劉 宇

(清華大學社會科學學院，北京100084)

棚戶區(qū)改造政府角色定位的模式機理分析*

劉 宇

(清華大學社會科學學院，北京100084)

棚戶區(qū)改造不僅是中央穩(wěn)定控制房價的戰(zhàn)略部署，也是解決中低收入人群住房問題的有效途徑之一。文中從棚戶區(qū)改造的內在需求及外在改造動力入手，并在實證研究的基礎上，提出“政府主導、市場運作、強化公眾參與”的棚戶區(qū)改造動力模式，并對如何處理好三者關系進行闡述。

棚戶區(qū)改造;動力機制;理論支撐;政府角色定位

黨的十八大以來黨中央、國務院高度重視解決棚戶區(qū)群眾住房困難問題。2009年12月24日，建設與住房保障部出臺了《關于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》(建保[2009]295號)，第一次在國家的政策文件中對城市和國有工礦棚戶區(qū)改造進行了詳細的論述，文件提出用3到5年的時間基本完成城市和國有工礦棚戶區(qū)改造的總體要求。目前正是我國棚戶區(qū)改造的攻堅期。

一、棚戶區(qū)的形成與概念界定

住房城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計顯示，到2012年底，全國居住在各類棚戶區(qū)中的家庭共1268萬戶，其中城市棚戶區(qū)854萬戶、國有工礦棚戶區(qū)414萬戶。這些家庭中，大部分的家庭都屬于低收入住房困難戶。棚戶區(qū)通常是指城市建成區(qū)范圍內、平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大，環(huán)境臟亂差的區(qū)域。生活在這里的居民不但居住條件差，而且絕大部分屬于低收入困難人群。我國的“棚戶區(qū)”與國外的“貧民窟”相近，但又不同于國外的貧民窟。國外的貧民窟多是進城農民在城市郊區(qū)，或道路兩旁搭建起來的簡易住房組成的社區(qū)群落，因為這些國家不僅沒有嚴格的戶籍制度限制農民進城，也不禁止進城農民在城市中心以外的其他地方建房搭屋。我國卻不同，不僅有著嚴格的戶籍管理制度，而且也不準許進城農民建房造屋，即使在城市郊區(qū)也是不被允許的。因此，與國外的貧民窟主要是進城農民聚居的社區(qū)群落有所不同，棚戶區(qū)是中國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的歷史產(chǎn)物。由于每個城市棚戶區(qū)形成的原因不同，很難形成一個統(tǒng)一的概念。因此，結合新型城鎮(zhèn)化的理論，棚戶區(qū)的定義應當具有以下幾方面的特征:

一是房屋自身質量已經(jīng)不適合通過修繕繼續(xù)為人居住，或者自身結構和使用功能已遠遠低于當今城市的居住水平。

二是區(qū)域內城市基礎配套設施配套不齊全，居民生活不便。

三是區(qū)域內建筑缺少規(guī)劃指導，存在安全隱患，不利于城市防災。

四是與當前城鎮(zhèn)化發(fā)展比較，區(qū)域內的土地利用率過低或者原有功能已經(jīng)不符合總體規(guī)劃要求，無法適應當前城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

二、棚戶區(qū)改造的動力機制

作為城市更新的手段，美國學者馬斯洛的需求層次理論和麥克利蘭的成就需要和刺激理論為棚戶區(qū)改造及其規(guī)劃設計的動力驅動和價值取向提供了理論框架。

一方面，在建國初期，甚至在經(jīng)濟體制向社會主義市場體制轉型和城市化進程高速發(fā)展的過程中，對于居住的需求，人民群眾主要是在從無到有、從小到大這個較低的生理及物質需求范圍內變化，尚無精力去追求較高層次的居住環(huán)境品質、社會交流等需求。而隨著社會經(jīng)濟的日益發(fā)達，市場供需關系的多樣化，低層次的需求得到滿足后，人們無論從心理準備上，還是從經(jīng)濟條件上都有了向高層次需求邁進的可能。當自我實現(xiàn)或者說成就的需要等高層次需求越來越受到人們的關注，而相對落后的居住空間環(huán)境遲遲不能得到改善，二者形成新時期城市發(fā)展和社會發(fā)展中的主要矛盾，進一步引發(fā)了多種社會問題，從而為棚戶區(qū)改造提供了強大的動力支撐。

另一方面，馬斯洛的需求理論還認為，居住空間環(huán)境應該滿足人們多種層次的需求，特別是基本滿足了生理、安全等低層次需求后，居住環(huán)境是否可以為他們提供社會交往的場所，讓他們具有歸屬感、認同感，進而達到相互尊重以及自我實現(xiàn)等高層次需求，尤其是在適應了經(jīng)濟高速發(fā)展之后，人們冷靜之余對建筑景觀和城市活力的向往，對犯罪問題的關注以及希望通過改造實現(xiàn)密集化和對公共空間的人性化利用來獲得社會安全的美好愿望，希望城市在本地區(qū)、本國乃至國際社會中扮演的重要角色等等問題，從價值取向的各個角度和層面都對棚戶區(qū)改造及其規(guī)劃設計提出了要求。

但是僅僅是人們的內在需求，仍無法解釋清棚戶區(qū)改造的動力。棚戶區(qū)改造還有另一重要動力——外在因素，主要包括環(huán)境、社會及經(jīng)濟。經(jīng)濟方面，在一個正在重新建構的全球經(jīng)濟秩序中，區(qū)域內、國家內部及各國之間為吸引投資及刺激消費所展開的競爭對經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的影響。城市擴張的結果，又是零售業(yè)和寫字樓開發(fā)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的需要。棚戶區(qū)改造的出現(xiàn)為這三方面問題的解決提供了途徑:

第一，對現(xiàn)有城區(qū)進行更新改造將減少農業(yè)用地被征用的壓力。同時還能使城區(qū)得到更有效地利用，尤其是那些被荒廢、被污染或者限制土地的使用。

第二，通過改造，對城市進行最好的設計和改善城市的活力，創(chuàng)造一個讓人振奮的景象，并充分釋放城市的魅力。較好的城市景觀以及更多的服務種類可以激發(fā)城市活力，促進城市內部經(jīng)濟繁榮，營造良好的都市生活氛圍，從而提升整個城市的品位，提升城市在區(qū)域內的影響力。

第三，通過改造，能夠帶來高度的社會凝聚力和公共精神，而且比那些低密度的社區(qū)更為安全。同時居民服務的充分獲取將促使城市資源分配更加公正合理。

三、棚戶區(qū)改造中政府、市場和公眾的三方角力

居住環(huán)境的改善從來都是內部需求與外部各種社會力量共同作用的結果，即使不同時期各方力量作用的程度不同，但一直都存在。無論是國家計劃還是市場機制都有各自難以克服的局限性:政府公共部門的行為常常以擴大或者維護自身權利為導向，而市場和私營部門則往往是以增加和維護自身的最大利益為目標。很多時候，這些動機與人民群眾的真正需求會發(fā)生背離。因此，只能通過人們相互幫忙的方式改善居住環(huán)境才是最好的方式。所以，必須清醒地認識到，在市場經(jīng)濟體制下的城市中，來自政治需要的“政府力”和來自經(jīng)濟利益需要的“市場力”以及來自住區(qū)內部改善居住環(huán)境自身需求的“公眾力”是推動棚戶區(qū)改造的基本力量，三種力量相互制約、相互作用，推動棚戶區(qū)改造工作的進行，決定棚戶區(qū)改造的發(fā)展方向。①潘永江.中國城市化進程與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[J].理論導刊，2002，(1).

三種力量對于棚戶區(qū)改造的推動在每個時期、每個階段都一直存在著，但作用程度都不相同。這也就是說，政府、市場以及公眾力量在棚戶區(qū)改造產(chǎn)生作用時不可能均分權重，必然是一種力量主導，另外兩種力量影響和牽制。當棚戶區(qū)改造發(fā)起時，一種力量成為倡導改造的主要因素，并將自身的意圖貫穿到改造過程當中。但由于另外兩種力量的存在必然對發(fā)起力量的行為及意圖產(chǎn)生牽制，從而導致在改造過程中第一種力量所倡導的藍圖不得不進行調整，并達到一種三方都可以勉強接受的“相對平衡”狀態(tài)。

四、政府主導,市場運作,強化公眾參與的棚戶區(qū)改造動力模式

為了更好地研究我國棚戶區(qū)改造成功經(jīng)驗，提出適合我國國情的棚戶區(qū)改造模式，我們在2014年分別對湖北省的武漢市、黃石市、隨州市，遼寧省沈陽市，內蒙古自治區(qū)包頭市，重慶市等6個我國棚戶區(qū)改造的典型地區(qū)進行了現(xiàn)場調研。綜合典型地區(qū)棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗，我們提出了“政府主導、市場運作、強化公眾參與”的棚戶區(qū)改造動力模式，并基于以下幾個方面:

(一)市場體制下的城市更新，從僵硬的全方位操作走到現(xiàn)在臺后的靈活主動，讓政府的作用更加有效。實際上，世界上哪個國家的城市更新實踐都證明了沒有政府扶植和幫助的更新都是無法進行的。目前，中國處于城市化發(fā)展的加速時期。按照經(jīng)濟地理學界公認的美國地理學家諸瑟姆的研究分析發(fā)現(xiàn)，城市人口的增長軌跡呈現(xiàn)S型運動曲線。①李新偉.我國人口城市化水平與發(fā)展方向探析[J].人口學刊，2002，(4).第一階段是城市化初期，城市人口增長緩慢。當城市人口比重超過10%以后逐漸加快;當人口比重超過20%的時候，城市化進入第二階段，城市化進程呈現(xiàn)加快趨勢，這種勢頭將一直持續(xù)到城市人口比重超過70%才會減緩，此后就進入第三階段，城市化進程出現(xiàn)停滯或者略有下滑的趨勢。我國當前的城市化水平已超過36%。根據(jù)城市化的運行規(guī)律，在今后很長的一段時期內，我國的城市化發(fā)展仍然處于快速發(fā)展時期。城市化的直接結果之一就是人口的高度聚集。隨著城市人口急劇增加，城市住房成為當今城市內部最重要最迫切的需求之一。但是，在各地政府大力推動住房建設的情況下，其結果卻并不盡如人意。

1.房地產(chǎn)開發(fā)商在法規(guī)、政策不健全的條件下，以經(jīng)濟利潤最大化為終極目標的決策機制決定了他們的投機行為，利用欺騙、推卸責任等手段在侵占本應該屬于住房消費者的利益的同時促使房價增長過快，而城市居民中廣大的“無房戶”和“住房困難戶”雖然急于能夠在城市中擁有一處屬于自己的住房，擺脫原來狹小、擁擠的居住環(huán)境，卻苦于經(jīng)濟原因，難于獲得足以滿足其居住需求的其他渠道或方式。規(guī)劃效益原本指社會混合程度的提高，但是非政府主導的城市改造卻往往使開發(fā)商通過住房出售價格促使富裕階層的購買，鼓勵社會兩極分化。

2.在房地產(chǎn)市場火爆的今天，大量的尋租行為對房價的過快增長也起到了推波助瀾的效用。②嚴正等.中國城市發(fā)展問題報告[C].北京:中國發(fā)展出版社，2004:22.尋租，作為經(jīng)濟學術語，專指在不完善的市場機制中，少數(shù)人鉆空子進行投機而獲得超額利潤的現(xiàn)象。近年來，房地產(chǎn)市場中出現(xiàn)的“炒房”現(xiàn)象就是典型的尋租行為。它的直接作用就是導致房價增長加速，讓那些在社會中處于“弱勢”地位的中低層收入家庭的利益再一次受到損害，呈現(xiàn)群眾或蝸居斗室或無房可住，而市場“有房沒人住”、住房供應“相對過剩”的局面。類似于西方的經(jīng)濟危機，市場機制不完善和配套法規(guī)、政策不健全情況下的住房危機已經(jīng)是擺在政府面前的一道不得不答且必須答對的難題。因此，棚戶區(qū)改造在中國，必須由政府主導，充分發(fā)揮政府代表群眾利益的作用:

在宏觀調控方面，政府的作用是任何力量都無法替代的。政府可以根據(jù)城市發(fā)展的政治、經(jīng)濟、生態(tài)、社會等綜合特征，以人民群眾的公共利益為基礎，以提高城市綜合效益為出發(fā)點，制定符合社會整體利益的改造目標和計劃。并通過城市規(guī)劃來進行規(guī)范。

在解決中低收入家庭住房短缺問題和市場失靈的基礎設施建設方面，政府主導變得尤為重要。住房是民生之本，保障是和諧之基。在住房供給的層面，以單純的市場機制來解決收入差異帶來的住房短缺，其效果是緩慢或者說不現(xiàn)實的。因為，追求經(jīng)濟利益最大化是市場的特性之一，在目前土地政策緊張，土地供給困難的情況下，開發(fā)商面對土地成本居高不下的現(xiàn)實要攫取相對滿意的利潤，更愿意選擇服務于那些容易花大價錢購買房屋的高收入人群，并且由于信息的不充分和建設周期帶來的市場反應滯后，市場本身也難以對住房供應提供適時的調整，特別是對應我國城市人口急劇膨脹導致的巨大住房需求明顯是無能為力。③馬保平，張貢生.中國特色城鎮(zhèn)化論綱[M].北京:經(jīng)濟科學出版社，2008:218.此外，城市基礎設施由于其公共利益的特點和巨大的資金需求、漫長的資金回收周期以及質量、維修等方面的要求，往往被劃在政府職能范圍內。所以，必須由政府主導的棚戶區(qū)改造解決中低收入家庭的住房問題和基礎設施的建設問題。

政府部門的立法和政策制定對于棚戶區(qū)改造具有推動和引導作用。這個作用主要通過對住房供給、土地利用、規(guī)劃管制方面的政策完善，達到保障群眾利益，維護社會公正，減緩社會極化的目的。

(二)市場力量的介入為棚戶區(qū)改造提供了資金支持，同時為改造的規(guī)劃設計提供了新鮮血液。一方面，棚戶區(qū)改造需要大量的資金注入，而我國城市普遍都處于高速發(fā)展的城市建設期，政府大量的資金都用于龐大的基礎設施建設，用以改善投資環(huán)境，與國際接軌，從而期望吸引更多的外部資金投入城市的內部發(fā)展中。所以，單純以政府財政撥款在棚戶區(qū)改造上投入的資金是少而有限的。因此，市場力量的介入正好彌補了資金上的欠缺。另一方面，不少地方政府將每年住房建設面積數(shù)量指標化、任務化，并以之作為衡量政府業(yè)績甚至個人升遷的重要籌碼。這一作用方式和行為動機必然導致住房建設過分注重量的積累，而忽視了住區(qū)環(huán)境和房屋質量，更不用提及居民的多層次要求。大量的安置房缺少必要的廚衛(wèi)設施，大量的安置小區(qū)綠化和公建設施簡陋不堪入目。市場力量中作為最擅長搜集建筑方案的企業(yè)決策者都有著不同的審美觀和價值觀，反映到項目中，就會形成不同的建筑規(guī)劃風格，從而改變千篇一律的改造小區(qū)建造風格。

(三)公眾力的參與是為了使棚戶區(qū)改造的結果符合以人為本的根本要求，也是體現(xiàn)公平和共享，落實公眾參與的重要方法。作為棚戶區(qū)改造的直接受益者，必然對于維護自己的切身利益會投入大量的精力，這就有助于協(xié)助政府和企業(yè)共同完善改造活動，優(yōu)化改造項目，同時也是居民主體性的必要保障。

基于以上的分析，依據(jù)知識與實踐的辯證發(fā)展關系，可以這樣認為，棚戶區(qū)改造的動力機制不存在終極模式或固定的答案，之所以提出棚戶區(qū)改造的動力機制，只是為了在實現(xiàn)居住環(huán)境改善、調整城市功能結構的棚戶區(qū)改造中更加清晰地認識到三者的效力和作用范圍，并結合我國的實際情況，為棚戶區(qū)改造的正確發(fā)展提供更全面、更科學的研究支撐。政府力作為中堅力量是必需的，但是并不代表其他兩種力量就處于弱勢，相反，市場力，尤其是公眾力應該在改造中得到兼顧。

五、展 望

隨著現(xiàn)在棚戶區(qū)改造的推進，作為一項民生工程，除了其經(jīng)濟效益外，應更多地注重其社會效益，棚戶區(qū)改造涉及多方利益主體，應更深入的從其利益主體的行為考量出發(fā)，探究如何最終實現(xiàn)利益共贏，如何建立一個公平的利益協(xié)調與分配機制、保障弱勢群體利益，使棚戶區(qū)改造最終真正實現(xiàn)其改善居民居住與生活條件的政策初衷，有效推進棚戶區(qū)改造的實施。

Analysis of the government's role in forming the model of the reconstruction of shantytowns and its mechanism

LlU Yu
(College of Sociology，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

The reconstruction of shantytowns is not only a strategy by the Central Government of China for stabilizing the housing prices，but also an effective way for solving the housing problems of the low-income people.Based on some empirical researches，this paper discusses the internal demand and external motivation concerning the reconstruction of the shantytowns，and proposes the model of“the government-led，market operation，and more public participation”with a detailed explanation of the relations of the three factors.

reconstruction of shantytowns;motive mechanism;theoretical basis;government's role

喬小洺]

C912.81

A

1000-5110(2015)05-0099-04

劉 宇，男，湖南攸縣人，清華大學博士后，助理研究員，研究方向為社會學、法學。

國家社會科學基金重大項目(08&ZD045)的階段性成果。