劉愛嬌

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

今年是云南省的信訪法制建設(shè)年，全國(guó)政法工作會(huì)議提出把涉法涉訴信訪問題納入法制化軌道處理的思路，將涉法涉訴信訪工作改革確定為“四項(xiàng)重點(diǎn)改革”之一，并把云南等4省確定為第一批改革的試點(diǎn)省。云南省公安廳信訪處在廳黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各州市公安局和廳直各相關(guān)單位的大力支持下，把“依法治國(guó)”落實(shí)到實(shí)處，在處理信訪問題上運(yùn)用法治思維、法治方式來解決，在不斷創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探索出一條有效解決涉警信訪困境的新方法。

一、公安涉法涉訴信訪的概念界定

(一)涉法涉訴信訪的概念解釋

從20世紀(jì)60年代中期以來，在信訪機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件中，就廣泛使用“信訪”一詞。2005年修訂的《信訪條例》中對(duì)信訪的概念進(jìn)行了明確地闡述:“條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”這就是狹義上的信訪。本文所談信訪，若無特別申明，指的也是狹義上的“信訪”。涉法涉訴信訪也屬于信訪的范疇，是信訪的一個(gè)重要組成部分。它主要指涉及案件的當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及近親屬，一旦出現(xiàn)對(duì)在偵查、起訴、審理過程中的司法機(jī)關(guān)、在行政執(zhí)法中的行政機(jī)關(guān)的處理意見或者處理結(jié)果不滿意，通過向同級(jí)或者上級(jí)相應(yīng)機(jī)關(guān)要求對(duì)信訪案件進(jìn)行重新處理的活動(dòng)。①于曉君:《信訪法律政策熱點(diǎn)問答》［M］，載《中國(guó)法制出版社》，2011年.由此可見，從概念和位階來看，第一位階的是信訪，整個(gè)信訪制度包括涉法涉訴信訪。

(二)公安涉法涉訴信訪的概念解釋

公安涉法涉訴信訪，是指公安機(jī)關(guān)暢通信訪渠道，對(duì)人民群眾的意見、建議以及投訴請(qǐng)求進(jìn)行認(rèn)真的聽取，對(duì)人民群眾的監(jiān)督認(rèn)真地接受，達(dá)到公安機(jī)關(guān)與人民群眾地密切聯(lián)系的活動(dòng)。

近年來，公安涉法涉訴信訪問題發(fā)生頻繁，群訪纏訪現(xiàn)象層出不窮，這不僅對(duì)公安機(jī)關(guān)的正常工作秩序進(jìn)行了干擾，還對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重影響。有效地對(duì)涉法涉訴信訪問題進(jìn)行解決，能夠維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，對(duì)法治化的進(jìn)程進(jìn)行推進(jìn)，理順社會(huì)關(guān)系，保障社會(huì)的和諧發(fā)展具有重大意義。

二、云南省公安信訪工作的問題

(一)云南省公安信訪工作的制度問題

1.制度體系問題。一是制度淵源廣泛但是分散，缺乏統(tǒng)一性。公安工作涉及面廣，公安信訪涉及的法律法規(guī)自然較多，公安機(jī)關(guān)和民警很難對(duì)其全面掌握。二是不統(tǒng)一的工作對(duì)接機(jī)制?！缎旁L條例》雖然只是一種寬泛的規(guī)定，但它是各地、各系統(tǒng)共同認(rèn)定遵守的信訪活動(dòng)準(zhǔn)則，是行政管理法的范疇，在涉法涉訴信訪問題的終結(jié)、救助等方面還存在一定的空白，導(dǎo)致各地、各系統(tǒng)形成了自己的習(xí)慣做法，雖然零散但是體系完整。雖然有各自的特點(diǎn)，但是它們?nèi)匀槐３窒嗤?，各個(gè)部門在上報(bào)材料的時(shí)候，稱謂各不相同，如信訪事項(xiàng)、涉法涉訴、控告申訴等。

2.職責(zé)性質(zhì)問題。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部是從縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)開始設(shè)定專門機(jī)構(gòu)，一個(gè)省最高的信訪部門是正處級(jí)機(jī)構(gòu)，叫信訪處，屬于紀(jì)檢監(jiān)察部門，主要突出其紀(jì)律監(jiān)督職責(zé)，有的省公安機(jī)關(guān)信訪部門屬于法制部門，主要突出其法制監(jiān)督職責(zé)。由于公安信訪制度對(duì)其職責(zé)性質(zhì)沒有進(jìn)行統(tǒng)一、嚴(yán)格的確定，地 (市)一級(jí)公安機(jī)關(guān)在信訪部門定性上各有不同，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)雖然設(shè)置了信訪科，但職能不明確。

3.程序設(shè)計(jì)問題。第一，從管轄上看，案件當(dāng)事人既沒有提起訴訟也沒有提起行政復(fù)議，那么公安信訪機(jī)構(gòu)到底受理不受理呢?第二，公安信訪制度采用經(jīng)過復(fù)查、復(fù)核程序的“三級(jí)終結(jié)”終訪程序，對(duì)于同一種情況提出的請(qǐng)求可以不受理。然而信訪權(quán)是公民的權(quán)利之一，即使在復(fù)查、復(fù)核程序中，但是不代表公民失去了申訴權(quán)，信訪人仍然可以根據(jù)案件向上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行反映，提出申訴請(qǐng)求。從法律角度來看，終訪程序欠缺法理依據(jù)，容易造成法律效力的喪失，對(duì)違反程序的信訪人法律責(zé)任無法界定，導(dǎo)致實(shí)踐中的終訪程序具有不可操作性。第三，《信訪條例》和《規(guī)定》均要求在受理信訪事項(xiàng)后60日內(nèi)辦結(jié)，限期上報(bào)情況。從近三年全省公安機(jī)關(guān)受理的信訪事項(xiàng)來看，由于受各種因素的制約，很多案件難于及時(shí)偵破，無法在60日內(nèi)將實(shí)體問題妥善處理，導(dǎo)致信訪受理、答復(fù)程序處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

(二)云南省公安信訪工作面臨的實(shí)踐問題

1.管轄范圍擴(kuò)大化。一是在實(shí)踐中難以控制管轄范圍。根據(jù)《信訪條例》、《規(guī)定》的規(guī)定，信訪工作幾乎涵蓋了一切與公安機(jī)關(guān)有關(guān)的事務(wù)，非“法定途徑”的限制性規(guī)定除外。當(dāng)前群眾的維權(quán)意識(shí)很高而法律意識(shí)淡薄，造成了公安信訪部門會(huì)面臨十分繁重的甄別篩選。二是多方交辦案件繁重。上級(jí)公安機(jī)關(guān)、人大、政府和政法委都向公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦、交辦案件，重復(fù)性很高，還有一些是非管轄的，對(duì)信訪工作形成了很大的工作壓力。三是“情理之中，法度之外”的信訪案件高出其他案件，給公安信訪部門帶來了困難。實(shí)踐中，有一些偵破不了或者沒把犯罪嫌疑人抓獲的案件，受害人緊抓公安機(jī)關(guān)的“瑕疵”急迫上訪尋求救助補(bǔ)償。

2.終而不結(jié)的情況存在。自推行信訪案件終結(jié)制度以來，由于信訪案件的復(fù)雜性，加之具體程序的指導(dǎo)落實(shí)以及案件終結(jié)“四個(gè)到位”的標(biāo)準(zhǔn)不易把握，案件終結(jié)的難度很大，大部分是以協(xié)調(diào)和救助等工作達(dá)到信訪人的息訴罷訪而辦結(jié)。當(dāng)公安機(jī)關(guān)走完信訪程序認(rèn)為辦結(jié)的，只要信訪人再次反映訴求，有關(guān)部門會(huì)再次轉(zhuǎn)辦督辦，造成信訪人不達(dá)到目的無法結(jié)案，或已辦結(jié)的信訪案件重復(fù)訪。如李貴明要求對(duì)其子李衛(wèi)意外致死立案?jìng)刹樾旁L案件。馬關(guān)縣檢察院對(duì)馬關(guān)縣公安局作出的不予立案決定予以維持，該信訪案件已以云公信終字第39號(hào)終結(jié)，但在實(shí)際中一些上級(jí)部門仍向公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送該案或再次督辦。

3.訴訪對(duì)接存在困難。多年形成的涉法涉訴信訪事項(xiàng)交辦模式一時(shí)難于改變，導(dǎo)致相關(guān)部門各行其是，工作存在脫節(jié)。在向外分流時(shí)法、檢、公之間就如何履行各自職責(zé)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接無詳細(xì)的規(guī)范，通過政法委召開協(xié)調(diào)會(huì)的方式往往耗時(shí)費(fèi)力，期間信訪人還會(huì)認(rèn)為政法部門相互推諉，從而堅(jiān)持多頭上訪。內(nèi)部導(dǎo)入也存在不暢問題，部門間相互“踢皮球”，玩文字游戲，導(dǎo)致問題得不到根本解決。如楊文英反映其子馬葉勇被騙信訪案件，雖然案件告破但34余萬元現(xiàn)金被犯罪嫌疑人揮霍一空，法院判決楊文英提起的國(guó)家賠償敗訴，但楊文英長(zhǎng)期堅(jiān)持上訪。按照相關(guān)規(guī)定，其反映的問題已不屬于公安機(jī)關(guān)管轄，但上級(jí)部門仍將信訪事項(xiàng)交由公安機(jī)關(guān)辦理。

4.非正常上訪增加了信訪工作改革的難度。在打擊處理違法上訪人員時(shí)普遍存在取證難、取證不全、證據(jù)移交困難等問題，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)無法有效實(shí)施處罰，或處罰決定難于執(zhí)行，處罰力度不夠，特別是廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度后，對(duì)違法上訪人員的震懾力勢(shì)必有所減弱。另一方面，部分信訪人“信訪不信法”、“信上不信下”的思想根深蒂固，“棄法轉(zhuǎn)訪”、“以訪壓法”等問題突出，加之以往相關(guān)部門在處理信訪問題時(shí)并沒有把涉法涉訴信訪和普通信訪區(qū)別對(duì)待，將涉法涉訴信訪問題當(dāng)做一般的矛盾糾紛進(jìn)行處理，有的為了息事寧人，突破政策法律底線，有的相互攀比，“按下葫蘆浮起瓢”，導(dǎo)致“大鬧大解決，小鬧小解決”的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。如黃天會(huì)反映公安機(jī)關(guān)違規(guī)辦案、行政處罰不服等信訪問題，相關(guān)部門已按程序調(diào)查答復(fù)，并根據(jù)其實(shí)際困難向上爭(zhēng)取救助金，黃天會(huì)在收到8萬元救助金后與當(dāng)?shù)卣炗喠恕侗ＷC書》和《息訴息訪承諾書》。但2012年以來，其仍多次到各級(jí)部門上訪，索要100余萬元賠償。

三、云南省應(yīng)對(duì)公安信訪困境的對(duì)策

(一)制定完善信訪工作改革配套政策

建議加快立法進(jìn)程，明確《信訪條例》的法律位階、法律地位和功能定位，信訪主體的責(zé)任和義務(wù)，信訪權(quán)的范圍和限度，無理信訪的界限及制裁標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)濫用信訪權(quán)加以限制。推進(jìn)《信訪條例》的配套制度建設(shè)，按三訪終審思路制定信訪程序法，從制度上杜絕纏訪鬧訪。把有重要影響的文件通知與行之有效的制度作為規(guī)章或規(guī)范性文件，如信訪辦理情況查詢、信訪聽證、信訪獎(jiǎng)勵(lì)等辦法，達(dá)到信訪制度的法治化。

(二)逐步完善信訪逐級(jí)受理機(jī)制

進(jìn)一步完善和規(guī)范信訪事項(xiàng)申訴、受理規(guī)定，對(duì)沒有下一級(jí)處理意見而直接到上級(jí)部門信訪上訪的，上級(jí)部門不予受理、交辦。告知當(dāng)事人到有管轄權(quán)的單位上訪，上級(jí)部門可發(fā)函通知下級(jí)部門予以受理，實(shí)行信訪案件備案制度，避免多頭信訪和反復(fù)信訪。與此同時(shí)，對(duì)宣傳教育力度進(jìn)行加大，對(duì)公民的法律意識(shí)進(jìn)行提高，做到信法用法，逐步對(duì)維權(quán)方式進(jìn)行規(guī)范，以理性的方式引導(dǎo)公民表達(dá)訴求，穩(wěn)定正常的信訪秩序。

(三)統(tǒng)一規(guī)范信訪終結(jié)制度

進(jìn)一步細(xì)化終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范終結(jié)程序，把司法程序終結(jié)與信訪事項(xiàng)終結(jié)結(jié)合起來，已終結(jié)的，對(duì)當(dāng)事人的申訴、信訪事項(xiàng)不受理，不交辦，不通報(bào)，共同做好疏導(dǎo)化解工作，維護(hù)終結(jié)工作的終局性。明確經(jīng)三級(jí)信訪部門以聽證等正當(dāng)程序處理過的，除非有新訴求和新證據(jù)，不再受理，作出的決定為終結(jié)決定，對(duì)終結(jié)決定不服到上級(jí)公安機(jī)關(guān)上訪的，上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)終結(jié)決定進(jìn)行審查，沒有問題的予以確認(rèn)，發(fā)現(xiàn)問題的予以糾正。對(duì)信訪人經(jīng)過三級(jí)程序認(rèn)定終結(jié)的事項(xiàng)繼續(xù)無理上訪，擾亂社會(huì)秩序的，嚴(yán)格追究相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)合情不合理的信訪事項(xiàng)從司法救助進(jìn)行解決，動(dòng)員一切力量做好息訴工作。

(四)實(shí)施“三監(jiān)督前置”的源頭預(yù)防控制機(jī)制

公安機(jī)關(guān)信訪工作，源頭控制十分關(guān)鍵，就是要做到“前饋控制”、“防患于未然”。通過大量實(shí)踐，云南公安機(jī)關(guān)的做法是:

1.前置法制監(jiān)督。即各級(jí)公安機(jī)關(guān)需切實(shí)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為，秉公執(zhí)法，特別是基層公安機(jī)關(guān)的所有執(zhí)法過程和環(huán)節(jié)都要做到“文明執(zhí)法”，最大限度地減少紕漏，保障執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。

2.前置警務(wù)督察。即將警務(wù)督察活動(dòng)前置到處警的全過程，查排可能的信訪問題線索，現(xiàn)場(chǎng)糾查信訪重點(diǎn)案件是否得到化解，現(xiàn)場(chǎng)糾查信訪機(jī)制、措施的落實(shí)情況，現(xiàn)場(chǎng)糾查由于警務(wù)活動(dòng)不當(dāng)和風(fēng)紀(jì)問題等引起的信訪問題。

3.前置作風(fēng)監(jiān)督。即公安民警工作態(tài)度須謙和，心系民眾，站在上訪群眾的角度考慮問題，不僅做到事實(shí)清楚、適用法律準(zhǔn)確和法定程序嚴(yán)格，還要做到方式方法簡(jiǎn)潔明了，讓群眾滿意。

以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為契機(jī)，充分發(fā)揮信訪工作對(duì)公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法倒逼機(jī)制的作用，強(qiáng)化民警的執(zhí)法養(yǎng)成教育，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)執(zhí)法工作，提高執(zhí)法辦案質(zhì)量，最大限度地減少因執(zhí)法不作為、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公、執(zhí)法不規(guī)范而引發(fā)的信訪問題，從源頭上預(yù)防和減少涉法涉訴信訪案件的發(fā)生。同時(shí)，要抓好矛盾糾紛源頭的化解，抓好初信初訪辦結(jié)工作，將信訪案件化解在日常執(zhí)法辦案中。

(五)完善公安信訪問題調(diào)處機(jī)制

依據(jù)“宜粗不宜細(xì)、宜寬不宜偏、宜快不宜拖、宜解不宜結(jié)”的原則來解決和化解信訪矛盾。

1.領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的實(shí)行。首先對(duì)公安機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任進(jìn)行落實(shí)，“一把手”的責(zé)任應(yīng)為:熱情接待、辦理信訪案件;以最快的速度掌握第一手材料并決策;當(dāng)面傾聽訴求;耐心講解法律法規(guī)和政策。讓群眾知道自己被重視和關(guān)注，拉近距離。

2.各部門、各警種責(zé)任的實(shí)行。按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行嚴(yán)格貫徹，做到“三解決”，即在部門內(nèi)部解決、在基層環(huán)節(jié)解決、在初始階段解決。對(duì)屬于本部門、本警種的信訪問題應(yīng)積極主動(dòng)、認(rèn)真地處理好。上級(jí)公安機(jī)關(guān)要強(qiáng)化對(duì)基層的指導(dǎo)和督導(dǎo)，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，幫助群眾辦好實(shí)事，解決實(shí)質(zhì)困難。

3.爭(zhēng)取廣泛的援助。解決群眾信訪問題一定在黨委、政府的指導(dǎo)下，在法院、檢察院等有關(guān)部門的密切協(xié)助與支持下進(jìn)行。對(duì)于糾正執(zhí)法過錯(cuò)、補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)損失、追究有關(guān)人員責(zé)任問題方面，公安機(jī)關(guān)應(yīng)向黨委、政府自動(dòng)匯報(bào)情況，分享資源，聯(lián)動(dòng)處理，形成協(xié)力。在案件的定性、法律適用上，公安機(jī)關(guān)應(yīng)與法院、檢察院主動(dòng)進(jìn)行協(xié)商，確保案件處理的準(zhǔn)確性，經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

4.靈活多樣的方法。實(shí)踐中，應(yīng)將真情溝通法、公開聽證法、換人辦案法、集體“會(huì)診”法、經(jīng)濟(jì)救助法等辦法固化為常態(tài)，根據(jù)不同情況有針對(duì)性地采取相應(yīng)辦法有效解決信訪問題。

(六)完善非正常訪約束懲戒機(jī)制

現(xiàn)實(shí)中，上訪人在上訪過程中反復(fù)糾纏，涉嫌違法犯罪的非正常訪活動(dòng)時(shí)有發(fā)生。規(guī)范上訪人嚴(yán)格依法一直都是公安信訪的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，對(duì)于這類上訪人要因人而異，對(duì)癥下藥，對(duì)于這種行為要約束懲戒。對(duì)于勸阻纏訪:在信訪過程中，有些群眾不懂法律規(guī)定誤解公安機(jī)關(guān)，思想上對(duì)公安機(jī)關(guān)存在較深偏見，一直處于非理性狀態(tài)堅(jiān)持纏訪，應(yīng)開展教育疏導(dǎo)、思想轉(zhuǎn)化工作，堅(jiān)持采用“勸”、“防”辦法。此外還有勞動(dòng)教養(yǎng)、治安處罰以及追究刑事責(zé)任。

(七)建立完善司法救助制度

建立完善司法救助制度，明確救助對(duì)象、范圍和具體途徑，設(shè)立司法救助資金，將救助資金列入財(cái)政預(yù)算。對(duì)依法作出的結(jié)論不服，符合司法救助條件的，按規(guī)定給予司法救助;當(dāng)事人依照法律規(guī)定對(duì)執(zhí)法問題造成的傷害或者損失，予以糾錯(cuò)、補(bǔ)償;刑事案件中喪失破案條件、刑事附帶民事案件中賠償款到位不了、交通事故等民事侵權(quán)行為無法獲得賠償?shù)?，造成被害人及其近親屬生活困難的，按規(guī)定給予司法救助;對(duì)給予司法救助后仍然存在實(shí)際困難的，通過民政救濟(jì)、社會(huì)救助等方式解決。