賀圣達◎

緬甸政局發(fā)展態(tài)勢(2014—2015)與中國對緬外交

賀圣達*◎

緬甸2014年延續(xù)了2011年以來政治生態(tài)的變化，各大政治力量主要圍繞緬甸改革發(fā)展的重大問題尤其是修憲和全國?；鹫归_較量。盡管國內(nèi)有局部動蕩，克欽獨立軍等一些民地武與政府軍的小規(guī)模武裝沖突仍在持續(xù)，由于各大政治力量仍堅持通過對話解決問題，就全國范圍而言，緬甸社會政治基本上保持穩(wěn)定，2008年憲法所確定的由軍隊和執(zhí)政黨主導(dǎo)的政治和權(quán)力結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本變化。另一方面，緬甸政治發(fā)展中的重大問題尤其是修憲和全國?；饏f(xié)議都沒有取得實質(zhì)性的進展，反對黨和民地武堅持要求推進改革，改變現(xiàn)狀，處于社會政治轉(zhuǎn)型中的緬甸仍然處于“轉(zhuǎn)”而未“成型”，“穩(wěn)而不定”的階段。隨著可能導(dǎo)致緬甸政治格局重大變化的2015年大選的臨近，緬甸政治發(fā)展變化中的“不定”因素增強，各派博弈在大選前趨于激烈，外部因素尤其是美國因素對緬甸政治發(fā)展以及中緬關(guān)系的影響也值得關(guān)注。鑒于中緬關(guān)系的現(xiàn)狀和2015年大選年緬甸形勢的復(fù)雜性，中國對緬政策宜采取主動、有為、穩(wěn)步、務(wù)實推進的策略，在繼續(xù)發(fā)揮中國對緬關(guān)系現(xiàn)有的有利條件下更為主動、有所作為地開展對緬外交，同時要更加注重對緬工作的全面性，穩(wěn)步推進中緬合作。

緬甸 政治形勢 中國對緬外交 中緬關(guān)系

一、2011年6月以來緬甸政治改革順利推進的主要原因

2011年6月以來，緬甸新政府推行的政治改革是相對順利的，在民主化推進國內(nèi)政治生活空前活躍的同時，除了軍隊與少數(shù)民族地方武裝(下文簡稱民地武)之間的小規(guī)模戰(zhàn)爭、穆斯林與佛教徒之間數(shù)次較大規(guī)模的沖突之外，緬甸社會總體上保持了穩(wěn)定。盡管緬甸政治生態(tài)發(fā)生了很大的變化，打破了軍政府(1988—2010)統(tǒng)治時期的獨裁格局，但是卻沒有出現(xiàn)一些發(fā)展中國家政治轉(zhuǎn)型或者大變革初期的全國性社會動蕩(如所謂的“阿拉伯之春”)。這引起舉世矚目，有的甚至頗為費解。其實，緬甸社會轉(zhuǎn)型和政治變革之所以呈現(xiàn)出這樣的現(xiàn)象或者說特點，主要有以下五個方面的原因：

第一，在長期對立對抗的兩大勢力的關(guān)系上，由軍人政權(quán)轉(zhuǎn)化而來的緬甸登盛政府與主要反對黨緬甸全國民主聯(lián)盟(下文簡稱民盟)，尤其是該黨領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季的關(guān)系由對抗轉(zhuǎn)向和解。雙方進行對話和互動，在改革的某些方面進行合作，推進了涉及政黨活動、公民權(quán)利、新聞自由等廣泛領(lǐng)域的改革，順應(yīng)了反對黨和民眾的改革要求，避免了出現(xiàn)來自反對派方面的強大沖擊和社會震蕩。

第二，在改革的內(nèi)容和性質(zhì)上，迄今推出的改革措施都沒有逾越2008年憲法，沒有沖擊現(xiàn)行體制，也沒有沖擊聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨(下文簡稱鞏發(fā)黨)的執(zhí)政地位以及軍隊的地位和作用。因此，體制內(nèi)軍政上層對于在此基礎(chǔ)上的改革基本上保持了一致。盡管政府上層有人公開反對(如副總統(tǒng)丁昂敏烏)，但只是少數(shù)或已被排除出政府，難以占主導(dǎo)地位。

第三，在涉及緬甸政治發(fā)展的根本性問題上，2014年前避免了在涉及修憲、現(xiàn)行體制合法性等重大問題上的直接對抗，從而避免了由于糾纏這些問題影響廣泛領(lǐng)域的改革。

第四，在推進改革的領(lǐng)導(dǎo)人中，在新政府中擁有較大實權(quán)的登盛總統(tǒng)和在緬甸社會擁有廣泛影響的昂山素季朝野兩位領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)揮了獨特的作用。登盛總統(tǒng)較為清廉，又較好地平衡了各方關(guān)系。昂山素季改變了對政府一味強硬的立場，以現(xiàn)實主義的態(tài)度，較為務(wù)實、靈活地處理與新政府的關(guān)系，并開展對話和互動。

第五，在外部環(huán)境方面，美國及一些西方國家改變了對緬甸“以打壓促變化”的戰(zhàn)略，采取了保持一定壓力，主要“以拉促變”的戰(zhàn)略和策略，實際上支持緬甸現(xiàn)政府的改革路徑。

二、緬甸政治形勢：“變而不亂”

2014年緬甸政治形勢發(fā)展總體上“變而不亂”、“穩(wěn)而不定”。政治發(fā)展沒有取得實質(zhì)性的突破，而“不穩(wěn)”、“不定”因素增強。隨著2015年大選的臨近，過去幾年各方盡量避開的在涉及修憲、現(xiàn)行體制合法性等重大問題上的直接交鋒已經(jīng)難以避免。2011年6月以來，緬甸政治改革迄今得以順利推進的一些因素在2014年逐漸減少。由于大選必然涉及2008年5月10日公投通過的《緬甸聯(lián)邦憲法》一些條款的規(guī)定，如對總統(tǒng)資格、軍人在國家政治生活中的地位和作用，少數(shù)民族的民族自治權(quán)等條款。這些問題直接關(guān)系到各方的重大利益，在2014年已經(jīng)難以回避。緬甸各主要政治力量圍繞修憲、如何解決中央政府與民地武的關(guān)系、實現(xiàn)全國?；鸬戎卮髥栴}不斷展開對話和談判，但是由于各方在這些問題上立場不同，在解決這些問題上并沒有取得實質(zhì)性的進展，對立、對抗因素不斷增加。因此，2014年緬甸政治形勢發(fā)展總體上仍然呈現(xiàn)“變而不亂”、“穩(wěn)而不定”，并且“變”不大，沒有2011—2013年那么顯著，但也沒有取得重大突破，而“不穩(wěn)”、“不定”因素卻較前幾年更為突出。政府與民主反對黨的對話雖然還在進行，但是關(guān)系正在發(fā)生變化，國內(nèi)一些民地武與政府軍的武裝沖突仍在蔓延，且有擴大之勢。這些不穩(wěn)定、不確定因素也將帶入2015年。

首先，2014年緬甸政治發(fā)展延續(xù)2011年以來的變化，政黨活躍，社會高度自由化。*昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟、“88世代學(xué)生組織”等在民主反對黨登上政治舞臺；議會出現(xiàn)多種聲音；民間NGO、新聞媒體活躍；民地武出現(xiàn)新的組合；緬甸政府與反對黨和民地武就政治改革和全國?；疬M行對話與互動。但是，2008年憲法確定的由軍隊和執(zhí)政黨主導(dǎo)的緬甸政治和權(quán)力結(jié)構(gòu)框架并沒有發(fā)生根本性變化。

其次，緬甸幾大政治勢力，執(zhí)政黨、軍隊、民盟(民主派)、民地武構(gòu)成了相對均勢。幾大勢力各有力量和優(yōu)勢，也各有薄弱之處，沒有一方占據(jù)軍政府時期那樣的絕對主導(dǎo)地位。各方力量特點如下：政府和軍隊執(zhí)掌實權(quán)，有執(zhí)政經(jīng)驗，并努力改善形象，但民意基礎(chǔ)弱；民盟及其他民主派的民意基礎(chǔ)廣泛，影響增強但不掌實權(quán)、不占主導(dǎo)地位，且沒有執(zhí)政經(jīng)歷；沒有形成有力的領(lǐng)導(dǎo)集體，對緬甸政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展沒有具體明確的綱領(lǐng)；民地武是民族地方實力派，有地方和民族歷史基礎(chǔ)，但是實力和目標(biāo)有限，主要是維護自身利益和本民族的民族自治權(quán)。

再次，2014年緬甸國內(nèi)主要政治力量之間的較量重點圍繞著修憲和達成全國和平、和談?wù)归_。各方在這些重大問題上繼續(xù)對話、互動，沒有出現(xiàn)全國性、全局性的對抗、動蕩。修憲將重塑各派政治力量和不同族群的利益格局，各派為了己方利益爭斗。由于執(zhí)政黨、軍隊仍占主導(dǎo)地位，議會于2014年11月18日決定在大選前不修憲，圍繞著修憲的較量以昂山素季一派失利而暫告一段落。另一方面，實現(xiàn)全國?；鸬暮驼剬嵸|(zhì)上涉及的是中央政府與民地武的權(quán)益博弈，由于軍隊和民地武都堅持自己的立場，全國?；饹]有取得實質(zhì)性的進展，軍隊與克欽獨立軍等民地武的小規(guī)模武裝沖突有所加劇。

最后，各派對國內(nèi)重大問題(修憲、全國?；稹⒚竦匚錂?quán)益)基本立場沒有松動，重大分歧難以消弭。軍隊的作用仍然舉足輕重。以敏昂萊為首的軍方在前幾年相對來說較為中立，堅定維護2008年憲法確定的政治框架。由于對緬甸政治發(fā)展和與昂山素季為首的民主反對派關(guān)系及態(tài)度的不同，執(zhí)政的鞏發(fā)黨若明若暗地形成三個不同的派別：擔(dān)任議長的吳瑞曼派系(較為接近昂山素季)、曾經(jīng)擔(dān)任鞏發(fā)黨總書記的吳昂棟派(較為明顯的強硬派)和總統(tǒng)登盛派(溫和的改革派，居中)。登盛作為政府內(nèi)的實權(quán)派和溫和改革派，親民清廉，堅持推動國內(nèi)各方對話，并在各方對話和互動中進行協(xié)調(diào)、周旋，深得民心。但是，受到軍隊、議會、黨內(nèi)強硬派甚至元老丹瑞的制約，登盛權(quán)力相對有限。因此，他折沖樽俎，隨機應(yīng)變，視形勢而為。在對外關(guān)系方面推行“平衡外交”，積極發(fā)展對外關(guān)系，與中國保持和發(fā)展全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，并回避可能對其不利的敏感問題。簡言之，登盛立足于“穩(wěn)”，在穩(wěn)定基礎(chǔ)上推進改革開放，鞏固個人地位，不排除在2015年謀求連選連任總統(tǒng)。作為曾受西方教育并且長期生活在英國，懷有深厚民主政治理想的緬甸民主派領(lǐng)袖、反對黨(民盟)領(lǐng)導(dǎo)人的昂山素季，自1988年回到緬甸以后的20多年里，無論是在被軍政府軟禁時期，還是2010年底恢復(fù)自由以來，始終堅持 “要為緬甸的民主而奮斗” 的信念，多次明確提出要修改2008年的憲法。在2011年緬甸改革開放以來，尤其是2012年4月在補選中競選為國會議員以來，她又公開表示自己“有做緬甸總統(tǒng)的愿望”，要參加2015年大選。

昂山素季近年來一直在國內(nèi)外奔走呼號，要求修憲、參選，但由于執(zhí)政黨內(nèi)部和軍人反對修改2008年憲法，加之缺乏足夠的支持而受阻。2014年6月6日，緬甸憲法修改執(zhí)行委員會對修憲進行投票表決，31名成員中僅有5人同意修改現(xiàn)行《2008年憲法》有關(guān)條款。昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟從5月起在各地舉行集會，并且發(fā)起了征集公民簽名支持修憲的運動，但是，截止2014年7月19日，才征集到500萬人的簽名。*The Economic Intelligent Unit, Country Report ( Myanmar), Auguest., 2014, p.4.緬甸議會11月18日決定大選前不修憲。這也反映出昂山素季對緬甸民眾、緬甸政治的影響力有其局限性，并非事事都能一呼百應(yīng)。

昂山素季在此后仍然表示要堅持“真正的政治改革”，核心還是修憲。她沒有完全放棄“參選”，也不排除抵制2015年大選。因此，昂山素季的立場就是堅持要求“改”或者“變”。在價值觀和對外方面，昂山素季更為親近西方特別是美國。她在對華關(guān)系上總體友好，但是態(tài)度與程度上不僅與緬甸現(xiàn)政府不同，而且有比較大的距離。

民地武力爭“民族自治權(quán)”，其根本要求不會放棄?？藲J獨立軍對緬甸政府的態(tài)度最為強硬，在聯(lián)合其他民地武方面起著領(lǐng)導(dǎo)作用。他們與緬政府談判，也是為了爭取民地武的基本權(quán)益、民族地區(qū)和民族邦的地位，爭取在緬甸政治發(fā)展中有更多的話語權(quán)，建立“真正的聯(lián)邦制”。他們要求修改憲法，保障少數(shù)民族在民族自治地區(qū)享有對經(jīng)濟、社會、文化等事務(wù)的高度自治權(quán)，保留民地武的軍隊，或者至少是少數(shù)民族官兵成為緬甸聯(lián)邦軍隊的一部分，成為緬甸國防軍駐當(dāng)?shù)夭筷牭闹黧w等。

緬甸政府與民地武尤其是克欽獨立軍近年來進行了曠日持久的多輪談判，卻一直未能取得實質(zhì)性的進展。從現(xiàn)象上看是由于雙方在實現(xiàn)?；鸬木唧w事項上未能達成一致，從根本上看是由于涉及現(xiàn)在的民地武權(quán)益包括其地方管轄權(quán)、軍隊的地位以及民族邦的地位等具體問題和安排，而這些問題都涉及修憲。但是，在如何修憲，將什么訴求寫入新憲法中，緬甸各方包括不同民地武的立場和訴求也不盡相同，一些少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)人提出了很高的自治要求，如要求聯(lián)邦政府除保留外交、防務(wù)、發(fā)行貨幣等權(quán)利外，其余的權(quán)利都交給各邦。有的要求主要民族“一族一邦”，即建立由緬族邦、撣邦、克欽邦、欽邦、克耶邦、克倫邦、孟邦、若開邦等八個邦組成的緬甸聯(lián)邦。這些訴求與緬甸2008年憲法相關(guān)條款的規(guī)定有很大的差異。因此，修憲問題十分復(fù)雜，近期內(nèi)恐難達成共識。

三、2015年緬甸形勢發(fā)展態(tài)勢：撲朔迷離，風(fēng)雨欲來

隨著對緬甸未來的政治發(fā)展和權(quán)力結(jié)構(gòu)安排產(chǎn)生重大影響的2015年大選的臨近，緬甸政治形勢發(fā)展面臨的問題已經(jīng)不同于前兩年。緬甸各大政治力量包括執(zhí)政黨、軍隊、昂山素季為首的民盟以及民主派、克欽獨立軍等民地武，為了維護自身的權(quán)益，也為了能在未來的緬甸政治發(fā)展中爭取更為有利的地位，將展開更為激烈的較量。由于影響2015年緬甸形勢發(fā)展的因素復(fù)雜，不穩(wěn)定和不確定因素甚多，形勢仍然有些撲朔迷離?！吧接暧麃盹L(fēng)滿樓”，如果各方不能通過對話、互動，對重大分歧問題達成共識或者達成妥協(xié)，就難以避免在重大問題上產(chǎn)生更多的分歧，包括各方對大選的具體安排以及可能發(fā)生的民族宗教沖突，都有可能引發(fā)對抗甚至出現(xiàn)政治危機。

第一，2014年緬甸在解決國內(nèi)政治發(fā)展的重大問題上停滯不前，使得2015年的政治發(fā)展缺乏一個比較好的基礎(chǔ)。正如有的觀察家所指出的，“修改2008年憲法在半途中停頓，在民族和諧呼聲推動下的政治對話也成為流于形式的首腦宴會，原來期望在2014年簽署全國?；饏f(xié)議也無法實現(xiàn)，不明朗的政治形勢使2015年的普選得不到堅定的基礎(chǔ)?！?《緬甸形勢》，緬華網(wǎng)譯自十一周刊年終評論，2014年12月30日，www.mhwmm.com/Ch/News

第二，盡管緬甸政府與昂山素季為首的民盟以及其他民主派，與克欽獨立軍等民地武的對話和互動在2015年大選前還會繼續(xù)，但諸如此類的會談能否取得實質(zhì)性的進展還有待于觀察。在修憲和大選問題上，形勢仍然撲朔迷離。2014年10月31日上午在總統(tǒng)府首次舉行的緬甸“泛四方”高峰會晤(也稱為14位政治領(lǐng)袖圓桌會議)，一度被認(rèn)為是緬甸民族和解和民主進程取得的重大進展。但是，會后昂山素季就對會晤的結(jié)果表示失望，她認(rèn)為會晤并沒有在修憲等重大問題上取得進展。2015年1月 12 日吳登盛總統(tǒng)又邀請包括少數(shù)民族政黨在內(nèi)的多個政黨領(lǐng)袖、各省邦少數(shù)民族事務(wù)部長、軍方高層和議會負(fù)責(zé)人等48 人在內(nèi)比都舉行政治峰會，就推進民主改革、促進民族和解和2015年大選進行對話，但仍然沒有取得任何實質(zhì)性的進展。

第三，緬甸大選究竟要如何進行，至今仍不清楚。有關(guān)大選的一些具體安排，迄今還沒有明確。從目前看，“選舉的一切事宜都還沒有確定，比如日期(可能在2015年11月)、政黨(合并和重新結(jié)盟還在醞釀)、候選人(昂山素季會參加選舉，但根據(jù)現(xiàn)有的憲法，不能成為總統(tǒng)候選人；登盛原先表示不會尋求連任，但卻可能改變初衷)和政策?！?Trevor Wilson, “Will Myanmar’s Reforms Continue after 2015?”，3 November, 2014, http://asiapacific.anu.edu.au/newmandala/2014/11/03/will-myanmars-reforms-continue-after-2015/在選舉制度方面，1990年大選和2012年補選實行的都是選區(qū)制，鞏發(fā)黨認(rèn)為選區(qū)制對該黨以及其他政黨而言都是不公平的，提出要修改選舉法，改為比例制。究竟是選區(qū)制還是比例制，或者是把選區(qū)制和比例制結(jié)合起來的混合制，也會有一番紛爭。

第四，由于各派權(quán)益、立場、政治訴求大相徑庭，圍繞2015年大選是否能夠以及如何全面、公開、公平、公正地進行，各派不可避免地有一番較量，矛盾和沖突可能加劇。(1)執(zhí)政黨立足于“穩(wěn)”、“保”，努力改善形象，維持國內(nèi)基本穩(wěn)定，推進社會經(jīng)濟改革與發(fā)展，繼續(xù)與民主反對派政黨和民地武進行對話，但把核心問題“修憲”拖到大選后。雖然執(zhí)政當(dāng)局內(nèi)部也若隱若現(xiàn)存在若干派別，也存在矛盾，但在大選前會加強調(diào)和、統(tǒng)合，謀求大選中盡可能獲得比較多的選票，甚至贏得大選，在今后的政治中繼續(xù)扮演主要角色，維護由其主導(dǎo)的緬甸政治發(fā)展。(2)昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟繼續(xù)要求政治改革、修憲，保持甚至加大對政府施壓的力度，造就有利于己的大選環(huán)境。如果出現(xiàn)對其很不利的大選環(huán)境，或者其認(rèn)為由于大選不公正而出現(xiàn)執(zhí)政黨獲勝，不排除進行抵制。昂山素季也不會放棄推進緬甸政治改革尤其是修憲的努力。她在2014年12月30日宣稱，民盟尚未決定是否參加2015年全國大選?？磥恚荷剿丶究赡芤鶕?jù)緬甸今年政治發(fā)展進程尤其是與大選相關(guān)的問題(包括修憲問題、大選的具體安排等)的走向，才最終決定民盟是否參加大選，實際上也是給執(zhí)政當(dāng)局施加壓力。(3)隨著大選的臨近，有可能競選總統(tǒng)的吳登盛、瑞曼、昂山素季、敏昂萊等人的關(guān)系由協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向競爭、明爭暗斗甚至對抗?，F(xiàn)在緬甸實行軍人主導(dǎo)的總統(tǒng)共和制，這種制度安排意味著緬甸軍人仍然直接或間接地控制著國家政治。但是，總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦，仍然擁有相當(dāng)大的實權(quán)，聯(lián)邦行政權(quán)屬于總統(tǒng)?？偨y(tǒng)代表國家，在全體國民中處于最高地位。*陳元中編：《東南亞政治制度》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第70頁。如果軍人的地位和作用有所減弱，總統(tǒng)的實權(quán)就會更大。盡管還沒有明確人選，但一般認(rèn)為吳登盛、瑞曼、昂山素季甚至敏昂萊等人都有可能競選，其背后則各有支持力量，出現(xiàn)“四雄角逐”。他們之間的關(guān)系也由前幾年更多地偏向協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)為若明若暗地角逐競爭、明爭暗斗。

第五，在緬甸政府與民地武關(guān)系以及相關(guān)的全國?；饐栴}上，去年以來一方面由緬甸政府與民地武進行談判，另一方面民地武與政府軍不時爆發(fā)武裝沖突之勢可能繼續(xù)。但是，由于國內(nèi)外多種因素的制約，總體上沖突的規(guī)模有限。緬甸政府與相關(guān)的民地武仍然可能達成某種形式的全國?；饏f(xié)議。不過，“冰凍三尺非一日之寒?！闭绾商m跨國研究所2012 年2 月發(fā)表的關(guān)于緬甸民族問題的研究報告所指出的：“非常重要的是，要認(rèn)識到緬甸是一個分裂的社會，非武裝組織間也存在著分歧，有可能在未來引發(fā)暴力和沖突。在各民族內(nèi)部和民族之間存在著很深的不信任，甚至是仇恨。幾十年的內(nèi)戰(zhàn)和軍事統(tǒng)治激化了新仇舊恨。大部分的緬族人與其他民族之間存在著明顯的鴻溝。少數(shù)民族感到被邊緣化和被歧視，他們最主要的不滿是在政治決策過程中缺乏影響力；在他們的地區(qū)里，經(jīng)濟與社會發(fā)展滯后，健康和人權(quán)被忽視；他們耳聞目睹軍事政權(quán)壓制他們的文化和宗教自由的‘緬族化’政策?！?[荷]跨國研究所:《緬甸民族和平的前景》，何楠譯，載《國際資料信息》， 2012年第4期，第26頁。因此，即使緬甸政府與民地武簽署全國?；饏f(xié)議，也只是一個轉(zhuǎn)向在停火的基礎(chǔ)上逐漸解決民族和解中的諸多復(fù)雜問題的開端，不可能立即化解數(shù)十年恩怨累積的民族隔閡和矛盾，也不能解決緬甸中央政府與民地武現(xiàn)實關(guān)系中許多具體和復(fù)雜的問題，諸如聯(lián)邦軍隊組成、軍隊的駐扎地問題，包括過渡期管理的問題、與和平對話會議相應(yīng)設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)委員會、執(zhí)行委員會等問題。緬甸民族問題近期內(nèi)要一攬子解決是不大可能的。相對容易做到的還是實現(xiàn)雙方的?；?，在停火基礎(chǔ)上，正視聯(lián)邦政府、國防軍、各少數(shù)民族組織之間的分歧和矛盾，尊重相關(guān)問題的歷史和現(xiàn)狀，堅持以和平的方式解決國內(nèi)紛爭，使得民族和解的勢頭在總體上繼續(xù)保持，繼續(xù)進行對話、會談，對涉及民地武現(xiàn)在和今后的地位和權(quán)益、少數(shù)民族高度的民族自治權(quán)、建設(shè)真正的聯(lián)邦制等問題逐漸達成共識。

如上所述，緬甸的政治形勢仍然相當(dāng)復(fù)雜，政治改革和發(fā)展都必然涉及到修憲及大選等重大問題，并在大選年表現(xiàn)得更加突出。各個主要政治勢力在修憲及大選等重大問題上的立場和各自的具體目標(biāo)也大相徑庭，各方的對話和會談雖然還會繼續(xù)，但是近期內(nèi)能不能進行“睿智的合作”并取得共識，看來也是一個問題。昂山素季在2011年曾經(jīng)指出，“吳登盛總統(tǒng)政府提出的改革措施只有得到緬甸所有內(nèi)部力量(包括軍方、少數(shù)民族、各政黨、新聞媒體、公民社會組織、商業(yè)團體和廣大民眾)睿智的合作時才能獲得持久”。*[緬]昂山素季：《二十一年后的演講》，徐龍華譯，載《讀庫1204》，2012年8月，第185頁。從目前緬甸政治發(fā)展的現(xiàn)狀看，近期緬甸所有內(nèi)部力量的互動還難以達到昂山素季所期望的那種“睿智的合作”水平。因此，緬甸重大的政治改革在大選前可能還難以取得突破性進展。這些問題如果不能得到較為妥善的處理，尤其是某一個或者幾個方面的矛盾激化，一旦處理不當(dāng)，就會導(dǎo)致事態(tài)升級、擴大，不完全排除會出現(xiàn)危機，導(dǎo)致 2015年大選的流產(chǎn)。

第六，外部因素尤其是西方(主要是美國)對大選的關(guān)注和對昂山素季為首的民盟的支持，也將影響2015年的政治發(fā)展進程。但是，在緬甸國內(nèi)不發(fā)生重大危機的情況下，外部因素對緬甸政治發(fā)展進程的影響，包括美國的影響有限。2014年5月15日，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布對緬甸的經(jīng)濟制裁延期一年，表明美國對緬甸的政治發(fā)展現(xiàn)狀并不滿意，需要繼續(xù)對緬甸保持壓力。6月6日緬甸議會修憲委員會投票否決修憲的表決公布后，美國國務(wù)院發(fā)表聲明，認(rèn)為緬甸應(yīng)該進行憲法改革，讓2015年總統(tǒng)選舉在自由和公平環(huán)境下進行，“允許緬甸人民自由選擇理想中的總統(tǒng)”。緬甸總統(tǒng)發(fā)言人耶圖當(dāng)時就回應(yīng)說，“如何修改憲法由緬甸議會和人民決定，而不該由美國來決定，這不歸美國管，同樣我們也不可能告訴美國應(yīng)該如何修改他們的憲法。”這反映出，美國對目前緬甸政治發(fā)展的影響也是有限的，在涉及其根本利益的重大問題上，緬甸政府尤其是執(zhí)政黨和軍隊不會屈從于美國的壓力。

四、中緬關(guān)系現(xiàn)狀和趨勢

第一，中緬關(guān)系繼續(xù)由緬甸在1988—2010年間基本上形成的向中國“一邊倒”的態(tài)勢，轉(zhuǎn)向中國為緬甸多邊外交中的最大一邊，并繼續(xù)推進雙方全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。2015年中緬關(guān)系進一步回暖，尤其是李克強總理2014年11月中旬訪問緬甸取得了豐碩的成果。雙方在11月14日發(fā)表的聯(lián)合聲明既全面又具有實質(zhì)性內(nèi)容，并簽署了雙邊經(jīng)貿(mào)、農(nóng)業(yè)、金融、能源等領(lǐng)域總額約80億美元的合作文件。在聯(lián)合聲明中，有以下幾個方面特別值得關(guān)注：一是緬方對中方重大關(guān)切和近年來重大倡議的支持、歡迎。緬方表示堅定支持中方在臺灣、涉藏、涉疆等問題上的立場，支持中國和平統(tǒng)一大業(yè)；歡迎中方提出的“共建絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議，認(rèn)為孟中印緬經(jīng)濟走廊建設(shè)為中緬加強互利合作、釋放本地區(qū)發(fā)展?jié)摿μ峁┝酥匾脚_，同意加強協(xié)調(diào)配合，推進孟中印緬經(jīng)濟走廊建設(shè)前期工作，結(jié)合孟中印緬經(jīng)濟走廊建設(shè)，繼續(xù)推進中緬公路等互聯(lián)互通項目。二是雙方合作的領(lǐng)域和合作機制更為全面，包括雙方?jīng)Q定繼續(xù)保持兩國高層密切交往，加強戰(zhàn)略溝通；增進兩國議會、政府、司法機構(gòu)和政黨之間各層級團組互訪與友好合作，保持兩國外交部副外長級之間的不定期磋商機制，支持兩軍和兩國執(zhí)法部門加強友好交流合作，維護地區(qū)安全穩(wěn)定；同意開展中緬老泰湄公河流域執(zhí)法安全合作，加強在地區(qū)反恐、禁毒和打擊跨國犯罪等領(lǐng)域合作，提高兩國邊境管理合作水平，及時就邊境事務(wù)進行溝通，維護兩國邊境的安寧穩(wěn)定。三是社會經(jīng)濟和人文方面的合作進一步加強，內(nèi)容更為具體，包括推進兩國經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域務(wù)實合作，為兩國貿(mào)易、投資創(chuàng)造有利環(huán)境，通過協(xié)商解決經(jīng)濟合作與貿(mào)易中存在的問題，推動經(jīng)貿(mào)合作可持續(xù)發(fā)展；成立中緬農(nóng)業(yè)合作委員會，加快中緬農(nóng)業(yè)示范中心建設(shè)，中方支持緬甸農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，為緬農(nóng)村地區(qū)民生改善提供幫助，鼓勵中資企業(yè)參與緬甸農(nóng)業(yè)開發(fā)，繼續(xù)幫助緬方培訓(xùn)農(nóng)業(yè)技術(shù)管理人員。雙方還同意建立兩國政府間電力合作機制，支持兩國企業(yè)本著公平、透明、安全、環(huán)保的原則開展電力項目合作；繼續(xù)加強金融領(lǐng)域合作；支持兩國邊境省份發(fā)揮互補優(yōu)勢，加強經(jīng)貿(mào)合作和多種形式的友好交往，促進兩國邊境地區(qū)發(fā)展和民生改善；加強海洋經(jīng)濟、互聯(lián)互通、科技環(huán)保、社會人文等各領(lǐng)域務(wù)實合作，推動中緬及與其他沿線國家間的合作共贏、共同發(fā)展；進一步擴大媒體、文化、教育、體育、衛(wèi)生、旅游等領(lǐng)域交流合作，促進兩國新聞機構(gòu)、學(xué)術(shù)機構(gòu)、民間友好團體、婦女和青年組織之間的團組互訪。*吳樂珺、李寧、王天樂：《李克強同緬甸總統(tǒng)吳登盛舉行會談時強調(diào)全面提升中緬戰(zhàn)略合作水平，兩國永做好鄰居、好朋友、好伙伴》，載《人民日報》，2014年11月15日第1版。

第二，中國對緬影響的綜合優(yōu)勢(地域、經(jīng)濟、民族關(guān)系及現(xiàn)有的全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系等方面優(yōu)勢)仍然存在，中國在緬甸對外關(guān)系的總體格局尤其是經(jīng)濟關(guān)系中仍然占有的主要地位并沒有發(fā)生大的變化。主要有四個原因：一是緬甸的政治生態(tài)雖然發(fā)生重大變化，但是國內(nèi)的政治格局并沒有發(fā)生根本性變化；二是中國在緬甸對外關(guān)系的總體格局中，尤其是經(jīng)濟關(guān)系中仍然占有主要地位且沒有發(fā)生顛覆性變化；三是現(xiàn)在緬甸的穩(wěn)定、改革和發(fā)展，在很多方面還是有賴于與中國的全面合作；四是從近幾年中緬關(guān)系的演變看，雖然經(jīng)歷了密松事件的波折，中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系仍然繼續(xù)。尤其是2013年4月5日中國國家主席習(xí)近平在中國海南省三亞市與緬甸總統(tǒng)吳登盛舉行會談后，兩國發(fā)表聯(lián)合公報，這是吳登盛在2011年當(dāng)選緬甸總統(tǒng)以來首次發(fā)表的聯(lián)合公報。公報明確提出要牢牢把握中緬關(guān)系的正確方向，充實兩國全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的內(nèi)涵，包括兩國領(lǐng)導(dǎo)人將通過雙邊互訪、多邊場合會晤等形式保持經(jīng)常接觸，就雙邊關(guān)系和國際地區(qū)問題及時交換意見，加強戰(zhàn)略溝通，加強對雙邊關(guān)系的規(guī)劃和政策指導(dǎo)，密切兩國議會、政府、政黨、軍隊和執(zhí)法部門之間的友好交往和務(wù)實合作，深化治國理政經(jīng)驗交流，把雙邊交往從政府間交往擴大到媒體和非政府組織間交往，繼續(xù)推進重大合作項目，努力維護邊境地區(qū)的安寧和穩(wěn)定，中方繼續(xù)支持緬甸在保持穩(wěn)定前提下的改革發(fā)展。*趙成：《習(xí)近平同緬甸總統(tǒng)吳登盛會談強調(diào)牢牢把握正確方向，堅定不移推進中緬友好事業(yè)》，載《人民日報》，2013年4月6日第1版。

因此，2013年之后，中緬關(guān)系已擺脫了2011年9月緬方宣布停建密松水庫后一段時期的徘徊不前，明顯朝著回暖的方向發(fā)展，基本上確立了新常態(tài)，即緬甸方面把中緬關(guān)系作為緬甸多邊外交、大國平衡外交中的重要方面，至少在現(xiàn)在和今后一段時期仍然是最為重要的方面之一，雙邊的全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系在繼續(xù)推進。不過緬甸國內(nèi)仍然存在著影響《三亞聯(lián)合公報》宣言中要推進合作的諸多因素，一些重大合作項目在緬甸國內(nèi)也遇到困難與障礙，未能如我所愿。

第三，緬甸國內(nèi)影響對華關(guān)系的因素仍然相當(dāng)復(fù)雜，負(fù)面因素較為突出。在社會心態(tài)、政治和意識形態(tài)層面，由于近年來緬甸國內(nèi)政治生態(tài)、對外關(guān)系(尤其是對美國關(guān)系)和意識形態(tài)的變化，緬甸社會相當(dāng)一部分人士尤其是在野黨中上層人士對中國及其中緬關(guān)系的心態(tài)和看法都發(fā)生了很大的變化，疏華疑華及親美的情緒和傾向較為明顯。一些有影響力的人士甚至以緬甸已經(jīng)成為民主國家自居，認(rèn)為緬甸成功地轉(zhuǎn)向民主政治。在中緬關(guān)系中，緬方已經(jīng)占據(jù)了政治道德的制高點。緬甸和平中心和平對話項目的一位人士在與來訪的中國學(xué)者交談時說，“中國是一黨制國家，或許對緬甸現(xiàn)在的變化不能完全理解。我們希望中國政府轉(zhuǎn)變觀念。否則，對今后的合作是不利的。”*云南省社會科學(xué)院東南亞研究所：《當(dāng)前中緬關(guān)系熱點問題：緬甸各界的看法》，載《鄰國動態(tài)》，2013年，第11期。在輿論層面，一些媒體、非政府組織人士不時發(fā)表對中國的猜疑、不信任甚至明顯的反華情緒的言論，把經(jīng)濟合作問題政治化，反對修建中緬油氣管道、昆明—皎漂高鐵建設(shè)等中國在緬甸的重大合作項目，甚至無端指責(zé)中國“為了實現(xiàn)自己的戰(zhàn)略利益而綁架緬甸”。緬甸有影響力的媒體如“11媒體組織”和一些非政府組織在這些方面的負(fù)面影響不容低估。

第四，在外部因素的影響方面，美國對緬戰(zhàn)略及其對緬中關(guān)系的影響最值得關(guān)注。從根本上看，美國的緬甸戰(zhàn)略對緬中關(guān)系的影響主要是負(fù)面的。美國的對緬戰(zhàn)略實際上基于三個方面的考量：一是緬甸對美國的價值主要是全球戰(zhàn)略和政治上的。緬甸在當(dāng)今亞洲紛繁發(fā)展的國際關(guān)系中(包括中緬關(guān)系、中印關(guān)系、中國與東盟關(guān)系)處于相當(dāng)特殊的戰(zhàn)略地位，使得美國必然不只是從緬美雙邊關(guān)系而是從美國的全球戰(zhàn)略尤其是亞太再平衡戰(zhàn)略考慮對緬關(guān)系。二是緬甸的轉(zhuǎn)型正處于“轉(zhuǎn)”而未“成型”的關(guān)鍵時期，而 2015年又是對緬甸未來的政治發(fā)展具有至關(guān)重要的大選年，美國無論是從其價值觀還是國家利益的考慮勢必都會對緬甸施加影響。三是奧巴馬總統(tǒng)要把對緬政策的成功作為其任期內(nèi)外交政策和推銷美國式民主的一大功績，因此會加大對緬政策的投入。

美國近年來極為重視對緬外交。奧巴馬總統(tǒng)兩年來兩次訪問緬甸這樣一個遠離美國、多年來對美國一直很疏遠、在經(jīng)濟上對美國并沒有多大意義的國家，顯然是有戰(zhàn)略上和政治上的考慮。從2011年希拉里訪問緬甸以來，尤其是從奧巴馬總統(tǒng)2014年11月12—14日訪問緬甸，以及訪問緬甸前后美國方面的一系列舉措看，美國對緬甸明顯地是在主打、大打民主牌和政治牌，不遺余力地敦促緬甸加快民主改革進程，目標(biāo)是誘導(dǎo)、促使緬甸成為美國所期望的民主國家，促使緬甸改變?nèi)匀挥涩F(xiàn)在的執(zhí)政黨和軍隊主導(dǎo)緬甸政治的狀況，寄更大的希望于2015年大選后出現(xiàn)一個民主派掌權(quán)的親美政府。在策略上是“拉、打、誘”三管齊下，對親美人士、民主派以及一些民地武又誘又拉；對被其視為“阻撓緬甸改革的”緬甸的強硬派，則予以打壓；而對緬甸政府中溫和的改革派，則在接觸交往中竭力施加影響，誘導(dǎo)其推進改革。奧巴馬在訪問緬甸期間的演說中，重點就在宣揚美國式的民主和推進緬甸的政治改革，誘導(dǎo)和鼓勵緬甸青年積極參與。在仰光大學(xué)發(fā)表的演講中，奧巴馬稱贊“在這里(緬甸)，幾十年的獨裁統(tǒng)治后，我們已經(jīng)開始看到在短短的幾年內(nèi)有了顯著的進步。進步的意義在于，曾經(jīng)封閉于世界的緬甸在這個地區(qū)和整個世界開始扮演角色”。但是，他認(rèn)為“緬甸政治(雖然)在進步，但是還不夠快”。因此，奧巴馬以美國的民主經(jīng)歷為例，大講“自由和民主不是給與的，而是爭取來的”，鼓勵“緬甸的年輕人更有力量改變社會 ”，“我期待你們很多人高舉學(xué)生運動家比如昂山素季、敏哥奈(88世代學(xué)生組織領(lǐng)袖)的改革衣缽，在建設(shè)穩(wěn)定、繁榮和進步的東南亞中扮演領(lǐng)導(dǎo)人的角色”，表示“誠能如此，我保證你們再也找不到比美利堅合眾國更好的朋友和伙伴了”。不過，美國與緬甸的經(jīng)濟關(guān)系近年來雖然有比較快的發(fā)展，但是總體上其對美國經(jīng)濟的作用還是微不足道的，對緬甸的直接經(jīng)濟影響還遠不能同中國對緬甸的經(jīng)濟關(guān)系相比。在影響緬甸的策略上，美國打經(jīng)濟牌影響有限。

五、2015年大選：不同結(jié)果對中緬關(guān)系的不同影響

第一，如果現(xiàn)在的執(zhí)政黨鞏發(fā)黨在自由、公正的大選中獲勝，繼續(xù)執(zhí)政，緬甸繼續(xù)走符合本國國情的發(fā)展道路，推進改革開放，可能更有利于保持現(xiàn)有的中緬全面戰(zhàn)略合作關(guān)系的連續(xù)性和較為穩(wěn)定的發(fā)展。

第二，大選后如果出現(xiàn)主要由執(zhí)政黨鞏發(fā)黨與民盟分享權(quán)力，緬甸對華關(guān)系不會有大的調(diào)整。2013年6月14日，緬甸媒體“伊洛瓦底江新聞社”就曾經(jīng)報道：“執(zhí)政黨主席杜雅瑞曼稱執(zhí)政黨與昂山素季可能成立聯(lián)合政府?！?如果出現(xiàn)執(zhí)政黨與民盟分別在政府(如登盛當(dāng)選總統(tǒng))和議會(昂山素季出任議長，最近有昂山素季愿意出任議長的信息)占據(jù)主導(dǎo)地位這樣的互補而又相互牽制的局面，緬甸對外關(guān)系包括對華關(guān)系不會有大的調(diào)整。

第三，對中緬關(guān)系最可能帶來復(fù)雜影響的是大選后出現(xiàn)昂山素季當(dāng)選總統(tǒng)，民盟在議會和政府中獨大、多位親美人士進入政府、在行政當(dāng)局和議會中都占據(jù)主導(dǎo)地位的政治格局。盡管由于地域經(jīng)濟、政治等方面的因素，即使出現(xiàn)民盟獨大的新政府，在短期內(nèi)(一兩年)中緬關(guān)系也不會立即出現(xiàn)明顯的重大變化。但是，如果真出現(xiàn)那樣的政治發(fā)展，昂山素季新政府(她也一再表示對中國友好，但是在過去兩年中曾經(jīng)兩次會見達賴?yán)?在涉臺、涉藏、涉疆問題上是否能如同現(xiàn)在的登盛政府那樣，明確保持堅定支持中國政府的立場可能還是一個問題，在與中國的全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系方面有所后退也不是完全不可能的。

六、2015年對緬外交的幾點建議

鑒于面臨2015年大選緬甸形勢的復(fù)雜性和中緬關(guān)系中一些問題的敏感性，緬甸方面對華不太可能持主動、積極的態(tài)度，一些反對派、反華派甚至可能利用雙邊關(guān)系中的一些問題制造事件(如萊比塘銅礦事件)。2015年推進中緬關(guān)系的發(fā)展仍然有賴于中國的態(tài)度和作為，建議我方采取主動、有為、穩(wěn)步推進的策略，即在繼續(xù)發(fā)揮中國現(xiàn)有有利條件基礎(chǔ)上，主動、有為地開展對緬外交，更加注重對緬工作的全面性，不急不躁，穩(wěn)步推進。

第一，充分運用中國推進對緬關(guān)系中已擁有的綜合優(yōu)勢和影響力，切實貫徹親、誠、惠、容的周邊外交政策，采取積極、主動的外交戰(zhàn)略和靈活的策略，促使緬甸政治發(fā)展繼續(xù)朝向有利于推進中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的方向發(fā)展，深化、細化各個領(lǐng)域的對緬合作，落實近年來中緬雙邊聯(lián)合聲明，尤其是去年李克強總理訪問緬甸時發(fā)表的中緬聯(lián)合聲明的實質(zhì)性內(nèi)容和雙方達成的協(xié)議，穩(wěn)步推進中緬各個領(lǐng)域的合作，更多推出和落實中國對緬合作中的民生工程、民心工程；幫助緬甸發(fā)展農(nóng)業(yè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，推進公路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展緬中邊境地區(qū)經(jīng)濟合作，推進滇緬之間五個方面的互聯(lián)互通。

第二，積極發(fā)展全面交往、立體外交，密切與緬甸現(xiàn)政府、軍隊的關(guān)系，保持與緬甸眾多政黨(包括少數(shù)民族政黨、以昂山素季為首的民盟派)、社會團體、非政府組織的接觸；加強民間交往，支持緬甸繼續(xù)走符合本國國情的發(fā)展道路，保持社會穩(wěn)定、民族和解和改革發(fā)展；穩(wěn)妥處理中緬邊境地區(qū)涉及緬甸民地武的問題，避免對涉及緬甸大選中的敏感問題表態(tài)。但是，在緬甸大選前，建議全面權(quán)衡、謹(jǐn)慎對待、妥善安排諸如昂山素季訪華等可能影響緬甸國內(nèi)政治(大選)等問題。

第三，加強對緬甸2015年形勢發(fā)展的跟蹤研究，尤其是對涉及緬甸大選以及對華關(guān)系問題的研究，對于大選的趨勢、最可能出現(xiàn)的結(jié)果以及不同大選結(jié)果對中緬關(guān)系的影響，盡可能作出及時、詳盡的分析和預(yù)判，提出中方相應(yīng)的應(yīng)對預(yù)案。

第四，加強對緬輿情工作的針對性，在繼續(xù)加強中緬友好和全面合作的正面宣傳的同時，對于緬甸一些媒體和非政府組織散發(fā)的明顯有違事實的涉及中國、中緬合作的負(fù)面輿論，建議組織研究部門和宣傳部門合力應(yīng)對，及時予以澄清、反駁。

第五，就兩國邊境地區(qū)的問題、相關(guān)事宜(包括涉及民地武控制地區(qū)的雙邊往來和經(jīng)濟合作、民族問題和邊民問題)進行更為全面深入的研究，同緬甸有關(guān)方面進行更為具體的商議，積極主動影響緬北形勢的發(fā)展。首先是促成緬甸政府軍和民地武實現(xiàn)?；?，使緬北形勢朝著有利于緬北地區(qū)和平與穩(wěn)定、有利于中國的方向發(fā)展。另一方面，緬甸北部形勢的發(fā)展最終取決于緬甸軍政府與“民地武”的良性互動。如果緬甸政府軍或“民地武”都毫不妥協(xié)，執(zhí)意按各自的意圖行事，導(dǎo)致雙方武裝沖突不停反升，必然給中緬邊境地區(qū)穩(wěn)定造成新的問題。我方應(yīng)抓緊分析研究可能出現(xiàn)的問題和應(yīng)對措施。

第六，高度重視和充分發(fā)揮云南在上述五個方面的作用。加強上述五個方面的對緬工作都直接涉及到云南，需要充分發(fā)揮云南的作用。云南省作為鄰近緬甸、與緬甸各方面的關(guān)系特別密切也是直接受緬甸形勢尤其是緬北形勢影響的省份，更應(yīng)加強調(diào)查研究，積極向中央建議建言，特別是加強對跨境事務(wù)尤其是涉及民地武控制地區(qū)事務(wù)的全面了解和協(xié)調(diào)管理，避免出現(xiàn)2015 年初中方人員、車輛在克欽邦被緬甸政府軍抓捕那樣的事件。如果上述建議可行，還需要云南有關(guān)部門和研究機構(gòu)對如何在這些方面更好地發(fā)揮云南的作用提出更為具體的建議甚至方案。

政治與外交

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53-1227(2015)01-0010-13

* 賀圣達：云南省社會科學(xué)院研究員