田原史起

（日本東京大學(xué) 綜合文化研究科，日本 東京，113-8654）

導(dǎo)論

2011年11月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆代表大會(huì)的報(bào)告表明，繼續(xù)把解決三農(nóng)問(wèn)題規(guī)定為全黨事業(yè)當(dāng)中的重中之重，并提出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”為解決問(wèn)題的根本途徑。筆者認(rèn)為，基本上黨對(duì)三農(nóng)高度重視的態(tài)度不變，并且更明確地賦予了兩個(gè)新的意義。

第一，既往的三農(nóng)政策傾向于將“三農(nóng)”看做是一個(gè)獨(dú)立的政策領(lǐng)域，試圖通過(guò)大量的資金投入到農(nóng)村來(lái)解決城鄉(xiāng)差距的問(wèn)題。然而十八大報(bào)告重新把三農(nóng)定位于城鄉(xiāng)關(guān)系之中，從一個(gè)整體社會(huì)的視野，來(lái)縮小城鄉(xiāng)差距或構(gòu)建工農(nóng)之間的互補(bǔ)關(guān)系。第二，為了糾正所謂城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，中國(guó)各界人士早已提倡城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，各級(jí)地方政府幾年來(lái)試行過(guò)各式各樣的實(shí)驗(yàn)，但十八大報(bào)告的意義在于它明確地表明，一體化政策已成為了“中央的精神”，并賦予權(quán)威。

關(guān)于中國(guó)的“一體化”政策或新型城鎮(zhèn)化政策，目前出版的研究和報(bào)告已經(jīng)汗牛充棟。但大部分著作屬于定點(diǎn)觀察（北京、成都等），或者對(duì)目前各種城市化實(shí)驗(yàn)（教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等）的簡(jiǎn)介，還有一部分是以分析“小城鎮(zhèn)建設(shè)”來(lái)代替有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化研究。但是，這些研究和報(bào)告的分析多停留在現(xiàn)象的表面上，而并未從具體的社會(huì)脈絡(luò)去理解一體化政策的深層意義。鑒于此，本文試圖從城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)際情況出發(fā)，重新去解釋中國(guó)城鎮(zhèn)化政策的社會(huì)內(nèi)涵，與其帶來(lái)的效果。

一、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的前提：縣域社會(huì)

（一）城市、農(nóng)村、縣域

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化政策指的是什么？從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化無(wú)非是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中自然的過(guò)程，而城鎮(zhèn)化成為一個(gè)“政策”，則可視為中國(guó)的特點(diǎn)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是毛澤東時(shí)期以來(lái)人為的政策措施造成和維持下來(lái)的，而現(xiàn)在，政府又試圖用人為的手段來(lái)打破二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的交流，縮小差距，最終達(dá)到兩者的一體化。

在此，應(yīng)該重新考慮的問(wèn)題是；試圖進(jìn)行一體化的“城市”和“農(nóng)村”指的是什么？

首先，什么叫“農(nóng)村”或者“農(nóng)民”？據(jù)一般的了解，中國(guó)的“城鎮(zhèn)化率”于2010年達(dá)到50.05%，城市人口首次超過(guò)農(nóng)村人口。這個(gè)數(shù)字給人的印象是，自古以來(lái)一直保留著農(nóng)業(yè)國(guó)家特點(diǎn)的中國(guó)，已開(kāi)始發(fā)生了巨大、深刻的變化。然而，我們必須留意城市化的區(qū)分實(shí)際上是以常住人口為對(duì)象。另一方面，若以戶(hù)口區(qū)分城市市民和農(nóng)民，我們發(fā)現(xiàn)兩者的人口分別是5億和9億。在14億中國(guó)人民當(dāng)中，擁有農(nóng)村背景的人仍占六至七成。那些擁有農(nóng)村戶(hù)口，而常住在城市的2億農(nóng)民，實(shí)際上就是外出打工的農(nóng)民工。之所以稱(chēng)做“打工”，是因其人口移動(dòng)的季節(jié)性和臨時(shí)性較強(qiáng)，以回鄉(xiāng)為前提。按照目前學(xué)界廣泛使用的區(qū)分法，農(nóng)民工可分為舊世代和新生代；前者年齡較高，有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，與家鄉(xiāng)的聯(lián)系較強(qiáng)，后者年齡較低，通常沒(méi)有務(wù)農(nóng)的經(jīng)驗(yàn)，與家鄉(xiāng)的聯(lián)系較弱，習(xí)慣于生活在城市里。

其次，什么叫“城市”或“市民”？依筆者所見(jiàn)，城市可分成以下五個(gè)級(jí)別：

①沿海大城市：北京、上海、杭州、廣州等

②內(nèi)地大城市：西安、重慶、成都、武漢等

③一般省城：濟(jì)南、鄭州、南昌、蘭州、貴陽(yáng)等

④地級(jí)市的中心城市：煙臺(tái)、南陽(yáng)、上饒、隴南、興義等

⑤縣城：蓬萊、新野、余干、西和、晴隆等

縣城下面的集鎮(zhèn)不包括在“城市”的范疇之內(nèi)，最簡(jiǎn)單明確的指標(biāo)就是居民戶(hù)口；擁有城鎮(zhèn)戶(hù)口的市民居住地通常以縣城為最底限，縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的居民，除了政府官員、公務(wù)人員之外，多屬于農(nóng)村戶(hù)籍。

對(duì)城市進(jìn)行等級(jí)化處理，有利于更確實(shí)掌握十八大提出的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)際內(nèi)容。筆者認(rèn)為，在以上幾個(gè)“城市”范疇之內(nèi)，最重要的區(qū)分在于⑤縣城，與其他城市（①～④）之間。而目前一體化政策鎖定的最主要目標(biāo)，在于縣城和其周邊農(nóng)村的城鄉(xiāng)關(guān)系。支持筆者主張的三個(gè)理由如下。

（二）政策上的有效性

首先，若從各個(gè)層次城市與農(nóng)村的距離和城市與農(nóng)村居民間的社會(huì)階層距離來(lái)看，在上述幾個(gè)等級(jí)的城市中，①沿海大城市離農(nóng)村最遙遠(yuǎn)，⑤縣城最接近。那么中央政府的政策方向，是否在號(hào)召迅速消弭沿海大城市和內(nèi)地農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)差距呢？一提到城鄉(xiāng)差距，相對(duì)容易引人矚目的就是北京、上海、廣州等地打工的農(nóng)民工和本地市民之間的不平等地位，有些研究者也提倡大城市農(nóng)民工的“市民化”。但事實(shí)上，北京、上海等沿海大城市市民甚至可說(shuō)早已形成了一個(gè)無(wú)法打破，根深蒂固的既得利益集團(tuán)。不少學(xué)也認(rèn)為，將北京、上海等地的農(nóng)民工“升級(jí)”為本地市民的想法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離現(xiàn)實(shí)的。十八大提出的“一體化”概念，至少重點(diǎn)不在于此。同樣的道理，再不同程度上也可以適用于②、③和④等城市與農(nóng)村之間的關(guān)系。

顯然，縣城為最靠近農(nóng)村，最底線的城市，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，若以縣為單位，縣域范圍之內(nèi)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，成功率最高。因?yàn)椤翱h域社會(huì)”是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，和市民—農(nóng)民之間的社會(huì)斷裂之最小體現(xiàn)。

（三）比重之大與獨(dú)特性

其次，縣域不僅在國(guó)土上所占的比重大，而且縣級(jí)的制度安排，在中國(guó)每一個(gè)地方政府中極具獨(dú)特性。上述圖一顯示有極大比例的中國(guó)居民生活在縣域里，若要提出更為準(zhǔn)確的相關(guān)數(shù)據(jù)，目前“縣域”有2800多個(gè)，占中國(guó)國(guó)土面積的94%，人口的70%?？h域的獨(dú)特性可從歷史的角度來(lái)解釋。第一，中國(guó)的縣域行政區(qū)劃建置以來(lái)相當(dāng)穩(wěn)定，很多縣份擁有明清以來(lái)，甚至秦始皇大統(tǒng)以來(lái)的悠久歷史，其經(jīng)濟(jì)地理上或文化認(rèn)同上的統(tǒng)一性較高。第二，近年來(lái)研究中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的學(xué)者們，持續(xù)關(guān)注著縣級(jí)政府組織在牽引縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，發(fā)揮的主導(dǎo)作用。關(guān)于縣級(jí)政府的角色，中國(guó)官方的見(jiàn)解大體與學(xué)界一致。比如，全國(guó)人大常委的尹成杰表示：

我國(guó)國(guó)土面積、人口、GDP主要分布在縣域。縣域在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中肩負(fù)著重要使命，在解決“三農(nóng)”問(wèn)題中處于關(guān)鍵地位。要立足于縣域?qū)嶋H，放大特色優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，加快培育支撐縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，形成縣域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)聚集，以縣城為中心帶動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展。

“縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”這一個(gè)在中國(guó)近年來(lái)比較常用的概念，明顯出現(xiàn)在尹氏的發(fā)言中。其實(shí)我們可以指出，“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”概念與“縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”大大重疊，而且兩個(gè)概念本來(lái)就相融合。中國(guó)政府也企圖讓縣級(jí)組織發(fā)揮其獨(dú)立性，并促進(jìn)縣城與周邊農(nóng)村之間的有機(jī)聯(lián)系。因此我們可以發(fā)現(xiàn)，在各地城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐中，“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的必要性，以及“龍頭企業(yè)”和農(nóng)戶(hù)之間的攜手經(jīng)常被強(qiáng)調(diào)。

（四）農(nóng)民的選擇

最后，縣域在“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的重要性，也體現(xiàn)于近年農(nóng)民的人口動(dòng)態(tài)：部分農(nóng)民已經(jīng)開(kāi)始走向縣城和其他縣內(nèi)集鎮(zhèn)。換言之，農(nóng)民與城市市民的融合現(xiàn)象，已經(jīng)以縣域社會(huì)為主要舞臺(tái)開(kāi)始展開(kāi)。政府的角度來(lái)看，若能扶持農(nóng)民外出打工之后，返回本縣內(nèi)的集鎮(zhèn)安家，可成為一個(gè)有序的城鎮(zhèn)化模式。

農(nóng)民在外連續(xù)打工幾年之后，首先實(shí)現(xiàn)的第一個(gè)夢(mèng)想就是建房、買(mǎi)房。至于建房、買(mǎi)房的地點(diǎn)，則出現(xiàn)多種選擇。農(nóng)民根據(jù)自己打工收入的多寡、對(duì)教育、醫(yī)療公共服務(wù)的要求水平、留在農(nóng)村的扶養(yǎng)家屬（老人、孩子）情況等進(jìn)行綜合考量，最終決定新居的地點(diǎn)。以下八種情況是農(nóng)民可能的選擇：

①沿海大城市；②內(nèi)地大城市；③一般的省城；④地級(jí)市的中心城市；⑤縣城；⑥鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地；⑦行政村內(nèi)的中心村或交通便利的馬路邊；⑧舊宅基地

以上幾個(gè)選擇當(dāng)中，無(wú)論是沿海農(nóng)村還是內(nèi)地農(nóng)村，①～③都是不切實(shí)際的。原因除了城市戶(hù)口門(mén)檻高之外，還涉及兩個(gè)方面；一是雖然近年打工收入增加幅度大，但大城市不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格昂貴，超乎其能力所及。二是打工者與領(lǐng)月薪的城市白領(lǐng)階層不同，即使農(nóng)民打工的年收入等同于城市市民，也無(wú)法享受銀行貸款，導(dǎo)致他們買(mǎi)不起大城市的商品房。

略有實(shí)現(xiàn)可能性的，就是④以下的選擇。實(shí)際上，尤其在沿海較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，出現(xiàn)了農(nóng)民外出打工之后把房子買(mǎi)在地級(jí)市附近之類(lèi)的例子。以下為山東省煙臺(tái)市（地級(jí)市）管轄下的蓬萊市（縣級(jí)市）農(nóng)民的情況：

這里的年輕農(nóng)民在煙臺(tái)打工時(shí)，通常夫妻一起前往，如果有上學(xué)的孩子，也帶到打工地點(diǎn)共同生活，剛開(kāi)始租房，干了8年、10年之后買(mǎi)自己的房子。但由于費(fèi)用昂貴，房子往往沒(méi)辦法買(mǎi)在市中心，只能選擇買(mǎi)在城鄉(xiāng)交界的地方，因此，買(mǎi)的時(shí)間越晚，房子的地點(diǎn)就離市中心越遠(yuǎn)。房子買(mǎi)好之后，孩子就可以上學(xué)，也就是本地郊區(qū)農(nóng)村的小學(xué)。也有人付得起借讀費(fèi)，而且有“關(guān)系”的，可以把孩子送到市中心的學(xué)校，因?yàn)槭兄行牡膶W(xué)校教學(xué)質(zhì)量好。房子買(mǎi)在外面的，也會(huì)在老家準(zhǔn)備一套房子，作為一個(gè)生活的保障，萬(wàn)一發(fā)生無(wú)法繼續(xù)待在城里的狀況，還可以回鄉(xiāng)居住。

山東等沿海地區(qū)的城鄉(xiāng)差距原本就不大，農(nóng)民自由流動(dòng)之后進(jìn)城的結(jié)果，實(shí)際上的城鄉(xiāng)一體化幾乎領(lǐng)先全國(guó)。與此同時(shí)，類(lèi)似的現(xiàn)象已經(jīng)以不同程度擴(kuò)散到中、西部農(nóng)村，偶爾可見(jiàn)有些農(nóng)民買(mǎi)房子買(mǎi)在⑤縣城、⑥鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的例子。比如，來(lái)自湖北省武穴市（縣級(jí)市）農(nóng)村的張某（1974年生），2010年前后在本縣縣城買(mǎi)了一套商品房，與妻子、孩子居住，在當(dāng)?shù)亟ㄖさ卮蚬?，兩個(gè)兒子都在縣城小學(xué)上學(xué)。張某向筆者表示，他不想兒子們將來(lái)成為跟自己一樣做體力活的人，再三強(qiáng)調(diào)下一代教育之重要，并隨手在我的筆記本上留下了“萬(wàn)般皆下品，惟有讀書(shū)高”之一句?？h城的小學(xué)雖然門(mén)檻較高，但是只要?jiǎng)佑靡幌玛P(guān)系就能過(guò)關(guān)。另一方面，他還保留老家的房子，偶爾回去看一看。戶(hù)口亦無(wú)變動(dòng)，因?yàn)槟壳罢黜?xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼只以農(nóng)村戶(hù)口的人為對(duì)象，放棄農(nóng)村戶(hù)口反而是一大損失。

在某種意義上，農(nóng)民的選擇非常理性。對(duì)于那些需要經(jīng)常回鄉(xiāng)照顧老人，而且對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)水平感到不滿(mǎn)，尤其期待子女接受優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)的農(nóng)民，外出打工幾年之后，選擇在本縣縣城買(mǎi)房子，在縣城就業(yè)，可說(shuō)是合理合情的。從全國(guó)規(guī)模來(lái)看，農(nóng)民移居縣城較為突出的省份是山西，一部分小縣的縣城人口已經(jīng)超過(guò)全縣人口的一半。在筆者的調(diào)研點(diǎn)之一的河南省新野縣沙堰鎮(zhèn)的村莊，不少農(nóng)民在廣東等地打工之后，選擇把房子買(mǎi)在本縣縣城。村子里的房屋墻壁上，到處都能看到大大的廣告，宣傳購(gòu)買(mǎi)縣城的商品房（圖二）。2013年的一般房?jī)r(jià)為2700-2800元/平方米，一般住房面積為160平方米以下，即20-30萬(wàn)人民幣，這些人買(mǎi)了房子以后還繼續(xù)打工。由此可見(jiàn)，農(nóng)民即使在縣城買(mǎi)了房子，內(nèi)地的一般縣城往往欠缺合適的務(wù)工機(jī)會(huì)，使得年輕農(nóng)民夫婦無(wú)法維持城里的高消費(fèi)生活，只能選擇繼續(xù)在工資更高的省外就業(yè)，并將務(wù)工收入定期匯回來(lái)養(yǎng)活居住在城鎮(zhèn)的父母與子女。

當(dāng)然，上述的例子在內(nèi)地多屬于較為成功的個(gè)例。也就是說(shuō)，若將焦點(diǎn)集中于“變化的趨勢(shì)”，我們可以指出⑤在縣城買(mǎi)房子的人今后可能會(huì)增多，但是若以“大多數(shù)人的現(xiàn)狀”來(lái)說(shuō)，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的大部分居民并未選擇購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)的房子；在筆者的其他調(diào)研點(diǎn)，如江西省余干縣、甘肅省西和縣、貴州省晴隆縣等地農(nóng)村，買(mǎi)房子的地點(diǎn)頂多是⑥鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，或⑦行政村內(nèi)的中心村或交通便利的馬路邊，而仍然占絕大部分的就是⑧舊宅基地。對(duì)于這些大部分“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，能否在本地享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)成為一個(gè)關(guān)鍵。問(wèn)題在于，透過(guò)打工達(dá)到小康水平的農(nóng)民即使留在縣內(nèi)農(nóng)村，地方政府提供的農(nóng)村公共服務(wù)水平往往達(dá)不到他們的要求水平。也就是說(shuō)，農(nóng)民不是因?yàn)樨毨Ф硎懿坏浇逃?、醫(yī)療等服務(wù)，而是因?yàn)樗麄儾粷M(mǎn)足于本地村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)組織提供的公共服務(wù)，才選擇去縣城的學(xué)校或醫(yī)院。在這種情況下，東部和中部的一些較為成功的農(nóng)民，尤其是年輕一輩的農(nóng)民，開(kāi)始將生活據(jù)點(diǎn)從村莊里轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)政府所在地，甚至縣城。

二、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進(jìn)展：多極集中

如前節(jié)所示，由于近年來(lái)“三農(nóng)”政策的推進(jìn)和農(nóng)民打工經(jīng)濟(jì)的興起，縣城與農(nóng)村之間原有的“市民—農(nóng)民二元結(jié)構(gòu)”開(kāi)始面臨新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。各地實(shí)行的城鄉(xiāng)一體化政策，事實(shí)上與農(nóng)民自身的動(dòng)態(tài)同步并進(jìn)。十八大提出的一體化政策，采納了各地5到10年來(lái)的先行經(jīng)驗(yàn)，將其概念化、合法化，并升級(jí)為“中央的精神”。在本節(jié)的討論中，將把各地以縣為單位推行的一體化政策，理解為一種“多極集中”的實(shí)驗(yàn)，并實(shí)際以醫(yī)療與教育兩個(gè)領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象進(jìn)行考察，探討其相關(guān)問(wèn)題和影響。

（一）以縣域?yàn)槲枧_(tái)的“多極集中”

擁有強(qiáng)大中央政府的國(guó)家如中國(guó)者，對(duì)于城鎮(zhèn)化的進(jìn)展若不再順其自然，而轉(zhuǎn)以?xún)?yōu)先輸入資源的政策來(lái)引導(dǎo)時(shí)，通常采取的方法有三；“一極集中”、“多極分散”和“多極集中”。

第一，“一極集中”，是一種單純的城市化概念?！耙粯O”并不意味只以首都做為資源投入的對(duì)象，那些比縣城高幾級(jí)的省會(huì)、地級(jí)市等城市，也同時(shí)是優(yōu)先投入的對(duì)象。以大、中城市為主要發(fā)展目標(biāo)，打開(kāi)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入大城市務(wù)工的門(mén)路，借此試圖縮小市民與農(nóng)民之間的收入差距。這種基本想法從中國(guó)導(dǎo)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，一直延續(xù)至1990年代江澤民執(zhí)政時(shí)期。但其結(jié)果卻適得其反，城鄉(xiāng)差距愈來(lái)愈大。

第二，“多極分散”的想法，體現(xiàn)在胡錦濤執(zhí)政時(shí)期的惠農(nóng)政策。此時(shí)期以自然村為單位，通過(guò)“新農(nóng)村建設(shè)”等項(xiàng)目，投入村路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施資金。但是，資金投入由“點(diǎn)”向“面”的擴(kuò)散和普及極為困難。由于農(nóng)村的“面”太大，即使有限的資源投入自然村，也不容易看出明顯的效果，最后導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。在筆者調(diào)研基地之一的江西省余干縣花村（行政村），新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目只選擇了14個(gè)自然村之一的于家自然村作為試點(diǎn)，來(lái)進(jìn)行村道硬化等建設(shè)。于家自然村不是花村的政治、經(jīng)濟(jì)中心，只是鄉(xiāng)政府退休干部居住在此地。由于這種分散的做法，新農(nóng)村建設(shè)的恩惠很難普及到周邊的村莊。

第三，“多極集中”的想法，筆者認(rèn)為是十八大提出的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心概念；以縣域?yàn)橹饕枧_(tái)來(lái)配置公共資源。在此包括對(duì)于①縣城的，和②縣域內(nèi)集鎮(zhèn)的優(yōu)先資源輸入。

首先，關(guān)于①對(duì)縣城的資源投入：如前所確認(rèn)，東部和中部的部分農(nóng)民，開(kāi)始在縣城買(mǎi)房子。如果這種現(xiàn)象成為全國(guó)性的現(xiàn)象，促使政府對(duì)縣城進(jìn)行重點(diǎn)投入，農(nóng)民將可享受到相對(duì)完整的縣城公共服務(wù)，這就可以成為一條走向城鄉(xiāng)一體化的捷徑。但實(shí)際上，在短期內(nèi)，甚至中期，并無(wú)法期待縣域內(nèi)所有的、或大部分的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到縣城。因此，仍然還是需要讓農(nóng)民就地能享受到一定水平的公共服務(wù)。

于是，②對(duì)于縣城與村莊的中間層次的投入，就是以往提倡“小城鎮(zhèn)建設(shè)”的思路重新得到了人們的關(guān)注。嚴(yán)格定義“小城鎮(zhèn)”比較困難，籠統(tǒng)地說(shuō)，它指的是在縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地當(dāng)中，較有特色的重要生活據(jù)點(diǎn)。瀏覽各地關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的報(bào)導(dǎo)，目前實(shí)行中的多極集中化，體現(xiàn)在通過(guò)行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并，來(lái)減少中心的數(shù)量，同時(shí)將有限的資源優(yōu)先投入到中心，整備水、電、瓦斯的供給，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)和學(xué)校方面也提供更為優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共服務(wù)。把農(nóng)村人口集中到縣城雖然比較困難，但讓農(nóng)村居民接近小城鎮(zhèn)或合并之后的中心村則相對(duì)容易。把有限的資源集中在縣城與農(nóng)村的中間層次，可以讓更多人能夠享受到相對(duì)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共建設(shè)恩惠，這有利于縮小縣城市民和本縣農(nóng)民之間的差距。

自2005年至2010年擔(dān)任山東省青州市（縣級(jí)市）委書(shū)記的王力勝，很自覺(jué)地提倡以縣為單位的城鎮(zhèn)化。他的一些想法明顯體現(xiàn)著本文所說(shuō)的“多極集中”措施，富有啟發(fā)性。在接受媒體記者采訪時(shí)，他提出幾個(gè)重點(diǎn)：①若要實(shí)現(xiàn)縣域的城鎮(zhèn)化，必須首先要發(fā)展縣城來(lái)拉動(dòng)整個(gè)縣域，②城鎮(zhèn)化并不是整個(gè)縣域全部變成城市，而是在縣域內(nèi)建立幾個(gè)有特色的小城鎮(zhèn)，如花卉的小城鎮(zhèn)、瓜菜的小城鎮(zhèn)、旅游的小城鎮(zhèn)、物流的小城鎮(zhèn)等。③城鎮(zhèn)化并不意味著該區(qū)域內(nèi)的所有的人口都住在城里，而是通過(guò)交通條件的改善等措施，來(lái)保證人口在城鄉(xiāng)之間的有序流動(dòng)。他表示，按照這種思路，可以讓城市化的效果普及到整個(gè)1569平方公里的縣域，最終使縣域內(nèi)居民的生產(chǎn)、生活方式實(shí)現(xiàn)同等化。

以下通過(guò)醫(yī)療和教育領(lǐng)域事例的分析，來(lái)檢討一體化政策給各個(gè)地區(qū)帶來(lái)的影響。

（二）醫(yī)療的“多極集中”

在醫(yī)療領(lǐng)域，自1978年起約30年是推進(jìn)市場(chǎng)化導(dǎo)向改革的時(shí)期。在此期間內(nèi)的衛(wèi)生總開(kāi)支中，政府預(yù)算所占的比例從39%減少到13%，企業(yè)或社區(qū)負(fù)擔(dān)的比例由46%減至18%。另一方面，個(gè)人支出則達(dá)到近70%。加之，在“以藥補(bǔ)醫(yī)”政策的引導(dǎo)下，各級(jí)公立醫(yī)院實(shí)質(zhì)上成為以賣(mài)藥為收入來(lái)源的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。在醫(yī)院的總收入中，藥費(fèi)收入占60%，少數(shù)中小醫(yī)院則達(dá)到70%。在醫(yī)藥供給不短缺的情況下，市場(chǎng)化的醫(yī)療改革導(dǎo)致農(nóng)村人口出現(xiàn)“看病難，看病貴”的問(wèn)題。

在個(gè)人的負(fù)擔(dān)重，成本高，醫(yī)療保險(xiǎn)制度尚未普及的情況下，農(nóng)民盡可能地把醫(yī)療開(kāi)支壓低。2005年城市市民的人均衛(wèi)生費(fèi)達(dá)1044元，而農(nóng)村只有377元，城市是農(nóng)村的2.7倍多；2005年城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出為600元，農(nóng)村居民為168元，相差3.5倍。在2005年之前絕大部分地方的農(nóng)民未加入醫(yī)療保險(xiǎn)，因?yàn)榛贾夭?、住院而把辛苦打工賺?lái)的錢(qián)都花光的例子屢見(jiàn)不鮮。

2004年開(kāi)始引進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，告別了原來(lái)市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革，試圖通過(guò)政府資金的投入來(lái)減輕農(nóng)民的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，這在縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療差距上是一個(gè)不可或缺的措施。2010年，全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療總籌資達(dá)1308億元，其中各級(jí)政府的公共財(cái)政補(bǔ)助高達(dá)1079億元（82%）。最初引進(jìn)合作醫(yī)療時(shí)，農(nóng)民加入的速度并不快，但到了2010年前后，加入者比例飛速提高，迅速普及到全國(guó)農(nóng)村。據(jù)筆者在甘肅省西和縣的訪談材料，本地在2005年開(kāi)始醫(yī)療保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)的保險(xiǎn)費(fèi)為每人10元，2009年20元，2010年漲到30元。患大病住院時(shí)，能報(bào)銷(xiāo)一部分的費(fèi)用。若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，能報(bào)銷(xiāo)80%，縣醫(yī)院70%，縣外醫(yī)院60%。關(guān)于保險(xiǎn)費(fèi)的用途，現(xiàn)在擬定的政策是：百分之二十（6元）當(dāng)作大病投資，百分之八十（24元）作家庭戶(hù)用基金。家庭戶(hù)用基金是平時(shí)在衛(wèi)生所買(mǎi)藥時(shí)的基金，以戶(hù)為單位，如果有人一年都沒(méi)有買(mǎi)藥，這個(gè)部分可以轉(zhuǎn)讓給其他家庭成員。

醫(yī)療領(lǐng)域的“多極集中”如何呈現(xiàn)？以往的政府財(cái)政投入偏重于縣城醫(yī)院，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生則停留在較低的水平。對(duì)于這種情況，醫(yī)療的“多極集中”企圖將資金和人員集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的衛(wèi)生院。

比如，山東省濰坊市坊子區(qū)（縣級(jí)區(qū)）自2006年起，在區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)不善的南流鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行了改革試點(diǎn)。區(qū)醫(yī)院投資200余萬(wàn)元對(duì)該院進(jìn)行改建，增置了標(biāo)準(zhǔn)化的醫(yī)療設(shè)施，派專(zhuān)家定期坐診。截至2008年7月，南流社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心完成業(yè)務(wù)收入較2007年增長(zhǎng)20%，門(mén)診同比增長(zhǎng)43%，入院增長(zhǎng)22%。該區(qū)內(nèi)其他鎮(zhèn)、街的衛(wèi)生院也先后都交給區(qū)醫(yī)院托管，全部改建為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。村一級(jí)設(shè)立了社區(qū)衛(wèi)生站，由服務(wù)中心統(tǒng)一指導(dǎo)。由于這些改革，就診人數(shù)大幅度增加，實(shí)現(xiàn)了常見(jiàn)病不出鎮(zhèn)街的目標(biāo)。有患者反映：以往會(huì)到區(qū)（縣級(jí)）醫(yī)院手術(shù)，至少需要花費(fèi)4000元的病，如今在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心由區(qū)醫(yī)院派出專(zhuān)家做手術(shù)，只需花2000余元，在扣除新農(nóng)合報(bào)銷(xiāo)的部分之后，個(gè)人只需承擔(dān)600余元。又如，山東省平原縣在2009年完成了城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)。據(jù)報(bào)導(dǎo)，原來(lái)的553個(gè)村級(jí)衛(wèi)生室改編為180個(gè)綜合衛(wèi)生室。在衛(wèi)生室配置了620鄉(xiāng)村醫(yī)生，更新了血壓表、聽(tīng)診器、溫度計(jì)，大部分的村衛(wèi)生室都配備了高壓消毒鍋、心電圖儀、簡(jiǎn)易呼吸機(jī)、洗胃機(jī)等，并有縣醫(yī)院專(zhuān)家定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室坐診。再如，江西省南昌市（管轄地5個(gè)區(qū)和4個(gè)縣）從市財(cái)政撥出5900萬(wàn)元，從縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥出3771萬(wàn)元，對(duì)全市80個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行改造的結(jié)果，常見(jiàn)病、多發(fā)病的就醫(yī)基本上不用出鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。

由此可見(jiàn)，醫(yī)療領(lǐng)域的“多極集中”，其基本趨勢(shì)為：完善、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和整頓、合并村級(jí)衛(wèi)生室，由縣級(jí)醫(yī)院來(lái)統(tǒng)一指導(dǎo)縣域醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這種集中化的思路，也可能破壞村級(jí)醫(yī)療服務(wù)原有的結(jié)構(gòu)。

在村衛(wèi)生室工作的鄉(xiāng)村醫(yī)生，特別是其核心力量的50歲以上的醫(yī)生有幾個(gè)共同特點(diǎn)：①以中醫(yī)為主，②沒(méi)有受過(guò)正規(guī)醫(yī)學(xué)教育，依靠自學(xué)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)就診，③世襲情況很多，自己的父親、兒子往往也行醫(yī)，④本地出生的占多數(shù)，對(duì)患者的背景等知根知底，⑤在很多情況下，是村莊里唯一的醫(yī)生，或者是兩個(gè)之中的一個(gè)（全國(guó)行政村平均鄉(xiāng)村醫(yī)生人數(shù)為1.4）。以上幾個(gè)背景，給鄉(xiāng)村醫(yī)生這一群體，賦予了一個(gè)職業(yè)倫理上的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度。他們的工作精神往往呈現(xiàn)自我犧牲、為村民服務(wù)的色彩。有的醫(yī)生對(duì)困難戶(hù)免費(fèi)醫(yī)治，墊付、折扣醫(yī)藥費(fèi)，也有的親自在山中采收中藥材，為的是降低村民的醫(yī)藥開(kāi)支。這種精神的基礎(chǔ)應(yīng)該是職業(yè)倫理和“鄉(xiāng)情”的結(jié)合，而且越是缺少醫(yī)療資源的偏僻農(nóng)村，自我犧牲態(tài)度可能會(huì)越突出。

當(dāng)然，報(bào)紙上介紹的這種“優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生”往往是篩選出來(lái)的模范，多少被添加了理想化色彩。但是，這種事例同時(shí)也暗示著，當(dāng)前的農(nóng)村基層醫(yī)療大大依賴(lài)于鄉(xiāng)村醫(yī)生他們對(duì)該社區(qū)特有的熟悉關(guān)系、鄉(xiāng)情和包括中藥材在之內(nèi)的地方性知識(shí)。如果繼續(xù)加大由上而下的城鎮(zhèn)化力度，急于建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療服務(wù)體系，忽略原有基層醫(yī)療的社會(huì)資源，反而會(huì)給基層的患者帶來(lái)極大的不便。越是遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的山區(qū)農(nóng)村，基層醫(yī)療越是維持在一個(gè)脆弱的平衡上。正因如此，一個(gè)鄉(xiāng)村醫(yī)生將自己的衛(wèi)生室，從交通便利的村子移建到一個(gè)山中偏僻的村子，這一行為能在報(bào)導(dǎo)中受到表?yè)P(yáng)

（三）教育的“多極集中”

在2006年之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)村教育的主要承擔(dān)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政幾乎等同于“教育財(cái)政”。因?yàn)檎逃?cái)政力量經(jīng)常處于不充足的狀態(tài)，不足的經(jīng)費(fèi)只能由農(nóng)民家長(zhǎng)來(lái)彌補(bǔ)，過(guò)去的體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和本地農(nóng)民承擔(dān)過(guò)重的負(fù)擔(dān)。2007年6月國(guó)務(wù)院提出“分級(jí)管理，以縣為主”的方針，農(nóng)村教育的責(zé)任主體由農(nóng)民轉(zhuǎn)移到政府，而政府的責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到縣。在胡錦濤執(zhí)政時(shí)期，如同醫(yī)療領(lǐng)域引進(jìn)合作醫(yī)療的劃時(shí)代的政策，教育服務(wù)領(lǐng)域也在2007年實(shí)行了“兩免一補(bǔ)”。為此，中央財(cái)政撥款92億元，全國(guó)1.48億名義務(wù)教育年齡學(xué)生享受之。2009年8月，中央財(cái)政保證義務(wù)教育改革資金撥款累計(jì)達(dá)到577.6億元。

在這種環(huán)境之下，各地教育服務(wù)的“多極集中”之進(jìn)展，除了城鄉(xiāng)一體化的理念之外，還受到了計(jì)劃生育的實(shí)行和學(xué)生數(shù)量減少的影響。早在2001年前后，全國(guó)農(nóng)村就開(kāi)始實(shí)行中、小學(xué)的撤銷(xiāo)與合并。比如在廣西省河池市（地級(jí)市）的農(nóng)村，陸續(xù)撤銷(xiāo)以前分散在村莊里的“村小”（一二年級(jí)），在行政村的中心建立“完小”（一到六年級(jí)），進(jìn)而把一些村完小的五六年級(jí)合并到鄉(xiāng)中心校。有些地方還有新的規(guī)劃，就是未來(lái)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只辦一至兩所中心小學(xué)，所有村級(jí)學(xué)校全部撤掉。山東省平原縣為了讓城鄉(xiāng)學(xué)生享受同等優(yōu)質(zhì)教育，采取“初中進(jìn)城”措施，將初中教育所有的資源集中到縣城，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)撤并后改建為中心小學(xué)，“改變了農(nóng)村小學(xué)布點(diǎn)多、投資散、條件差的狀況”。5年間，該縣教育總投資達(dá)2.6億元，擴(kuò)建了一中，新建了三中，改建了五中，撤并了設(shè)在農(nóng)村的18處鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)?？h城5所城區(qū)中學(xué)承擔(dān)全縣初中階段教育教學(xué)，招生能力達(dá)到400個(gè)教學(xué)班、2萬(wàn)名在校生。黑龍江省富錦市（縣級(jí)市）將原有17所初中和194所完小，2004年撤并為7所和24所。

教育領(lǐng)域的“多極集中”可能會(huì)帶來(lái)的影響有三：首先，寄宿生和遠(yuǎn)距離的走讀生問(wèn)題。小學(xué)撤并的結(jié)果，一部分學(xué)生住家離學(xué)校太遠(yuǎn)，成為寄宿生，另外一部分學(xué)生成為遠(yuǎn)距離的走讀生，上下學(xué)極為困難。尤其是學(xué)齡低的兒童，若考慮到離開(kāi)父母住在宿舍對(duì)成長(zhǎng)過(guò)程之影響，或是上學(xué)走路過(guò)長(zhǎng)所帶來(lái)的危險(xiǎn)性，總的說(shuō)來(lái)，過(guò)度的撤并小學(xué)弊多于利。如此情況下，配備校車(chē)接送學(xué)生的學(xué)校還屬于罕見(jiàn)，因此有地方用三輪車(chē)、四輪汽車(chē)、拖拉機(jī)等違法裝載學(xué)生，交通安全問(wèn)題較嚴(yán)重。有的因?yàn)閷W(xué)校變得太遠(yuǎn)，家長(zhǎng)只能帶孩子到打工地點(diǎn)。至少對(duì)于小學(xué)教育來(lái)說(shuō)，應(yīng)該謹(jǐn)慎地考慮教育的集中化所帶來(lái)的利與弊，需要注意到居民的生活圈問(wèn)題。在這個(gè)意義上，教育領(lǐng)域的“多極分散”也有一定的合理性。因?yàn)楹芏啻寮?jí)小學(xué)是過(guò)去的村民花費(fèi)大量的人力、物力集資建起來(lái)的，有的校舍撤并后被閑置，無(wú)人管無(wú)人問(wèn)自行毀壞，村民看著很痛心。

其次，長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村發(fā)展來(lái)看，眾多初中生的輟學(xué)可能會(huì)導(dǎo)致不良的后果。這一問(wèn)題也與上述空間格局問(wèn)題密切相關(guān)。有關(guān)初中生輟學(xué)的許多研究已經(jīng)指出了多方面的原因。一是學(xué)生失去學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)，但是其背景比較復(fù)雜。一方面，衡量一個(gè)初中的教學(xué)質(zhì)量，往往以其高中升學(xué)率做為指標(biāo)，學(xué)校與教師千方百計(jì)想要得出好數(shù)字，使得學(xué)生承受了有形無(wú)形的壓力，不尊重排名較低的學(xué)生，使得這些學(xué)生容易感到挫折，最后覺(jué)得痛苦無(wú)法讀下去。另一方面，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)困難的現(xiàn)在，外出打工的選擇反而顯得頗有吸引力。尤其是過(guò)年時(shí)，看到去大城市打工的大哥大姐回來(lái)，穿著時(shí)髦，見(jiàn)多識(shí)廣，帶回來(lái)的錢(qián)多，讓很多初中生頗受誘惑。初中生輟學(xué)現(xiàn)象與本文討論的農(nóng)村公共服務(wù)“多極集中”實(shí)際上是息息相關(guān)。有一項(xiàng)研究通過(guò)東北地區(qū)的個(gè)案分析明確指出，由于初中的“布局調(diào)整”，原有的村級(jí)中學(xué)被取消，合并為鎮(zhèn)中學(xué)，宿舍的住宿費(fèi)和生活費(fèi)增加了家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。再來(lái)，布局調(diào)整后，家長(zhǎng)鞭長(zhǎng)莫及，無(wú)法親身指導(dǎo)住在宿舍的子女，加上鎮(zhèn)上的風(fēng)紀(jì)紊亂，導(dǎo)致憂(yōu)心忡忡的家長(zhǎng)寧可容忍子女退學(xué)回家。

最后，教育的“多極集中”讓縣域內(nèi)農(nóng)民內(nèi)部的社會(huì)差距表露無(wú)遺。與醫(yī)療領(lǐng)域相比，教育資源的集中化，更傾向于縣城。正如周飛舟研究指出，“以縣為中心”的方針提出以后，教育財(cái)政被專(zhuān)項(xiàng)化，由縣政府來(lái)管理這筆資金。最初的動(dòng)機(jī)在完善農(nóng)村的教育服務(wù)，但其實(shí)際效果卻適得其反。專(zhuān)項(xiàng)化資金的申請(qǐng)手續(xù)越規(guī)范化，教育資金越難滲透到農(nóng)村學(xué)校。他指出；“專(zhuān)項(xiàng)化的實(shí)際效應(yīng)在于加強(qiáng)了縣級(jí)職能部門(mén)的力量而弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量”，“這些專(zhuān)項(xiàng)化的財(cái)政資金卻會(huì)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的缺位而滯留在縣（或縣級(jí)市）一級(jí)，造成了所謂的“公共財(cái)政覆蓋縣城”而非反哺農(nóng)村的結(jié)果”。從一個(gè)縣域的教育來(lái)看，只給縣城的一些學(xué)校帶來(lái)繁榮。過(guò)去是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)，動(dòng)員本地農(nóng)民和富人等社會(huì)關(guān)系，獨(dú)自籌措教育資源，但自“以縣為中心”實(shí)行之后，奪取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的權(quán)限，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校的相對(duì)衰弱。

如此情況下，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的農(nóng)民家庭，愈加想方設(shè)法把孩子送到縣城的學(xué)校。在這個(gè)意義上，部分農(nóng)民已經(jīng)開(kāi)始與縣城市民“一體化”。如前所提的湖北武穴市張某，在縣城購(gòu)買(mǎi)商品房的主要目的之一，就是讓子女在縣城就讀。當(dāng)然其成本昂貴，多數(shù)家庭孩子仍然得“殘留”在農(nóng)村學(xué)校里。在此，與城市“一體化”的農(nóng)民和“殘留”在農(nóng)村的農(nóng)民呈現(xiàn)了新的兩極分化。以城鎮(zhèn)化腳步較快的河南省新野縣沙堰鎮(zhèn)翟村為例，村內(nèi)小學(xué)只有4年級(jí)為止，畢業(yè)之后有三個(gè)選擇；①縣城的小學(xué)，②沙堰回民小學(xué)（非回民也可以報(bào)名），③沙堰明德小學(xué)。明德小學(xué)只有5、6年級(jí)班，有宿舍。小學(xué)6年級(jí)畢業(yè)之后有一半的學(xué)生去縣城初中就讀。

結(jié)語(yǔ)

本文的討論可以總結(jié)為以下三點(diǎn)。

首先，我們發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)村一體化的“城市”，其中最重要的涵義是縣城。換言之，十八大提出的三農(nóng)政策之要點(diǎn)在于縮小縣城市民與本縣農(nóng)民之間的差距。其實(shí)，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的概念往往與“發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”同時(shí)提出，可見(jiàn)兩個(gè)概念的融合性很高。我們可以確切指出，中國(guó)中央政府通過(guò)以縣為單位著想，把縣域內(nèi)部的差距當(dāng)做問(wèn)題焦點(diǎn)，這使得它能夠回避針對(duì)沿海大城市既得利益市民采取果斷措施。以往關(guān)于中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的研究幾乎沒(méi)有注意到這層政策的內(nèi)涵。因此，我們今后應(yīng)該重新認(rèn)識(shí)“縣域社會(huì)”的戰(zhàn)略性地位，繼續(xù)加快縣域研究的步伐。

其次，本文發(fā)現(xiàn)“多極集中”的城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的復(fù)雜影響。至目前為止，全國(guó)各地相對(duì)先進(jìn)的事例顯示，地方政府以縣為單位的城鎮(zhèn)化根據(jù)“多極集中”的想法而投入較多的資源，政策領(lǐng)先民間，城鎮(zhèn)化的猛烈推進(jìn)似乎與城鄉(xiāng)居民的意思無(wú)關(guān)。在十八大的精神給城鎮(zhèn)化政策賦予了正當(dāng)性和其“主流”地位的今天，各縣的領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)以縣為單位的城鎮(zhèn)化來(lái)顯示自己的政績(jī)。由本文討論的事例來(lái)看，“多極集中”在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的強(qiáng)化，而在教育領(lǐng)域更傾向于縣城的強(qiáng)化。

隨著政府公共資源投入方式的變化，前一段時(shí)期的利益分配模式也開(kāi)始重組，縣域城鄉(xiāng)居民的利害關(guān)系也發(fā)生了分化；由于推進(jìn)“多極集中”，在有一部分農(nóng)村居民能夠享受到重點(diǎn)資源投入的“極”的同時(shí)，另外有一部分農(nóng)民變得離“極”太遠(yuǎn)，因此享受不到“極”提供的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。如本文所反復(fù)討論所指出，那些在大城市打工之后回鄉(xiāng)，回到本縣內(nèi)“極”的新生代農(nóng)民工，相對(duì)容易接觸城鎮(zhèn)的優(yōu)質(zhì)資源，而其他多數(shù)的老人和老一輩農(nóng)民工，至少在短期之內(nèi)，會(huì)感到公共服務(wù)設(shè)施遠(yuǎn)離他們，使用不便。

最后，上述變化使我們不得不再次考慮一個(gè)老問(wèn)題：如何定位以往發(fā)揮作用的行政村之治理能力？在城鎮(zhèn)化政策的沖擊之下，行政村一級(jí)是否應(yīng)該繼續(xù)扮演其角色，或者逐漸消失？自古以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的公共生活和公共治理大大依賴(lài)于村莊的“共”的資源。如本文檢討，農(nóng)村的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，僅僅依靠政府的再分配或市場(chǎng)交換作用的話(huà)，遠(yuǎn)不足以給居民提供最低水平的公共服務(wù)，因此需要以基層的家長(zhǎng)、鄉(xiāng)村醫(yī)師、教師等人才對(duì)家鄉(xiāng)的“鄉(xiāng)情”來(lái)彌補(bǔ)。這種鄉(xiāng)情，是由中國(guó)農(nóng)村社區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)積累下來(lái)的歷史記憶所支撐。但很多人卻沒(méi)有察覺(jué)這種共同的記憶是一種“資源”。象中國(guó)這樣在城市的背后擁有一個(gè)龐大農(nóng)村的國(guó)家，“發(fā)展”的追求，應(yīng)如何避免流失農(nóng)村社區(qū)資源，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。因此，在于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的今天，更需要以虛心坦懷的態(tài)度，去重新發(fā)現(xiàn)有形無(wú)形的基層資源。

［1］胡錦濤.解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2012-11-09.

［2］中兼和津次「中國(guó)における『都市·農(nóng)村一體化』政策を考える」『中國(guó)経済研究』第7巻第2號(hào)，2010.

［3］中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011［Z］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

［4］張英洪，新市民.北京市農(nóng)民工市民化研究［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

［5］林建永，張同林.推進(jìn)大都市農(nóng)民工市民化路徑中的第三個(gè)選擇探索［J］.南方農(nóng)村，2009，（03）.

［6］黃志宏，呂穎慧.福建省晉江市城鄉(xiāng)一體化的理論與實(shí)踐［A］.汝信，付崇蘭.中國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展報(bào)告（2012）［R］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

［7］今堀誠(chéng)二「清代における地方都市（県城）の構(gòu)造─綏遠(yuǎn)省薩拉廳の場(chǎng)合」『東洋史研究』第28巻第4號(hào)，1970年；華偉：《縣制：鄉(xiāng)土中國(guó)的行政基礎(chǔ)─縣制叢談之一》《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期；斯波義信『中國(guó)都市史』東京大學(xué)出版會(huì)，2002.

［8］周慶智.中國(guó)縣級(jí)行政結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行：對(duì)W縣的社會(huì)學(xué)考察［M］.貴陽(yáng)：貴州人民出版社，2004.

［9］尹成杰.大力推動(dòng)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2012-年 11-14.

［10］回良玉.“發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，龍頭企業(yè)責(zé)任重大”“主動(dòng)適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新要求，走以工促農(nóng)、工農(nóng)互惠之路，進(jìn)一步帶動(dòng)農(nóng)民增收”在中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)協(xié)會(huì)成立大會(huì)上的講話(huà)［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2012-11-29.

［11］吳理財(cái)，王德工.統(tǒng)籌城與縣域治理創(chuàng)新［M］.湖湘三農(nóng)論壇：2010年巻［M］.王立勝.農(nóng)村研究的中度視野：以縣為中心的思考［M］.北京：人民出版社，2011.

［12］Murphy，Rachel，How Migrant Laboris Changing Rural China，Cambridge，U. K. ：Cambridge University Press，2002，pp.103-107；Sargeson，Sally，“Subduing‘The Rural House -building Craze’：Attitudes towards Housing Construction and Land Use Controlsin Four Zhejiang Villages，”in The China Quarterly，No.172，2002.

［13］郭亮.走出祖蔭：贛南村治模式研究［M］.済南：山東人民出版社，2009.

［14］秦慶武，蒿峰.城市化與農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移：來(lái)自山東的報(bào)告［R］.北京：中國(guó)城市出版社，2002.

［15］賀雪峰，等.農(nóng)民工返鄉(xiāng)研究：以2008年金融危機(jī)對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)的影響為例［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2010.

［16］田原史起「胡錦濤政権の回顧と中國(guó)18全大會(huì)の注目點(diǎn)―農(nóng)村政策の領(lǐng)域に関して」，東京財(cái)團(tuán)網(wǎng)站，http：//www.tkfd.or.jp/research/project/sub1.php?id=381，2015年1月7日訪問(wèn).

［17］田原史起.日本視野中的中國(guó)農(nóng)村精英：關(guān)系，團(tuán)結(jié)，三農(nóng)政治［M］.済南：山東人民出版社，2012.

［18］費(fèi)孝通.費(fèi)孝通文集：第九卷［M］北京：群言出版社，1999.

［19］王立勝.農(nóng)村研究的中度視野：以縣為中心的思考［M］.北京：人民出版社，2011.

［20］李伯興，謝沛善，王業(yè)斌.從產(chǎn)權(quán)角度論城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與農(nóng)民發(fā)展［A］.遲福林，殷仲義.中國(guó)農(nóng)村改革新起點(diǎn)：基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化［C］.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

［21］加強(qiáng)公共財(cái)政支持力度提高基層醫(yī)療服務(wù)水平［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2011-10-08.

［22］讓農(nóng)民也能享受最好的醫(yī)療資源—濰坊子區(qū)城鄉(xiāng)一體化醫(yī)改試水成功［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2008-09-22.

［23］資源配置，平原縣“城鄉(xiāng)全等”［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2010-07-23.

［24］南昌140萬(wàn)農(nóng)民享受新型醫(yī)療服務(wù)—三年內(nèi)、將対全市80所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、1192所村級(jí)衛(wèi)生所進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2006-12-04.

［25］村民的貼心人—記全國(guó)優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生王存維［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2007-07-14；一輪照亮苗鄉(xiāng)的明月—記全國(guó)優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生李春燕［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2007-10-06；一枝秀梅普散芬芳—記全國(guó)優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生普秀梅［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2007-09-22；扁擔(dān)醫(yī)生：大山里的“120”－記全國(guó)“最美鄉(xiāng)村醫(yī)生”李前峰［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2013-01-28；采春茶籌款換設(shè)備，一位鄉(xiāng)村女醫(yī)生的期待——村醫(yī)“有名”還應(yīng)“有份”［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2013-04-11.

［26］張玉林.中國(guó)農(nóng)村教育：?jiǎn)栴}與出路［A］.錢(qián)理群，劉鐵芳.鄉(xiāng)土中國(guó)與鄉(xiāng)村教育［］C.福州：福建教育出版社，2008.

［27］農(nóng)民義務(wù)教育獲中央財(cái)政92億元支持，確保1.48億農(nóng)村中小學(xué)校全免學(xué)雜費(fèi)［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2007-02-01.

［28］中央財(cái)政再撥69.4億元免費(fèi)教科書(shū)資金今年已累計(jì)下達(dá)農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制資金577.6億元［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2009-08-22.

［29］村級(jí)學(xué)校調(diào)整不應(yīng)一刀切［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2005-06.

［30］資源配置，平原縣“城鄉(xiāng)全等”［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2010-07-23.

［31］王瑞璞.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與農(nóng)村教育：以黑龍江省富錦市農(nóng)村教育改革為例［A］.遲福林，殷仲義.中國(guó)農(nóng)村改革新起點(diǎn)：基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化［C］.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

［32］農(nóng)村小學(xué)過(guò)于集中有三害［］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2006-01-12；盲目撒點(diǎn)并校引發(fā)“上學(xué)難”［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2013-03-13；農(nóng)村中小學(xué)生交通安全狀況堪憂(yōu)［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2005-11-05；農(nóng)村學(xué)生家長(zhǎng)呼吁—撤點(diǎn)并校小學(xué)生上學(xué)太遠(yuǎn)問(wèn)題必須解決［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2010-11-12；閑置的學(xué)校應(yīng)利用起來(lái)［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2002-12-18；學(xué)?！伴e”了，地不能“閑”著［N］. 農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2005-06-24.

［33］山西一項(xiàng)調(diào)查表明—農(nóng)村初中生因厭學(xué)中途輟學(xué)人數(shù)増多［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2007-01-12；農(nóng)村初中生輟學(xué)堪憂(yōu)［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2007-07-04.

［34］展偉靜「中國(guó)農(nóng)村中學(xué)校の高退學(xué)率現(xiàn)象と生徒および農(nóng)民の學(xué)校教育観─東北部農(nóng)村地區(qū)での実態(tài)調(diào)査に基づいて」『比較教育學(xué)研究』第38號(hào)，2009.

［35］周飛舟.財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)華及其問(wèn)題：兼論“項(xiàng)目治國(guó)”［M］.社會(huì)：第32卷，2012.

［36］讓城鄉(xiāng)孩子同享優(yōu)質(zhì)教育資源［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2013-03-13.