趙春盛,崔運武
(1、云南大學滇池學院,云南昆明,650228;2、南京大學政府管理學院,江蘇南京,210093)
國家戰(zhàn)略背景下的省域生態(tài)安全風險管理問題及其對策*
——以云南省域生態(tài)安全風險管理為例
趙春盛1,崔運武2
(1、云南大學滇池學院,云南昆明,650228;2、南京大學政府管理學院,江蘇南京,210093)
在國家安全考量中,生態(tài)安全是與國防安全、經(jīng)濟安全和社會安全并稱的四大安全之一。論文以云南省為例,在國家戰(zhàn)略規(guī)劃背景下探討了省域生態(tài)安全風險管理現(xiàn)狀、問題及其原因,并提出了相關政策建議。本文還重點討論了區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉移、跨境交往行為、生產(chǎn)生活方式變遷等對生態(tài)安全構成的風險挑戰(zhàn)。
國家戰(zhàn)略;生態(tài)安全;風險管理;省域
國家建設定位中云南省要努力成為“民族團結進步示范區(qū)、生態(tài)文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心”,因其在中國生態(tài)文明建設的獨特區(qū)位,即中國地形地勢的過渡地帶、中國大江大河發(fā)育和徑流的關鍵地帶、中國生物多樣性的富集地帶、中國民族人文地理多樣性的聚落地帶、中國面向南亞東南亞的跨境生態(tài)安全地帶等,云南省域的生態(tài)安全風險管理在國家生態(tài)安全中就具有十分重要的意義。
(一)云南省域生態(tài)文明建設規(guī)劃已經(jīng)完成,規(guī)劃執(zhí)行取得初步成效。根據(jù)《中共云南省委云南省人民政府關于加強生態(tài)文明建設的決定》(云發(fā)〔2009〕5號)精神,在七彩云南保護行動及其他可持續(xù)發(fā)展重大舉措的基礎上,七彩云南生態(tài)文明建設規(guī)劃綱要編制工作領導小組組織編制了《七彩云南生態(tài)文明建設規(guī)劃綱要》。根據(jù)國家總體生態(tài)功能區(qū)劃部署,完成了云南省域的生態(tài)功能區(qū)劃。同時,根據(jù)云南省生態(tài)特殊性逐漸完善各類專項規(guī)劃,例如《滇西北生物多樣性保護綱要》等。這些生態(tài)文明建設規(guī)劃都是云南省生態(tài)環(huán)境保護中的常規(guī)性工作,就云南省生態(tài)安全問題還沒有形成一個基于風險管理知識和技術的總體規(guī)劃戰(zhàn)略。
3、初步形成覆蓋云南省域的粗線條生態(tài)監(jiān)測體系,土壤監(jiān)測和水質監(jiān)測工作進展順利。在國家生態(tài)環(huán)境變化數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設的支持下,云南省域生態(tài)環(huán)境變化數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設取得初步成效。然而,一些生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)測數(shù)據(jù)停留在按照行政慣例報數(shù)據(jù)的常規(guī)管理狀態(tài),缺乏根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護工作情勢變化,通過靈活實時的監(jiān)測過程提供生態(tài)風險變化信息數(shù)據(jù)的能力。
4、云南省城市廢棄物處理系統(tǒng)相對完善,農(nóng)村廢棄物處理系統(tǒng)基本處于隨意棄置的自發(fā)狀態(tài)。傳統(tǒng)水電開發(fā)力度進一步加大,新能源開發(fā)和節(jié)能工作亟待加強,由此引發(fā)的生態(tài)環(huán)境后果短時間內難以顯現(xiàn)。以環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟為代表的循環(huán)經(jīng)濟建設有很大的發(fā)展空間。環(huán)境影響評價等前置性常規(guī)環(huán)境保護管理工作,以及生物多樣性保護等專項環(huán)境保護工作穩(wěn)步開展,滇池等高原湖泊治理取得積極進展。國家大型工程社會風險前置性評估中已經(jīng)技術性地嵌入了環(huán)境影響評價、生物多樣性影響評價等評估因子和評估環(huán)節(jié)。
5、適應云南省經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,逐步探索創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)安全風險管理的體制機制。例如,云南省環(huán)境保護廳與迪慶藏族自治州簽署了《環(huán)境保護戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》,在省域生態(tài)環(huán)境保護管理中嵌入約束性契約管理機制,改善條塊分割的生態(tài)環(huán)境保護管理體制存在問題的處理能力。與云南省周邊國家建立合作機制,邊境檢疫檢驗等有序展開,防止生物入侵的傳統(tǒng)和新型生態(tài)安全風險控制得到有效保障。引入國家公園模式后,結合云南省生態(tài)資源開展的旅游業(yè)發(fā)展取得了經(jīng)濟和社會的雙重效益。水權水市場、排污權交易、碳匯經(jīng)濟等理念和政策工具在生態(tài)環(huán)境保護中逐漸得以展開試點和探索。
1、云南省跨境生態(tài)安全風險影響將越來越大。首先,云南省作為邊疆省份,與南亞東南亞國家山水相連,特別是嶺谷相間中流出云南流向南亞東南亞國家的國際河流、界山界河等都會隨著開發(fā)性經(jīng)濟活動而引發(fā)生態(tài)安全風險。無論中國國內的水電開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)、管道油路等,或者毗鄰云南省的周邊國家水電開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)、管道油路等都會引發(fā)跨境的生態(tài)安全風險。其次,國家推進“一帶一路”建設、云南省推進橋頭堡戰(zhàn)略建設,云南省將逐漸成為輻射南亞東南亞的中心,國際貿易、邊境貿易等都會加大邊境檢疫管理、防止物種入侵等生態(tài)安全事件的發(fā)生幾率。
2、云南省域的生態(tài)自然環(huán)境條件喜憂參半,一方面,云南省是中國地形地勢的過渡地帶、中國大江大河發(fā)育和徑流的關鍵地帶、中國生物多樣性的富集地帶,另一方面,云南省又是高原型喀斯特地貌發(fā)育區(qū),水土流失嚴重,高原湖泊、干熱河谷、山地生態(tài)等自然恢復能力弱。在動植物利用、礦產(chǎn)資源和旅游資源開發(fā)中會面臨巨大的生態(tài)恢復成本,一旦出現(xiàn)管理疏漏將會產(chǎn)生嚴重的后果。云南省域的生態(tài)環(huán)境保護行政也是喜憂參半,一方面,隨著國家生態(tài)文明建設戰(zhàn)略的推進,生態(tài)環(huán)境行政職能的加強,云南省生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)安全風險管理的能力得到了進一步提升,另一方面,這些肩負著生態(tài)環(huán)境保護職能的管制機構有被管制對象俘獲而喪失社會規(guī)制功能的危險。
3、云南省處于云南省自身城市化、中國產(chǎn)業(yè)帶西向轉移等經(jīng)濟活動中,而云南省屬于高原地形,少量的壩子已被開發(fā),原有城市建成區(qū)將面臨城市環(huán)境容量的挑戰(zhàn),山地城市開發(fā)將會面臨生態(tài)安全風險。特別是中國制造業(yè)、礦產(chǎn)業(yè)、化工業(yè)等重污染型產(chǎn)業(yè)地西向轉移將會對云南省生態(tài)安全風險帶來嚴重的挑戰(zhàn),進而誘發(fā)東向中國中東部、南向南亞東南亞的水源型生態(tài)安全風險。此外,由于云南省本省的環(huán)保生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較弱,抑制了生產(chǎn)生活中產(chǎn)生廢棄物的還原和循環(huán)響應能力,這將會在云南省城市化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中面臨污染型生態(tài)安全風險問題。
4、云南省人文地理的多樣性不僅表現(xiàn)為民族意義上,而且也表現(xiàn)在區(qū)域意義上。這些民族的、區(qū)域的,甚至村落的人文地理往往是經(jīng)過漫長的歲月傳承下來的,它們是自然、社會、時間等多因素耦合的人文地理系統(tǒng),在現(xiàn)代化、城市化、產(chǎn)業(yè)化進程中,這些傳統(tǒng)的人文地理系統(tǒng)會面臨再適應的挑戰(zhàn),甚至因此會面臨人地復合系統(tǒng)再適應失敗而坍塌的風險。
5、雖然面臨上述四個方面壓力型生態(tài)安全形勢的挑戰(zhàn),但非常積極的方面是國家越來越重視生態(tài)文明建設。在國家重要政治會議上、在國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃中、在國家重大工程項目中,生態(tài)環(huán)境因素成了政策規(guī)劃和政策執(zhí)行的重要考量因素,同時,財政性生態(tài)轉移支付已經(jīng)在象征性政策意義上完成政策制定環(huán)節(jié)。需要引起重視的是,生態(tài)安全風險歸根結底是一個社會風險問題。因為云南省域處于顯著的國際亞太戰(zhàn)略區(qū)位和關鍵的國內生態(tài)樞紐地帶,加之,生態(tài)型社會組織的發(fā)育,公民生態(tài)安全意識的浮高,生態(tài)意義的政治參與和社會參與會日漸升溫,云南省域生態(tài)安全風險面臨著容易向社會安全風險轉化的特點。
1、相對云南省內向型和外向型經(jīng)濟社會發(fā)展的訴求,云南省域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)正面臨著越來越顯著的生態(tài)安全風險壓力,云南省急需提升新常態(tài)下的常規(guī)生態(tài)環(huán)境保護管理能力、突發(fā)生態(tài)安全事件應急處理能力和生態(tài)安全風險管理能力。首先,云南省域經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域生態(tài)影響越來越顯著,條塊分割的常規(guī)生態(tài)環(huán)境保護管理在體制、機制上都表現(xiàn)出明顯的不適應。其次,在后發(fā)式的經(jīng)濟社會發(fā)展中,生產(chǎn)力指數(shù)增長帶來的生態(tài)環(huán)境影響面臨越來越多的不確定性,需要建立完善的生態(tài)突發(fā)事件處理能力,將生態(tài)環(huán)境保護置于常規(guī)管理和危機管理有機結合的雙控機制中。第三,生態(tài)環(huán)境的變遷往往是漸進的,因此需要建立水、土、能源、生物、地球物理等自然因子的全時空監(jiān)測網(wǎng)絡,并建立相關信息的獲取及傳播機制。生態(tài)環(huán)境的破壞往往是獲致的,因此要建立前置性的戰(zhàn)略性、項目性和過程性的生態(tài)安全風險管理機制,對政府的政策過程、市場的經(jīng)濟活動和社會的生活方式進行生態(tài)安全風險評估。
產(chǎn)品全生命周期管理包括三個階段:產(chǎn)品創(chuàng)新和新產(chǎn)品的開發(fā)階段、生產(chǎn)組裝和規(guī)劃變更管理階段、維護管理階段。
2、云南省生態(tài)環(huán)境保護政策過程有良好的政治愿景,但缺乏有效的行政技術和管理方法使生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃落實為生態(tài)安全政策績效。這里存在這復雜的原因,例如,區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護之間的競爭性公共資源配置失靈,片面地理解“以經(jīng)濟建設為中心”以致沒有全面的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展考核指標體系,云南省生態(tài)行政中省以下基層生態(tài)行政能力不足,有臨時性生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃專家但缺乏本土的生態(tài)行政管理技術人員,缺乏對實質性生態(tài)保護政策執(zhí)行的生態(tài)補償激勵機制等等。
3、就云南省域生態(tài)環(huán)境管理而言,重視日常生態(tài)環(huán)境保護工作中條塊分割的業(yè)務性生態(tài)環(huán)境保護行政,卻忽視建立健全跨行政區(qū)劃的、跨職能部門間的生態(tài)風險安全管理的領導體制和協(xié)調機制;重視生態(tài)安全中已顯著的現(xiàn)實生態(tài)問題的政策規(guī)劃和決策,忽視建立生態(tài)安全中未來生態(tài)變化的監(jiān)測機制、預防機制和前置性管理機制。就生態(tài)環(huán)境保護應急管理和生態(tài)安全風險管理而言,表現(xiàn)為缺乏區(qū)域生態(tài)安全風險管理機制,應急聯(lián)動機制協(xié)作能力不足,專項應急預案總體質量不高,生態(tài)安全應急管理和風險管理機制功能分割,適應云南省域經(jīng)濟社會發(fā)展需要的生態(tài)安全應急管理和風險管理專業(yè)人才隊伍缺乏,沒有形成有效的生態(tài)安全應急管理和風險管理的社會動員機制等等。
4、云南省生態(tài)環(huán)境保護管理和生態(tài)安全風險管理中,重視點源型、突發(fā)性生態(tài)安全風險,忽視面源型、累積性生態(tài)安全風險。在云南省域經(jīng)濟社會發(fā)展過程中,云南省生態(tài)環(huán)境保護管理和生態(tài)安全風險管理是作為政府生態(tài)環(huán)境保護行政職能而相應配置的,因此從常規(guī)管理的角度重視了項目審核、企業(yè)準入、區(qū)域開發(fā)等點源型的生態(tài)保護工作,從危機管理的角度重視了顯性突發(fā)、事故引發(fā)、輿論關注的生態(tài)危機事件,例如陽宗海砷污染事件、怒江水電開發(fā)等。但是,現(xiàn)代公共行政越來越強調“預防勝于治療、回應公共關注”等理念,基于風險管理的面源型、累積性生態(tài)安全風險未被充分關注到。例如,近些年爆發(fā)的霧霾事件、土壤重金屬事件等均屬于面源型、累積性生態(tài)安全風險。
5、云南省面臨國際意義上的跨境生態(tài)安全責任和國內意義上的跨界生態(tài)安全責任,然而兩者都停留在公眾議程和象征性政策建議層面,沒有進一步的正式議程和實質性政策,因此不可能通過管理過程轉化為有效的云南省域生態(tài)安全風險管控機制。例如,就流域意義上的生態(tài)安全風險而言,怒江、瀾滄江、紅河、長江(金沙江)、珠江等河流都沒有有效的跨境流域治理合作機制和跨界流域治理協(xié)作機制,在市場驅動的開發(fā)浪潮中極易產(chǎn)生嚴重的公地悲劇生態(tài)安全風險。
1、制定云南省域生態(tài)安全風險管理戰(zhàn)略規(guī)劃,涵蓋云南省域生態(tài)環(huán)境基礎狀態(tài)、經(jīng)濟社會發(fā)展壓力、生態(tài)環(huán)境污染壓力、生態(tài)環(huán)境常規(guī)保護能力和生態(tài)風險應急響應能力5個基本方面,定期向社會公布云南省生態(tài)安全風險指數(shù)。根據(jù)國家生態(tài)文明建設戰(zhàn)略中的云南省域生態(tài)安全區(qū)位,適應云南省內向型和外向型經(jīng)濟社會發(fā)展訴求,建立和健全體制銜接、功能互補、有勝任力的云南省域生態(tài)環(huán)境保護行政和生態(tài)安全風險管理中樞和協(xié)合系統(tǒng)。其中,常規(guī)生態(tài)環(huán)境保護管理子系統(tǒng)重在建設基層生態(tài)環(huán)境保護行政能力和跨職能部門生態(tài)行政協(xié)作能力;突發(fā)生態(tài)安全事件應急處理子系統(tǒng)重在建設快速應急反應送達能力;生態(tài)安全風險管理決策咨詢子系統(tǒng)重在建設生態(tài)安全信息整理和生態(tài)安全風險管理政策建議能力。
2、加強云南省域生態(tài)環(huán)境保護行政和生態(tài)安全風險管理組織的廉潔發(fā)展建設和人才隊伍建設,為落實云南省生態(tài)文明建設政治愿景打下良好的政治基礎和行政基礎。重視生態(tài)環(huán)境保護行政技術和生態(tài)安全風險管理技術的研發(fā)和應用,將生態(tài)環(huán)境保護水平和生態(tài)安全風險管理能力與云南省區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展進程統(tǒng)一起來。加強云南省生態(tài)安全事件應急處理能力建設,完善云南省鄰國內外和省內外的應急聯(lián)動機制,提高應急預案總體質量,建立生態(tài)安全應急管理和風險管理的整合機制,培養(yǎng)一批適應云南省域經(jīng)濟社會發(fā)展需要的生態(tài)安全應急管理和風險管理專業(yè)人才隊伍,引導和規(guī)范生態(tài)安全應急管理和風險管理的社會動員機制。
3、加強云南省生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)安全風險管控的管理創(chuàng)新和技術創(chuàng)新,特別是要注重借鑒和引進發(fā)達國家和發(fā)達地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)安全風險管理的政策經(jīng)驗和技術系統(tǒng),增強云南省對生態(tài)自然環(huán)境壓力、經(jīng)濟社會發(fā)展壓力和生產(chǎn)生活污染壓力的生態(tài)環(huán)境行政和環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術響應能力。要重視發(fā)達國家流域管理、開放性契約規(guī)制、水權水市場、排污權交易、碳匯經(jīng)濟、生態(tài)轉移支付等環(huán)保理念和政策工具在云南省域生態(tài)安全風險管理中的應用和總結。
4、隨著現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式進入云南省域經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面、城城鄉(xiāng)鄉(xiāng),樹立“預防勝于治療、回應公共關注”的生態(tài)行政理念,在云南省域生態(tài)環(huán)境保護行政和生態(tài)安全風險管理過程中,既重視加強點源型和突發(fā)性生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)安全風險管理,也要重視面源型、累積性生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)安全風險管理。前者主要指云南省承接東部產(chǎn)業(yè)轉移、滇中等新興產(chǎn)業(yè)集群地、大理海東城市等新城建設、油氣管道安全、能源開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)、關鍵生態(tài)功能區(qū)旅游開發(fā)等的生態(tài)環(huán)境保護行政和生態(tài)安全風險管理。后者主要指現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式帶來的水、土壤、空氣等自然生態(tài)因子的面源型、累積性惡化,以及傳統(tǒng)生態(tài)文化遭到毀滅后的區(qū)域性生態(tài)社會資本重建問題。建議在新型城鎮(zhèn)化建設和新農(nóng)村建設中強化生態(tài)基礎設施建設,重建適應現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式的生態(tài)社會資本。
5、建立由國家主導的有云南參與的跨境生態(tài)安全合作機制和跨界生態(tài)安全協(xié)作機制,推動生態(tài)轉移支付從象征性政策向實質性政策轉換。在口岸、出入境通道等建立基于生態(tài)安全風險預警的報備機制。在怒江、瀾滄江、紅河等國際河流流域建立與流域經(jīng)濟開發(fā)相配套的跨境生態(tài)安全合作機制和生態(tài)保護責任共負機制。在長江(金沙江)、珠江等國內河流流域建立與流域經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的跨省生態(tài)安全協(xié)作機制和生態(tài)轉移支付磋商機制。通過上述兩種機制解決云南省鄰跨境生態(tài)安全和跨界生態(tài)安全雖然重要卻缺乏政策動力的兩難困境。
目前省域生態(tài)安全風險管理中普遍存在著生態(tài)安全風險管理中樞系統(tǒng)闕如、生態(tài)保護常規(guī)行政和生態(tài)安全風險管理缺乏銜接、沒有生態(tài)安全風險管理智庫生產(chǎn)知識和技術支持政府行動、跨境和跨區(qū)生態(tài)風險管理難度大、生態(tài)安全風險和社會安全風險共構等等問題。無論是開放意義上的全球環(huán)境治理、“一帶一路”和亞投行國家戰(zhàn)略,還是西部大開發(fā)、國家城市群規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃,生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)安全風險管理都是核心政府職能,也是公共基礎設施建設的重點,需要將國家戰(zhàn)略規(guī)劃轉換為區(qū)域生態(tài)行政。相對其他行政領域而言,生態(tài)功能區(qū)和行政管轄區(qū)往往不是重合的,因此加劇了生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)安全風險管控的行政協(xié)調難度。
(責任編輯馬光選)
B822.9
A
1671-0681(2015)06-0068-04
趙春盛,中國社會科學院社會學所社會發(fā)展方向博士后,云南大學公共管理學院教授;崔運武,云南大學公共管理學院教授,博士生導師。
2015-10-11
*本文系云南省社科創(chuàng)新團隊“云南省社會管理創(chuàng)新”項目、云南省省長基金課題“云南省社會管理風險的現(xiàn)狀與對策研究”子項目階段性成果。