張 伶

(中國(guó)刑事警察學(xué)院，遼寧·沈陽(yáng) 110035)

黨的十八屆四中全會(huì)提出了關(guān)于依法治國(guó)的新觀點(diǎn)、新舉措，公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門(mén)作為全面推進(jìn)依法治國(guó)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的踐行者、推動(dòng)者和保障者，必須緊扣四中全會(huì)精神，緊貼時(shí)代步伐，緊緊把握“新常態(tài)”下的經(jīng)濟(jì)增速、發(fā)展動(dòng)力、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化這一特點(diǎn)，始終保持高度的政治敏銳性和戰(zhàn)略的前瞻性，力求在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下大有作為。公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門(mén)以嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為總要求，大力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，隊(duì)伍執(zhí)法素質(zhì)不斷提升、執(zhí)法制度不斷健全、執(zhí)法行為不斷規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督不斷強(qiáng)化，依法履職能力和執(zhí)法公信力有了明顯提升。但是面對(duì)打擊經(jīng)濟(jì)犯罪、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、保障人民安居樂(lè)業(yè)、促進(jìn)社會(huì)公平正義的新要求，經(jīng)偵執(zhí)法工作面臨著新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)。因此，發(fā)現(xiàn)和找準(zhǔn)經(jīng)偵執(zhí)法工作中存在的突出問(wèn)題，是經(jīng)偵執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的源頭之舉。

一、服務(wù)于新常態(tài)的主觀能動(dòng)意識(shí)欠缺

(一)消極執(zhí)法，執(zhí)法中缺乏能動(dòng)意識(shí)

當(dāng)前，經(jīng)偵受案的主要來(lái)源是群眾舉報(bào)、行政機(jī)關(guān)移送或上級(jí)公安機(jī)關(guān)交辦，而基層經(jīng)偵部門(mén)能夠真正主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)案件線索的少之又少。坐等報(bào)案、就案辦案的問(wèn)題成為基層經(jīng)偵部門(mén)的通病，突出表現(xiàn)為對(duì)案件缺乏經(jīng)營(yíng)意識(shí)，習(xí)慣于等案上門(mén);缺乏主動(dòng)進(jìn)攻意識(shí)，習(xí)慣于使用“由案到人”被動(dòng)反應(yīng)的偵查模式;缺乏人財(cái)物控制意識(shí)，錯(cuò)過(guò)了抓捕及追贓的最佳時(shí)機(jī)。在案件偵辦過(guò)程中，有些偵查員只是一味依賴其他部門(mén)移送或案件初期掌握的現(xiàn)有證據(jù)材料，而不能運(yùn)用發(fā)散性思維去積極思考如何完善案件的證據(jù)體系，如何運(yùn)用偵查策略去發(fā)現(xiàn)和固定證據(jù)，因此也無(wú)法將偵查的觸角深入到可能存在經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域中，從而大大降低了案件的偵辦質(zhì)量。

(二)怠慢執(zhí)法，執(zhí)法中無(wú)視群眾權(quán)益

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種深層次矛盾日漸凸顯，導(dǎo)致各種利益訴求爆發(fā)。而在處理各種矛盾關(guān)系時(shí)，有些地方公安機(jī)關(guān)顯得毫無(wú)章法，缺乏科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略。個(gè)別民警對(duì)某些法律解釋的邏輯思維能力較差，“三懂四會(huì)”沒(méi)能完全掌握，做群眾工作的水平不高，進(jìn)不了門(mén)、交不了心、談不上話，造成了工作上的被動(dòng)局面。比如在辦理涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪案件時(shí)，因其社會(huì)影響大、危害后果嚴(yán)重、群眾反映強(qiáng)烈，經(jīng)偵部門(mén)在辦案時(shí)有時(shí)畏手畏腳，難免會(huì)出現(xiàn)溝通不及時(shí)、執(zhí)法不到位的情況，使得群眾認(rèn)為公安機(jī)關(guān)慢作為，這必然與規(guī)范執(zhí)法的要求相沖突，造成當(dāng)事人對(duì)執(zhí)法工作產(chǎn)生了懷疑，導(dǎo)致警民關(guān)系惡化。

(三)隨意執(zhí)法，執(zhí)法中缺乏嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度

基層公安機(jī)關(guān)處于執(zhí)法前沿，接觸到社會(huì)各行各業(yè)，受社會(huì)不良風(fēng)氣影響，部分民警在執(zhí)法過(guò)程中工作作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)，采用隨心所欲的“主觀式”執(zhí)法，將法律賦予的權(quán)力當(dāng)成自我吹噓的資本，將濫用職權(quán)當(dāng)做法律賦予的自由裁量權(quán)，把執(zhí)法權(quán)力異化為謀取個(gè)人私利的工具。有些辦案人員不是按照法律規(guī)定的程序和規(guī)章制度辦案，而是受個(gè)人好惡、感情與利益左右，執(zhí)法顯失公允，從而失信于民。在辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件過(guò)程中，有些經(jīng)偵部門(mén)對(duì)個(gè)別已結(jié)的案件材料不能及時(shí)歸檔，使之散落于各處;對(duì)于未結(jié)的案卷材料缺乏專門(mén)、專人保管制度，濫用文書(shū)、開(kāi)具空白法律文書(shū)的現(xiàn)象依然存在，這就為辦理隱案、瞞案甚至黑案提供了方便條件，從而失責(zé)于民。①吳航.以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)促執(zhí)法公信力提升［DB/OL］.公安內(nèi)網(wǎng)，2009－10－29.

二、忠誠(chéng)于法律的文明執(zhí)法行為欠妥

(一)立案把關(guān)不嚴(yán)的問(wèn)題

立案是刑事案件啟動(dòng)司法程序的第一道關(guān)口，立案質(zhì)量的高低在一定程度上影響案件偵辦的效率，因此公安機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)把立案關(guān)。然而，基層經(jīng)偵部門(mén)在立案審查期間往往存在各種不規(guī)范現(xiàn)象。一是立案審核超期。按照《公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》，立案審核期限最長(zhǎng)為60天。在實(shí)際工作中，部分辦案部門(mén)受案后往往因工作量大、偵辦節(jié)奏拖沓等因素，未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成立案審查工作，進(jìn)而引起報(bào)案人對(duì)公安機(jī)關(guān)工作不滿，甚至引發(fā)行政訴訟。二是有案不立。在實(shí)際辦案過(guò)程中，如遇到被害人涉及多地的非法吸收公眾存款、集資詐騙等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪，接到舉報(bào)后，部分辦案單位往往因擔(dān)心先于其他地市公安機(jī)關(guān)立案，可能將矛盾招致到自身的原因而不愿意立即立案，采取觀望的態(tài)度，結(jié)果引起受害群眾的不滿而導(dǎo)致群體性信訪事件。三是違規(guī)立案。部分合同詐騙、職務(wù)侵占等商貿(mào)領(lǐng)域犯罪案件，往往因涉及巨大的經(jīng)濟(jì)利益、雙方當(dāng)事人激烈博弈等原因，導(dǎo)致部分辦案單位未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)而違規(guī)立案，最終導(dǎo)致錯(cuò)案的發(fā)生。四是受辦不分離。部分辦案單位仍存在受辦不分離的現(xiàn)象，負(fù)責(zé)立案審查工作的同志，同時(shí)也負(fù)責(zé)偵辦案件，從立案到偵查由同一人完成，制約機(jī)制形同虛設(shè)，未起到應(yīng)有效果，此情況下易引發(fā)執(zhí)法質(zhì)量降低問(wèn)題。五是越權(quán)管轄。部分辦案單位在明知沒(méi)有管轄權(quán)的情況下，越權(quán)將不應(yīng)由其管轄的案件立案?jìng)赊k，極易引發(fā)有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)不滿，甚至形成管轄糾紛，導(dǎo)致案件偵辦工作受阻，損害公安機(jī)關(guān)整體形象。六是立案審查結(jié)果不告知。部分辦案單位不重視立案審查結(jié)果告知環(huán)節(jié)，在立案審查工作結(jié)束后，未及時(shí)將審查結(jié)果及時(shí)告知舉報(bào)人，在程序上缺位。極端情況下，如舉報(bào)人提起行政訴訟，公安機(jī)關(guān)極易敗訴。

(二)案件久拖不結(jié)的問(wèn)題

案件久拖不結(jié)是經(jīng)偵執(zhí)法中存在的一類突出問(wèn)題。案件久拖不結(jié)使當(dāng)事人之間法律關(guān)系長(zhǎng)期處于一種不穩(wěn)定狀態(tài)，不僅增加了訴訟成本，也降低了訴訟效率，更主要的是妨害了司法公正。本來(lái)當(dāng)事人通過(guò)訴訟方式解決紛爭(zhēng)，一方面希望案件能夠得到公平、公正地解決，另一方面更希望案件能夠得到及時(shí)、有效地解決，以減少物質(zhì)和精神上的不當(dāng)消耗。但案件的久拖不結(jié)使當(dāng)事人的愿望基本破滅，極易引發(fā)極端事件發(fā)生。實(shí)踐中，案件久拖不結(jié)主要表現(xiàn)在以下方面。一是立案后，不對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施，長(zhǎng)期偵查沒(méi)有結(jié)論，無(wú)充分的繼續(xù)偵查理由，不做撤案處理。二是辦案單位在對(duì)犯罪嫌疑人取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住后，不繼續(xù)開(kāi)展有效的偵查工作，也不提請(qǐng)逮捕或移送起訴，直至強(qiáng)制措施到期自動(dòng)解除。三是案件在事實(shí)不清、證據(jù)不足的情況下走完程序，最終作撤銷案件處理，導(dǎo)致受害人長(zhǎng)期上訪，案結(jié)事不了。

(三)插手經(jīng)濟(jì)糾紛的問(wèn)題

1989年，公安部經(jīng)偵局曾明文規(guī)定，公安機(jī)關(guān)不得越權(quán)插手、干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛。但是一直以來(lái)，公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛的問(wèn)題始終沒(méi)有得到有效解決。隨著“執(zhí)行難”問(wèn)題的凸顯，一些債權(quán)人憑借各種關(guān)系想方設(shè)法找到公安機(jī)關(guān)，讓其出面幫助解決經(jīng)濟(jì)糾紛問(wèn)題，事成之后給公安機(jī)關(guān)一定比例的提成。受經(jīng)濟(jì)和其他利益的驅(qū)使，公安機(jī)關(guān)介入經(jīng)濟(jì)糾紛的問(wèn)題愈演愈烈，究其本質(zhì)是運(yùn)用公權(quán)力來(lái)干預(yù)私權(quán)利，勢(shì)必會(huì)激化社會(huì)矛盾。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛的主要表現(xiàn)是:越權(quán)辦案，插手經(jīng)濟(jì)糾紛;濫用監(jiān)視居住、刑拘、逮捕等強(qiáng)制措施變相扣押人質(zhì)，強(qiáng)行索還款物;違反辦案程序規(guī)定，法律手續(xù)不全，采取非法的偵查手段進(jìn)行搜查、凍結(jié)、扣劃等;刑訊逼供，逼迫當(dāng)事人退贓和承認(rèn)犯罪;地方保護(hù)，袒護(hù)犯罪，對(duì)外來(lái)正常辦案不予配合，對(duì)明顯的經(jīng)濟(jì)犯罪不認(rèn)真調(diào)查，只追贓罰款，甚至談判私了、退款放人;向受害單位和當(dāng)事人索要辦案費(fèi);對(duì)明顯的經(jīng)濟(jì)犯罪案件不受理、不立案，“掛起來(lái)”或推諉搪塞。①?gòu)埩?公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛的矯治對(duì)策研究［J］.湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2009(4):13.

(四)涉案款物處置不當(dāng)?shù)膯?wèn)題

在辦理經(jīng)犯濟(jì)罪案件過(guò)程中，對(duì)涉案款物的及時(shí)扣押、凍結(jié)，以最大限度地減少被害人的經(jīng)濟(jì)損失，這是經(jīng)偵工作的主要任務(wù)之一。然而，有些辦案單位過(guò)分追求追贓挽損，超范圍、超金額查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收涉案款物或使用非正規(guī)法律手續(xù)查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收涉案款物的;或者在涉案款物權(quán)屬不清或存在爭(zhēng)議的情況下違法處理或擅自返還的，將產(chǎn)生適得其反的法律效果。實(shí)踐中，除上述兩種隨意處置涉案款物的情形外，不當(dāng)處置涉案款物還包括以下幾方面。一是涉案款物范圍不當(dāng)擴(kuò)大。對(duì)一些犯罪嫌疑人隨身攜帶的貴重物品和其辦公、住所處的財(cái)物，因一時(shí)無(wú)法獲取足夠的證據(jù)證明是否與案件有關(guān)，而違反刑訴法的相關(guān)規(guī)定，而予以先行查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收。二是涉案款物處置程序簡(jiǎn)化。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第225條:“對(duì)于扣押的物品和文件，應(yīng)當(dāng)會(huì)同在場(chǎng)見(jiàn)證人和被扣押物品、文件的持有人查點(diǎn)清楚，當(dāng)場(chǎng)開(kāi)列《扣押物品、文件清單》一式三份，寫(xiě)明物品或者文件的名稱、編號(hào)、規(guī)格、數(shù)量、重量、質(zhì)量、特征及其來(lái)源，由偵查人員、見(jiàn)證人和持有人簽名或者蓋章后，一份交給持有人，一份交給公安機(jī)關(guān)保管人員，一份附卷備查。”雖然法律有明確的程序規(guī)定，然而在偵查實(shí)踐中，有些偵查員對(duì)類似的程序性規(guī)定往往不是很重視，認(rèn)為只要實(shí)體問(wèn)題不出差錯(cuò)就可以了，因此忽略了細(xì)節(jié)問(wèn)題。如在法律文書(shū)中僅能體現(xiàn)出物品、文件持有人的簽名和蓋章，而多數(shù)缺少在場(chǎng)見(jiàn)證人的簽名或者蓋章，造成《扣押物品、文件清單》內(nèi)容不全面、制作不規(guī)范，給嫌疑人辯護(hù)律師留下了辯護(hù)空間，嚴(yán)重影響了證據(jù)的質(zhì)量和效力。三是涉案款物保管制度混亂。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第230條:“對(duì)于扣押的犯罪嫌疑人的財(cái)物和孳息，應(yīng)當(dāng)妥善保管，以供核查。任何單位和個(gè)人不得挪用、損毀或者自行處理?！比欢谟行┑胤焦矙C(jī)關(guān)，對(duì)于涉案款物的保存、保管缺乏相關(guān)的制度規(guī)定，實(shí)踐中呈現(xiàn)出無(wú)序狀態(tài):無(wú)專門(mén)賬戶、無(wú)專人看管、無(wú)固定場(chǎng)所。這種客觀情況使得涉案款物的價(jià)值出現(xiàn)不當(dāng)損耗，如汽車等大件、貴重扣押物品不能停放在專門(mén)的停車場(chǎng)，從而導(dǎo)致長(zhǎng)期露天停放、嚴(yán)重銹蝕、破損失竊等。被扣押人將因此要求公安機(jī)關(guān)承擔(dān)保管不當(dāng)?shù)馁r償責(zé)任，公安機(jī)關(guān)陷入工作被動(dòng)。

(五)違規(guī)采取強(qiáng)制措施的問(wèn)題

違規(guī)采取、變更、撤銷強(qiáng)制措施，是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范中存在的通病，除了最常見(jiàn)的超期羈押外，還有取保候?qū)張?zhí)行不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，突出表現(xiàn)在以下方面。一是“一刀切”限制、禁止嫌疑人出境。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在取保候?qū)徠陂g，公安機(jī)關(guān)可根據(jù)案件性質(zhì)需要，決定限制或禁止嫌疑人出境。但在實(shí)踐中，辦案單位無(wú)視案件客觀情況，一律限制、禁止嫌疑人出境，無(wú)形中損害了嫌疑人的合法權(quán)益。二是保而不審、保而不偵。經(jīng)偵辦案中，有相當(dāng)一部分取保候?qū)彽陌讣鋵?shí)并非偵查工作所必需，更多是作為一種創(chuàng)收的手段或者變相結(jié)案，而為一些嫌疑無(wú)據(jù)或難以認(rèn)定的案件“下臺(tái)階”。因此，對(duì)嫌疑人取保候?qū)徍鬀](méi)有后續(xù)偵查工作，保而不審、保而不偵的問(wèn)題在實(shí)踐中相當(dāng)突出。三是取保候?qū)彵O(jiān)管流于形式。取保候?qū)徍蠊矙C(jī)關(guān)監(jiān)管措施不力，有些案件只要交足保證金，對(duì)嫌疑人的所作所為、行蹤去向不聞不問(wèn)，以至于犯罪嫌疑人串供、毀證甚至潛逃境外的情況時(shí)有發(fā)生。除此之外，還存在強(qiáng)制措施時(shí)間計(jì)算有誤、異地抓捕手續(xù)不全、提訊證與訊問(wèn)筆錄無(wú)法銜接等常識(shí)性錯(cuò)誤問(wèn)題。①余懌.經(jīng)偵執(zhí)法工作中的不規(guī)范問(wèn)題及對(duì)策［J］.公安研究，2004(6):27.

三、保障于管理的執(zhí)法監(jiān)管體制欠佳

(一)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)常做表面文章

近年來(lái)，從全國(guó)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展轟轟烈烈的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)來(lái)看，各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是相當(dāng)重視的。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為當(dāng)前公安工作中的重要內(nèi)容，上至公安部，下至各基層科所隊(duì)都在積極參與完善，客觀上取得了一系列成果，如各項(xiàng)規(guī)章制度的出臺(tái)，在一定程度上確實(shí)起到了規(guī)范執(zhí)法的作用。然而，在執(zhí)行過(guò)程中，有的單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“經(jīng)偵執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)”只要有文件、有規(guī)劃、有方案就行了，上有政策下有對(duì)策，并未真正把規(guī)章制度落到實(shí)處，只是蜻蜓點(diǎn)水般走走過(guò)場(chǎng)而已。由此導(dǎo)致在一些基層公安機(jī)關(guān)“人、財(cái)、物”的保障問(wèn)題和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的一些要素，如關(guān)于執(zhí)法主體、執(zhí)法保障等問(wèn)題得不到充分保證和有效地解決，導(dǎo)致執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。

(二)法制部門(mén)把關(guān)流于形式

客觀地說(shuō)，經(jīng)偵執(zhí)法質(zhì)量高低與法制部門(mén)有著直接的關(guān)系。法制部門(mén)的工作重點(diǎn)就是推進(jìn)本單位執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提高執(zhí)法辦案質(zhì)量。但從目前狀況來(lái)看，法制部門(mén)既要開(kāi)展個(gè)案審核把關(guān)，又要擔(dān)負(fù)辦理勞教、復(fù)議、應(yīng)訴、涉法信訪，還要對(duì)基層執(zhí)法進(jìn)行指導(dǎo)，組織開(kāi)展本單位和迎接上級(jí)公安機(jī)關(guān)各種執(zhí)法檢查、執(zhí)法考評(píng)等一系列工作。在警力有限的情況下，法制部門(mén)工作量大面廣，難免頻于應(yīng)對(duì)、敷衍了事，使得有些法制部門(mén)形同虛設(shè)，存在在位不履職的現(xiàn)象，導(dǎo)致了審核職能缺位，執(zhí)法效能弱化，客觀上制約了執(zhí)法監(jiān)督工作的開(kāi)展。

(三)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

雖然全國(guó)公安機(jī)關(guān)上上下下都在開(kāi)展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，但從實(shí)踐來(lái)看，各基層部門(mén)都是各自為政，缺乏統(tǒng)一的操作與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。從內(nèi)容來(lái)看，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方案雖涉及目標(biāo)、內(nèi)容、步驟、方法和途徑等，但最核心的問(wèn)題即標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題各單位很少提及。在經(jīng)偵執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)定位上，各基層部門(mén)對(duì)目標(biāo)的認(rèn)識(shí)存在差異，過(guò)分追求考評(píng)成績(jī)和單位排名，表現(xiàn)出較強(qiáng)的功利主義。這些看似清楚實(shí)則模糊甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，成為當(dāng)前執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)癥結(jié)難以突破的重要原因之一。

在當(dāng)前公安機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)境深刻變革的新形勢(shì)下，充分正視經(jīng)偵執(zhí)法工作中存在的突出問(wèn)題，不斷提升經(jīng)偵執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，是公安機(jī)關(guān)增強(qiáng)履職能力、回應(yīng)群眾期望的重要保障。因此，規(guī)范執(zhí)法問(wèn)題是公安機(jī)關(guān)最核心的問(wèn)題，抓住了執(zhí)法問(wèn)題就抓住了經(jīng)偵工作的根本、抓住了隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵。公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門(mén)要切實(shí)提高新常態(tài)下維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定、駕馭社會(huì)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，真正做到對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民辦事，受人民監(jiān)督，讓人民滿意。