申林，梁偉

（1.國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)政系，北京，100091；2.首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京，100089）

強(qiáng)化國(guó)家能力與規(guī)范國(guó)家權(quán)力：現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的雙重使命*

申林1，梁偉2

（1.國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)政系，北京，100091；2.首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京，100089）

現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建應(yīng)納入到國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系視角中去考察。從國(guó)家——社會(huì)的向度看，國(guó)家應(yīng)當(dāng)具備有效控制社會(huì)的能力，以維持秩序并提供和平與安全；從社會(huì)——國(guó)家的向度看，為了保障社會(huì)中公民和各社會(huì)群體的權(quán)利和利益，國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到規(guī)范。所以，強(qiáng)化國(guó)家能力與規(guī)范國(guó)家權(quán)力是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的雙重使命。強(qiáng)化國(guó)家能力就是強(qiáng)化國(guó)家的強(qiáng)制能力、監(jiān)管能力、合法化能力、汲取能力與供給能力；規(guī)范國(guó)家權(quán)力一要使人民掌握國(guó)家權(quán)力，即實(shí)行民主政治，二要使國(guó)家權(quán)力受到限制，使其在劃定的權(quán)力邊界內(nèi)依法行使。

現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建；國(guó)家與社會(huì)；國(guó)家能力；國(guó)家權(quán)力

20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)家構(gòu)建理論在西方學(xué)界興起。國(guó)家構(gòu)建理論譯介到國(guó)內(nèi)后，現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建吸引了眾多學(xué)者的目光，他們的研究產(chǎn)出了比較豐碩的成果，形成了諸多有價(jià)值的觀點(diǎn)，但其間也存在著不少分歧，而分歧的焦點(diǎn)就在于對(duì)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建內(nèi)涵的不同界定。盡管絕大多數(shù)學(xué)者都突破了國(guó)家構(gòu)建原初含義的限制，賦予現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建以更豐富的內(nèi)涵，但在具體的內(nèi)涵上卻存在著分殊。其中比較有代表性的觀點(diǎn)是：現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建是一個(gè)理性化與民主化共顯的過(guò)程［1］；現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建是民族國(guó)家與民主國(guó)家兩位一體或民族國(guó)家、民主國(guó)家和民生國(guó)家三位一體的過(guò)程［2］；國(guó)家自主性與政治合法性是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的兩個(gè)特別重要的要素［3］；制度建構(gòu)和民族認(rèn)同是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的兩大任務(wù)［4］；國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的兩個(gè)核心要素［5］。上述分歧的存在使得對(duì)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建內(nèi)涵進(jìn)一步探索成為必要。

一、強(qiáng)化國(guó)家能力：現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的首要使命

伴隨著國(guó)家構(gòu)建理論的興起，國(guó)家能力建設(shè)在學(xué)界得到了前所未有的重視。不過(guò)，學(xué)者們?cè)趯?duì)國(guó)家能力的解釋上并沒(méi)有達(dá)成一致。在國(guó)家能力的含義上，吉登斯與福山都區(qū)分了國(guó)家統(tǒng)治的“范圍”與“強(qiáng)度”，但他們對(duì)兩者的概念使用不同。吉登斯將國(guó)家能力視為一種統(tǒng)治范圍，亦即能夠控制哪些場(chǎng)域［6］（P10）；福山將國(guó)家能力視為一種統(tǒng)治強(qiáng)度，亦即制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力［7］（P7）。王紹光、胡鞍鋼在《關(guān)于中國(guó)國(guó)家能力的研究報(bào)告》中，將國(guó)家能力解釋為“國(guó)家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”［18］。李強(qiáng)認(rèn)為，上述報(bào)告混淆了國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力兩個(gè)不同的概念。他將邁克爾·曼的“基礎(chǔ)性權(quán)力”概念稱為國(guó)家能力［9］。在國(guó)家能力的內(nèi)容上，韋伯強(qiáng)調(diào)的國(guó)家能力主要是強(qiáng)制能力和合法化能力?！耙粋€(gè)政治機(jī)構(gòu)性的組織，如果并且只要它的行政班子卓有成效地運(yùn)用其對(duì)物理暴力的正當(dāng)壟斷以保障秩序的實(shí)施，它就應(yīng)當(dāng)稱為‘國(guó)家’”［10］（P148）。吉登斯在繼續(xù)堅(jiān)持強(qiáng)制性的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家的監(jiān)控能力?！艾F(xiàn)代國(guó)家的特色就是反思性監(jiān)管國(guó)家活動(dòng)的極度膨脹?！保?］（P254）拉克曼也重視國(guó)家的強(qiáng)制能力與合法化能力，同時(shí)他還特意提到了國(guó)家的征稅能力和征兵能力［11］（P2、52）。李強(qiáng)在總結(jié)韋伯和埃利亞斯理論的基礎(chǔ)上，突出了國(guó)家的強(qiáng)制能力（壟斷暴力）、征稅能力（對(duì)稅收的壟斷）和合法化能力（合法壟斷）［12］。王紹光和胡鞍鋼將國(guó)家能力明確歸納為汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力等四種能力［8］。

綜上所述，本文將國(guó)家能力概括為五個(gè)方面：強(qiáng)制能力、監(jiān)管能力、合法化能力、汲取能力和供給能力。

強(qiáng)化國(guó)家強(qiáng)制能力應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的首要內(nèi)容。霍布斯指出，在沒(méi)有一個(gè)共同權(quán)力使大家懾服的時(shí)候，人們便會(huì)處在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)［13］（P94）。而所謂權(quán)力“就是在一種社會(huì)關(guān)系內(nèi)部某個(gè)行動(dòng)者將會(huì)處在一個(gè)能夠不顧他人的反對(duì)去貫徹自身意志的地位上的概率”［6］（P147）。由此可見(jiàn)，強(qiáng)制能力的強(qiáng)弱關(guān)系到權(quán)力的效用，進(jìn)而關(guān)系到秩序的好壞。所以，強(qiáng)制能力是國(guó)家能力的基石。在傳統(tǒng)國(guó)家中，之所以經(jīng)常出現(xiàn)諸侯叛亂與地方割據(jù)，之所以普遍存在非法使用暴力的土匪、幫會(huì)和家族勢(shì)力，之所以強(qiáng)盜和劫匪橫行，主要原因在于國(guó)家強(qiáng)制能力的薄弱。拉克曼指出，無(wú)論是古代文明還是中世紀(jì)，最高統(tǒng)治者所擁有的來(lái)實(shí)施強(qiáng)制的權(quán)力都是非常有限的［11］（P4、11）。吉登斯指出，“傳統(tǒng)國(guó)家（階級(jí)分化的社會(huì)）的本質(zhì)特性是它的裂變性。其政治中心的行政控制能力如此有限，以至于政治機(jī)構(gòu)中的成員并不進(jìn)行現(xiàn)代意義的‘統(tǒng)治’”［6］（P4）。傳統(tǒng)國(guó)家強(qiáng)制能力的薄弱尤其體現(xiàn)為：國(guó)家無(wú)法壟斷暴力機(jī)器，大量的軍事力量不在中央國(guó)家機(jī)器的控制范圍之內(nèi)，執(zhí)行法律的機(jī)構(gòu)也往往不掌握在國(guó)家官僚體系手中［6］（P68、70）。鑒于傳統(tǒng)國(guó)家因?yàn)閺?qiáng)制能力薄弱而導(dǎo)致的經(jīng)常性的社會(huì)失序，所以，現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建首先要強(qiáng)化國(guó)家強(qiáng)制能力。而強(qiáng)化國(guó)家強(qiáng)制能力的根本在于建立一個(gè)統(tǒng)一的主權(quán)，壟斷國(guó)家內(nèi)全部暴力的合法使用。正如施米特所言，“現(xiàn)代國(guó)家組織這種精妙裝置要求統(tǒng)一的意志和統(tǒng)一的精神。當(dāng)更多形形色色又彼此相爭(zhēng)的精神暗中動(dòng)搖這個(gè)裝置時(shí)，這臺(tái)機(jī)器……很快就會(huì)支離破碎”［14］（P116）。

現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建還要求強(qiáng)化國(guó)家的監(jiān)管能力。如果說(shuō)強(qiáng)制能力是一種借助于暴力使社會(huì)服從的能力，那么監(jiān)管能力就是一種通過(guò)對(duì)社會(huì)的滲透而規(guī)范社會(huì)中各主體行為的能力，它屬于邁克爾·曼區(qū)所說(shuō)的“基礎(chǔ)性權(quán)力”范疇［15］（P69）。監(jiān)管能力的意義在于它通過(guò)權(quán)力的滲透使國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制更加嚴(yán)密，從而避免或減少了大量越軌行為的發(fā)生。吉登斯甚至把監(jiān)管能力作為界定國(guó)家概念的核心要素［6］（P19）。傳統(tǒng)國(guó)家的一個(gè)重要特點(diǎn)就是監(jiān)管能力的薄弱。邁克爾·曼指出，無(wú)論是封建制國(guó)家還是帝國(guó)，其基礎(chǔ)性權(quán)力都很弱［15］（P70）。所以，現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國(guó)家的監(jiān)管能力，消除傳統(tǒng)國(guó)家中那些本來(lái)可以消除的越軌行為。正是基于這種認(rèn)識(shí)，絕大多數(shù)國(guó)家在進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建時(shí)，都將監(jiān)管能力建設(shè)作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容，從而使現(xiàn)代國(guó)家表現(xiàn)出與傳統(tǒng)國(guó)家顯著不同的特點(diǎn)：“行政力量如今日益進(jìn)入日常生活的細(xì)枝末節(jié)，日益滲入最為私密的個(gè)人行動(dòng)和人際關(guān)系”［6］（P359）。

強(qiáng)化國(guó)家合法性能力也應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的重要內(nèi)容。福山認(rèn)為，國(guó)家能力不能與合法性相分離［7］（P26）。杜贊奇指出，“國(guó)家權(quán)力在現(xiàn)代的擴(kuò)展涉及一個(gè)雙面的過(guò)程：一是滲透與擴(kuò)張的過(guò)程，一是證明此種滲透與擴(kuò)張過(guò)程的合法性。”［16］（P86）合法性的作用在于讓人們對(duì)政治統(tǒng)治自愿認(rèn)同，從而減少統(tǒng)治成本?！叭绻蠖鄶?shù)公民都確信權(quán)威的合法性，法律就能比較容易地和有效地實(shí)施，而且為實(shí)施法律所需的人力和物力耗費(fèi)也將減少?！保?7］（P32）正是因?yàn)檎魏戏ㄐ跃哂腥绱俗饔?，所以，“沒(méi)有任何支配會(huì)自愿地僅僅限于訴諸物質(zhì)、情感或觀念動(dòng)機(jī)作為其存續(xù)的基礎(chǔ)。除此之外，每個(gè)這樣的體系都會(huì)試圖建立并培育人們對(duì)其正當(dāng)性的信仰?！保?0］（P319）國(guó)家的合法化能力建設(shè)主要應(yīng)涉及兩個(gè)方面：一方面是民族認(rèn)同的建構(gòu)，另一方面是政權(quán)認(rèn)同的建構(gòu)。通過(guò)前一個(gè)方面建構(gòu)來(lái)凝聚民眾的情感，使他們成為一個(gè)不可分割的整體，從而為國(guó)家的統(tǒng)一和鞏固提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；通過(guò)后一個(gè)方面的建構(gòu)來(lái)使民族國(guó)家中的政權(quán)機(jī)構(gòu)獲得被統(tǒng)治者的認(rèn)同和支持，從而更好地維護(hù)統(tǒng)治。民族認(rèn)同的建構(gòu)往往訴諸于打造一套民族主義的話語(yǔ)，培育統(tǒng)一的語(yǔ)言和共同的文化、習(xí)俗，尤其是通過(guò)歷史話語(yǔ)的建構(gòu)來(lái)促成人們共同的歷史記憶。政權(quán)認(rèn)同的建構(gòu)訴諸于傳統(tǒng)、領(lǐng)袖的超凡魅力、意識(shí)形態(tài)、法律規(guī)則體系或經(jīng)濟(jì)績(jī)效等。韋伯對(duì)“權(quán)威的三種純粹類型”的分析正是基于政權(quán)認(rèn)同的合法性?？傊褡逭J(rèn)同與政權(quán)認(rèn)同是國(guó)家合法性能力建設(shè)的雙軌。在民族認(rèn)同方面，在傳統(tǒng)國(guó)家中，嚴(yán)格意義的民族是不存在的，因?yàn)椤爸挥挟?dāng)國(guó)家對(duì)其主權(quán)范圍內(nèi)的領(lǐng)土實(shí)施統(tǒng)一的行政控制時(shí)，民族才得以存在在此”［6］（P144）。在政權(quán)認(rèn)同方面，傳統(tǒng)國(guó)家的政治合法性主要訴諸于源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的傳統(tǒng)。在現(xiàn)代社會(huì)中，一方面，民族和民族主義的發(fā)展有利于人們民族認(rèn)同的培養(yǎng)；另一方面，社會(huì)發(fā)展的加速使得傳統(tǒng)很難成為堅(jiān)實(shí)的政權(quán)合法性基礎(chǔ)。所以，現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建應(yīng)當(dāng)順應(yīng)上述變化，一方面，充分利用民族主義以強(qiáng)化國(guó)家民族認(rèn)同，鞏固國(guó)家基礎(chǔ)；另一方面，建立和完善相應(yīng)的法理體系以強(qiáng)化政權(quán)認(rèn)同。

由于國(guó)家的強(qiáng)制能力離不開(kāi)國(guó)家從社會(huì)中汲取資源的能力，所以，汲取能力建設(shè)也應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的重要內(nèi)容。汲取能力包括以征稅和征集重要物資為主要方式的汲取財(cái)政的能力，以征兵、征集勞役為主要方式的汲取人力資源的能力等。沒(méi)有對(duì)人力、財(cái)力和物力的汲取，國(guó)家機(jī)器就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。正因?yàn)槠渲匾裕寺鼘⒄鞫惸芰驼鞅芰ΨQ作兩種最重要的國(guó)家力量［11］（P52）。在傳統(tǒng)國(guó)家中，國(guó)家汲取能力受到很大的限制。拉克曼指出，從羅馬帝國(guó)到歐洲中世紀(jì)國(guó)家再到近代早期的城邦國(guó)家，汲取資源的能力都非常弱，要么地方勢(shì)力控制著稅收征集權(quán)，要么國(guó)家征集的稅收被地方截留。在征兵上，由于國(guó)家缺乏征兵的能力，往往只能借助于貴族軍隊(duì)或招募雇傭兵［11］（P9、12、17）。這種汲取能力的軟弱一直持續(xù)到現(xiàn)代國(guó)家產(chǎn)生初期的歐洲。福山將歐洲國(guó)家建設(shè)劃分為四種類型：軟弱的專制、成功的專制、失敗的寡頭制和負(fù)責(zé)制政府。失敗的寡頭制因?yàn)闄?quán)力的軟弱而導(dǎo)致汲取能力的虛弱，軟弱的專制雖然更為集權(quán)和獨(dú)裁，但汲取資源的能力依然很弱［18］（P326—327）。這種虛弱的汲取能力是造成國(guó)家強(qiáng)制能力薄弱的重要原因。征稅不力必然導(dǎo)致財(cái)政空虛，財(cái)政空虛無(wú)法建立國(guó)家牢固掌握的暴力機(jī)器，因而無(wú)法有效地實(shí)施強(qiáng)制?；趥鹘y(tǒng)國(guó)家的這個(gè)問(wèn)題，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家必須強(qiáng)化國(guó)家的汲取能力，為其強(qiáng)制能力提供充分的支持與保障。

現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建還應(yīng)當(dāng)包含國(guó)家供給能力的建設(shè)。在傳統(tǒng)國(guó)家中，國(guó)家所能提供的公共服務(wù)非常有限，不但提供公共設(shè)施、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控和保障人們最低物質(zhì)水平的能力非常薄弱，就連提供最基本的公共產(chǎn)品——公共和私人安全的能力也很有限。吉登斯指出，“在傳統(tǒng)國(guó)家中，政治中心對(duì)暴力手段相對(duì)不穩(wěn)固的掌握，……意味著老是潛含著針對(duì)中心的武力挑戰(zhàn)，意味著強(qiáng)盜、劫匪、海盜以及城鄉(xiāng)地區(qū)形形色色幫派的廣泛存在?！保?］（P223）正是這些對(duì)暴力非法使用者的大量存在，使得公共安全和私人安全都經(jīng)常受到嚴(yán)重威脅。所以，為社會(huì)的秩序與和平、民眾安全與福祉計(jì)，現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建應(yīng)當(dāng)高度重視國(guó)家供給能力建設(shè)。同時(shí)，供給能力的強(qiáng)化也會(huì)增強(qiáng)人們的政權(quán)認(rèn)同，這有利于增強(qiáng)政治統(tǒng)治的合法性。

二、規(guī)范國(guó)家權(quán)力：現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的另一使命

強(qiáng)化國(guó)家能力是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)，但它體現(xiàn)的只是國(guó)家對(duì)社會(huì)能動(dòng)作用的一面。社會(huì)對(duì)國(guó)家也有能動(dòng)性的一面。從社會(huì)角度而言，保障公民的權(quán)利維護(hù)和社會(huì)各群體的利益是國(guó)家的鵠的所在。為了這一目的，強(qiáng)化國(guó)家能力建立一個(gè)強(qiáng)而有力的主權(quán)來(lái)提供秩序與安全固然至關(guān)重要，但基于國(guó)家權(quán)力普遍存在的偏私和理性闕如而對(duì)公民權(quán)利、社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的可能侵害，規(guī)范國(guó)家權(quán)力也是不可或缺的。正如福山所言，“沒(méi)有法治或負(fù)責(zé)制政府的現(xiàn)代國(guó)家，可能實(shí)施非常暴虐的專制主義?！保?8］（P20）

規(guī)范國(guó)家權(quán)力有內(nèi)在和外在兩種方式，內(nèi)在方式是統(tǒng)治者自己修身養(yǎng)性，自我養(yǎng)成為一個(gè)圣人式人物，以其高度的智慧和公正治國(guó)。

外在規(guī)范國(guó)家權(quán)力包含以下幾個(gè)方面：首先，為了確保國(guó)家能更好地服務(wù)于社會(huì)，確保公民的權(quán)利和社會(huì)各群體的利益，國(guó)家應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主政治，由人民掌握國(guó)家最高權(quán)力。其次，為了防止國(guó)家權(quán)力的濫用，一方面，國(guó)家權(quán)力必須被限制在一定范圍內(nèi)，它只能在這個(gè)范圍內(nèi)行使而不能超出其邊界；另一方面，國(guó)家權(quán)力在自身權(quán)限范圍內(nèi)的運(yùn)作也必須按照法定的方式運(yùn)行，而不能任意行使。

民主政治是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的必然要求。首先，民主政治是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建內(nèi)含民主政治是對(duì)歷史潮流的順應(yīng)。在傳統(tǒng)國(guó)家中的城邦形式中，不同于現(xiàn)代民主的民主形式曾經(jīng)存在過(guò)。在城邦時(shí)代之后的帝國(guó)時(shí)代、封建國(guó)家時(shí)代以及“絕對(duì)主義國(guó)家”［19］時(shí)代中，雖然政治生活中的民主因素并沒(méi)有完全消失，但作為一種基本政治制度不復(fù)存在，各種形式的獨(dú)裁成為政治生活的主流。近代以后，隨后資產(chǎn)階級(jí)革命運(yùn)動(dòng)和社會(huì)改良運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，民主政治成為一種不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流，“企圖阻止民主就是抗拒上帝的意志”［20］（P8）。因而，從歷史發(fā)展的趨勢(shì)看，民主政治應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的題中應(yīng)有之意。正如吉登斯所指出的那樣，“人民代表權(quán)”與“主權(quán)”一樣，“已成為現(xiàn)代國(guó)家的關(guān)鍵要素”，“正是它們幫助現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)起有別于傳統(tǒng)國(guó)家的那些獨(dú)特性”［6］（P22）。

民主政治應(yīng)當(dāng)被內(nèi)含在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建中，不僅僅是歷史的邏輯使然，還是其自身的邏輯使然。現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的社會(huì)——國(guó)家向度要求維護(hù)公民權(quán)利和社會(huì)各群體利益，而這只有在民主制的條件下才能更好地達(dá)成。從維護(hù)公民權(quán)利和社會(huì)各群體利益的角度而言，民主制的根據(jù)在于：其一，人的偏私性決定統(tǒng)治者會(huì)為自身的利益而犧牲民眾的利益?！叭送ǔ？偸菒?ài)自己勝于愛(ài)別人，愛(ài)和自己接近的人勝于愛(ài)較疏遠(yuǎn)的人”［21］（P44），所以，統(tǒng)治者會(huì)優(yōu)先考慮自身和親近者的利益，這樣，統(tǒng)治者就會(huì)發(fā)展出一種與大眾利益不同的特殊利益。盡管“統(tǒng)治者有德有才，對(duì)于國(guó)家的富強(qiáng)來(lái)說(shuō)是十分重要的；但統(tǒng)治者沒(méi)有同被治者大眾的利益相反的利益，或許更為重要，因?yàn)樗麄冇辛诉@種利益以后，德便幾乎不發(fā)生作用，而才也將被用于干壞事。”［20］（P265）而要使統(tǒng)治者沒(méi)有和人民利益相反的利益，只能實(shí)行民主，讓人民成為主權(quán)者。其二，即使統(tǒng)治者有時(shí)也會(huì)很關(guān)心民眾的利益，但如果統(tǒng)治者是外在于民眾的一群人，他們對(duì)民眾的利益就不一定很清楚，因而也就不能真正維護(hù)民眾的利益。密爾以英國(guó)議會(huì)為例，說(shuō)明主要由上流社會(huì)人士組成的議會(huì)雖然并沒(méi)有犧牲工人階級(jí)利益的普遍意圖，但因?yàn)閷?duì)工人利益訴求缺乏應(yīng)有的了解，所以，工人階級(jí)的利益往往會(huì)被犧牲掉［21］（P45）。為了避免這種情況，同樣需要民主制。歷史也證明，民主制比獨(dú)裁制更有利于避免暴政、維護(hù)公民權(quán)利和保障社會(huì)公正［22］（P52—53）。

現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建不但要求國(guó)家權(quán)力歸屬于人民，還要求對(duì)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行限制。波普爾指出，與政治權(quán)力的歸屬相比，對(duì)政治權(quán)力的限制更重要［23］（P257—258）。這是因?yàn)椋皇芟拗频膶Ｖ茩?quán)力更會(huì)侵害公民權(quán)利和各社會(huì)群體的利益。專制權(quán)力必然會(huì)侵犯到人們的權(quán)利和利益是西方政治思想家的普遍共識(shí)，在他們看來(lái)，“天使統(tǒng)治人”是政治生活中可遇而不可求的東西［24］（P264），政治生活的常態(tài)是，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”［25］（P184），即使是“理想主義者”和“自由的最忠實(shí)維護(hù)者”亦不例外［26］（P341、176），權(quán)力由多數(shù)人集中行使也并不能避免一人集中行使時(shí)的弊端，“173個(gè)暴君肯定和一個(gè)暴君一樣地富有壓迫性”［27（P239）。所以，不受限制的權(quán)力是非常危險(xiǎn)的，無(wú)論把它交到誰(shuí)的手中都會(huì)導(dǎo)致暴政［20］（P289）。因而，為了保護(hù)公民權(quán)利和維護(hù)各群體利益，就必須對(duì)國(guó)家權(quán)力加以限制?；舨妓沟睦S坦因?yàn)闄?quán)力不受限制而遭致眾多批評(píng)，盧梭的人民主權(quán)也因?yàn)闄?quán)力不受限制而備受指責(zé)。所以，貢斯當(dāng)指出，“世上沒(méi)有不受限制的權(quán)力，不管是人民的權(quán)力，還是那些自稱人民代表的人的權(quán)力，……都要受到權(quán)力得以產(chǎn)生的同一范圍的約束”［28］（P61）。

限制國(guó)家權(quán)力包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，國(guó)家要通過(guò)立法的方式，明確劃定政治權(quán)力的邊界，將其限制在公共領(lǐng)域；而且，國(guó)家還要通過(guò)立法的方式明確規(guī)定每種政治權(quán)力的邊界，使其不能僭越與其他政治權(quán)力的界限。為了使各種政治權(quán)力不越過(guò)公共領(lǐng)域的邊界和各自范圍的界限，一種恰當(dāng)?shù)臋?quán)力劃分和權(quán)力制衡就尤為重要。另一方面，每種政治權(quán)力在各自的權(quán)限內(nèi)要依法行使，不能任意和胡亂行使。為了保障這一點(diǎn)順利實(shí)施，必須有相應(yīng)的法律規(guī)定和司法程序?？傊艾F(xiàn)代政治的使命就是對(duì)國(guó)家的權(quán)力施加制約，把國(guó)家的活動(dòng)引向它所服務(wù)的人民認(rèn)為是合法的這一終極目標(biāo)上，并把權(quán)力的行使置于法治原則之下”［7］（P1—2）。

對(duì)政治權(quán)力的規(guī)范限制將使現(xiàn)代國(guó)家從根本上區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家。在各種形式的傳統(tǒng)國(guó)家中，政治權(quán)力都是不受規(guī)范限制的或雖有一些規(guī)范限制但無(wú)法保障這些限制能夠真正實(shí)施。在古代民主制或共和制國(guó)家中，有些國(guó)家雖然高度民主，但權(quán)力并沒(méi)有受到有效制約，比如雅典民主制國(guó)家；有些國(guó)家雖然建立了權(quán)力制約，但并沒(méi)有明確的憲法規(guī)定，比如羅馬共和國(guó)。在帝國(guó)時(shí)代中，國(guó)家權(quán)力就更沒(méi)有多少限制了。在封建制國(guó)家中，雖然很多封建制國(guó)家國(guó)王的權(quán)力受到很大限制，但這是建立在分封割據(jù)基礎(chǔ)上的不規(guī)范限制，這種限制是對(duì)主權(quán)的侵害。英格蘭雖然通過(guò)自由大憲章開(kāi)啟了憲政，但一直到光榮革命之前，憲政真正實(shí)施的時(shí)間并不長(zhǎng)。以憲政為基本形式的對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范限制直到英國(guó)光榮革命后才得以確立。

除上文所言外，規(guī)范國(guó)家權(quán)力也是強(qiáng)化國(guó)家能力的內(nèi)在要求。國(guó)家能力的強(qiáng)化往往需要借助于國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，而國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張往往會(huì)觸及乃至侵犯到人們的利益，從而激起人們的反彈和抵制。為了順利擴(kuò)張自身的權(quán)力，國(guó)家往往對(duì)社會(huì)做出一定讓步，賦予人們某些權(quán)利和利益要求以正當(dāng)性，而這反過(guò)來(lái)就會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力起到一定的規(guī)范作用。吉登斯將公民身份權(quán)利視為“統(tǒng)治者為操弄其權(quán)力所‘支付的代價(jià)’”［6］（P280）。蒂利認(rèn)為，歐洲國(guó)家轉(zhuǎn)向直接統(tǒng)治后，國(guó)家控制能力大大增加，但這是以擴(kuò)大公民權(quán)利為代價(jià)。公民權(quán)和代議機(jī)構(gòu)都是國(guó)家擴(kuò)大權(quán)力的副產(chǎn)品［29］（P29、35、211）。拉克曼指出，“民主是國(guó)家給予公民的回報(bào)。”［11］（P102）而且，更重要的是，國(guó)家權(quán)力與國(guó)家能力并不是正相關(guān)關(guān)系，國(guó)家權(quán)力大并不意味著國(guó)家能力就強(qiáng)，有時(shí)國(guó)家權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大反而削弱國(guó)家能力，某些國(guó)家在權(quán)力強(qiáng)大的背后是它們能力的虛弱不堪。所以，規(guī)范國(guó)家權(quán)力，使其受到恰當(dāng)?shù)闹萍s，不但不會(huì)削弱國(guó)家能力，反而有利于國(guó)家能力的提高。

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（責(zé)任編輯馬光選）

D031

A

1671-0681（2015）03-0033-05

申林（1980-），男，山東菏澤人，政治學(xué)博士，國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)政系副教授；梁偉（1986-），女，北京人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院2013級(jí)碩士研究生。

2014-11-25

北京市“青年英才計(jì)劃”項(xiàng)目——“西方政治思想史”（YETP1320）