歐連花

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

海南熱帶雨林保護(hù)法律制度探析

歐連花

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

海南省采取了多種措施對熱帶雨林進(jìn)行保護(hù)，但破壞熱帶雨林的行為還是時有發(fā)生，海南熱帶雨林面積正在快速地銳減，可見海南在熱帶天然林保護(hù)方面還是存在不少問題，如熱帶雨林保護(hù)執(zhí)法不嚴(yán)、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)保護(hù)職責(zé)弱化、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低下等問題日漸凸顯。該文從海南熱帶雨林破壞現(xiàn)狀及后果出發(fā)，從執(zhí)法、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娼榻B了海南熱帶雨林保護(hù)制度的現(xiàn)狀與缺陷，針對海南熱帶雨林的具體情況，從執(zhí)法等方面提出了完善海南熱帶雨林保護(hù)制度的建議與措施。

熱帶雨林；自然保護(hù)區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償；碳匯制度

擁有地球上最豐富的動植物資源的熱帶雨林是大陸森林生態(tài)體系中最為主要的生命載體，而且其有著非常強(qiáng)大的環(huán)境影響與改造能力，對維系地球生態(tài)平衡起著至關(guān)重要的作用。海南省的熱帶雨林對于凈化空氣、促進(jìn)水循環(huán)、保護(hù)生物多樣性有著舉足輕重的作用。但是，作為我國動植物資源最為豐富的地區(qū)之一的海南熱帶雨林卻沒能得到應(yīng)有的保護(hù)，對此國務(wù)院及海南省各級政府應(yīng)該引起高度的重視，完善各項(xiàng)法律制度，以確保海南熱帶雨林得到應(yīng)有的保護(hù)。

一、海南熱帶雨林遭受破壞現(xiàn)狀及其后果

2011年11月22日，綠色和平組織指出：在過去十年，海南中部山區(qū)有7.2萬公頃的熱帶雨林消失，這就相當(dāng)于原有熱帶天然林面積的25%已消失不見。[1]

熱帶雨林面積的銳減，意味著雨林地區(qū)動物棲息地面積的減少，許多熱帶動物的生存家園遭到破壞。以海南省長臂猿的生存狀況為例。海南長臂猿主要在1000米以下的低地?zé)釒c亞熱帶雨林生活，其特別喜歡生活在海拔低于600米的地區(qū)。但是，熱帶雨林區(qū)內(nèi)的居民為追求經(jīng)濟(jì)利益，在低海拔地區(qū)種植了大批量紙漿林、橡膠林等經(jīng)濟(jì)林木，使得長臂猿不得不退避到900米左右海拔的平原雨林中生活。據(jù)資料顯示：相較于17年前，海南適宜于長臂猿棲息的原始叢林下降了35%，面積減少了530平方千米。其中海拔處于760米以下的熱帶森林由于人工種植紙漿林、橡膠林而遭到破壞，海拔在760米以上的雨林則由于砍伐、放牧等原因而退化。與此同時，在已知的長臂猿曾經(jīng)生活過的一些地區(qū)，森林已經(jīng)出現(xiàn)破碎化、斷層化現(xiàn)象。[2]

熱帶雨林作為大陸生態(tài)系統(tǒng)中生產(chǎn)量和生物量最大的生態(tài)系統(tǒng)，其碳循環(huán)對水土流失、全球氣候變暖、荒漠化等環(huán)境問題有著巨大的影響。熱帶雨林受到破壞，不僅影響了熱帶地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，使得雨林區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量下降，全球氣候也隨之失去平衡[3]；天然林遭受破壞還造成海南局部地區(qū)降雨減少，部分地區(qū)的小氣候發(fā)生變化。位于海南省西部地區(qū)的樂東黎族自治縣以及海南省三亞市西部地區(qū)本就較為干旱，由于大量種植桉樹而對天然林大肆砍伐致使這些地區(qū)的旱情越來越嚴(yán)重，甚至大量人工種植于山上的桉樹已經(jīng)旱死。另外，熱帶天然林的破壞還造成了熱帶雨林的水分涵養(yǎng)能力減弱，加重了雨林區(qū)水土流失、山體滑坡等一些問題。海南省白沙縣暢好鄉(xiāng)為了種植加勒比松而將坡度大于25度的天然植被全部砍伐掉，使得該地區(qū)山體滑坡頻繁發(fā)生。

通過以上資料不難看出，海南省熱帶雨林遭受到的破壞現(xiàn)狀之嚴(yán)重，以及熱帶雨林遭到破壞之后帶來后果的不可忽視，對熱帶雨林的保護(hù)可謂迫在眉睫，刻不容緩。

二、海南熱帶雨林保護(hù)法律制度現(xiàn)狀及其缺陷

（一）執(zhí)法現(xiàn)狀及缺陷

我國較早建立了較為全面的熱帶雨林保護(hù)的法律法規(guī)及相關(guān)條例，但條例的實(shí)施情況卻令人擔(dān)憂，像“砍樹有理，執(zhí)法氣短”這種現(xiàn)象，在海南省熱帶天然林區(qū)普遍性存在。海南省人大常委會副主任、海南省省委委員陳孫文指出：我國《森林法》以及《海南省林地管理?xiàng)l例》都有明確規(guī)定，毀壞森林者對所毀林地要恢復(fù)原狀，而且還要求毀林者補(bǔ)種所毀林木3至5倍的樹，以示懲戒，可是有了法規(guī)，卻沒有人去遵守，執(zhí)法部門也沒有有效地進(jìn)行執(zhí)行。陳孫文還指出：目前海南的市縣大多都沒有對天然林保護(hù)區(qū)和25度山坡線進(jìn)行劃定、公告，這種基礎(chǔ)工作應(yīng)該加快進(jìn)行?！盵4]不然執(zhí)法難，“砍樹有理，執(zhí)法氣短”這種現(xiàn)象難以避免。

同時，熱帶雨林執(zhí)法各部門之間權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致執(zhí)法部門在遇到問題時各自推諉，在出現(xiàn)利益時爭執(zhí)不斷，執(zhí)法人員執(zhí)法積極性不高。而且執(zhí)法人員整體素質(zhì)和執(zhí)法水平偏低，在執(zhí)法時不懂法、蠻橫執(zhí)法的現(xiàn)象屢見不鮮。

（二）海南熱帶雨林自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)現(xiàn)狀及缺陷

為了對熱帶雨林區(qū)內(nèi)的野生動植物資源和雨林生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效地保護(hù)，海南省各級政府及其下屬部門對保護(hù)區(qū)建設(shè)高度重視，不斷擴(kuò)大保護(hù)區(qū)的面積。截至2008年底，海南擁有熱帶雨林生態(tài)自然保護(hù)區(qū)19個，這其中以熱帶雨林作為主要保護(hù)對象的有16個，占熱帶雨林自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的84.2%。[5]

自然保護(hù)區(qū)建立了，可是保護(hù)區(qū)的管理卻存在不少問題，概括起來主要是以下三個：

首先，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺。目前海南省自然保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)主要來源于中央和地方財(cái)政。由于保護(hù)資金的短缺，投入保護(hù)區(qū)的資金不足，保護(hù)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不夠，管理機(jī)構(gòu)工作人員的基本工資福利得不到保障，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不得不走向自養(yǎng)之路，導(dǎo)致管理與經(jīng)營混為一體。其次，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)缺乏熱帶雨林保護(hù)方面的專業(yè)人才。由于資金的短缺，管理機(jī)構(gòu)無法吸引雨林資源保護(hù)方面的專門人才。目前，海南熱帶雨林保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的工作人員幾乎全部都是兼職人員，就連管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)也是由政府部門領(lǐng)導(dǎo)兼任。最后，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職工收入低下。由于對自然保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)投入不足，管理機(jī)構(gòu)人員工資福利不能得到有效地保障，導(dǎo)致許多職工的護(hù)林積極性不高。

（三）海南熱帶雨林補(bǔ)償機(jī)制及其缺陷

海南省熱帶雨林自然保護(hù)區(qū)的建立，使得熱帶雨林保護(hù)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)收入的沖突加劇，居民無法利用保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源獲取經(jīng)濟(jì)收入，就不得不建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以保障保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的基本生活。2008年，海南省政府頒布了《海南省人民政府關(guān)于建立完善中部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試行辦法》，明確了海南省中部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則、生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷮ο蠛湍繕?biāo)體系，完善了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要措施。至此，初步建立了海南中部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本框架。

但是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施情況卻差強(qiáng)人意。據(jù)調(diào)查，海南省各自然保護(hù)區(qū)內(nèi)70%的居民不知道有生態(tài)補(bǔ)助，30%的居民知道有此種補(bǔ)助，但從未有人領(lǐng)到過補(bǔ)償款[6]。同時，海南省政府確定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，難以實(shí)現(xiàn)林民對森林經(jīng)濟(jì)利益的追求。據(jù)有關(guān)資料顯示：海南省霸王嶺自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對該地區(qū)居民按照每人每月33元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償款[7]，如此微薄的補(bǔ)償款，實(shí)在是不能對保護(hù)區(qū)內(nèi)居民基本收入的增加產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性影響。提高補(bǔ)償款，保障補(bǔ)償款發(fā)放到位，不失為遏制森林砍伐等破壞熱帶雨林行為的良策。

三、完善海南熱帶雨林保護(hù)法律制度的建議

（一）明確職責(zé)，提高素質(zhì)，加大執(zhí)法力度

有關(guān)海南省熱帶天然林保護(hù)的立法體系正在逐步完善，對熱帶雨林的保護(hù)基本可以做到有法可依。2014年海南省人大常委會對《海南省自然保護(hù)區(qū)條例》以及《海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修改，加大了對熱帶雨林自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)力度。但是徒法不足以行，環(huán)境保護(hù)立法實(shí)施中的有效性才是問題的關(guān)鍵，加大執(zhí)法力度是解決熱帶雨林破壞問題不可或缺的部分。

要做到高效、有力地執(zhí)法，首先，應(yīng)當(dāng)明確雨林區(qū)執(zhí)法主體，明確各執(zhí)法主體之間權(quán)限，避免各個部門之間“有利爭著管，無利都不管”現(xiàn)象的存在；其次，實(shí)施熱帶雨林保護(hù)責(zé)任制，將熱帶雨林保護(hù)的執(zhí)法成果列入政績考核，提高執(zhí)法部門的執(zhí)法積極性；再次，熱帶雨林區(qū)內(nèi)的執(zhí)法部門應(yīng)采取強(qiáng)硬的執(zhí)法手段，避免“違法有理，執(zhí)法氣短”；最后，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)雨林區(qū)內(nèi)執(zhí)法人員的素質(zhì)教育，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力。

（二）健全熱帶雨林自然保護(hù)區(qū)制度

首先，政府應(yīng)當(dāng)確保足夠的資金投入。中央應(yīng)當(dāng)加大資金投入力度，地方財(cái)政則要保證資金能及時到位。同時保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)拓寬資金來源渠道，如在保護(hù)區(qū)內(nèi)可以通過發(fā)展熱帶雨林生態(tài)旅游業(yè)等來獲取保護(hù)資金。

其次，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)引進(jìn)專業(yè)護(hù)林人員，同時也要對管理局的職工進(jìn)行定期的培訓(xùn)，提高護(hù)林人員的職業(yè)素質(zhì)，讓護(hù)林工作者意識到護(hù)林工作的重要性。

再次，保證護(hù)林工作人員的工資福利。在職工工資方面應(yīng)當(dāng)保證職工工資達(dá)到海南省最低工資水平，保證職工的基本生活。在職工方面應(yīng)當(dāng)有部分全職，同時也可以將當(dāng)?shù)氐木用褡鳛榧媛殞ο蟀l(fā)展成護(hù)林人員，畢竟當(dāng)?shù)鼐用窬幼≡谟炅謪^(qū)內(nèi)，長期在雨林地區(qū)活動，發(fā)生破壞雨林的行為，他們能夠及時發(fā)現(xiàn)并制止。

（三）完善生態(tài)補(bǔ)償制度

首先，海南省政府應(yīng)該制定《海南省生態(tài)補(bǔ)償條例》來明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)脑u估辦法以及相關(guān)的法律責(zé)任等事項(xiàng)，使生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法能夠有法可依，讓無法領(lǐng)取到補(bǔ)償款的居民的權(quán)益得到有效的保障。

其次，可以發(fā)展市場機(jī)制，拓寬獲取生態(tài)補(bǔ)償基金的渠道。比如在熱帶雨林區(qū)內(nèi)可以發(fā)展林業(yè)碳匯，將通過碳匯交易所得收入按比例納入生態(tài)補(bǔ)償基金，如果森林碳匯交易所得的收入多，相應(yīng)的補(bǔ)償款發(fā)放也能有所增加，這樣就可以有效地阻止林區(qū)內(nèi)居民通過破壞雨林來獲取經(jīng)濟(jì)收入。同時，還可以在熱帶雨林自然保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，當(dāng)然這要在確保自然資源能得到持續(xù)利用的基礎(chǔ)上進(jìn)行。生態(tài)補(bǔ)償基金的獲得還可以遵照“誰收益，誰補(bǔ)償”的原則，要求受益者支付生態(tài)環(huán)境使用費(fèi)。海南熱帶雨林區(qū)還可以通過發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償福利彩票、獲取國際組織資助以及向有志于熱帶雨林生態(tài)補(bǔ)償事業(yè)的企事業(yè)單位募集善款等方式來獲取生態(tài)補(bǔ)償款項(xiàng)。

最后，相關(guān)自然保護(hù)區(qū)管理局應(yīng)當(dāng)在其所在轄區(qū)內(nèi)加強(qiáng)宣傳，讓更多的居民了解生態(tài)補(bǔ)償，知道有生態(tài)補(bǔ)償這回事，從而可以引導(dǎo)其對生態(tài)補(bǔ)償款管理與發(fā)放部門進(jìn)行監(jiān)督，確保補(bǔ)償款能及時有效地發(fā)放，提高居民護(hù)林的積極性。

（四）完善熱帶雨林監(jiān)測制度

海南省政府可以向巴西學(xué)習(xí)建設(shè) “空間研究院遙感系統(tǒng)”，利用高科技對海南省熱帶雨林實(shí)施全方位監(jiān)控，通過此監(jiān)控系統(tǒng)熱帶雨林保護(hù)工作者可以及時了解熱帶雨林遭受破壞的情況，第一時間派工作人員到雨林遭受破壞地檢查，制止非法砍伐行為，保護(hù)熱帶雨林。

海南省環(huán)保部門還可以在各保護(hù)區(qū)內(nèi)建立專門的熱帶雨林保護(hù)監(jiān)督部門，派專門人員對熱帶雨林進(jìn)行保護(hù)監(jiān)督，但凡發(fā)現(xiàn)破壞雨林資源的行為，立即進(jìn)行制止，并對相關(guān)人員進(jìn)行處罰，要求其恢復(fù)原狀并處以罰款，罰款可作為保護(hù)區(qū)的管理經(jīng)費(fèi)。

（五）建立“森林碳匯制度”

“森林碳匯”是指森林從大氣中吸收并固定二氧化碳的能力，森林從大氣中吸收二氧化碳并將其固定在植被和土壤之中，從而減少大氣當(dāng)中的二氧化碳含量[8]，從而起到凈化空氣的作用。“碳匯交易”則是指發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家購買碳排放指標(biāo)，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)價值的一種途徑。[9]

所以海南熱帶天然林的碳匯貯備十分豐富。海南省政府在保證可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)價值優(yōu)先的原則下，可以在海南熱帶雨林地區(qū)建立碳匯制度，發(fā)展碳匯產(chǎn)業(yè)，使碳匯交易成為帶動海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個契機(jī)。從立法、技術(shù)、管理等各方面建立與海南本地實(shí)際相適應(yīng)的碳匯交易體系。首先，海南省政府應(yīng)制定《海南省碳匯交易制度實(shí)施辦法》，對碳匯交易的主客體、交易的價格、交易方式、利益分配、風(fēng)險承擔(dān)等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。各熱帶雨林保護(hù)區(qū)所屬政府及下屬相關(guān)部門可以制定碳匯交易實(shí)施辦法的細(xì)則，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況具體規(guī)定交易進(jìn)行方式，收入分配等問題。

同時，海南省政府應(yīng)當(dāng)在借鑒國外森林碳匯交易的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并結(jié)合海南當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，引進(jìn)和開發(fā)與發(fā)展碳匯交易相配套的技術(shù)手段，建立與海南相適應(yīng)的森林碳匯交易管理體系。

（六）加強(qiáng)宣傳教育，提高雨林區(qū)內(nèi)居民生態(tài)保護(hù)意識

據(jù)有關(guān)資料顯示，目前海南熱帶天然林區(qū)內(nèi)的居民受教育水平較低，生態(tài)保護(hù)意識低下，而且人均年收入不到2000元[10]，正是由于這種生態(tài)保護(hù)意識低以及貧困的生活，導(dǎo)致破壞天然林的行為時有發(fā)生，所以多舉行林區(qū)宣傳教育活動來提高廣大天然林區(qū)居民的生態(tài)保護(hù)意識。對天然林的保護(hù)是不可或缺的。相關(guān)部門必須加大宣傳《森林法》、《自然資源保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》等關(guān)于自然資源保護(hù)的法律法規(guī)力度，讓其知道對熱帶雨林的保護(hù)實(shí)質(zhì)上就是對人類生存環(huán)境的保護(hù)，這是一件于己有利的事，從而促使雨林區(qū)居民自覺守法，并自發(fā)地對熱帶雨林進(jìn)行保護(hù)。

[1]傅治平.黎族地區(qū)自然生態(tài)圈層結(jié)構(gòu)及其演變[J].瓊州學(xué)院學(xué)報，2011（6）.

[2]周一妍.保衛(wèi)海南長臂猿家園[J].科學(xué)大觀園，2013（18）：60-61.

[3]張洪波，管東生，鄭淑穎.熱帶雨林的碳循環(huán)及其意義[J].熱帶地理，2001（2）：178-182.

[4]卜云彤，冀琴偉.海南天然林，何以“保護(hù)”聲中被蠶食[N].新華每日電訊3版，2014－04－12.

[5]劉木蓮.海南熱帶雨林景區(qū)開發(fā)自然環(huán)境問題及原因分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2012（5）（下）:13-15.

[6]甄霖,閔慶文,李文華,金羽,楊光梅.海南省自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探[J].資源科學(xué)，2006（06）:10-18.

[7]吳鵬，梁亞榮.海南生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[J].海南人大，2010（1）.

[8]王愛霞.森林碳匯法律制度研究[D].石家莊：石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2012.

[9]鄒麗梅，王躍先.中國林業(yè)碳匯交易法律制度的構(gòu)建[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（5）：2646-2648.

[10]胡小嬋，高宏華.海南省熱帶天然林概況及其保護(hù)[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2008（22）：76-77.

（責(zé)任編輯：品風(fēng)）

D905.2

A

1008—7974(2015)03—0064—04

2014-11-05

歐連花，女，湖南長沙人，碩士研究生。

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.05.014