崔春旦

（天水師范學(xué)院 政法學(xué)院，甘肅 天水 741001）

人權(quán)理念的日益普及和深入發(fā)展，使越來越多的國家和國際組織，普遍承認(rèn)食物權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，并通過相關(guān)立法、政策，積極保障食物權(quán)的實(shí)現(xiàn)。中國政府為食物權(quán)在全民中的普遍實(shí)現(xiàn)，也積極制定和實(shí)施了各種保障食物權(quán)的計劃和措施，基本解決本國的溫飽問題，基本實(shí)現(xiàn)了食物權(quán)四項基本權(quán)利中免于饑餓的權(quán)利。但是，食物營養(yǎng)、食品安全、食物文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)狀況依然不理想，特別是食物營養(yǎng)的權(quán)利。在中國西部農(nóng)村地區(qū)，由于自然、歷史、經(jīng)濟(jì)、等多重因素的影響，導(dǎo)致西部農(nóng)村地區(qū)長期處于貧困落后狀態(tài)。西部農(nóng)村兒童多數(shù)不吃早餐，午餐晚餐多為稀飯饅頭土豆等淀粉類食物。因此，應(yīng)盡快對西部兒童的食物權(quán)進(jìn)行法治保障，來真正實(shí)現(xiàn)兒童的基本權(quán)益。

一、食物權(quán)的界定

“食物權(quán)”來源于國際人權(quán)文件的規(guī)定，食物權(quán)對中國的人權(quán)研究者來說更是新興詞匯。而最早出現(xiàn)關(guān)于食物權(quán)的規(guī)定，是在“第12號一般性意見”中，將食物權(quán)表述為，“食物在質(zhì)量和數(shù)量上，都足以滿足每個人的飲食需要，沒有有害物質(zhì)，并在文化中可以接受，且此類食物可以持續(xù)，并不妨害他人人權(quán)享有方式的獲得?！盵1]65聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）則認(rèn)為，“食物權(quán)是消費(fèi)者有權(quán)按照自己的文化傳統(tǒng)，長期、無限制的直接獲得或以其他手段購買適當(dāng)質(zhì)量、足夠數(shù)量的食物，確保能夠在身體和精神方面單獨(dú)和集體的過上符合需要和免于恐懼的‘有尊嚴(yán)’的生活。”[1]70綜上，我們可以將食物權(quán)理解為：人人都享有的，應(yīng)該獲得適足食物以維持基本生活的基本人權(quán)；其要求國家負(fù)有尊重的義務(wù)、保護(hù)的義務(wù)與履行的義務(wù)；而最終目的是使人能夠過上“有尊嚴(yán)”的生活。食物權(quán)的主要內(nèi)容簡括為，“免于饑餓的權(quán)利，適度營養(yǎng)的權(quán)利，食物安全的權(quán)利，食物文化的權(quán)利?！盵2]

首先，免于饑餓的權(quán)利。這一權(quán)利對應(yīng)的是國家最低層次的義務(wù)。根據(jù)馬斯洛需要理論，[3]共有五個需要層次，而且依次從低到高，按照層級的增多，需要的等級也不斷提高，處于最底層的生理需要也就是人的最基本需要，而獲得適足的食物被認(rèn)為是滿足人的生理需要最重要的條件。

其次，適度營養(yǎng)的權(quán)利。如果說免于饑餓的權(quán)利關(guān)注的是在數(shù)量上滿足個人的需要，那么適度營養(yǎng)則是免于饑餓的延伸，它是在質(zhì)量上滿足個人的飲食需要。而飲食需要是指，“食物富含人體身心發(fā)育和發(fā)展維持，以及身體活動所需的各種營養(yǎng)物（包括微量營養(yǎng)物，如維生素和鐵等）?！盵4]

再次，食物安全的權(quán)利。食物安全意味著人們獲得的食物不能是有毒的或不安全的，不能對人的身體健康、甚至生命構(gòu)成威脅。中國人自古以來就有“民以食為天，食以安為先”的古訓(xùn)，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立深入發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，一方面在給我們帶來生活便利，同時也給我們帶來諸多的挑戰(zhàn)。特別是在利益驅(qū)動下，因部分不良企業(yè)和個體經(jīng)營者而導(dǎo)致的食品安全事故頻發(fā)直接地影響了公民食物安全權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

最后，食物文化的權(quán)利。也就是“人們應(yīng)接受特定文化習(xí)俗，并不得被迫接受違背特定宗教信仰、文化背景的食物?！比祟惿钤诓煌纳鐣褐校煌囊蛩貙?dǎo)致了不同的飲食風(fēng)俗。因此尊重特定的食物文化，是對其最基本食物文化權(quán)利的尊重。

二、西部地區(qū)農(nóng)村兒童食物權(quán)存在的問題

（一）貧困對西部兒童食物權(quán)實(shí)現(xiàn)的制約

我國西部地區(qū)包括12個省（區(qū)、市），占地約為687萬平方公里，是全國陸地面積的71.6%.但是由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史等多種因素的影響和制約，我國西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一直處于落后水平，人們生活相對貧困。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單》確定全國有592個貧困縣，其中中部有217個，而西部比中部高出約150個。[5]從總體上來看，一個國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與兒童營養(yǎng)狀況好壞呈正相關(guān)。經(jīng)濟(jì)增長有助于保障一個國家和地區(qū)的總體食物供給，在其他條件相同的情況下，就會增加兒童的食物可選擇性，從而改善兒童營養(yǎng)狀況。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平的高低，對兒童食物可獲得性以及兒童的營養(yǎng)狀況的影響是明顯的。在中國西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)落后，貧困仍是食物權(quán)問題產(chǎn)生的主要原因。所以對于中國西部農(nóng)村地區(qū)來說，只有不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擺脫貧困面貌，提高人民的生活水平，才能更好地保障兒童食物的可獲得性，改善兒童的營養(yǎng)狀況，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)農(nóng)村兒童的食物權(quán)。

（二）社會對兒童的主體意識認(rèn)識淡薄

正如《執(zhí)行九十年代兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言行動計劃》中所言，兒童是未來的希望，也是明天的主人，因此他們的基本生活狀況直接關(guān)系到整個國家未來人口質(zhì)量的發(fā)展。而兒童的營養(yǎng)狀況直接反映了其健康狀況的好壞，不僅會對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，而且還會影響世界人口質(zhì)量的持續(xù)發(fā)展。因此，我們應(yīng)在全社會樹立兒童主體意識，這樣才能使兒童的營養(yǎng)保障具有可獲得性。

由于經(jīng)濟(jì)、社會文化發(fā)展的不協(xié)調(diào)，以及區(qū)域間發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致對兒童主體意識的認(rèn)識層次也各不同。我國雖已頒布了一些保護(hù)兒童權(quán)利的法律，如《未成年人保護(hù)法》，但社會對兒童的主體意識淡薄，導(dǎo)致對兒童權(quán)利的認(rèn)識仍不完整。在一個家庭中，父母都很少有兒童主體的意識，更不用說社會是否把兒童作為一個享有獨(dú)立權(quán)利的主體來對待。在中國西部農(nóng)村地區(qū)，因為家庭貧困，家長一般會將國家或者地方對孩子的補(bǔ)貼優(yōu)先花在成人消費(fèi)上，甚至有些用來買酒、買煙，而不把錢花在孩子的健康成長上。因此，在西部農(nóng)村，因公眾對兒童主體意識淡薄等原因，導(dǎo)致食物營養(yǎng)的獲得對西部地區(qū)農(nóng)村兒童來說就是天方夜譚。所以，我們應(yīng)在全社會范圍內(nèi)進(jìn)行積極的宣傳和教育，讓公眾樹立兒童主體意識，更好地保護(hù)兒童的基本權(quán)利。

（三）家庭原因影響兒童食物營養(yǎng)的有效獲得

首先，西部地區(qū)農(nóng)村家庭對兒童營養(yǎng)知識的認(rèn)識不足。雖然在營養(yǎng)專家等專業(yè)人士當(dāng)中，營養(yǎng)知識早已建立起來，但是想讓一個家庭，尤其是處于西部地區(qū)的農(nóng)村家庭充分了解這些復(fù)雜的營養(yǎng)學(xué)知識，還存在一定的難度。因此在全民范圍內(nèi)，至少在西部農(nóng)村家庭，兒童食物營養(yǎng)方面的知識普及力度還不夠。其家庭中家長對營養(yǎng)知識的了解程度與子女的營養(yǎng)狀況呈現(xiàn)出正相關(guān)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

其次，西部農(nóng)村家庭的貧困導(dǎo)致兒童營養(yǎng)攝入不足。研究表明，家庭收入水平高低會直接影響兒童食物的可獲得性，比如《中國不同家庭收入學(xué)齡兒童少年營養(yǎng)與健康狀況報告》顯示，家庭年收入最低組（800元）兒童營養(yǎng)不良率超過20%，比家庭年收入最高組（10000元以上）高70%，家庭收入最低組的兒童十年平均身高比家庭收入最高組低4.2厘米。在中國西部農(nóng)村地區(qū)，一些經(jīng)濟(jì)拮據(jù)家庭，在花錢的時候并沒有把重點(diǎn)放在兒童營養(yǎng)問題上，因為他們還面臨著更多的困難需要解決。所以，只有積極消除家庭貧困，保障兒童正常的營養(yǎng)攝入才能實(shí)現(xiàn)。

（四）法制不健全束縛兒童的食物權(quán)

1.憲法與相關(guān)法律中沒有關(guān)于食物權(quán)的直接規(guī)定雖然從憲法中我們可以找到一些與食物權(quán)保障相關(guān)的條款。但是只是原則性的規(guī)定或者是一些政策綱要，導(dǎo)致食物權(quán)方面的立法呈現(xiàn)政策多法律少的局面。憲法作為國家的根本大法，也是其他部門法立法的依據(jù)，對于我們制定其他法律具有積極的指導(dǎo)與參考價值。目前憲法條文中并沒有食物權(quán)的明示規(guī)定，對于不懂法、不知法、不學(xué)法的民眾來說，推定的食物權(quán)對于他們來說更是無從知曉。此外，相關(guān)法律也只是從側(cè)面提到食物權(quán)，如《未成年人保護(hù)法》總則第三條僅間接規(guī)定，“未成年人享有發(fā)展權(quán)，生存權(quán)，受保護(hù)權(quán)等權(quán)利?！敝挥性诜芍忻鞔_規(guī)定食物權(quán)，才能更好地完善我國的法律體系，更好地保障兒童的基本權(quán)利。

2.中國沒有對兒童營養(yǎng)立法

中國政府一直致力于解決人們的饑餓問題，滿足人的最基本生存需求。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對營養(yǎng)的需求越來越重視，而且因為兒童營養(yǎng)不良導(dǎo)致一系列問題，也引起了當(dāng)前人們的高度關(guān)注和重視。雖然政府頒布了一些營養(yǎng)改善的相關(guān)政策和措施，也曾醞釀營養(yǎng)立法，如2004年營養(yǎng)立法進(jìn)入了提案階段，形成了《中國居民營養(yǎng)改善條例》初稿，之后進(jìn)入衛(wèi)生部立法計劃，但時至今日，我國也沒制定相關(guān)的營養(yǎng)法。

三、建立健全西部地區(qū)農(nóng)村兒童食物權(quán)的法治保障

《正義論》中指出，“正義總是意味著某種不平等?！盵6]而社會正義應(yīng)該從弱勢群體的角度來補(bǔ)償。也就是要通過法治來保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。只有健全法治體系，才能更好地保障兒童的食物權(quán)。因此，在我國西部農(nóng)村地區(qū)，需要加快建立兒童食物權(quán)的法治保障，來更好地保障兒童的食物權(quán)。

（一）制定西部地方性反貧困法規(guī)、規(guī)章

中央政府劃定了592個國家扶貧、反貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，且主要集中在西部地區(qū)。另外在全國，也是主要在西部地區(qū)確定了15萬個扶貧工作的重點(diǎn)村，這些縣和村得到國家中央財政資金的支持。因此，中國政府在反貧困領(lǐng)域取得了很大的成就，走出了一條具有中國特色的扶貧道路?！吨袊藱?quán)事業(yè)發(fā)展報告NO.1（2011）》就指出，中國政府的扶貧行動，已經(jīng)使2.5億農(nóng)村貧困人口脫貧。[7]但是長期的實(shí)踐表明，中國的反貧困計劃或者政策缺乏連續(xù)性，政策的落實(shí)嚴(yán)重不到位，最讓人擔(dān)憂的是隨意虛報、挪用扶貧資金，執(zhí)行監(jiān)督不嚴(yán)等，這些問題的存在極大地削弱了反貧困的努力，延緩了中國在扶貧項目上取得重大成就。那么要減少、消除這些不合理的現(xiàn)象，就必須盡快制定適合西部地區(qū)發(fā)展的地方性反貧困法規(guī)、規(guī)章，實(shí)現(xiàn)政策扶貧向法律制度扶貧的轉(zhuǎn)化。

在中國西部地區(qū)制定符合本區(qū)域發(fā)展的地方性法規(guī)、規(guī)章，可以考慮包括以下主要內(nèi)容：第一，明確界定各級政府、社會組織與貧困人口在反貧困工作中各自的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，重點(diǎn)關(guān)注貧困人口中的弱勢群體，如農(nóng)村兒童。因為“貧困的存在是由不貧困的人所造成的，……消除貧困的努力在極大程度上應(yīng)由不貧困的人做出?！盵8]第二，根據(jù)西部地區(qū)各個省份經(jīng)濟(jì)、社會與文化的差異，確定適合自身發(fā)展的貧困監(jiān)測機(jī)制，同時確立相應(yīng)的扶貧資金項目監(jiān)測系統(tǒng)，使扶貧資金的籌集、分配與管理規(guī)范化，加強(qiáng)審計監(jiān)督，防止隨意挪用與腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。第三，依照不同時期國家關(guān)于貧困的標(biāo)準(zhǔn)，確定自己的貧困標(biāo)準(zhǔn)，將扶貧主體與扶貧對象以及扶貧工作的目標(biāo)任務(wù)向農(nóng)村兒童傾斜。第四，設(shè)立專門針對農(nóng)村兒童權(quán)益的機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任主體及其各自的工作職責(zé)，保證程序規(guī)范、公開、公正、公平，特別是在決策實(shí)施過程中，應(yīng)充分體現(xiàn)西部農(nóng)村地區(qū)弱勢群體的利益訴求。

（二）將西部學(xué)校營養(yǎng)餐制度納入立法

從2011年4月民間組織者鄧飛發(fā)動的“免費(fèi)午餐”活動，到人民日報刊發(fā)的評論，“免費(fèi)午餐背后隱含著營養(yǎng)權(quán)這項基本的權(quán)利，……提供物質(zhì)上、經(jīng)濟(jì)上的服務(wù)和法律支持，本是政府應(yīng)盡之責(zé)；”再到國務(wù)院啟動實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的決定。[9]中國在保障兒童食物營養(yǎng)方面，實(shí)現(xiàn)了民間力量、社會組織與政府的良性互動，對于實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)兒童食物權(quán)的保障具有重要意義。但如何真正讓經(jīng)費(fèi)落實(shí)到實(shí)處，真正“補(bǔ)”給孩子；如何更好地讓學(xué)校營養(yǎng)餐保質(zhì)保量的吃到孩子肚子里，是需要我們面對的問題。可以將下列學(xué)校營養(yǎng)餐制度納入立法中，真正落實(shí)西部農(nóng)村兒童的食物權(quán)的獲得。

（1）明確政府對西部地區(qū)學(xué)校營養(yǎng)餐的資金投入。比如，印度政府的專項資金投入就在根據(jù)需要不斷提高與調(diào)整，由1995年的44億盧比漲到2006的301億盧比（1盧比≈0.14元），在十年的時間資金投入漲了四倍多，可見政府對于兒童營養(yǎng)的投入。在中國，國家對西部地區(qū)兒童營養(yǎng)的資金投入應(yīng)逐年不斷提高，且主要用于14個連片開發(fā)的貧困地區(qū)，覆蓋全部的人群，特別是農(nóng)村的兒童。同時積極鼓勵社會組織和個人以多種方式參與進(jìn)來，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（2）學(xué)校營養(yǎng)餐制度應(yīng)形成由專門部門管理與其他部門相配合的體制，建立完善的配套措施。如可以采取政府與非政府組織的合作機(jī)制，由中央政府招標(biāo)采購，然后交給非政府組織（如西部志愿者、中華西部慈善基金會等）來運(yùn)行。還應(yīng)加強(qiáng)專門部門監(jiān)督與審計部門審計的力度，堅決查處違規(guī)行為，確保每一分錢都能落實(shí)到實(shí)處，發(fā)揮最大的效益。同時，在推廣學(xué)校營養(yǎng)餐的過程中，應(yīng)始終堅持信息公開、信息透明的制度。

（3）在具體執(zhí)行方面，可以考慮把推行學(xué)校營養(yǎng)餐制度納入相關(guān)部門年終考核，做到有目標(biāo)、有督促、有考核，同時將政府監(jiān)督與市場機(jī)制相互結(jié)合，協(xié)調(diào)好食物生產(chǎn)、采購、運(yùn)輸、飲食配套等相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)作，真正將推行營養(yǎng)餐的工作落到實(shí)處。

（三）加強(qiáng)西部地區(qū)農(nóng)村兒童食物權(quán)的行政保障

保障國家財政投入務(wù)必用在保障兒童食物營養(yǎng)上，切實(shí)將經(jīng)費(fèi)落實(shí)到實(shí)處。依據(jù)法律、政策依法理財，形成經(jīng)費(fèi)管理、編制以及執(zhí)行的完善體制，可以考慮設(shè)置專門的經(jīng)費(fèi)管理委員會，以使經(jīng)費(fèi)合理的分配，體現(xiàn)社會公平正義；通過完善經(jīng)費(fèi)的財務(wù)會計制度，內(nèi)部考核與監(jiān)管機(jī)制等，來提升經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)化水平；同時加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督，將西部兒童營養(yǎng)保障重大項目和經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)督審計納入財政監(jiān)督體系，由財政監(jiān)督部門與審計部門分別實(shí)施各自的職責(zé)，形成互相制約、互相協(xié)調(diào)發(fā)展的聯(lián)動機(jī)制，使得經(jīng)費(fèi)的管理落實(shí)到實(shí)處。

在西部兒童食物權(quán)的具體保障執(zhí)行方面，要建立多部門分工協(xié)作的管理體制。兒童營養(yǎng)政策的執(zhí)行涉及多個部門，很難由一個部門主管一切。因此，可以借鑒和推廣“中國發(fā)展研究基金會”在廣西的實(shí)驗項目成果，由自治區(qū)項目組、縣級項目組和學(xué)校項目組組成執(zhí)行機(jī)構(gòu)：自治區(qū)項目組由自治區(qū)教育廳領(lǐng)導(dǎo)和專家組成，主要職責(zé)是制定和組織；由縣級領(lǐng)導(dǎo)和縣級各部門組成縣級項目組，負(fù)責(zé)監(jiān)督和落實(shí)；最后由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和班主任、教師等組成的學(xué)校項目組進(jìn)行具體實(shí)施。最終形成多部門分工協(xié)作的管理體制，有效保障兒童食物權(quán)的落實(shí)與執(zhí)行。

（四）在西部地區(qū)開展大規(guī)模的營養(yǎng)知識教育

在西部農(nóng)村地區(qū)，由于社會經(jīng)濟(jì)落后，家庭、學(xué)校和教育部門一般對兒童的營養(yǎng)重視不夠，而在導(dǎo)致兒童營養(yǎng)不良的多種因素中，不了解營養(yǎng)知識是其中最重要的因素之一。因此，應(yīng)在西部農(nóng)村地區(qū)廣泛地宣傳和普及基本的營養(yǎng)知識，宣傳合理膳食，讓盡可能多的人，特別是兒童的監(jiān)護(hù)人、近親屬等了解符合營養(yǎng)要求的膳食結(jié)構(gòu)，同時充分發(fā)揮現(xiàn)代輿論的積極作用，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報紙等進(jìn)行宣傳，并在具有社會影響力的期刊、雜志上刊登有關(guān)營養(yǎng)知識的文章；在特定的時間舉辦專題講座、咨詢等來普及營養(yǎng)知識。此外還要充分利用學(xué)校等教育系統(tǒng)進(jìn)行宣傳?？傊?，我們要在社會、學(xué)校、家庭范圍內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的營養(yǎng)知識教育，保障西部兒童能健康的成長。

四、結(jié) 語

中國政府在保障西部地區(qū)兒童食物權(quán)方面，已經(jīng)實(shí)施或正在實(shí)施一些落實(shí)兒童食物權(quán)的項目與措施，來促進(jìn)兒童食物權(quán)的實(shí)現(xiàn)。正因如此，我國在保障西部地區(qū)兒童食物權(quán)上取得了舉世矚目的成就。但同時，我們也應(yīng)該看到，在西部地區(qū)，依然存在兒童食物營養(yǎng)問題。通過制定專門針對西部兒童食物權(quán)的地方性法規(guī)、規(guī)章，加強(qiáng)營養(yǎng)知識的宣傳和教育，落實(shí)經(jīng)費(fèi)的管理和執(zhí)行等法治保障措施，來使我國西部地區(qū)農(nóng)村兒童食物權(quán)發(fā)展達(dá)到一個更高的水平。

[1]張偉.國際人權(quán)文書——聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)通過的一般性意見和一般性建議匯編[M].北京:中國財富出版社,2013:65-70.

[2]寧立標(biāo).食物權(quán)的概念分析[J].長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2009,20(4):42-43.

[3] 馬斯洛.動機(jī)與人格[M].許金聲,譯.北京:華夏出版社,1987:42.

[4]楊宇冠.聯(lián)合國人權(quán)公約機(jī)構(gòu)與經(jīng)典要義[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2005:96.

[5]中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2010[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2010:12.

[6]羅爾斯.正義論[M].何懷宏,譯.北京:中國社會科學(xué)出版社,1998:78.

[7]李君如.中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報告[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011:10.

[8]劉海年.《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》研究[M].北京:中國法制出社,2000:245-246.

[9]齊魯.營養(yǎng)改善計劃接棒免費(fèi)午餐[N].江南時報,2011-11-01.