范明麗 龐麗娟

（1河北大學(xué)教育學(xué)院，保定，071002）（2北京師范大學(xué)中國教育政策研究院，北京，100875）

·管理論譚·

以縣為主積極推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革
——當(dāng)前我國農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的突破口*

范明麗1**龐麗娟2

（1河北大學(xué)教育學(xué)院，保定，071002）（2北京師范大學(xué)中國教育政策研究院，北京，100875）

我國農(nóng)村學(xué)前教育管理體制存在政府職責(zé)定位不清晰、責(zé)任主體重心過低、教育部門責(zé)大權(quán)小、機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置不健全、激勵保障機(jī)制缺乏等問題。隨著政府施政理念轉(zhuǎn)變、財(cái)權(quán)逐層上收和義務(wù)教育管理體制改革，當(dāng)前我國農(nóng)村學(xué)前教育管理體制面臨前所未有的挑戰(zhàn)。本研究論證了“以縣為主”作為推進(jìn)當(dāng)前我國農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革突破口的必要性和可行性，并從統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)保障、管理指導(dǎo)、辦園格局、師資聘用和督導(dǎo)評估等六個(gè)方面，探討了以縣為主積極推進(jìn)我國農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的實(shí)施路徑。

農(nóng)村學(xué)前教育；管理體制；以縣為主；改革

長期以來，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平普遍落后于城市，農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展水平也普遍滯后于城市。尤其是隨著“以縣為主”義務(wù)教育管理體制改革的推進(jìn)，農(nóng)村學(xué)前教育管理體制重心過低的問題愈發(fā)突出。以縣為主積極推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革，是保障政府切實(shí)履行發(fā)展學(xué)前教育職責(zé)的前提，是促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，是關(guān)系學(xué)前教育事業(yè)全局的重要一鏈。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村學(xué)前教育管理體制存在的主要問題

由于對農(nóng)村學(xué)前教育重要性的認(rèn)識不足以及相關(guān)制度建設(shè)滯后，當(dāng)前我國農(nóng)村學(xué)前教育管理體制存在著政府職責(zé)定位不清晰、權(quán)責(zé)劃分不合理、責(zé)任主體重心過低、機(jī)構(gòu)與制度不健全等問題。這些問題已成為制約農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的障礙。

1.政府與市場的關(guān)系未理順，在農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展方面職責(zé)履行不到位

政府的整體職能定位與權(quán)責(zé)劃分，規(guī)定了農(nóng)村學(xué)前教育管理體制中各級政府的權(quán)責(zé)劃分。在我國學(xué)前教育管理體制中，政府與市場權(quán)責(zé)配置“內(nèi)外不清”的問題長期存在且比較突出，政府為農(nóng)村提供基本學(xué)前教育公共服務(wù)的職能嚴(yán)重缺位。20世紀(jì)末，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，政府經(jīng)濟(jì)職能與政治職能逐漸分離，通過行政手段管理學(xué)前教育事業(yè)的做法已不合時(shí)宜。2003年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出，“以社會力量興辦幼兒園為主體”，〔1〕導(dǎo)致學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向社會化和市場化。那以后，由于沒有及時(shí)完善配套政策，政策對農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的不利影響日益突出。因?yàn)槲覈蟛糠洲r(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平落后于城市，因而較難吸引社會資本投入農(nóng)村學(xué)前教育。在地方政府不能履行職責(zé)、僅依靠社會和市場微弱調(diào)控的背景下，農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展緩慢，逐漸成為我國學(xué)前教育事業(yè)的“短板”，這一后遺癥一直延續(xù)至今。

當(dāng)前我國農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中存在的各類問題，究其根本原因，在于政府未能承擔(dān)起應(yīng)盡的職責(zé)，未能為農(nóng)村適齡幼兒提供“廣覆蓋、?；?、低收費(fèi)”的學(xué)前教育公共服務(wù)?？梢哉f，管理體制問題是地方政府未能充分履責(zé)的關(guān)鍵原因，也是阻礙農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的主要原因。

2.各級政府權(quán)責(zé)配置不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)管理主體責(zé)任，管理重心過低

目前，我國學(xué)前教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”體制，〔2〕盡管在各項(xiàng)政策性文件中也提出“地方各級政府要重視并扶持幼兒教育的發(fā)展”“地方各級人民政府要積極采取措施，加大對幼兒教育的投入，做到逐年增長”等。但是，已有政策性文件中，對于哪級政府應(yīng)承擔(dān)何種具體職責(zé)，沒有明確說法。

目前，我國農(nóng)村地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級政府權(quán)責(zé)配置的現(xiàn)狀是，無論是實(shí)行“以鄉(xiāng)為主、縣鄉(xiāng)共管”體制，〔3〕還是“地方負(fù)責(zé)，分級管理”體制，管理主體的責(zé)任最終都落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府身上。1994年，我國開始實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，中央規(guī)范了與省級財(cái)政的關(guān)系，但對省與市、市與縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)與事權(quán)分配未作剛性規(guī)定。隨之出現(xiàn)的財(cái)權(quán)逐年逐級上收、事權(quán)逐級下放的局面，導(dǎo)致越到基層，財(cái)權(quán)與事權(quán)越失衡。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，在財(cái)政體制改革后幾乎完全喪失了財(cái)權(quán)，卻仍然要承擔(dān)諸如學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的投入與管理主體責(zé)任。同時(shí)，中央、省、市、縣政府之間對于發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的職責(zé)分配不明確、不對稱、隨意性大，責(zé)任主體重心過低等問題日益凸顯。在具體落實(shí)過程中，上級政府往往憑借行政權(quán)力將責(zé)任推給下級政府，卻不提供足額配套資金予以支持。

3.政府各部門之間權(quán)責(zé)劃分不清晰，教育行政部門責(zé)大權(quán)小

我國學(xué)前教育事業(yè)在“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的基礎(chǔ)上，實(shí)行“各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的管理體制。2003年3月發(fā)布的《指導(dǎo)意見》明確提出，要建立“由教育部門牽頭、有關(guān)部門參加的幼兒教育聯(lián)席會議制度”?！?〕2010年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）也提出，要“健全教育部門主管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制”，〔5〕但相對明確了教育、發(fā)展改革、財(cái)政等部門的具體職責(zé)。

農(nóng)村學(xué)前教育是一項(xiàng)涉及規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、人事等多部門的公益事業(yè)，需要各部門協(xié)調(diào)合作。當(dāng)前，我國已有部分農(nóng)村地區(qū)建立了由“教育局、衛(wèi)生局、婦聯(lián)、財(cái)政局等部門協(xié)同參與”的學(xué)前教育工作聯(lián)席制度，但在落實(shí)過程中，負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)和機(jī)構(gòu)人事等部門的職責(zé)劃分不清晰。教育行政部門作為農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的主管部門，承擔(dān)著事業(yè)發(fā)展的主要責(zé)任。但作為政府的職能部門之一，它又難以調(diào)動其他部門協(xié)同發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的積極性。例如，民政、工商和教育行政部門等均有權(quán)審批幼兒園，但僅教育行政部門要承擔(dān)對幼兒園進(jìn)行行政執(zhí)法的責(zé)任。教育行政部門責(zé)大權(quán)小，管理力量則大多嚴(yán)重不足。

4.管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置不合理，專門管理機(jī)構(gòu)和專職管理人員嚴(yán)重缺位

我國現(xiàn)有政策中，僅要求“各級教育行政部門要有一名負(fù)責(zé)人分管”幼教工作，“建立和健全管理機(jī)構(gòu)，配備和充實(shí)有一定政策水平和行政管理能力、懂專業(yè)的行政管理干部”，〔6〕但并沒有對管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的具體性質(zhì)、數(shù)量、資質(zhì)等作出明確規(guī)定。長期以來，很多地區(qū)的農(nóng)村學(xué)前教育專門管理機(jī)構(gòu)和專職管理人員嚴(yán)重缺位，尤其是上個(gè)世紀(jì)末期，我國學(xué)前教育事業(yè)的行政管理力量在政府精簡機(jī)構(gòu)大潮中受到嚴(yán)重沖擊，廣大農(nóng)村地區(qū)由此出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的學(xué)前教育管理混亂、不受重視的問題。2005年，國家教育督導(dǎo)團(tuán)派督查組對北京、河南、山東、江蘇、吉林、湖南六省學(xué)前教育進(jìn)行督導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)除北京外，其他五省中有很多市、縣沒有專門的幼教管理機(jī)構(gòu)和人員，〔7〕多數(shù)地區(qū)由其他機(jī)構(gòu)和人員兼管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園代為管理當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育。雖然《指導(dǎo)意見》要求幼教行政管理干部具有“一定政策水平和行政管理能力，懂專業(yè)”，但由于對此并沒有作出進(jìn)一步的具體規(guī)定，因此對政策執(zhí)行者的指導(dǎo)性并不強(qiáng)。事實(shí)上，各地在選任幼教行政管理人員時(shí)，由于沒有具體的指標(biāo)可以參照，學(xué)前教育管理人員的管理能力和水平存在良莠不齊的現(xiàn)象。

5.管理制度與運(yùn)行機(jī)制不健全，激勵和保障機(jī)制欠缺

農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展離不開政府的扶持和法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等制度的保障。當(dāng)前我國農(nóng)村學(xué)前教育行政管理面臨相關(guān)制度不完善、運(yùn)行機(jī)制不健全、激勵和保障機(jī)制缺失等問題。2001年以來，農(nóng)村義務(wù)教育開始推行“以縣為主”的管理體制，而農(nóng)村學(xué)前教育依然沿用鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理體制。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因財(cái)政困難，難以繼續(xù)支持當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展，村民委員會的提留中也未涵蓋辦園經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)完全靠自收自支，根本談不上有完善的激勵和保障機(jī)制。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺少健全的管理制度，縣、鄉(xiāng)教育行政部門對農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)普遍監(jiān)管不力，〔8〕嚴(yán)重影響了農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村學(xué)前教育管理體制面臨的主要挑戰(zhàn)

1.施政理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，要求政府提供農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)

2004年，我國政府明確提出，要“建設(shè)服務(wù)型政府”，政府施政理念要從“以政府為中心”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詽M足人民需求為中心”，以人為本構(gòu)建和諧社會。2011年，我國頒布了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，提出要“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)，加強(qiáng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，積極發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，保障農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)的有效供給。

政府的公共服務(wù)職能要求其以改善民生為基本職責(zé)，積極回應(yīng)公眾需求，在農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。當(dāng)前，入園問題已經(jīng)成為重要的教育問題、社會問題、民生問題。政府在農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中更應(yīng)積極發(fā)揮作用。其職責(zé)不僅體現(xiàn)在制訂規(guī)劃、出臺政策、規(guī)范管理和加強(qiáng)督導(dǎo)等方面，也應(yīng)體現(xiàn)在加大財(cái)政投入力度方面。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對落后的農(nóng)村地區(qū)，宜建立以公辦和公辦性質(zhì)幼兒園為主體的辦園體制；在有條件的農(nóng)村地區(qū)宜探索通過政策扶持、經(jīng)費(fèi)資助、教師培訓(xùn)等方式，為民辦學(xué)前教育發(fā)展提供支持和幫助，從而保障農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)的有效供給。

2.農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的推進(jìn)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育部門職能逐步弱化

2001年5月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，對農(nóng)村義務(wù)教育管理體制進(jìn)行調(diào)整，確立了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的管理體制”，并指出“縣級人民政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任”?！?〕這次調(diào)整改變了以往農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“以鄉(xiāng)為主”的管理體制，使得各級政府管理農(nóng)村義務(wù)教育的權(quán)限發(fā)生了較大變化。

隨著義務(wù)教育管理體制改革的推進(jìn)，全國大部分地區(qū)撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育行政管理部門，少數(shù)留存部門的職能也逐步弱化。這對現(xiàn)行農(nóng)村學(xué)前教育管理體制提出了新的挑戰(zhàn)。如上所述，長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中承擔(dān)主要責(zé)任，然而繼1994年分稅制改革、2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌措學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的渠道進(jìn)一步減少，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育行政部門職能弱化，農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展困難重重。

3.多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源，要求政府各部門明確職責(zé)劃分

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》明確提出，要“基本普及學(xué)前教育”“明確政府職責(zé)”“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”，〔10〕《若干意見》也提出，要“多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源”?！?1〕

近年來，適齡幼兒“入園難”問題之所以日益凸顯，究其原因，主要是公共學(xué)前教育資源嚴(yán)重不足，特別是在“九五”“十五”期間，很多農(nóng)村集體辦園或停辦、或轉(zhuǎn)讓、或挪作他用，進(jìn)一步加劇了普惠性學(xué)前教育資源的匱乏?？梢哉f，實(shí)現(xiàn)“普及學(xué)前教育”這一目標(biāo)的重難點(diǎn)都在農(nóng)村。為積極發(fā)展學(xué)前教育，著力解決農(nóng)村幼兒“入園難”問題，國務(wù)院先后出臺了系列政策，以有效擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源。首先是要大力發(fā)展公辦園，提供“廣覆蓋、?；尽钡膶W(xué)前教育公共服務(wù)，〔12〕其中，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的建設(shè)是重點(diǎn)。其次是鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園，〔13〕這就需要各級政府和各相關(guān)部門之間明確各自的職責(zé)，以避免權(quán)責(zé)交叉、多頭管理、批管分離等問題的產(chǎn)生。

三、“以縣為主”積極推進(jìn)管理體制改革是促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的突破口

從當(dāng)前我國農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展來看，管理體制改革是關(guān)鍵，“以縣為主”積極推進(jìn)管理體制改革是促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的突破口。第一，從政權(quán)體系運(yùn)轉(zhuǎn)來看，縣級政府處于行政管理和政策落實(shí)的前沿，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省直管縣”的探索進(jìn)一步強(qiáng)化了縣級政府的樞紐地位。第二，“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制改革，為農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。其中，浙江、山東、四川等省“以縣為主”，積極進(jìn)行農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革探索，積累了可供各地借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1.以縣為主，統(tǒng)籌規(guī)劃縣域內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的整體布局

縣級政府必須充分認(rèn)識發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的重要性，切實(shí)將其作為全民教育的奠基階段、農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重要組成部分和社會公共服務(wù)體系中不可或缺的一環(huán)，來進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，促使其和其他階段教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，縣級政府應(yīng)成立縣長或主管縣長為負(fù)責(zé)人，教育、財(cái)政、發(fā)展改革等部門為成員單位的學(xué)前教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并形成學(xué)前教育聯(lián)席會議制度，定期研究學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的政策措施，形成責(zé)任明確、分工合理、密切配合、整體推進(jìn)的工作格局。第二，縣級政府應(yīng)牽頭將學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展納入本縣經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和教育事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部關(guān)系。第三，縣級政府應(yīng)根據(jù)規(guī)劃和適齡幼兒規(guī)模，劃撥新農(nóng)村配套幼兒園建設(shè)用地，科學(xué)、合理規(guī)劃農(nóng)村幼兒園布局，建設(shè)“廣覆蓋、保基本、低收費(fèi)”的普惠性幼兒園，并充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的輻射帶頭作用。

2.以縣級財(cái)政投入主導(dǎo)，建立農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障制度

建立健全農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，是農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)得以健康、穩(wěn)定發(fā)展的前提。國家“十二五”規(guī)劃明確提出，要“擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)”，并要求“建立健全縣級基本財(cái)力保障制度，增加對縣級財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重”。各級政府在財(cái)政管理體制改革過程中，應(yīng)調(diào)整其對農(nóng)村學(xué)前教育的財(cái)政投入和管理責(zé)任，積極承擔(dān)并切實(shí)履行對農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的投入和保障職責(zé)。第一，在創(chuàng)收途徑較少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力較弱的西部農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)將農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的投入責(zé)任主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級提升到縣一級，將學(xué)前教育投入在縣級財(cái)政預(yù)算中單項(xiàng)列支，建立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度。第二，縣級財(cái)政在放棄力支撐當(dāng)?shù)貙W(xué)前事業(yè)發(fā)展的情況下，需進(jìn)一步加大中央和省級政府統(tǒng)籌力度，通過轉(zhuǎn)移支付建立保障城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡、長效、穩(wěn)定發(fā)展的經(jīng)費(fèi)增長機(jī)制。第三，對于東部和中部第二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力較為充足的地區(qū)，在中央、省和縣財(cái)政統(tǒng)籌的前提下，可繼續(xù)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的責(zé)任。第四，為保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展財(cái)政經(jīng)費(fèi)的高效管理和合理使用，縮減管理成本，提高管理效率，要進(jìn)一步完善農(nóng)村學(xué)前教育管理體制，適當(dāng)縮減不同層級政府轉(zhuǎn)移支付中的路徑成本，避免產(chǎn)生管理漏洞。

3.強(qiáng)化縣級教育行政部門對農(nóng)村學(xué)前教育的管理責(zé)任

結(jié)合我國農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和需求，借鑒行政管理體制改革和義務(wù)教育管理體制改革經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)要求縣級政府承擔(dān)縣域?qū)W前教育管理的主要責(zé)任，明確縣級教育行政部門歸口管理制度，強(qiáng)化縣級政府及其教育行政部門對學(xué)前教育的管理責(zé)任。第一，貫徹落實(shí)中央、省、市有關(guān)學(xué)前教育的方針、規(guī)劃、法規(guī)及各項(xiàng)規(guī)章，統(tǒng)籌管理縣域內(nèi)的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。第二，制訂本轄區(qū)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并將其納入縣域發(fā)展總體規(guī)劃，合理調(diào)整幼兒園布局。第三，在中央和省級財(cái)政支持下，安排并落實(shí)學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的發(fā)放，建設(shè)公辦幼兒園，將小區(qū)配套幼兒園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園納入統(tǒng)一建制與管理范圍。第四，審批、管理縣域內(nèi)各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，努力提高學(xué)前教育機(jī)構(gòu)辦園行為的規(guī)范化水平，保障各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)尤其是民辦教育機(jī)構(gòu)的辦園質(zhì)量。第五，統(tǒng)籌管理縣域內(nèi)學(xué)前教育師資隊(duì)伍，解決幼兒園教師身份、編制、待遇等權(quán)益保障問題，穩(wěn)定教師隊(duì)伍并促進(jìn)其專業(yè)發(fā)展。第六，指導(dǎo)幼兒園教育教學(xué)和教科研工作，保障學(xué)前教育質(zhì)量，促進(jìn)本縣學(xué)前教育事業(yè)健康、有序發(fā)展。

4.以縣為主，引導(dǎo)農(nóng)村形成公民辦并舉的普惠性辦園格局

縣級政府應(yīng)該將學(xué)前教育納入政府基本公共服務(wù)范疇，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級政府更應(yīng)承擔(dān)起辦園的主導(dǎo)乃至主體責(zé)任，重點(diǎn)普及農(nóng)村學(xué)前三年教育。第一，建設(shè)一批公辦或公辦性質(zhì)的幼兒園，為農(nóng)村提供“廣覆蓋、保基本、低收費(fèi)”的學(xué)前教育公共服務(wù)。第二，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對較低的中西部農(nóng)村地區(qū)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力嚴(yán)重不足的農(nóng)村地區(qū)，縣級政府應(yīng)通過多渠道籌資，積極引導(dǎo)并逐漸形成以公辦園為主體、民辦園為補(bǔ)充、公辦民辦并舉的辦園格局，必要時(shí)承擔(dān)辦園主體責(zé)任。第三，在農(nóng)村幼兒園建設(shè)和布局調(diào)整過程中，縣級政府應(yīng)統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園和村級幼兒園的改、擴(kuò)、建，重視并充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的示范、輻射和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。第四，在加大投入、積極辦園的過程中，縣級政府要制訂優(yōu)惠政策，通過經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等方式，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉辦公辦性質(zhì)的幼兒園，支持社會資本投入舉辦普惠性質(zhì)的幼兒園。第五，充分利用中小學(xué)布局調(diào)整后的富余資源和其他富余公共資源，改、擴(kuò)、建公辦性質(zhì)的幼兒園。第六，鼓勵優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園舉辦分園或合作辦園，在縣域內(nèi)開展優(yōu)質(zhì)幼兒園承辦新園、托管薄弱園、舉辦分園等試驗(yàn)。

5.以縣為主，統(tǒng)一聘用幼兒園教師，在縣域園所之間均衡分配

建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)村幼兒園教師隊(duì)伍，并不斷提高其專業(yè)水平，是提升農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵，也是農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的保證。目前，我國幼兒園教師隊(duì)伍管理方面，針對非公辦教師的政策比較欠缺，尤其是在農(nóng)村，同工不同酬和專業(yè)發(fā)展機(jī)會不均等問題較為突出。教育部2011年工作要點(diǎn)中提到，要深化教師管理制度改革，建立“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的教師職業(yè)準(zhǔn)入和管理制度。〔14〕這同樣適用于幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)。

《中華人民共和國教師法》明確規(guī)定，“中小學(xué)教師，是指幼兒園、特殊教育機(jī)構(gòu)、普通中小學(xué)、成人初等中等教育機(jī)構(gòu)、職業(yè)中學(xué)以及其他教育機(jī)構(gòu)的教師”，〔15〕可見，幼兒園教師屬于中小學(xué)教師的范疇。因此，縣級政府應(yīng)遵循“園所有遠(yuǎn)近，質(zhì)量無差異”的原則，以縣為主統(tǒng)一聘用幼兒園教師，并在縣域園所之間均衡分配。第一，縣人事編制部門應(yīng)加強(qiáng)對幼兒園編制的管理，指導(dǎo)落實(shí)幼兒園教職工編制的核定工作。第二，縣人力資源和社會保障部門應(yīng)加緊制訂幼兒園教職工的人事（勞動）、工資待遇、社會保障和技術(shù)職稱（職務(wù)）評聘政策，并切實(shí)保障其落實(shí)。第三，縣教育行政部門要把好園長、教師資格準(zhǔn)入關(guān)，在全縣范圍內(nèi)統(tǒng)一聘用園長和幼兒園教師，堅(jiān)持園長和幼兒園教師資格準(zhǔn)入制度，實(shí)行持證上崗。第四，加大在職培訓(xùn)力度，建立包括公辦園和民辦園教師在內(nèi)的幼兒園教師培訓(xùn)制度，不斷提高幼兒園教師專業(yè)素質(zhì)。

6.完善督政機(jī)制，加強(qiáng)對縣域?qū)W前教育事業(yè)發(fā)展水平的督導(dǎo)評估

省、市級政府應(yīng)加強(qiáng)對縣級學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展水平的督導(dǎo)評估，完善督政機(jī)制。第一，省、市級政府及其教育行政部門與縣級政府及其教育行政部門應(yīng)分別簽訂責(zé)任書，分層分類制訂發(fā)展目標(biāo)，定期進(jìn)行責(zé)任考核，并將考核結(jié)果作為干部評優(yōu)晉職（級）的重要指標(biāo)之一。第二，不斷完善督政運(yùn)行機(jī)制，健全定期督導(dǎo)和專項(xiàng)督察程序與評估制度，建立督導(dǎo)考核結(jié)果公開制和激勵問責(zé)制，保證學(xué)前教育督導(dǎo)評估工作的規(guī)范運(yùn)行。

此外，縣級政府也應(yīng)發(fā)揮督導(dǎo)評估的促進(jìn)作用，加大學(xué)前教育考核工作力度。第一，將學(xué)前教育的統(tǒng)籌管理、辦園條件、保教質(zhì)量等納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育指標(biāo)體系，并確定考核比重。第二，將學(xué)前教育質(zhì)量列為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人績效考核的指標(biāo)。第三，建立學(xué)前教育專項(xiàng)督導(dǎo)評估制度，縣政府教育督導(dǎo)室定期對縣、鄉(xiāng)幼兒園建設(shè)、管理和保教質(zhì)量進(jìn)行督導(dǎo)評估，以促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

〔1〕〔2〕〔4〕中華人民共和國教育部、中央編辦、國家計(jì)委，等.關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知〔EB/ OL〕.〔2015-02-26〕.http://www.moe.edu.cn.

〔3〕劉強(qiáng).蘇北農(nóng)村幼兒教育發(fā)展的困境與出路〔J〕.幼兒教育：教育科學(xué)，2009，433（3）:32.

〔5〕〔11〕〔12〕〔13〕中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見（國發(fā)〔2010〕41號）〔J〕.幼兒教育，2011，497/498.

〔6〕中華人民共和國國家教育委員會.關(guān)于實(shí)施《幼兒園管理?xiàng)l例》和《幼兒園工作規(guī)程（試行）》的意見〔EB/OL〕.〔2015-01-03〕.http://www.docin.com.

〔7〕楊東平.教育藍(lán)皮書——2005年:中國教育發(fā)展報(bào)告〔M〕.北京:社會科學(xué)出版社，2006:291.

〔8〕鄧湘萍.淺議欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村幼兒教育〔J〕.甘肅教育，2000，（9）:5.

〔9〕中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定〔EB/OL〕.〔2014-12-29〕.http://www. moe.edu.cn.

〔10〕中華人民共和國國務(wù)院.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）〔EB/OL〕.〔2015-01-29〕. http://www.china.com.cn.

〔14〕中華人民共和國教育部.教育部2011年工作要點(diǎn)〔EB/OL〕.〔2015-03-29〕.http://www.moe.edu.cn.

〔15〕全國人大常委會.中華人民共和國教師法〔EB/ OL〕.〔2015-01-29〕.http://www.gov.cn.

Improving the Administrative System of Early Childhood Education by County-based Management:The Breakthrough of Improving the Rural Administrative System of Early Childhood Education

Fan Mingli1，Pang Lijuan2
（1College of Education，Hebei University，Baoding，071002）
（2China Institute of Education Policy，Beijing Normal University，Beijing，100875）

There are some problems in the rural administrative system of early childhood education in current China，such as the ill defined functions and responsibilities of government，the unreasonable disposition of power and responsibilities in different hierarchies and departments of government，the unsoundness of organization establishment and personnel allocation，and the imperfect system of supervision.In the process of establishing public service type government，the reforming of the administrative system of finance and of compulsory education in current China，the rural administrative system of early childhood education is facing unprecedented challenges.This paper analyses the possibilities of county-based management，and explores the ways to improve the administrative system of early childhood education by county-based management from six perspectives:overall planning，finance guarantee，guide and management，division of different kinds of kindergartens，teacher recruitment，and the supervision and assessments.

rural early childhood education；administrative system；county-based management；disposition of power and responsibilities

G617

A

1004-4604（2015）06-0027-06

*本文為教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“政府治理模式轉(zhuǎn)型背景下我國學(xué)前教育管理體制改革研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：13YZC880014）、河北省民生調(diào)研課題“普惠性幼兒園發(fā)展與我省農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化幼兒園建設(shè)研究”（課題編號：201301039）和保定市社會科學(xué)基金項(xiàng)目重點(diǎn)課題“學(xué)前教育公共服務(wù)質(zhì)量管理體系建構(gòu)及其績效測量研究”的研究成果之一。

**通訊作者:范明麗，博士，河北大學(xué)教育學(xué)院講師，E-mail:fanmingli@hbu.edu.cn