◎ 文 《法人》 見習(xí)記者 肖岳

“脫鉤”等一系列方案，對于環(huán)評機構(gòu)進一步市場化具有積極意義

近日，國家環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)審查結(jié)果（2015年第三批）的公告》，其中對于28家環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)相關(guān)申請未予批準(zhǔn)，在這些環(huán)評機構(gòu)中，有多家具有官方背景。

這并不是近段時間以來監(jiān)管部門首次整頓環(huán)評機構(gòu)。早在3月25日，環(huán)保部就曾公布《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤工作方案》，并提出規(guī)范環(huán)評市場，對于全國環(huán)保系統(tǒng)所屬環(huán)評機構(gòu)，限期完成環(huán)評機構(gòu)脫鉤改制。

種種跡象表明，環(huán)評機構(gòu)更好的市場化時代或?qū)⒌絹怼?/p>

環(huán)評市場現(xiàn)狀

環(huán)境影響評價，簡稱“環(huán)評”，通常是由專業(yè)機構(gòu)對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度，其目的是為了從源頭預(yù)防環(huán)境污染現(xiàn)象。

而在建設(shè)項目環(huán)境影響評價的整個流程中，涉及四方主體，即建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)、評估單位、審批部門。談及這四方在整個環(huán)評過程中扮演的角色時，國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員、環(huán)評專家彭應(yīng)登向《法人》記者介紹道，環(huán)保主管部門在環(huán)評機構(gòu)的行政許可上具有一定權(quán)力，而建設(shè)單位承擔(dān)對建設(shè)項目環(huán)境影響的申報工作，環(huán)評機構(gòu)則作為第三方提供技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)。

中國政法大學(xué)環(huán)境法律援助中心劉湘教授在接受《法人》記者采訪時亦表示，不同類別的建設(shè)單位在做環(huán)評時，需要按照環(huán)保相關(guān)規(guī)定選擇相應(yīng)類別的環(huán)評機構(gòu)去做環(huán)評，并最終以報告書、報告表的形式將結(jié)果呈現(xiàn)出來。而環(huán)評對于企業(yè)來講是必需的，如果沒有環(huán)評報告則建設(shè)審批將得不到通過，由此也產(chǎn)生了頗具規(guī)模的環(huán)評市場。

按照通常的環(huán)評模式，由企業(yè)方或者建設(shè)方出資，環(huán)評機構(gòu)受建設(shè)方委托，根據(jù)實際情況、當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)以及環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則的要求來做相關(guān)預(yù)測，包括如果項目建立起來可能對環(huán)境有哪些影響、如果將來發(fā)生問題要采取哪些措施等等。如果通過采取措施能夠使得工程達到環(huán)境要求，并不會造成環(huán)境影響，環(huán)評機構(gòu)會撰寫一份意見，確認該工程符合環(huán)評要求。

實際上，除環(huán)評機構(gòu)外，在企業(yè)建設(shè)項目過程中還存在一類環(huán)節(jié)，即對環(huán)評文件進行評估。此類評估也屬于第三方評估服務(wù)，但與環(huán)評機構(gòu)的環(huán)境評價有本質(zhì)上的差異。評估中心或者評估機構(gòu)屬于受環(huán)保部門委托，對環(huán)保部門已經(jīng)受理的環(huán)評技術(shù)文件進行技術(shù)評估，也可以理解為是對這些技術(shù)文件的評估和審查，包括對一些化工、水利水電開發(fā)、冶煉、礦山開發(fā)、資源開發(fā)等項目的審查，而這也是環(huán)評程序的一個重要環(huán)節(jié)。

就我國目前的情況而言，此種評估是無償?shù)?，而這也為環(huán)保部門在審查過程中省去了大量的人力、物力，并且對于提升行政審批的效能等都起到很好的作用。

當(dāng)然，評估工作也會根據(jù)我國各個地方對于環(huán)評文件的環(huán)評要求去進行，并不是所有項目的環(huán)評文件都需要進行評估，各個地方對于評估掌握的尺度并不一致，絕大部分省市的環(huán)保機構(gòu)本著一個原則，即對環(huán)境影響較大、較明顯或者較敏感的項目都會進行評估。比較典型的例子是地鐵、污水處理廠、集中的垃圾填埋場以及石油化工類等，在項目的評估上肯定會更加重視，對于建設(shè)污染較小的項目則有可能不進行評估。

劉湘教授指出，評估機構(gòu)的評估形式通常有兩種，其一是由參與環(huán)評的單位或建設(shè)項目的單位自行聘請專家對報告進行評估，另外一種則是在環(huán)評報告初審稿報到環(huán)保局后，由環(huán)保局在審批過程中組織專家對報告進行審查，并召開專家論證會對報告提出意見，此后若有需要改進的部分，則由建設(shè)單位修改，并于修改后再次提出申報，通過后獲得環(huán)保部批準(zhǔn)。

“脫鉤”有利市場化

在之前的環(huán)評過程中，作為第三方的環(huán)評機構(gòu)受到較多詬病，實踐中確實存在環(huán)評師掛靠、報告不真實等現(xiàn)象，甚至有觀點認為環(huán)評機構(gòu)就是在“拿人錢財，替人消災(zāi)”。

彭應(yīng)登對此表示，從目前的環(huán)評機構(gòu)與建設(shè)方之間委托與被委托的關(guān)系來看，我國部分環(huán)評機構(gòu)確實存在一些問題。按照有關(guān)規(guī)定，環(huán)評機構(gòu)應(yīng)該在編制環(huán)評報告時遵循三個規(guī)則：一是遵循國家的法律法規(guī)；二是遵循環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，比如水的導(dǎo)則、地下水的導(dǎo)則、空氣的導(dǎo)則等；三是在評價項目的過程中，對于排污、噪聲等都要滿足最基本的國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并且工程建設(shè)還要滿足當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量的約束條件。只有本著這三點要求，對項目環(huán)境影響實事求是地表述，環(huán)評報告才能真正做到客觀。

重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心主任向春認為，環(huán)評機構(gòu)替企業(yè)或建設(shè)方隱瞞環(huán)境風(fēng)險的情況可能存在，但是并不常見。

劉湘對此也持相同觀點，同時他還認為，環(huán)評機構(gòu)在考慮幫助企業(yè)通過環(huán)評的同時，也要本著幫企業(yè)防范法律風(fēng)險的角度出發(fā)，對于存在可能影響環(huán)境問題的項目，多與企業(yè)溝通，而不能單純地以幫助企業(yè)度過風(fēng)險或者掩蓋風(fēng)險為目的。只有這樣，才能形成好的市場環(huán)境。

而談及市場環(huán)境，具有環(huán)保部門背景的環(huán)評單位即“紅頂環(huán)評機構(gòu)”，則被認為對市場環(huán)境具有破壞競爭平衡的影響。環(huán)保部3月25日公布的《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤工作方案》中，也對部分紅頂環(huán)評機構(gòu)下了逐客令，其中指出，將在2016年底前分三批清退全國環(huán)保系統(tǒng)下屬的環(huán)評機構(gòu)。

這一做法也受到了環(huán)評機構(gòu)的歡迎，部分環(huán)評機構(gòu)表示，此舉對環(huán)評機構(gòu)的市場化具有很大的幫助。

彭應(yīng)登指出，“脫鉤”對于環(huán)評市場提供了更公正、公開、公平的環(huán)境，此前有環(huán)保部門背景的機構(gòu)占到了全部環(huán)評機構(gòu)的三分之一，在整個環(huán)評市場份額內(nèi)也占有很高比重，“脫鉤”完成后，市場上的環(huán)評機構(gòu)能獲得的環(huán)評項目來源會增多，對于環(huán)評機構(gòu)市場化的促進顯而易見。

環(huán)評監(jiān)管有待提高

對于環(huán)評機構(gòu)的約束，一方面靠政策引導(dǎo)，使得環(huán)評機構(gòu)能夠在更好的市場環(huán)境下發(fā)展和競爭，另一方面也離不開處罰力度的加強。

彭應(yīng)登在接受《法人》記者采訪時表示，我國對于環(huán)評機構(gòu)的監(jiān)管是比較嚴格的，目前已有政府對于環(huán)評機構(gòu)的管理辦法、個人考核辦法，還有對于環(huán)評機構(gòu)的日?？己思俺椴榭己说却胧?/p>

另外，在國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》中，對環(huán)評機構(gòu)違規(guī)的處罰也都有很明確的條款。

但彭應(yīng)登同時也指出，在環(huán)評信息公開程度上，我國還并不充分。雖然在2014年初，環(huán)保部對于環(huán)評信息公開曾做出進一步要求，與之前的簡本公示相比，要求環(huán)評報告要全本公示；但在環(huán)評審批過程中的信息公開仍須進一步加強，比如從全國來看，并不是所有地方的各級環(huán)保部門對于環(huán)評的政府批復(fù)文件都進行公開，尤其對于審批的聽證、受理、批復(fù)文件以及最后竣工驗收等信息的公開，都還有待提高。

此外，在環(huán)評機構(gòu)之間、各個政府機構(gòu)之間對于環(huán)評資料還應(yīng)進行共享，這樣將有助于提高環(huán)評結(jié)論的可靠性。

對于如何提高我國環(huán)評機構(gòu)的監(jiān)管水平，劉湘表示，一方面是我國對環(huán)評機構(gòu)違規(guī)的處罰力度繼續(xù)加強，但作為環(huán)評機構(gòu)本身而言，在行業(yè)內(nèi)部也應(yīng)形成一種自覺按照環(huán)評技術(shù)的導(dǎo)則、遵守職業(yè)道德來做高質(zhì)量環(huán)評工作的認知，不要等事故發(fā)生或者被舉報后再去事后彌補。

向春亦表示，從國外的環(huán)評做法來看，環(huán)評機構(gòu)基本上都是以第三方咨詢機構(gòu)的中立形式出現(xiàn)，在環(huán)評機構(gòu)出具相關(guān)環(huán)評報告后，該報告即具有效力，不需要再經(jīng)過評估機構(gòu)的再評估。但與此同時，環(huán)評機構(gòu)也要對環(huán)評報告負有更大的責(zé)任，這種從責(zé)任層面來約束環(huán)評機構(gòu)的做法，國內(nèi)也可以借鑒。