稱、行使主體和設(shè)定依據(jù)等靜態(tài)內(nèi)容，也要公開權(quán)力運(yùn)行流程、程序和時間等動態(tài)信息。同時，要加大宣傳力度，引導(dǎo)社會公眾監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，逐步完善權(quán)力運(yùn)行的外部監(jiān)督機(jī)制。

2．明晰權(quán)力劃分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)和界限不清晰的問題，給權(quán)力梳理帶來了困難，導(dǎo)致分類推行權(quán)力清單制度的操作性不強(qiáng)，因此，明晰省級行政權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)十分重要?？梢詫⑿姓?quán)力劃分為行政服務(wù)、項(xiàng)目運(yùn)作和政策管制三類 ［7］，以提高權(quán)力清單劃分的可操作性。行政服務(wù)指的是政府行政部門為行政相對人提供的各類輔助性公共服務(wù)，這里強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，基于行政服務(wù)的行政權(quán)力一定是來自于法律法規(guī)授權(quán)，必須有法律依據(jù)，否則不允許存在；運(yùn)作項(xiàng)目指的是政府通過財政預(yù)算設(shè)立各種項(xiàng)目，以滿足社會和公眾的各類公共需求；管制政策指的是政府運(yùn)用合法的國家強(qiáng)制力對經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的活動所采取的禁止或允許的行為，主要體現(xiàn)為行政許可、行政審批等權(quán)力。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)有兩個：一是該標(biāo)準(zhǔn)僅包括三個類別，方便省級政府部門對照和統(tǒng)計行政權(quán)力，同時也為市級、縣級和鄉(xiāng)級政府提供了行政權(quán)力的劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；二是這種劃分標(biāo)準(zhǔn)相對比較清晰，有利于省級政府清理行政權(quán)力。以行政服務(wù)、項(xiàng)目運(yùn)作和政策管制三個標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)梳理省級政府的職責(zé)權(quán)限，能夠?qū)κ〖壵男姓?quán)力進(jìn)行全面清理，為權(quán)力清單制度建設(shè)提供相應(yīng)的保障。

3．依法核定權(quán)力清單中的權(quán)力

權(quán)力清單合法性的關(guān)鍵是確權(quán)主體的合法性。人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)把人民代表大會對權(quán)力清單的確認(rèn)作為權(quán)力清單合法化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。省級政府及其所屬部門的權(quán)力清單，應(yīng)經(jīng)過省級人民代表大會或其常務(wù)委員會的確認(rèn)。在權(quán)力清單制定的過程中，可以成立確權(quán)委員會，其委員會成員應(yīng)具有廣泛的代表性，應(yīng)包括人大代表、行政部門負(fù)責(zé)人、法院人員、檢察院人員、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者以及行政相對人，以保證權(quán)力清單制定的全面性、合法性。除此之外，還應(yīng)制定科學(xué)的、標(biāo)準(zhǔn)化的確權(quán)流程。確權(quán)流程應(yīng)包括如下步驟：第一步是政府及其所屬部門自主清理本部門的行政權(quán)力，確定行政權(quán)力的名稱、流程、風(fēng)險等級等，盡可能全面清理本部門的行政權(quán)力，上報政府法制部門。第二步是政府法制部門根據(jù)行政部門上報的權(quán)力清單核定權(quán)力來源的法律依據(jù)，并提交確權(quán)委員會，形成初步的權(quán)力清單草稿。第三步是將確權(quán)委員會的意見反饋給省級政府行政部門，政府行政部門根據(jù)反饋意見對權(quán)力清單草稿進(jìn)行修改，再次經(jīng)過確權(quán)委員會審核，然后報送人大機(jī)關(guān)。第四步是人大機(jī)關(guān)對權(quán)力清單進(jìn)行終審和備案，同意實(shí)施權(quán)力清單。

4．依法規(guī)范兜底性權(quán)力

政府權(quán)力清單中兜底性權(quán)力的存在，使政府行政部門存在保留隱形行政審批事項(xiàng)的可能，從而易使行政權(quán)力在一定程度上被異化。所以，省級政府在制定權(quán)力清單時，相關(guān)行政部門應(yīng)詳細(xì)清理記錄本部門的權(quán)力，盡量將所有存在的行政權(quán)力全部列入權(quán)力清單中。在制定權(quán)力清單的過程中，應(yīng)確保權(quán)力清單與相關(guān)法律法規(guī)相吻合、一致。在對行政部門的兜底性權(quán)力進(jìn)行規(guī)范的時候，要注意兩個問題：一是要厘清政府的職責(zé)，確定哪些是政府的職能，哪些是市場的職能，將那些政府“做不了、做不好”的職能從權(quán)力清單上剝離出去，還權(quán)于市場，還權(quán)于社會組織；二是要將那些應(yīng)該由政府承擔(dān)的職能納入到省級政府權(quán)力清單中，明晰兜底性權(quán)力中政府機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，并明確相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)責(zé)任主體，確保兜底性行政權(quán)力無缺位現(xiàn)象。