李誠(chéng)

（云南行政學(xué)院科社教研部，云南昆明，650111）

云南邊疆社會(huì)治理法治化的困境與出路*

李誠(chéng)

（云南行政學(xué)院科社教研部，云南昆明，650111）

社會(huì)治理法治化是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新的內(nèi)在要求。云南邊疆社會(huì)治理法治化受到自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民族宗教、文化習(xí)俗等社會(huì)環(huán)境的影響，面臨著民眾法律意識(shí)不強(qiáng)、法律與習(xí)俗之間沖突、民族法律法規(guī)建設(shè)滯后、法律執(zhí)行和監(jiān)督不力等困境。因此，實(shí)現(xiàn)云南邊疆社會(huì)治理法治化，必須不斷強(qiáng)化法治意識(shí)和法治觀念、促進(jìn)民族規(guī)范和文化習(xí)俗與法律的整合、健全民族法律法規(guī)體系建設(shè)、規(guī)范政府執(zhí)法行為，完善行政權(quán)力多方監(jiān)督機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)云南邊疆社會(huì)治理法治化。

社會(huì)治理法治化；云南邊疆民族地區(qū)；困境；出路

全面推進(jìn)依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障和關(guān)鍵所在，與此同時(shí)在“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的格局中［1］，法治社會(huì)建設(shè)處于基礎(chǔ)地位。社會(huì)治理法治化要以社會(huì)治理為內(nèi)在基礎(chǔ)，遵循社會(huì)治理的基本規(guī)律，“找準(zhǔn)以法治推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)”［2］。而維護(hù)公平正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)法治化和民主化是社會(huì)治理的最終目標(biāo)，這與社會(huì)主義法治精神一脈相承。因此，必須直面轉(zhuǎn)型期的各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題，通過(guò)社會(huì)治理創(chuàng)新推進(jìn)我國(guó)轉(zhuǎn)型期法治轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理與法治建設(shè)的良性互動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)治理法治化。云南邊疆民族地區(qū)由于環(huán)境區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民族宗教、文化習(xí)俗等因素的影響，社會(huì)治理法治化面對(duì)的問(wèn)題和矛盾較多，任務(wù)艱巨、難度較大。本文通過(guò)對(duì)云南邊疆社會(huì)治理法治化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境的分析，從社會(huì)治理和法治社會(huì)建設(shè)的關(guān)系的角度，探討云南邊疆社會(huì)治理法治化的出路。

一、社會(huì)治理法治化：法治社會(huì)建設(shè)主體地位的凸顯

“法治社會(huì)”一詞在我國(guó)至少自1959年開(kāi)始就已經(jīng)使用。但是，一直以來(lái)“法治社會(huì)”中的“社會(huì)”是一個(gè)與法治國(guó)家、“國(guó)家—社會(huì)”一體化等概念并列使用的一個(gè)大社會(huì)概念［2］。從其特定內(nèi)涵來(lái)看，這里的“社會(huì)”是與國(guó)家、政府并列的“小社會(huì)”。法治社會(huì)是與法治國(guó)家、法治政府相并列的，由國(guó)家、社會(huì)和公民共同參與和推動(dòng)的“社會(huì)法治化”的過(guò)程。具體包括：社會(huì)生活場(chǎng)域內(nèi)的國(guó)家法律、社會(huì)規(guī)范和民間習(xí)俗等形成系統(tǒng)的、科學(xué)的規(guī)則體系；不同社會(huì)主體形成對(duì)法治文化和法治規(guī)則的自覺(jué)遵從，并在行動(dòng)中體現(xiàn)出對(duì)法的認(rèn)同；整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)在法治規(guī)則下平穩(wěn)和有序運(yùn)行，社會(huì)法治化程度較高。

自1999年“依法治國(guó)”基本方略被載入憲法，到2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的頒布施行，及至2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的法治建設(shè)新目標(biāo)，我國(guó)的法治建設(shè)開(kāi)始真正從“頂層”回歸社會(huì)。繼而黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步對(duì)法治社會(huì)建設(shè)做出具體部署，并將其納入社會(huì)治理創(chuàng)新的內(nèi)容框架之中，真正開(kāi)啟了法治社會(huì)化的新起點(diǎn)，法治社會(huì)建設(shè)在國(guó)家治理體系中的地位得以突顯，這對(duì)于根治我國(guó)“國(guó)家法與社會(huì)關(guān)系緊張，法治缺少補(bǔ)給和根基，處于難以落地的‘失重’狀態(tài)”的頑疾具有治本的功效［3］。社會(huì)治理法治化的前提是要首先通過(guò)國(guó)家和政府對(duì)社會(huì)的賦權(quán)，激發(fā)社會(huì)活力，營(yíng)造和培育社會(huì)空間，從而建立真正的善治型的社會(huì)，隨后才有能建立基于理性、民主、公平、自由理念上的法治社會(huì)，從而形成“社會(huì)主治、公權(quán)備位的互動(dòng)共治”的法治社會(huì)化新格局。應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)治理法治化的戰(zhàn)略舉措及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)對(duì)法治的訴求。

二、云南邊疆社會(huì)治理法治化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境

法治社會(huì)建設(shè)的前提在于成熟理性的社會(huì)土壤的形成，因?yàn)椤胺刹粌H僅是規(guī)則和邏輯，它也有人性，離開(kāi)了社會(huì)環(huán)境，法律將是不可理喻的。”［4］從社會(huì)內(nèi)部構(gòu)成要素來(lái)看，人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化、心理等方面對(duì)法治社會(huì)建設(shè)均有重要意義。對(duì)于云南邊疆民族地區(qū)，法治建設(shè)的社會(huì)環(huán)境存在著積極的一面，表現(xiàn)為民族關(guān)系融洽、社會(huì)和諧穩(wěn)定、民生建設(shè)步伐加快、多元文化共融、政治認(rèn)同度高等方面。但是，從法治社會(huì)建設(shè)的客觀環(huán)境需求來(lái)看，還存在一定差距，面臨的問(wèn)題和困難較多，主要表現(xiàn)在社會(huì)發(fā)育程度不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，民族文化認(rèn)同、宗教認(rèn)同對(duì)法治信仰的侵蝕，地緣環(huán)境下的境外勢(shì)力的不斷滲透對(duì)政治認(rèn)同的解構(gòu)等方面。

1、社會(huì)轉(zhuǎn)型難度大，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化不足，社會(huì)現(xiàn)代化遲滯。

社會(huì)流動(dòng)性、異質(zhì)性增強(qiáng)，社會(huì)在分化的基礎(chǔ)上不斷整合，民眾自由、民主、平等、法治等方面意識(shí)的不斷自覺(jué)，這些都是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基本特征和趨勢(shì)。從云南邊疆民族地區(qū)來(lái)看，尤其是邊遠(yuǎn)的山區(qū)，受自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)歷史、民族、宗教和文化等因素影響，盡管社會(huì)轉(zhuǎn)型尤其是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在逐步加快，但是社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)分化不足，組織化程度不高，一些邊境村寨內(nèi)部社會(huì)呈現(xiàn)板塊狀結(jié)構(gòu)。社會(huì)關(guān)系的聯(lián)結(jié)更多依賴于血緣、族緣關(guān)系和民族文化心理，鄉(xiāng)土社會(huì)的“差序格局”和情理特征表現(xiàn)明顯，從而壓縮了公共空間的生長(zhǎng)，因而導(dǎo)致現(xiàn)代社會(huì)所具有的權(quán)利義務(wù)意識(shí)、政治參與意識(shí)不強(qiáng)，這些都與法治文化和法治精神的形成休戚相關(guān)。

2、經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后和發(fā)展不平衡，因利益糾紛引發(fā)的群體性事件上升。

經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和民生不斷改善是解決民族問(wèn)題的根本途徑。由于發(fā)展環(huán)境和政策等方面原因，云南邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體滯后，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問(wèn)題突出。截至2012年末，云南農(nóng)村貧困人口1500萬(wàn)人左右，約占全省農(nóng)業(yè)人口的39%。全國(guó)14個(gè)連片特困地區(qū)中，云南涉及4個(gè)片區(qū)91個(gè)縣，數(shù)量居全國(guó)第一位［5］。經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期貧困和發(fā)展不平衡，往往會(huì)導(dǎo)致心理失衡，產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，進(jìn)而弱化民族貧困地區(qū)的民眾對(duì)國(guó)家法律法規(guī)的認(rèn)同。近年來(lái)，因路橋建設(shè)、房屋拆遷、礦電開(kāi)發(fā)、工資拖欠等經(jīng)濟(jì)利益糾紛而引起的民族地區(qū)群體性上訪事件不斷增多，從一個(gè)側(cè)面反映了經(jīng)濟(jì)失衡和利益分化背后的社會(huì)失范的增多和社會(huì)整合度的弱化，對(duì)社會(huì)治理中的法治環(huán)境的形成不利。

3、民族認(rèn)同和文化認(rèn)同意識(shí)強(qiáng)化，公民身份意識(shí)缺失。

多元化的民族文化和獨(dú)具特色的民族習(xí)俗既是云南邊疆民族地區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)資源，如果引導(dǎo)和治理不當(dāng)，又會(huì)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不利因素。不同于其它民族地區(qū)，云南邊疆跨境民族眾多，約占全國(guó)跨境民族總數(shù)的一半，居住在邊境沿線的5000以上的跨境民族有16個(gè)，共1041萬(wàn)人，占全省少數(shù)民族人口的78.6%，絕大多數(shù)居住在沿邊的25個(gè)邊境縣中?？缇趁褡宓鼐壪嘟⒄Z(yǔ)言相通、血緣相連、文化相同，通過(guò)探親訪友、通婚互市、拜佛朝廟、過(guò)耕放牧、節(jié)日集會(huì)等形式一直保持著密切聯(lián)系［6］。由此形成較為穩(wěn)固的民族認(rèn)同和文化認(rèn)同，對(duì)于問(wèn)題和糾紛的處理也遵循內(nèi)群體的民族習(xí)慣和文化習(xí)俗，跨境民族的身份認(rèn)同和文化認(rèn)同與對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同之間存在著一定張力。因此，積極構(gòu)建國(guó)家認(rèn)同和強(qiáng)化公民身份意識(shí)是維護(hù)邊疆社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的重要保障，對(duì)于社會(huì)治理法治也具有積極的意義。

4、社會(huì)治理能力不強(qiáng)，制度建設(shè)和管理面臨挑戰(zhàn)。

民族地區(qū)社會(huì)治理在突顯不斷加強(qiáng)社會(huì)組織和民眾自我治理能力的同時(shí)，更多還是要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，提升政府社會(huì)治理能力。從目前云南邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的實(shí)踐來(lái)看，盡管目前在推進(jìn)民生福祉和落實(shí)社會(huì)保障、應(yīng)急救災(zāi)、社會(huì)安全綜合治理方面取得明顯成效，但是從總體上來(lái)看，社會(huì)治理理念轉(zhuǎn)換遲緩、治理手段創(chuàng)新乏力、治理制度創(chuàng)新難度大、治理物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱、基層治理能力明顯不足等方面仍然成為制約云南邊疆社會(huì)治理能力提升的瓶頸。尤其是在基層社會(huì)治理方面，由于地情社情民情差異大，治理難度更大，對(duì)政府治理能力和治理方式提出更高的要求。但是，現(xiàn)實(shí)的情形是，一些地方往往行政手段用得多，法律手段和經(jīng)濟(jì)手段用得少，以權(quán)代法、以罰代管現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。另外，地方政府在礦產(chǎn)開(kāi)采、土地拆遷、計(jì)生執(zhí)法方面沒(méi)有法定的處置權(quán)，在出現(xiàn)利益糾紛時(shí)，往往只能做好安撫和思想工作，陷入“欲為無(wú)職，不為失職”的尷尬境地。因此，實(shí)現(xiàn)云南邊疆社會(huì)治理法治化必須不斷強(qiáng)化政府社會(huì)治理能力，不斷增強(qiáng)政府在適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)中制度建設(shè)和管理創(chuàng)新的能力。

三、云南邊疆社會(huì)治理法治化的困境

（一）法律意識(shí)的明顯缺失

作為社會(huì)控制的重要手段，法律發(fā)揮著社會(huì)整合、懲戒、激勵(lì)和利益調(diào)控等顯性功能，但是在法律執(zhí)行的場(chǎng)域內(nèi)卻存在民眾對(duì)于法律服從的不同行動(dòng)邏輯。對(duì)此，美國(guó)社會(huì)學(xué)家T.R.泰勒將之概括為外在壓力性的法律服從（工具性的）和基于內(nèi)在價(jià)值取向的法律服從（規(guī)范性的），包含著“受懲罰風(fēng)險(xiǎn)”、“同儕的評(píng)價(jià)”、“個(gè)人道德觀”、“合法性觀念”四個(gè)影響變量［7］，這些因素直接形塑著民眾法律意識(shí)形成的不同軌跡。如前所述，云南邊疆社會(huì)治理法治化面臨著特殊的社會(huì)環(huán)境，生活在貧困山區(qū)的少數(shù)民族沿襲著傳統(tǒng)的文化秩序和生活方式，憑借著共同體內(nèi)部的宗族血緣網(wǎng)絡(luò)和民族內(nèi)群體的文化紐帶實(shí)現(xiàn)內(nèi)部整合和關(guān)系調(diào)整，形成一個(gè)個(gè)相對(duì)封閉的“文化島”。因此，鄉(xiāng)土社會(huì)的禮治秩序和熟人關(guān)系對(duì)于云南邊疆基層社會(huì)存在著深刻影響，民眾對(duì)法律的認(rèn)同和信仰還存在明顯不足，法律意識(shí)較為淡薄，甚至在有些地方存在明顯缺失。在一些邊境民族村寨，民間糾紛的化解首先依靠當(dāng)?shù)鼐哂忻淖诮袒蜃谧孱I(lǐng)袖等地方精英，在社區(qū)內(nèi)部民間調(diào)解失效的情況下，再尋求村或鄉(xiāng)一級(jí)的行政調(diào)解，以上方式都無(wú)法化解糾紛才會(huì)訴諸于法律。由此不難看出，在邊境農(nóng)村民族地區(qū)，對(duì)于法律服從具有明顯的工具性取向，對(duì)法律權(quán)威的合法性認(rèn)同缺乏內(nèi)在責(zé)任性和主動(dòng)性，基層社會(huì)的司法調(diào)解功能在弱化，基層民眾對(duì)熟人社會(huì)的秩序規(guī)則、對(duì)國(guó)家行政權(quán)威的認(rèn)同要大于對(duì)法律的認(rèn)同。因此，實(shí)現(xiàn)云南邊疆社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵在于農(nóng)村，在于廣大農(nóng)民對(duì)國(guó)家法制系統(tǒng)的認(rèn)同和服從程度。

（二）法律與傳統(tǒng)習(xí)俗的沖突與博弈

習(xí)俗作為日常生活中的“活法”在支撐著國(guó)家法律運(yùn)作的同時(shí)，也在不斷解構(gòu)國(guó)家法律的壟斷性和權(quán)威性。英國(guó)學(xué)者薩姆納認(rèn)為，“法律不能改變習(xí)俗”、“法必須與習(xí)慣相適應(yīng)”，背離習(xí)俗、道德的法律就好似一堆廢紙。但是，對(duì)于習(xí)俗的認(rèn)同并不是靜止不變的、更不能良莠不分，法律是隨著社會(huì)發(fā)展的需要，習(xí)俗功能的日益弱化，對(duì)習(xí)俗的“再制度化”。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型的遲滯和民族文化心理的深刻影響，云南邊疆民族基層社會(huì)中，傳統(tǒng)的民族文化習(xí)俗和宗教信仰還有很深厚的社會(huì)土壤，法律與習(xí)俗、宗教之間存在著一定的沖突與博弈，人倫血親觀念和宗族意識(shí)較強(qiáng)烈，鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德、宗教信仰成為影響人們行為的主要規(guī)則。在一些民族農(nóng)村地區(qū)，存在習(xí)俗僭越法律的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在早婚和不進(jìn)行結(jié)婚登記、女兒沒(méi)有繼承權(quán)等方面，國(guó)家的政策和法規(guī)成為一紙空文。例如傣族習(xí)俗認(rèn)同年滿16周歲即為成人，可以自由戀愛(ài)結(jié)婚，但是反對(duì)同姓婚姻，講究門當(dāng)戶對(duì)。在婚姻關(guān)系的確認(rèn)上，通過(guò)“吃小酒”（訂婚）的婚俗，并由族長(zhǎng)（“召曼”）主持下的牽線儀式，社區(qū)內(nèi)部便認(rèn)同雙方夫妻關(guān)系可以在一起生活。這種事實(shí)婚姻很明顯與國(guó)家《婚姻法》的相關(guān)規(guī)定是背道而馳的，但是在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的日常生活中卻具有存在的文化空間。在夫妻雙方生育子女需要戶口登記時(shí)，才去補(bǔ)辦結(jié)婚登記手續(xù)，而政府和相關(guān)執(zhí)法部門對(duì)此只能按照相關(guān)法律規(guī)定和政府法規(guī)給予一定處罰（罰款）和批評(píng)教育，解除婚姻關(guān)系的措施往往很難執(zhí)行，尤其對(duì)于一些邊境貧困民族地區(qū)，罰款有時(shí)也只是一種象征性的形式。因此，如何實(shí)現(xiàn)法律和民族習(xí)俗、宗教文化之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，成為云南邊疆社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵所在。

（三）針對(duì)民族地區(qū)實(shí)際的法律法規(guī)建設(shè)不完善

制定和實(shí)施政策的制度能力是國(guó)家力量（政府能力）的重要體現(xiàn)?！爸贫然潭鹊拖碌恼粌H僅是個(gè)弱政府，而且還是一個(gè)壞政府”［8］。邊疆社會(huì)治理法治化的前提是要不斷建立健全符合民族地區(qū)實(shí)際和保障民眾合法權(quán)益的法規(guī)體系，從而及時(shí)有效地化解邊疆民族地區(qū)社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)民族關(guān)系和社會(huì)利益關(guān)系。當(dāng)前，要“著力建設(shè)符合云南實(shí)際的社會(huì)主義法治體系”［9］。但是，近年來(lái)，在民族地區(qū)社會(huì)治理中，國(guó)家和地方均制定了一系列相關(guān)的政策和法規(guī)，但是從實(shí)際的效能來(lái)看，存在著制度可操作性不強(qiáng)、制度依賴和制度認(rèn)同弱化等問(wèn)題。目前，從總體上來(lái)看，在云南邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中，存在民族性的法律法規(guī)建設(shè)滯后，法律制度協(xié)調(diào)性不夠，法律功能受限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，建國(guó)以來(lái)，中央和云南省政府制定的幫助少數(shù)民族發(fā)展的特殊優(yōu)惠政策達(dá)144項(xiàng)，然而到1995年，能繼續(xù)執(zhí)行的只有50%左右，另外50%的優(yōu)惠政策已停止或難以執(zhí)行，而在繼續(xù)執(zhí)行的政策的功能也大大減弱了［10］。因此，不斷完善針對(duì)云南邊疆民族地區(qū)實(shí)際的法律法規(guī)體系建設(shè)，成為當(dāng)前云南邊疆社會(huì)治理法治化的首要任務(wù)。

（四）法律執(zhí)行和監(jiān)督不力

如前述，中國(guó)社會(huì)法治化的困境在于法制建設(shè)依賴于政府力量推行，法律權(quán)威源于政府權(quán)威。在一些基層城鄉(xiāng)社區(qū)，甚至存在法律權(quán)威和政府權(quán)威的雙重失落。從法社會(huì)學(xué)的角度來(lái)分析，法律執(zhí)行力不足或法律功能弱化的原因在于法治的工具主義（或者說(shuō)形式主義）明顯，無(wú)論是法律執(zhí)行者還是普通民眾，執(zhí)法和守法的行動(dòng)選擇源自于對(duì)自我利益的追求和對(duì)違法成本的計(jì)算，缺乏對(duì)法治的價(jià)值主義認(rèn)同。

在云南邊疆社會(huì)治理法治化的實(shí)踐中，從表面上來(lái)看，法治法規(guī)依然發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會(huì)秩序和化解矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要職能，但是在具體的司法實(shí)踐中，確實(shí)存在著法律執(zhí)行力不夠、執(zhí)行難、法律監(jiān)督不力等方面的問(wèn)題。這其中既有法制不健全、法律人員編制不足等客觀原因，更有政府部門和立法、司法部門內(nèi)部法律意識(shí)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)缺失、缺乏對(duì)法律執(zhí)行的社會(huì)監(jiān)督方面的人為原因，導(dǎo)致司法公信力下降，影響到法律權(quán)威。根據(jù)筆者在云南邊境農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查，不同程度的存在著以下一些現(xiàn)象：以權(quán)壓法、以言代法；執(zhí)法不嚴(yán)、違法辦案；謀取部門利益，以權(quán)謀私，重罰輕管、以罰代管。因此，云南邊疆社會(huì)治理法治化首先必須強(qiáng)化各級(jí)行政權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的依法行政、依法執(zhí)政的意識(shí)，法治不僅“治民”，更是要首先“治官”。

四、云南邊疆社會(huì)治理法治化的出路

（一）強(qiáng)化法治意識(shí)和法律觀念，塑造法治文化

法治是現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建的基礎(chǔ)性力量，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。民眾對(duì)法治的信仰和認(rèn)同是法治國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。正如十八世紀(jì)法國(guó)民權(quán)思想家盧梭所言，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。因此，全面推進(jìn)依法治國(guó)和加強(qiáng)法治云南建設(shè)都必須將法治意識(shí)的培育、法治文化的塑造放在突出位置，通過(guò)“弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化”，形成“全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法”的良好的法治環(huán)境［11］。

針對(duì)云南邊疆社會(huì)治理的特殊自然、社會(huì)和文化環(huán)境，增強(qiáng)邊疆民族地區(qū)政府和民眾的法治意識(shí)關(guān)鍵在于人大立法機(jī)關(guān)、政府行政機(jī)關(guān)和法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)首先要帶頭學(xué)法、尊法、執(zhí)法、畏法，依法決策、依法行政、公正司法，使廣大民眾真正感受到法律是維護(hù)社會(huì)公正和合法權(quán)益的利器，法律權(quán)威至上，法治是人民之治，而非政黨之治。從基層民眾來(lái)說(shuō)，在加強(qiáng)法治教育和宣傳的同時(shí)，要通過(guò)送法下鄉(xiāng)、送法進(jìn)村，送法入寨，通過(guò)鮮活的案例和真實(shí)的體驗(yàn)，使廣大基層民眾認(rèn)識(shí)到法律的存在，感受到法律的價(jià)值，使法律條文從書(shū)本上真正走進(jìn)民眾的生活中，銘刻在民眾的心中。

（二）健全針對(duì)云南邊疆社會(huì)和民族的法律體系

針對(duì)云南邊疆社會(huì)治理中的法律體系不完善、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，要加快建立和完善民族法律法規(guī)體系?？偟膩?lái)說(shuō)，要結(jié)合云南邊疆民族地方特色，探索國(guó)家社會(huì)治理體制機(jī)制與民族地方社會(huì)治理特色的有效轉(zhuǎn)接，加快制定《云南省關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的實(shí)施意見(jiàn)》，各州（市縣）也要制定本地區(qū)的實(shí)施辦法，推進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理法治化的進(jìn)程。

從當(dāng)前的具體情況來(lái)看，關(guān)鍵要解決以下兩方面問(wèn)題：一是要加強(qiáng)針對(duì)云南邊疆社會(huì)治理中突出問(wèn)題的立法，解決無(wú)法可依的問(wèn)題。如跨境民族地區(qū)跨國(guó)婚姻問(wèn)題、“三非人員”的管理問(wèn)題、勞教制度取消后吸毒人員戒治問(wèn)題、邊境地區(qū)邊民和非邊民出入境聯(lián)合管控問(wèn)題等方面都存在著法制空缺、立法不統(tǒng)一、處罰力度存在差異等問(wèn)題，需要國(guó)家和地方加強(qiáng)針對(duì)這些邊境突出問(wèn)題的立法。二是要加強(qiáng)國(guó)家法律法規(guī)與民族習(xí)俗、習(xí)慣、民間信仰的互動(dòng)，吸收其合理成分，促進(jìn)國(guó)家法與民間法的有效整合。從云南邊疆民族地區(qū)基層社會(huì)生活空間來(lái)看，許多少數(shù)民族的生活習(xí)俗、文化傳統(tǒng)、民間信仰發(fā)揮著正式制度（包括法律）往往無(wú)法企及的功能。因?yàn)樯鐣?huì)生活中實(shí)際上被人們所廣泛遵循的規(guī)則，不是那些被稱之為“判斷規(guī)范”的指導(dǎo)法官如何斷案的特殊有限的規(guī)則，而是應(yīng)用范圍更為廣泛的“活的法律”［12］。例如在云南彝族地區(qū)民間信仰中，通過(guò)拜樹(shù)神和山神儀式表達(dá)對(duì)自然界的敬畏和信仰，借助“發(fā)誓”、“詛咒”、“神判”等民間宗教文化來(lái)調(diào)解民間糾紛等，這些民間信仰和宗教文化往往發(fā)揮著比國(guó)家政府的制度法規(guī)更為有效的控制功能。

（三）規(guī)范政府執(zhí)法行為，樹(shù)立法治權(quán)威

社會(huì)治理的善治取決于政府治理能力，需要通過(guò)科學(xué)有效的治理方式來(lái)不斷提高治理效率。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)治理通常包括經(jīng)濟(jì)、法律、行政、政策等手段。但是，由于邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理環(huán)境的復(fù)雜性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡性，往往行政手段用得多，法律手段和經(jīng)濟(jì)手段用得少，形成以權(quán)代法，甚至以權(quán)壓法的現(xiàn)象。一些地方政府面對(duì)復(fù)雜政治環(huán)境和信訪維穩(wěn)的壓力，往往會(huì)出現(xiàn)“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”的息訪寧人、急功近利的思想。這在一定程度上，強(qiáng)化了基層民眾對(duì)政府權(quán)力的依賴和認(rèn)同，法律認(rèn)同意識(shí)進(jìn)一步弱化。為此，在邊疆民族地區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型和利益糾紛日益增多的今天，黨員干部要帶頭學(xué)法、知法、懂法、用法，必須堅(jiān)守法律底線，樹(shù)立法治思維就是底線思維的意識(shí)，去除權(quán)力意識(shí)和急功近利思想，堅(jiān)持運(yùn)用法治手段，化解各類社會(huì)糾紛。同時(shí)，嚴(yán)格劃定政府權(quán)力與司法權(quán)力邊界，建立行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，建立依法行政、公正司法的制度約束機(jī)制。

（四）加強(qiáng)行政執(zhí)法的多方監(jiān)督機(jī)制，形成監(jiān)督合力

當(dāng)前，在云南邊疆社會(huì)治理中，一方面是民眾的權(quán)利意識(shí)和利益意識(shí)增強(qiáng)，另一方面對(duì)社會(huì)疑難問(wèn)題的解決手段過(guò)于依附于行政，使得行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和成本加大。從社會(huì)治理法治化的角度來(lái)看，必須確立人大監(jiān)督核心地位，堅(jiān)持黨的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、人民監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督相結(jié)合，使行政權(quán)力透明化、法治化、民主化和科學(xué)化。同時(shí)，在加強(qiáng)多方監(jiān)督機(jī)制建立過(guò)程中，尤其要強(qiáng)化對(duì)基層政府行政執(zhí)法的監(jiān)督。云南邊疆基層社會(huì)情況復(fù)雜、積累的問(wèn)題較多，要堅(jiān)持用法治思維和法治手段化解基層矛盾糾紛，首先是要加強(qiáng)基層行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法者自身素質(zhì)的提升，要建立嚴(yán)格的基層行政監(jiān)督法律制度和問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而加快推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的進(jìn)程。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記指出，只有樹(shù)立對(duì)法律的信仰，各族群眾自覺(jué)按法律辦事，民族團(tuán)結(jié)才有保障，民族關(guān)系才會(huì)牢固［13］。因此，推進(jìn)云南邊疆社會(huì)治理法治化，是鞏固和發(fā)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步邊疆繁榮穩(wěn)定的長(zhǎng)久之策。針對(duì)云南邊疆社會(huì)治理法治化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境和面臨的治理困境，要正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系這一核心問(wèn)題，回歸公共職能本位，樹(shù)立善治理念，加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育社會(huì)自治環(huán)境，提升社會(huì)自治能力，建立法治與社會(huì)自治之間的良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化的法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

［1］《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社，2014年10月，第1頁(yè)、第4頁(yè).

［2］江必新：《法治社會(huì)的制度邏輯與理性構(gòu)建》，中國(guó)法制出版社，2014年6月，270頁(yè).

［3］江必新：《法治社會(huì)建設(shè)論綱》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第1期.

［4］（美）唐納德.布萊克著、郭星華等譯：《社會(huì)學(xué)視野中的司法》，法律出版社，2002年，第1頁(yè).

［5］“云南瞄準(zhǔn)四個(gè)集中連片特困地區(qū)打響扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，新華網(wǎng)，2012-2-20.

［6］葉紅李誠(chéng)：《提升云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理能力》，《學(xué)術(shù)探索》，2015年第4期.

［7］郭星華陸益龍等：《法律與社會(huì)——社會(huì)學(xué)和法學(xué)的視角》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年9月，第158-160頁(yè).

［8］郭家驥：《中國(guó)的民族政策：成就與挑戰(zhàn)》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2002年第5期.

［9］李紀(jì)恒：“在法治軌道上促進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，《云南日?qǐng)?bào)》，2014-12-04.

［10］（美）塞繆爾·亨廷頓著：《變化世界中的政治秩序》，三聯(lián)書(shū)店，1989年版，第26頁(yè).

［11］《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》﹝M﹞，人民出版社，2014年10月，第26頁(yè).

［12］朱景文主編：《法社會(huì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年5月，第13-14頁(yè).

［13］王正偉：《譜寫民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步中國(guó)夢(mèng)的云南新篇章》，《今日民族》，2014年10月19日.

（責(zé)任編輯劉強(qiáng)）

D63-3

A

1671-0681（2015）06-0058-05

李誠(chéng)（1974-），男，安徽合肥人，云南行政學(xué)院副教授，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)博士，在讀博士后。

2015-5-13

*本文系國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角下西部邊疆穩(wěn)定”（12XMZ001）、云南行政學(xué)院2015年度學(xué)科建設(shè)基礎(chǔ)理論研究課題“邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理問(wèn)題研究—以云南為例”階段性成果。