王海英

（1南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心，南京，210097）（2南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，南京，210097）

·理論前沿·

中國學(xué)前教育政策的轉(zhuǎn)型及未來走向*

王海英1，2**

（1南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心，南京，210097）（2南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，南京，210097）

從2010年開始，中國學(xué)前教育政策正經(jīng)歷著“四位一體”的規(guī)范轉(zhuǎn)型、價(jià)值轉(zhuǎn)型、制度轉(zhuǎn)型與行動(dòng)轉(zhuǎn)型。以波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型理論”視角來看，當(dāng)下中國學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型主要緣于自下而上的民間“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”與自上而下的官方“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”的雙向互動(dòng)。其中，前者由輿論倒逼引起，后者由治理轉(zhuǎn)型推動(dòng)。研究者據(jù)此建議，今后一個(gè)時(shí)期，我們要重在建構(gòu)起能指向未來的、可持續(xù)的“發(fā)展型”學(xué)前教育政策。

中國學(xué)前教育；政策轉(zhuǎn)型；大轉(zhuǎn)型；“發(fā)展型”學(xué)前教育政策

當(dāng)下中國學(xué)前教育政策正處于轉(zhuǎn)型之中，自2010年開始，一系列改變學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展軌跡的政策法規(guī)相繼出臺(tái)，各級(jí)政府關(guān)于學(xué)前教育的工作會(huì)議在各地陸續(xù)召開，各種旨在探索學(xué)前教育發(fā)展新路的改革試點(diǎn)在全國有序鋪開。本文擬借助波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型理論”深入分析中國學(xué)前教育政策的這一轉(zhuǎn)型特點(diǎn)，并對(duì)中國學(xué)前教育的未來發(fā)展進(jìn)行展望。

一、“四位一體”：中國學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)

學(xué)前教育政策是政府為發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則，是中央和地方政府制定及頒發(fā)的有關(guān)學(xué)前教育的法律、法規(guī)、綱要、決定、通知、規(guī)劃、規(guī)定、意見、辦法、條例、規(guī)程等各種文件的總稱。參照徐道穩(wěn)對(duì)中國的社會(huì)政策轉(zhuǎn)型提出的四維分析法，學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型也可從政策規(guī)范、價(jià)值選擇、系列制度、行動(dòng)體系〔1〕這四個(gè)方面加以探討。其中，規(guī)范是教育政策的具體表現(xiàn)，價(jià)值是教育政策的核心靈魂，制度是價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，行動(dòng)體系是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保證。2010年以來出臺(tái)的一系列學(xué)前教育政策正是在規(guī)范、價(jià)值、制度與行動(dòng)體系方面的全面轉(zhuǎn)型，是國家在新時(shí)期對(duì)學(xué)前教育發(fā)展藍(lán)圖的重新設(shè)計(jì)。

（一）規(guī)范轉(zhuǎn)型：從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位

從2010年開始的學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型具有從“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)軌的特點(diǎn)。所謂“權(quán)力本位”，是指在學(xué)前教育政策制定過程中，政策制定者有一種或隱或顯的意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向和價(jià)值判斷，即國家權(quán)力優(yōu)于公民權(quán)利，國家利益優(yōu)于個(gè)人利益，在學(xué)前教育政策中更多地表現(xiàn)為用行政權(quán)力代替法律法規(guī)，用要求約束代替責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以施舍者和關(guān)懷者的身份，用一種管理、控制的思維，而非治理、服務(wù)的思維來解決學(xué)前教育發(fā)展中的各種問題。所謂“權(quán)利本位”，則更多從兒童受教育權(quán)的保護(hù)立場出發(fā)，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，強(qiáng)化公民權(quán)利的正當(dāng)性意識(shí)，對(duì)公民權(quán)利給予特殊保護(hù)。學(xué)前教育政策從權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡。

1.從規(guī)范教育內(nèi)部到規(guī)范全社會(huì)

2010年前，我國出臺(tái)的各類學(xué)前教育政策大多指向?qū)W前教育的內(nèi)部規(guī)范，至多指向與學(xué)前教育有關(guān)的社會(huì)規(guī)范，比如《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園管理?xiàng)l例》等。而2010年后，無論是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）、《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號(hào)）（以下簡稱《若干意見》），還是《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》，又或者是正在推行的學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”，都帶有輻射效應(yīng)，不僅將政府、幼兒園、家庭囊括其中，而且推廣到更廣泛的社會(huì)公眾范疇。譬如，從2012年開始，為了落實(shí)《教育規(guī)劃綱要》和《若干意見》，宣傳國家、?。▍^(qū)、市）發(fā)展學(xué)前教育的政策，引導(dǎo)全社會(huì)樹立正確的學(xué)前教育理念，營造共同關(guān)心、支持學(xué)前教育的良好氛圍，教育部將每年的5月20日至6月20日定為全國學(xué)前教育宣傳月，要求各地充分利用宣傳媒體宣傳科學(xué)育兒理念，推進(jìn)政策創(chuàng)新，發(fā)展學(xué)前教育。

與義務(wù)教育階段不同，學(xué)前教育是一項(xiàng)涉及面更廣、更寬的事業(yè)。許多問題看起來是學(xué)前教育領(lǐng)域的問題，但實(shí)質(zhì)上是社會(huì)領(lǐng)域的問題。譬如，上世紀(jì)90年代后期大量幼兒園的關(guān)停并轉(zhuǎn)，它并不起源于學(xué)前教育內(nèi)部，而是受制于大規(guī)模的國企改制；再譬如，學(xué)前教育中的“小學(xué)化”傾向問題，是一個(gè)無法在學(xué)前教育內(nèi)部加以解決的問題，因?yàn)樗鼱可娴接仔°暯?、高考錄取、社?huì)觀念等一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的問題。

2.從規(guī)范地方政府到規(guī)范各級(jí)政府

權(quán)力本位放大的是政府的行政權(quán)威，權(quán)利本位引領(lǐng)的是政府的責(zé)任意識(shí)。2010年前，我國的學(xué)前教育實(shí)行的是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理和各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的管理制度，中央出臺(tái)的學(xué)前教育政策主要目的是規(guī)范地方政府，敦促地方政府履行發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任。與此同時(shí)，大多數(shù)地方政府，尤其是省區(qū)市級(jí)政府又如法炮制，制定相應(yīng)的措施敦促縣（區(qū)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府履行責(zé)任。可以說，2010年以前，對(duì)于學(xué)前教育，中央政府在一定程度上存在“權(quán)力在場，責(zé)任缺席”的問題。同樣，省區(qū)市級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育中，也是權(quán)力意識(shí)大于責(zé)任意識(shí)。

《教育規(guī)劃綱要》提出了“明確政府職責(zé)”，《若干意見》則明確了從中央到地方五級(jí)政府的相應(yīng)職責(zé)，第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”首次提出了“省市統(tǒng)籌，以縣為主”的事業(yè)發(fā)展方針，并相對(duì)明確了財(cái)政、發(fā)改、教育部門在發(fā)展學(xué)前教育中的職責(zé)。不斷出臺(tái)的政策促使各級(jí)政府的職責(zé)進(jìn)一步得到明確，也使公民的受教育權(quán)進(jìn)一步得到保障。

3.從局部性規(guī)范到系統(tǒng)性規(guī)范

從比較的意義來看，《若干意見》是到目前為止最完備的有關(guān)學(xué)前教育的制度規(guī)范。它不僅對(duì)學(xué)前教育的地位、屬性進(jìn)行了全新的闡述，而且從如何擴(kuò)大學(xué)前教育資源、如何加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)、如何加大財(cái)政投入等十個(gè)方面進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)，是未來十年中國學(xué)前教育發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件?！度舾梢庖姟奉C布后出臺(tái)的《關(guān)于加大財(cái)政投入發(fā)展學(xué)前教育的通知》、“三年行動(dòng)計(jì)劃”、《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》及《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》等，都是對(duì)《若干意見》的細(xì)化與系統(tǒng)落實(shí)。

與《若干意見》相比，我國此前出臺(tái)的學(xué)前教育相關(guān)政策基本上是局部性規(guī)范文件，是針對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域的一部分問題制定的政策文本。譬如，《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》主要規(guī)范的是幼兒園的保教工作，《幼兒園工作規(guī)程》主要規(guī)范的是幼兒園各項(xiàng)工作。而且，很明顯的是，在2010年以前，我國出臺(tái)學(xué)前教育政策規(guī)范的速度是相對(duì)緩慢的，而且更新也相對(duì)遲緩。

（二）價(jià)值轉(zhuǎn)型：從優(yōu)先發(fā)展到公平均衡

價(jià)值是教育政策的核心靈魂，因?yàn)檎呤恰皩?duì)價(jià)值觀進(jìn)行權(quán)威性配置”，〔2〕任何一套制度背后都有一套價(jià)值體系?！?〕教育是一項(xiàng)價(jià)值性活動(dòng)，價(jià)值取向定位問題在教育政策制定中具有核心地位，任何政策的背后都有特定的價(jià)值支撐。學(xué)前教育價(jià)值指的是學(xué)前教育活動(dòng)的屬性、特點(diǎn)、功能、效果對(duì)學(xué)前教育活動(dòng)主體需要的適合或滿足，是人們有意識(shí)地掌握、利用或接受、享有學(xué)前教育時(shí)，對(duì)學(xué)前教育有用性的看法和評(píng)價(jià)。對(duì)不同歷史時(shí)期學(xué)前教育政策價(jià)值取向發(fā)展演變的分析表明，我國學(xué)前教育政策經(jīng)歷了從偏重社會(huì)需要到注重兒童全面發(fā)展，從強(qiáng)調(diào)整齊劃一到推行個(gè)性化教育、關(guān)注兒童特殊需要的價(jià)值取向轉(zhuǎn)變（邢利婭等，2008）。而2010年前后的政策變化充分表明，公平均衡的學(xué)前教育正成為政府和社會(huì)公眾的總體性追求，有所偏頗、導(dǎo)致差距的學(xué)前教育政策日益被揚(yáng)棄。

1.從城市優(yōu)先到重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育

政府對(duì)城鄉(xiāng)學(xué)前教育有差別的態(tài)度，是有歷史淵源的。建國初期，我國不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取重城市輕鄉(xiāng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，而且在社會(huì)生活、文化教育領(lǐng)域也采取了強(qiáng)城市弱鄉(xiāng)村的發(fā)展思路。比如，以財(cái)政投入為例。在城市，國家實(shí)行的是城市教育區(qū)縣辦；在農(nóng)村，實(shí)行的則是鄉(xiāng)村教育人民辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)政能力的微弱，不得不將學(xué)前教育的投入責(zé)任推向家庭。又如，1979年，我國出臺(tái)了《城市幼兒園工作條例》，而農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)政策至今也未成為獨(dú)立的文本。政策的這種價(jià)值篩選表明，在政府的天平上，城市和鄉(xiāng)村是不平等的。然而，在2010年的《教育規(guī)劃綱要》中，“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”終于成為政府的優(yōu)先考慮?！度舾梢庖姟穼?duì)如何重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育作出了更為具體的規(guī)定，如“各地要把發(fā)展學(xué)前教育作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容”“各級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入”“國家實(shí)施推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育項(xiàng)目，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)”“地方各級(jí)政府要安排專門資金，重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村幼兒園”等。在第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”中，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村，逐步建立起“以公共財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制”成為重要的政策亮點(diǎn)。

2.從示范園、窗口園到平民化、標(biāo)準(zhǔn)化幼兒園

不平等是社會(huì)的常態(tài)，但幼兒園間的許多不平等并非天然如此，而是政策引導(dǎo)下的人為區(qū)分。在2010年前的許多政策文本中，示范園、窗口園建設(shè)成為地方政府的重要工作之一，地方政府往往動(dòng)用大量資金，配備優(yōu)質(zhì)師資，建設(shè)一些能夠展示其政績，但事實(shí)上并不能發(fā)揮示范功能的“示范園”，服務(wù)于特殊的幼兒群體，幼兒園間的等級(jí)與梯度也因政策的不公而日益加劇。一些地方政府興辦的公辦園越來越奢華，而一些缺少資金投入的幼兒園則生存艱難，甚至難以為繼。

《若干意見》頒布后，我國政府倡導(dǎo)發(fā)展“廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量”的學(xué)前教育，將公辦園的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)從原來的特權(quán)型、貴族型、奢華型向平民型、標(biāo)準(zhǔn)型、實(shí)用型過渡。《若干意見》特別強(qiáng)調(diào)，“不得用政府投入建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)、高收費(fèi)的幼兒園”。這一政策轉(zhuǎn)變表明，政府已經(jīng)越來越多地關(guān)注教育與社會(huì)公平，注重履行政府提供基本公共服務(wù)的底線責(zé)任。

3.從在編、非編教師到教師同工同酬

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響、辦園體制的差異和國家發(fā)展學(xué)前教育的整體財(cái)力的不足，改革開放后，我國的幼兒園教師內(nèi)部存在著在編、非編兩種不同的身份狀態(tài)。在公辦園或公辦性質(zhì)的幼兒園中，教師的身份差異更加突出，因身份差異而帶來的不公平也比較明顯。雖然一些地區(qū)努力通過出臺(tái)相應(yīng)政策一定程度上化解了教師身份不同所帶來的同工不同酬問題，但從師資隊(duì)伍總體看，教師身份差異是很明顯的。

2014年開始的第二期“三年行動(dòng)計(jì)劃”鼓勵(lì)地方政府通過生均財(cái)政撥款、學(xué)前教育專項(xiàng)來創(chuàng)造性地解決教師身份不同的問題。誠然，各地在探索解決之道時(shí)會(huì)遇到很多現(xiàn)行的政策障礙，特別是財(cái)政撥款方式、人事管理制度等，但只要地方政府有勇氣、有智慧去實(shí)踐，同工同酬是有可能實(shí)現(xiàn)的。如果地方政府能借此建立起新的財(cái)政撥款制度，那么同工同酬問題是可以得到徹底解決的，與此相關(guān)的事業(yè)單位人事制度改革難題也將迎刃而解。

（三）制度轉(zhuǎn)型：從“強(qiáng)社會(huì)化”到“漸國家化”

任何政策最初都是起源于一種思想觀念的更新，再接著便是一系列的制度化安排。只有通過系列的制度化安排，政策重置學(xué)前教育的目的才能實(shí)現(xiàn)。所謂制度一般指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，學(xué)前教育制度則是各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育怎么舉辦、怎么管理、怎么投入、怎么評(píng)價(jià)的一系列規(guī)定的總和，是與學(xué)前教育有關(guān)的各方主體的權(quán)利與義務(wù)的綜合。它既規(guī)范學(xué)前教育的內(nèi)部關(guān)系，也優(yōu)化學(xué)前教育的外部關(guān)系。2010年以來的中國學(xué)前教育政策在制度上經(jīng)歷著權(quán)利與義務(wù)的逆轉(zhuǎn)，表現(xiàn)出從“強(qiáng)社會(huì)化”向“漸國家化”的發(fā)展趨勢(shì)。

1.從“基礎(chǔ)教育體系”到“國民教育體系”

在2010年前的所有學(xué)前教育政策文本中，學(xué)前教育一直被認(rèn)為是“基礎(chǔ)教育的重要組成部分”。如1996年頒布的《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定，“幼兒園是對(duì)三周歲以上學(xué)齡前幼兒實(shí)施保育和教育的機(jī)構(gòu)，是基礎(chǔ)教育的有機(jī)組成部分，是學(xué)校教育制度的基礎(chǔ)階段”；2001年頒布的《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》規(guī)定，“幼兒園教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，是我國學(xué)校教育和終身教育的奠基階段”；2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“幼兒教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分”。直到2010年的《若干意見》，學(xué)前教育的歸屬才有了根本的改變，從“基礎(chǔ)教育的重要組成部分”變成“國民教育體系的重要組成部分”?！度舾梢庖姟芬?guī)定，“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)”。

從“基礎(chǔ)教育體系”到“國民教育體系”的說法變化，反映了政府與學(xué)前教育、學(xué)前教育與其他學(xué)段教育關(guān)系的變化。如果說“學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分”保障了學(xué)前教育的“教育身份”的話，那么，“學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分”則強(qiáng)化了政府在發(fā)展學(xué)前教育中的底線責(zé)任。這一轉(zhuǎn)變帶有明顯的國家化傾向。

2.從教育性、福利性到公益性、普惠性

與學(xué)前教育的歸屬變化相一致，隨著《若干意見》的出臺(tái)，學(xué)前教育的基本屬性從原來的教育性、福利性轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘?、普惠性，并以一系列新制度安排作保障。比如學(xué)前教育的辦園制度。在《若干意見》出臺(tái)前，政府強(qiáng)調(diào)的是公民辦并舉、“兩條腿走路”；《若干意見》出臺(tái)后，政府更強(qiáng)調(diào)建立起以公辦園和普惠性民辦園為主體的辦園制度。又如學(xué)前教育的管理制度。在《若干意見》出臺(tái)前，管理制度是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理和各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”；《若干意見》出臺(tái)后，則調(diào)整為“以縣為主”，第二期“三年行動(dòng)計(jì)劃”更是提出“省市統(tǒng)籌、以縣為主”。管理制度的變化充分反映了政府責(zé)任意識(shí)與擔(dān)當(dāng)意識(shí)的變化。再如學(xué)前教育的投入制度。在《若干意見》出臺(tái)前，我國的學(xué)前教育基本上是“城市學(xué)前教育區(qū)縣辦”“農(nóng)村學(xué)前教育農(nóng)民辦”，基層政府承擔(dān)了較多的財(cái)政投入責(zé)任，上級(jí)政府分擔(dān)較少。與此同時(shí)，家庭也承擔(dān)了較多的投入責(zé)任?！度舾梢庖姟烦雠_(tái)后，政府倡導(dǎo)建立“政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理分擔(dān)的投入機(jī)制”，逐步加大政府投入，減輕家庭分擔(dān)比例。到第二期“三年行動(dòng)計(jì)劃”時(shí)，政府更是提出了“逐步建立起以公共財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制”的目標(biāo)。這意味著農(nóng)村家庭將大大緩解學(xué)前教育成本分擔(dān)的壓力，政府越來越多地承擔(dān)起保底與政策向弱勢(shì)群體傾斜的職能。學(xué)前教育國家化趨勢(shì)不斷明確。

3.從“兩條腿走路”到公共服務(wù)體系建構(gòu)

在改革開放后的很多年里，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本方針是“兩條腿走路”，即一方面由政府辦園，另一方面由社會(huì)力量辦園。在《若干意見》出臺(tái)時(shí)，我國民辦園的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公辦園，占到了70%以上。如果再將公辦園隊(duì)伍中的“假公辦園”剔除，那么，民辦園所占比例會(huì)更高。這種“一條腿長，一條腿短”的發(fā)展格局使得我國學(xué)前教育亂象叢生，也使得我國學(xué)前教育的公益性、公平性大受質(zhì)疑。

《若干意見》出臺(tái)后，我國政府提出了要建立“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”，并且特別強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展公辦園，即“地方各級(jí)政府要安排專門資金，重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村幼兒園”“國家實(shí)施推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育項(xiàng)目”。在第一期“三年行動(dòng)計(jì)劃”中，各地政府要求在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一所公辦園；到第二期“三年行動(dòng)計(jì)劃”時(shí)，“建立以公共財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制”成為重點(diǎn)目標(biāo)之一。這一系列的舉措都在強(qiáng)化政府的底線責(zé)任，推動(dòng)政府完善區(qū)域范圍內(nèi)，特別是農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，更好地落實(shí)發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任。

（四）行動(dòng)轉(zhuǎn)型：從地方性行動(dòng)到全國性行動(dòng)

從政策一詞的本義來看，行動(dòng)取向和問題取向是兩個(gè)重要的方面，即教育政策不僅是一種思想，也是一種針對(duì)教育問題的集體行動(dòng)。多年來，我國的學(xué)前教育政策一方面表現(xiàn)出問題解決的滯后性，另一方面表現(xiàn)出行動(dòng)主體的不確定性。這樣的政策在很大程度上只是“作為話語的政策”，而不是“作為行動(dòng)指南的政策”，以致各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育上常常找借口相互推諉，執(zhí)行力相對(duì)較差。在《若干意見》中，我國政府一改以往的政策思路，不斷強(qiáng)化政策的問題意識(shí)與執(zhí)行意識(shí)，強(qiáng)勢(shì)推行一期又一期的“三年行動(dòng)計(jì)劃”，激勵(lì)各級(jí)政府全面落實(shí)學(xué)前教育發(fā)展責(zé)任，并通過定期會(huì)商與問責(zé)的方式加以檢查，以提高各級(jí)政府的執(zhí)行力。

1.行動(dòng)主體：從單一到多元

從行動(dòng)主體的角度來看，《若干意見》出臺(tái)前后的最大變化是中央政府、省區(qū)市政府的加入。以往，上級(jí)政府通常是政策的制定者，下級(jí)政府通常是政策的執(zhí)行者，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的權(quán)利與義務(wù)并不對(duì)等。2010年后，中央、省區(qū)市、市（州、盟）、縣（區(qū)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府則成為命運(yùn)共同體、責(zé)任共同體，他們?cè)诎l(fā)展學(xué)前教育中承擔(dān)各自的責(zé)任，履行各自的義務(wù)。

從中央政府來看，以往更多的是通過制定政策來規(guī)范與激勵(lì)地方政府，扮演的是“指揮官”角色，很少對(duì)自身進(jìn)行約束與規(guī)范?！度舾梢庖姟烦雠_(tái)之后，中央政府開始扮演多重角色，既是“指揮官”，也是履行自身義務(wù)的執(zhí)行者，如，設(shè)立中央學(xué)前教育專項(xiàng)，協(xié)調(diào)中央各部委共同履行發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，制定時(shí)間表和路線圖以檢查地方政府的政策執(zhí)行情況等。隨著中央政府的角色轉(zhuǎn)變，省區(qū)市級(jí)政府的角色也隨之轉(zhuǎn)變。

2.行動(dòng)方式：從動(dòng)員到問責(zé)

伴隨著行動(dòng)主體的變化，政府的行動(dòng)方式也在發(fā)生變化，總體趨勢(shì)是從動(dòng)員到問責(zé)?！度舾梢庖姟烦雠_(tái)前，中央政府的行動(dòng)方式更多的是觀念動(dòng)員、資源動(dòng)員、象征性行動(dòng)，地方政府的行動(dòng)方式更多的是觀念動(dòng)員、資源動(dòng)員、無力的行動(dòng)。而《若干意見》出臺(tái)后，中央政府一改此前的象征性行動(dòng)方式，著力于觀念動(dòng)員、資源動(dòng)員、強(qiáng)勢(shì)執(zhí)行、高壓問責(zé)，而地方政府也在形勢(shì)逼迫下或主動(dòng)創(chuàng)新、敢為人先，或立足地方、尋求突破，或亦步亦趨、殫于執(zhí)行。

無論中央還是地方，只有各級(jí)政府充分地從權(quán)利與義務(wù)的雙重角度去制定政策、執(zhí)行政策，學(xué)前教育政策才能擺脫其象征性身份，成為各級(jí)政府民生關(guān)切行動(dòng)的一部分。

3.行動(dòng)結(jié)果：從消極政府到積極政府

《若干意見》頒布后的一系列政策與行動(dòng)表明，各級(jí)政府正在重建其與學(xué)前教育的關(guān)系，從“消極政府”角色轉(zhuǎn)變成“積極政府”角色?！跋麡O政府”的表現(xiàn)是：如果政府可以不作為，那么就不作為。如果政府不得不有所作為，那么才有所作為。如果政府可以不大作為，那么絕不會(huì)有大作為?？梢哉f，“消極政府”的被動(dòng)應(yīng)付色彩極其強(qiáng)烈。隨著《若干意見》的頒布，各級(jí)政府的行動(dòng)表現(xiàn)出完全不同的積極特點(diǎn)了：發(fā)展學(xué)前教育，政府必須有所作為，不作為會(huì)被問責(zé)。發(fā)展學(xué)前教育，政府必須有連續(xù)作為，不連續(xù)作為會(huì)被問責(zé)。發(fā)展學(xué)前教育，政府必須有連續(xù)大作為，不連續(xù)大作為會(huì)被問責(zé)。當(dāng)政府積極行動(dòng)時(shí)，學(xué)前教育政策的執(zhí)行力就大大提高了。在當(dāng)前形勢(shì)下，學(xué)前教育發(fā)展需要具有行動(dòng)力的政府保駕護(hù)航，以使學(xué)前教育的各項(xiàng)政策能夠順利出臺(tái)，各項(xiàng)制度能夠得到落實(shí)，最終改變政府的行政慣性，重建學(xué)前教育與各方的和諧關(guān)系。

政策決定著學(xué)前教育的命運(yùn)?！稗D(zhuǎn)型期中國重大教育政策案例研究”課題組發(fā)現(xiàn)，“政策原因是教育差距拉大的重要原因，甚至是主要原因”，〔4〕因?yàn)槿魏谓逃叩闹贫?，都反映了政策制定者的政治立場、文化傾向和價(jià)值觀念?！?〕當(dāng)下中國學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型中表現(xiàn)出來的規(guī)范轉(zhuǎn)型、價(jià)值轉(zhuǎn)型、制度轉(zhuǎn)型、行動(dòng)轉(zhuǎn)型雖然四位一體，但并非同步發(fā)生，也不會(huì)線性發(fā)展，而會(huì)交錯(cuò)進(jìn)行、各有特點(diǎn)。

二、“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”：中國學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型的原因分析

在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中，波蘭尼描述了歐洲文明從前工業(yè)世界到工業(yè)化時(shí)代的巨大轉(zhuǎn)變。王紹光根據(jù)波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型理論”，分析了中國社會(huì)改革開放以來的大轉(zhuǎn)型，認(rèn)為市場力量的擴(kuò)張或早或晚會(huì)引發(fā)旨在保護(hù)人與自然的“反向運(yùn)動(dòng)”?！?〕我國自2010年以來的學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型，正是政府用社會(huì)政策重建“社會(huì)市場”秩序的一部分。它既是一個(gè)自下而上、由市場“脫嵌”引發(fā)的社會(huì)輿論不斷造勢(shì)、公民社會(huì)不斷施壓的民間“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”，也是一個(gè)自上而下、由政府運(yùn)用各種社會(huì)政策將市場社會(huì)重新“嵌入”社會(huì)市場的官方“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”，是國家與社會(huì)、政府與民間雙向互動(dòng)、雙向建構(gòu)的結(jié)果。

（一）輿論倒逼：自下而上的民間“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”

2001年，中國幼兒園數(shù)量跌到歷史最低點(diǎn)，起源于上世紀(jì)末的國企改制以勢(shì)不可擋的“沖動(dòng)”方式不斷“關(guān)停并轉(zhuǎn)”國企辦幼兒園。繼國企改革之后，一些地方政府也將目光轉(zhuǎn)向了幼兒園，股份化、賣園風(fēng)此起彼伏，江蘇的宿遷、廣東的深圳成為幼兒園轉(zhuǎn)企改制的急先鋒。至2010年前后，全國各地的“入園難”“入園貴”問題全面爆發(fā)，媒體報(bào)道的“鐵鏈兒童”和“老太為求孫子入園，排隊(duì)八天九夜，最終昏厥現(xiàn)場”等事件成為輿論曝光的標(biāo)志性事件。此間政府忙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、唯GDP是從、忽視民生改善的執(zhí)政方式一再遭受抨擊，社會(huì)輿論成為一股強(qiáng)大的倒逼政府采取措施拯救學(xué)前教育的力量。

從學(xué)前教育的發(fā)展歷程來看，市場力量的壯大、市場機(jī)制的“嵌入”與政府責(zé)任的退卻、公共服務(wù)底線的失守是互相作用的。1985年前，我國幾乎是清一色的公辦園，市場力量還缺少成長的制度土壤。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》為民辦學(xué)前教育的發(fā)展打開了大門，也為市場力量的介入奠定了制度基礎(chǔ)。隨著1992年深化改革的展開，市場力量“大踏步”進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，至2010年時(shí)已占據(jù)學(xué)前教育的大半壁江山。與此同時(shí)，市場失德、市場無序問題日益嚴(yán)重。政府責(zé)任的退卻使得市場“一方獨(dú)大”，學(xué)前教育的公益價(jià)值、兒童關(guān)懷、社會(huì)公平等普世價(jià)值被扭曲，家長淪落為學(xué)前教育的“消費(fèi)者”。

在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書中，波蘭尼指出，“一個(gè)‘脫嵌'的、完全自我調(diào)節(jié)的市場是十分野蠻的，因?yàn)楫?dāng)它試圖把人類與自然環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾纳唐窌r(shí)，它必然導(dǎo)致社會(huì)與自然環(huán)境的毀滅”。〔7〕在市場社會(huì)里，兒童能接受到什么樣的學(xué)前教育完全取決于市場，取決于其家庭的支付能力。在這樣一種市場邏輯下，學(xué)前教育所珍視的價(jià)值必然會(huì)被棄置一邊，而當(dāng)社會(huì)公眾的集體怨恨積累到一定閾限時(shí)，民間自身起來抵制市場“脫嵌”的保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)必然會(huì)啟動(dòng)。2008～2010年《教育規(guī)劃綱要》征求意見期間，學(xué)前教育點(diǎn)擊率的高居榜首，便是社會(huì)公眾理性自覺、合法合理地啟動(dòng)“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”的明證。

（二）治理轉(zhuǎn)型：自上而下的官方“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”

與民間的保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)一致，近年來，我國政府也在不斷調(diào)整國家與社會(huì)、政府與民間的互動(dòng)關(guān)系，力圖實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。如果說，上世紀(jì)我國政府還較多地借助國家主義、威權(quán)主義〔8〕進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的話，那么，本世紀(jì)的政府治理則較多轉(zhuǎn)向了社會(huì)治理，尤其是社會(huì)公平、生態(tài)文明。譬如，為了彌補(bǔ)一系列不公平政策所帶來的人為差距，我國政府曾于1999年出臺(tái)了西部大開發(fā)政策，以緩解地區(qū)間的發(fā)展差異；2002年出臺(tái)了城市低保政策，以彌補(bǔ)人群間的收入差距；2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，以縮小城鄉(xiāng)之間的差距。這些社會(huì)政策正是自上而下的官方的“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”。

在第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”中，我國政府提出要進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)前教育治理體系與治理能力建設(shè)。所謂治理體系強(qiáng)調(diào)的是國家治理的道路、理論、方法的綜合，既包括政府治理、社會(huì)治理、基層治理、民間治理等不同層次，也包括政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、環(huán)境治理等不同領(lǐng)域。所謂治理能力是以國家治理體系為依托，為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，運(yùn)用國家制度管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的能力，也就是制度執(zhí)行力。

從治理體系角度來看，《教育規(guī)劃綱要》《若干意見》的先后出臺(tái)，第一期和第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”的陸續(xù)實(shí)施，在發(fā)展道路、理論指導(dǎo)、方式方法上有著明顯的轉(zhuǎn)型色彩。在道路選擇上，2010年前的學(xué)前教育政策幾乎都是指向眼前的，功利色彩較濃，只著眼于解決當(dāng)下的矛盾，很少顧及學(xué)前教育的將來。而《若干意見》出臺(tái)后的各項(xiàng)政策制度則較多地考慮到了學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展，從長遠(yuǎn)角度、全局角度來進(jìn)行整體統(tǒng)籌與系統(tǒng)設(shè)計(jì)。在理論指導(dǎo)上，2010年前出臺(tái)的學(xué)前教育政策基本上從“社會(huì)管理”的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府的行政權(quán)威，著眼于管理、控制。而《若干意見》出臺(tái)后的政策制度則較多地從“社會(huì)治理”的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府的義務(wù)與責(zé)任，著眼于協(xié)調(diào)、服務(wù)和激勵(lì)。在方式方法上，2010年前出臺(tái)的學(xué)前教育政策基本上與要解決的問題一一對(duì)應(yīng)，可以說是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，大多是事后補(bǔ)救性政策。而《若干意見》出臺(tái)后的各項(xiàng)學(xué)前教育政策則或多或少帶有一些系統(tǒng)設(shè)計(jì)和“不治已病治未病”的防范性特征。

從治理能力角度來看，我國從2010年開始的學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型正是國家治理能力日益強(qiáng)大的明證。一般而言，國家的治理能力主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：決策能力、執(zhí)行能力、調(diào)控能力、協(xié)同能力?！?〕就學(xué)前教育中的政府決策能力而言，其民主化色彩、科學(xué)化意識(shí)還有些不足，還較多建立在國家主義、威權(quán)主義的立場上，進(jìn)行自上而下的政策發(fā)布，其傾聽民眾的意識(shí)、程序公正的意識(shí)、利益相關(guān)者意識(shí)還不夠彰顯。地方政府在學(xué)前教育政策決策中的民主化意識(shí)也相對(duì)欠缺，基本上還是政府“一言堂”。就學(xué)前教育中的政府執(zhí)行能力而言，《若干意見》出臺(tái)之后的變化有目共睹，從中央到地方，各級(jí)政府都比較積極地參與到學(xué)前教育發(fā)展中，執(zhí)行力大輻度提升。就學(xué)前教育中的政府調(diào)控能力而言，在面對(duì)各種矛盾沖突時(shí)，各級(jí)政府的統(tǒng)籌意識(shí)均有所增強(qiáng)。譬如，中央政府更多地在協(xié)調(diào)國務(wù)院各部委之間的關(guān)系，調(diào)控不同區(qū)域之間的發(fā)展速度，如通過中央專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來開展全國范圍的事業(yè)發(fā)展平衡工作。就學(xué)前教育中的政府協(xié)同能力而言，比之于2010年前，各級(jí)政府之間的橫向、縱向、部門協(xié)同〔10〕均明顯改善。

可以預(yù)期，借著民間力量的自發(fā)覺醒，借著公眾的社會(huì)公正意識(shí)、社會(huì)權(quán)利意識(shí)、社會(huì)參與意識(shí)、社會(huì)監(jiān)督意識(shí)的不斷增強(qiáng)，來自民間的、自下而上的“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”會(huì)漸成氣候，從而進(jìn)一步推動(dòng)中國學(xué)前教育政策的轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，當(dāng)國家治理者改變其“重政府輕市場、重發(fā)展輕服務(wù)、重國富輕民富”的“三重三輕”〔11〕慣性，將“人民利益高于一切”“兒童權(quán)利優(yōu)先”作為座右銘時(shí)，政府、市場與公民社會(huì)的合理邊界就會(huì)不斷明晰，政府責(zé)任、市場競爭與學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系會(huì)越來越和諧，即在發(fā)展學(xué)前教育上，市場應(yīng)當(dāng)有限介入，〔12〕政府應(yīng)通過多種措施保障學(xué)前教育的公益性與普惠性。惟有如此，波蘭尼所倡導(dǎo)的“社會(huì)市場”才能為期不遠(yuǎn)。

三、“發(fā)展型”政策：中國學(xué)前教育政策的未來走向

當(dāng)下中國的學(xué)前教育政策雖然正借力于官方與民間發(fā)起的“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”而在積極轉(zhuǎn)型，但是從上文的分析來看，這種轉(zhuǎn)型還有許多是有待完成的，還有許多是不確定的，甚至是需要時(shí)間來加以檢驗(yàn)的。譬如，學(xué)前教育政策規(guī)范從權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)型還遠(yuǎn)未完成，學(xué)前教育政策價(jià)值從優(yōu)先發(fā)展向公平均衡的轉(zhuǎn)型也還需要繼續(xù)加大對(duì)歷史不正義的補(bǔ)償力度，學(xué)前教育政策制度從“強(qiáng)社會(huì)化”向“漸國家化”的轉(zhuǎn)型才剛剛開始，學(xué)前教育政策行動(dòng)從地方性行動(dòng)向全國性行動(dòng)的轉(zhuǎn)型也才初露端倪。因此，學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型的大幕剛剛拉開，中國學(xué)前教育的美好未來還有待進(jìn)一步加以綜合規(guī)劃。

基于學(xué)前教育發(fā)展的歷史、現(xiàn)實(shí)與未來，基于中國政府治理轉(zhuǎn)型的決心、勇氣與智慧，筆者認(rèn)為，制定“發(fā)展型”學(xué)前教育政策是未來中國的必然選擇。

（一）“發(fā)展型”學(xué)前教育政策的內(nèi)涵界定

所謂“發(fā)展型”學(xué)前教育政策是指以學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過出臺(tái)系列政策以實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育辦園制度、管理制度、投入制度的可持續(xù)發(fā)展和教師隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展，從而使學(xué)前教育政策真正成為促進(jìn)兒童全面發(fā)展的重要保障。〔13〕

“發(fā)展型”學(xué)前教育政策中的“發(fā)展”，既包括指向?qū)W前教育內(nèi)部的發(fā)展，如兒童、教師、課程、制度的發(fā)展，也包括指向?qū)W前教育外部的學(xué)前教育社會(huì)支持系統(tǒng)的發(fā)展，如經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的發(fā)展。很明顯，指向內(nèi)部的人的發(fā)展，尤其是兒童的發(fā)展是“發(fā)展型”學(xué)前教育政策的核心目標(biāo)，而指向外部的、社會(huì)支持系統(tǒng)的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。兩者互為支撐。

（二）“發(fā)展型”學(xué)前教育政策的內(nèi)容構(gòu)成

“發(fā)展型”學(xué)前教育政策的重點(diǎn)是學(xué)前教育的未來可持續(xù)發(fā)展，因此，它更多的不是短期設(shè)計(jì)，不是避重就輕，不是囿于現(xiàn)狀，而是指向未來，敢于突破，努力實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育政策的生產(chǎn)性與再生產(chǎn)性功能。具體而言，“發(fā)展型”學(xué)前教育政策包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

一是建立并完善普惠性、公益性學(xué)前教育制度。

普惠性學(xué)前教育是“普遍惠及、人人享有”的學(xué)前教育，它主張的是權(quán)利平等、消滅人為差異。在我國當(dāng)下的學(xué)前教育中，公辦園與民辦園、民辦園與普惠性民辦園、部門辦園與地方辦園等差異甚多，而這種差異是由不同的辦園體制造成的。在《若干意見》出臺(tái)后的各類學(xué)前教育政策中，我國的辦園體制力圖實(shí)現(xiàn)與國際的接軌，例如，以“普惠性幼兒園”與“非普惠性幼兒園”、“營利性幼兒園”與“非營利性幼兒園”作為幼兒園間的重要區(qū)分標(biāo)志，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來的體制性差異，將所有幼兒園的身份調(diào)整到同一軌道上來。幼兒園或選擇普惠、非營利，或選擇非普惠、營利。政府根據(jù)幼兒園的不同性質(zhì)給予不同的財(cái)政支持。但顯然，能否建立“普惠性/非普惠性”學(xué)前教育制度取決于一系列難題的解決，如當(dāng)下眾多幼兒園的身份如何調(diào)整，體制性遺留下來的后遺癥如何解決等。但正如前文所述，“發(fā)展型”學(xué)前教育政策是指向未來的，它不因當(dāng)下的不可行而不為之。在面對(duì)一些歷史性痼疾時(shí)，各級(jí)政府需要有大勇氣、大魄力，用創(chuàng)造性智慧為學(xué)前教育的未來可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)堅(jiān)實(shí)的制度土壤。

二是建立以生均財(cái)政撥款為基礎(chǔ)的學(xué)前教育投入制度。

我國目前的學(xué)前教育財(cái)政投入制度是與編制制度密切相連的，即政府對(duì)幼兒園的財(cái)政投入往往以在編教師人頭費(fèi)的方式撥付，這就意味著那些沒有人事編制的教師無法獲得國家的財(cái)政補(bǔ)助，那些沒有在編教師的幼兒園也無法獲得政府發(fā)展學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入。《若干意見》頒布后，我國開始積極鼓勵(lì)發(fā)展普惠性民辦幼兒園，政府財(cái)政開始以生均公用經(jīng)費(fèi)、教齡補(bǔ)助、保險(xiǎn)補(bǔ)貼、學(xué)歷獎(jiǎng)勵(lì)、職稱獎(jiǎng)勵(lì)、規(guī)模獎(jiǎng)勵(lì)、晉級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)等名目扶持民辦園，但由于已有的財(cái)政支出體系中經(jīng)費(fèi)是跟著編制人員流動(dòng)的，因此，地方政府在實(shí)施非編教師的獎(jiǎng)補(bǔ)政策時(shí)常會(huì)面臨財(cái)政支出不合法的尷尬。一些地方政府采取變通的方式加大了對(duì)非編教師的扶持力度，更多的地方政府則限于程序的不合法而無法作為。

第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”中，我國政府開始倡導(dǎo)用生均財(cái)政撥款的方式來解決在編、非編教師的同工同酬問題，這是一個(gè)非常積極的信號(hào)，也是一項(xiàng)非常有意義的創(chuàng)舉。各地政府要積極地在政策框架內(nèi)有限突破，確保在編、非編教師同工同酬的愿景得以實(shí)現(xiàn)。如果中央政府能更好地對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入制度進(jìn)行全局性設(shè)計(jì)，建立起以生均財(cái)政撥款為基礎(chǔ)的投入制度，那么學(xué)前教育財(cái)政投入的公平性、合理性、合法性都會(huì)大有改變。這一制度的設(shè)計(jì)需要有創(chuàng)造性智慧，但并非遙不可及。

三是建立起有差別的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。

所謂有差別的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制是指形成城鄉(xiāng)之間、不同收入家庭之間、不同地區(qū)之間、不同民族之間、不同群體之間的不同的成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)。在第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”中，財(cái)政性學(xué)前教育投入要最大限度地向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困和民族地區(qū)傾斜，加大對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受學(xué)前教育的資助力度?！顿F陽市學(xué)前教育三年提升行動(dòng)計(jì)劃》在這方面作了積極的嘗試。該行動(dòng)計(jì)劃特別提出要建立城鄉(xiāng)有別的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，即建立公共財(cái)政投入和家庭合理分擔(dān)成本的城市學(xué)前教育運(yùn)行保障機(jī)制，建立以公共財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育運(yùn)行保障機(jī)制。

我國目前雖建立了政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理分擔(dān)的學(xué)前教育制度，但這一制度并沒有充分考慮不同地區(qū)、不同人群之間的差異性，也有悖政府履行底線責(zé)任的基本原則。如果城市與農(nóng)村按照同樣的三方分擔(dān)比例分擔(dān)成本，那這意味著農(nóng)村家庭將承受更大的壓力，付出更大的代價(jià)?！?4〕平等并非均等，更非消滅差異。

（三）“發(fā)展型”學(xué)前教育政策的設(shè)計(jì)思路

與“生存型”或“維持型”學(xué)前教育政策關(guān)注眼前利益、關(guān)注問題解決不同，“發(fā)展型”學(xué)前教育政策更關(guān)注未來發(fā)展和制度設(shè)計(jì)，其關(guān)鍵詞為：長遠(yuǎn)規(guī)劃、注重質(zhì)量、制度設(shè)計(jì)、關(guān)注公平、增強(qiáng)能力、促進(jìn)發(fā)展。它不強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育政策的消費(fèi)性功能，〔15〕而更著眼于其“增權(quán)”“賦能”“可持續(xù)”的生產(chǎn)性功能。其設(shè)計(jì)思路包括以下三個(gè)方面。

一是基于現(xiàn)在，著眼未來。

現(xiàn)在由過去決定，未來由現(xiàn)在開始。著眼于未來的“發(fā)展型”學(xué)前教育政策不會(huì)憑空誕生，它總是基于現(xiàn)在的可能性、可行性，從對(duì)現(xiàn)有學(xué)前教育政策的一系列補(bǔ)充、完善、突破開始，直至形成一種可持續(xù)的、支持未來學(xué)前教育發(fā)展的政策體系。因此，“發(fā)展型”學(xué)前教育政策的建構(gòu)過程是有張力的、動(dòng)態(tài)的、彈性的，它不回避現(xiàn)有政策的局限，也不畏懼矛盾，有時(shí)甚至通過制造暫時(shí)的矛盾以達(dá)到長遠(yuǎn)的和諧。

二是基于差異，著眼公平。

公平是人類社會(huì)的普世價(jià)值追求，但絕對(duì)的公平并無實(shí)現(xiàn)的可能，公平永遠(yuǎn)只能有限實(shí)現(xiàn)，因此，“發(fā)展型”學(xué)前教育政策不回避現(xiàn)有學(xué)前教育中的各種歷史不公正，而是會(huì)努力進(jìn)行著眼于長遠(yuǎn)公平的總體性補(bǔ)償。

當(dāng)然，“發(fā)展型”學(xué)前教育政策在對(duì)歷史不公正進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，不會(huì)采取簡單補(bǔ)償?shù)姆绞剑鴷?huì)更關(guān)注補(bǔ)償政策的生態(tài)效應(yīng)。因?yàn)楹唵蔚难a(bǔ)償也許暫時(shí)消解了不公正，但有可能同時(shí)制造了新的社會(huì)不公正。差異是社會(huì)的常態(tài)。趨向公平并非為了消滅差異，而是為了以理性的心態(tài)，采取積極歧視的視角來正視差異，從而真正實(shí)現(xiàn)差異基礎(chǔ)上的公平。

三是基于兒童，著眼發(fā)展。

建構(gòu)“發(fā)展型”學(xué)前教育政策的根本目標(biāo)是為了增進(jìn)兒童的可能能力，擴(kuò)展兒童的實(shí)質(zhì)自由，是面向兒童的“賦權(quán)”“增能”。因此，“發(fā)展型”學(xué)前教育政策需要在全社會(huì)確立起“兒童利益優(yōu)先”“兒童利益最大化”原則。一切學(xué)前教育政策，一切有關(guān)學(xué)前教育的社會(huì)政策在起草、實(shí)施、評(píng)價(jià)的任何一個(gè)階段，都要以兒童利益為旨?xì)w，以兒童發(fā)展為根本。

兒童是未來社會(huì)的接班人，是未來社會(huì)重要的人力資源。當(dāng)一切與兒童有關(guān)的政策都能充分考慮兒童需要、關(guān)注兒童發(fā)展時(shí)，一個(gè)生機(jī)勃勃的兒童世界就會(huì)展現(xiàn)在我們眼前。而當(dāng)兒童在其為兒童時(shí)，充分感受到了社會(huì)的關(guān)愛、國家的關(guān)愛、家庭的關(guān)愛，則在其成年后，兒童也會(huì)以同樣的方式回饋社會(huì)、回饋國家、回饋家庭。此所謂，百年大計(jì)，教育為本；教育之計(jì)，兒童為本。

〔1〕〔13〕徐道穩(wěn).中國社會(huì)政策轉(zhuǎn)型研究〔D〕.天津:南開大學(xué)，2007.

〔2〕斯蒂芬·鮑爾.政治與教育政策制定:政策社會(huì)學(xué)探索〔M〕.王玉秋，等，譯.上海:華東師范大學(xué)出版社，2003:1.

〔3〕丁元竹.社會(huì)體制改革進(jìn)行曲〔J〕.讀書，2011，（2）: 40.

〔4〕范輝軍.滯后的教育政策緣何難調(diào)整〔N〕.教育時(shí)報(bào)，2005-07-05（3）.

〔5〕張建成.批判的教育社會(huì)學(xué)研究〔M〕.臺(tái)北：學(xué)富文化事業(yè)有限公司，2002:15.

〔6〕王紹光.大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運(yùn)動(dòng)〔J〕.中國社會(huì)科學(xué)，2008，（1）.

〔7〕波蘭尼.大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源〔M〕.馮鋼，劉陽，譯.杭州：浙江人民出版社，2007.

〔8〕榮劍.制度轉(zhuǎn)型與理論轉(zhuǎn)型：評(píng)蕭功秦新著《超越左右激進(jìn)主義》〔EB/OL〕.〔2012-09-10〕.http://www.21ccom. net.

〔9〕陶希東.治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)〔N〕.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-12-08.

〔10〕王海英.教育改革需要什么樣的政府支持〔J〕.教育發(fā)展研究，2014，（12/13）.

〔11〕田國強(qiáng).中國下一步的改革與政府職能轉(zhuǎn)變〔EB/ OL〕.〔2012-06-20〕.http://www.people.com.cn.

〔12〕勞凱聲.社會(huì)轉(zhuǎn)型與教育的重新定位〔J〕.教育研究，2002，（2）.

〔14〕王海英.學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制亟待完善〔N〕.中國教育報(bào)，2014-11-02（1）.

〔15〕方巍.發(fā)展型社會(huì)政策的重新審視〔J〕.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012，（9）:66-73.

The Transformation and the Future in Chinese Preschool Education Policy

Wang Haiying1，2
（1Research Center of Policy of Preschool Education，Nanjing Normal University，Nanjing，210097）
（2College of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210097）

Since 2010，Chinese preschool education policy has been experiencing a transformation which includes code transformation，value transformation，system transformation and action transformation.From the perspective of Polanyi's great transformation，the current transformation in Chinese preschool education policy started with the two way interaction between bottom-to-top nongovernmental“protective counter-movement”and top-to-bottom governmental“protective counter-movement”.The former is caused by public opinion while the latter is caused by management transformation.The author，therefore，suggests that Chinese preschool education policy should be future oriented，sustainable and“development valued”.

Chinese preschool education；policy transformation；great transformation；“development valued”preschool education policy

G610

A

1004-4604（2015）06-0003-09

*本文為國家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)一般項(xiàng)目“學(xué)前教育成本分擔(dān)研究”（課題批準(zhǔn)號(hào)：BHA110041）和教育部重大招標(biāo)課題“學(xué)前教育體制機(jī)制改革研究”（課題批準(zhǔn)號(hào)：21010zdz0035）的研究成果之一。

**通訊作者：王海英，博士，南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心主任，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，E-mail:warmwhy@163.com