美國第一條私營資金建造的收費公路，最后的結局是政府不得不花巨資贖回以提前終結這個PPP項目，留下諸多教訓。

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王茵（上海財經(jīng)大學助理教授）

加州91號公路位于美國加利福尼亞州南部，是一條東西走向的免費高速公路，其中有一段經(jīng)過橙縣（Orange County）與河岸縣（Riverside County），作為連接橙縣的商業(yè)中心和河岸縣的居民區(qū)的交通要道，自1980年代末1990年代初，由于當?shù)乜焖俚慕?jīng)濟發(fā)展、人口膨脹和城市擴張，橙縣境內(nèi)的91號公路變得異常擁堵。

在政府財政緊縮、交通設施需求日益增加的大環(huán)境下，加州政府決定借助PPP調動私營資金、利用市場力量來建造一個名為“加州91號快速路”的項目。

橙縣境內(nèi)現(xiàn)有的91號公路約10英里長，雙向共八車道。而這個項目是在這段路兩向車道的中間地帶（修建時已經(jīng)預留出來）增加雙向共四條收費車道。當交通變得擁堵時，駕駛員可以選擇付費使用中間的收費車道以節(jié)約行車時間，而三人以上共乘的車輛可以免費使用收費車道，同時外面的八車道始終保持免費。

加州交通部以及橙縣交通局與私營合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91號快速路”項目簽訂了特許經(jīng)營合同。

根據(jù)合同，CPTC全權負責該項目的建設，包括設計、融資、建造以及運營和維護。同時，合同規(guī)定在項目建成投入使用之后CPTC將獲得35年的運營權并獨享該項目的全部收益。這個項目的最終造價是1.3億美金，其中包括2000萬CPTC的直接投資，其余的是CPTC的銀行貸款。

“加州91號快速路”于1995年12月順利完工并投入使用，成為是美國交通史上的一個創(chuàng)舉：它是美國50年以來第一條利用私營資金建造的收費公路，是美國第一個使用浮動收費標準的收費公路，也是世界上第一個使用電子收費卡進行全自動收費的公路。

值得注意的是當時簽訂的特許經(jīng)營合同中包含了一項非競爭條款（也稱為排他性條款）：政府承諾在2030年之前不在該項目沿線兩側一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競爭性的道路，或者升級、拓寬具有競爭性的現(xiàn)有道路。私營方CPTC稱這一項條款對保護項目的合理收益至關重要。而這在當時國際上的高速公路特許經(jīng)營項目中也是一種常見的做法。

“加州91號快速路”在投入使用后的最初幾年極大地緩解了當?shù)氐慕煌〒矶?，有效地提高了行車安全，同時私營方也獲得了可觀的經(jīng)濟收益。然而由于橙縣在1990年代末持續(xù)、快速地發(fā)展，當?shù)亟煌ǔ鲂辛抗?jié)節(jié)攀升，91號公路上的交通擁堵和安全問題又再一次地擺在了政府面前。

迫于當?shù)孛癖姷膲毫σ约懊襟w的轟炸，加州交通部在猶豫多次后，于1999年1月宣布將在91號公路上新建車道并連接到附近的另一條公路，以緩解交通壓力。加州交通部解釋這樣做的一部分原因是為了降低交通事故率、提高行車安全，因為根據(jù)91號快速路的特許經(jīng)營合同，安全因素可以免除來自非競爭條款的限制。

然而，私營方并不接受加州交通部的這種說法，2個月后直接把加州交通部告上了法院。

私營方稱加州交通部拓寬91號公路的計劃違反了PPP合同中的非競爭條款，并要求其對此進行賠償。在法院的調解下，政府和私營方于1999年10月達成了協(xié)議。

而這份調解協(xié)議不僅重申而且進一步詳細解釋了非競爭條款的內(nèi)涵。法院稱該調解協(xié)議的目的是為了“保護私營方的原始投資以及該項目的合理收益”，同時“限制加州交通部在非競爭條款所保護的地理范圍內(nèi)建設任何公共交通設施，并限制加州交通部以任何方式負面地影響該項目的車流量以及收益”。

此后加州交通部與橙縣交通局經(jīng)過多方嘗試，最終于2002年以近2.1億美元（比原來的項目造價多了8000萬）的價格回購了“加州91號快速路”，才得以解決非競爭條款的限制。自2003年起，“加州91號快速路”作為一個政府收費公路項目由橙縣交通局運營管理。

這個PPP項目最終以政府回購的方式提前終結，也留給了我們很多的思考。比如，政府如何在協(xié)商PPP合同時克服信息不對稱的劣勢，設計出合理的合同條款，平衡私營利益和公共利益？同時，在出現(xiàn)政府違約行為時，應該如何維護PPP項目的正常運作，有效地保護私營方的利益？

此外，一個更深刻的問題是基礎設施領域的PPP項目運營周期較長，而這期間的社會發(fā)展、城市變化會帶來很多不確定的因素。政府如何才能夠在設定詳細、明確的合同條款時為將來的發(fā)展、變化以及不確定因素留下協(xié)商和調整的空間，更好地保護社會公共利益？