彭龍

〔摘要〕

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表的實際代表性決定著我國人大制度能否真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)系到人大制度的合法性基礎(chǔ)。中國的人民代表大會制度和西方國家的議會制度，都是在反對和擺脫君主專制或貴族統(tǒng)治制度的歷史過程中形成的民主制度創(chuàng)新，但是由于文化、國情和歷史過程的不同，二者既有相似之處，也存在根本差異。本文基于對中國人大制度與西方議會制度產(chǎn)生歷史背景的比較分析，從公平性與功效性兩個維度對人大代表的代表性進行探討，并嘗試提出完善人大制度代表性的對策建議。

〔關(guān)鍵詞〕

人民代表大會制度;議會制度;人大代表;代表性

〔中圖分類號〕D622 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0081-05

2013年末，舉國震驚的衡陽破壞選舉案被媒體曝光，涉案金額達1.1億元，涉及56名省人大代表、518名市人大代表、68名代表大會工作人員，成為1949年以來公開披露的涉案金額最大、涉及黨政官員和人大代表最多的一起選舉弊案。對于中國人民代表大會制度代表性問題的反思變得日益重要而緊迫。作為當今世界討論最多、也最具有爭議的議題之一，民主在制度操作層面上可以被分為直接民主和間接民主（又稱代議制民主）。由于直接民主往往導致效率低下、成本高昂和權(quán)威貶值的政治后果，現(xiàn)代民主只能是基于政治自由保障的間接民主?！?〕這種間接民主在西方國家主要表現(xiàn)為議會制度，而在中國則表現(xiàn)為人民代表大會制度（以下簡稱“人大制度”）。應(yīng)該說，西方國家的議會制度和中國的人民大表大會制度，都是在反對和擺脫君主專制或貴族統(tǒng)治制度的歷史過程中形成的民主制度創(chuàng)新，〔2〕但是由于文化、國情和歷史過程的不同，二者既有相似之處，也存在根本差異。

人大制度是我國的根本政治制度，其實施過程中，人民的政治權(quán)力發(fā)生了兩次“委托”：第一次“委托”發(fā)生在選民和代表之間，人民作為選民把自己的政治權(quán)力“委托”給他們信任并且選擇的人民代表大會代表（以下簡稱“人大代表”）;第二次“委托”發(fā)生在代表們和“一府兩院”之間，倍受選民信任的代表們又把選民“委托”給他們的政治權(quán)力的絕大部分再一次“轉(zhuǎn)委托”給“一府兩院”。在這兩次“委托”過程中，“代表”始終起著承上啟下的作用。人大代表的實際代表性，決定著我國人大制度能否真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)系到人大制度合法性的基礎(chǔ)。那么，我國人大代表制度與西方議會制度存在哪些異同？我國人大代表的代表性存在哪些問題？如何提升我國人大代表的代表性？下面，筆者將基于對中國人大制度與西方議會制度產(chǎn)生歷史背景的比較分析，從公平性與功效性兩個維度對人大代表的代表性進行探討，并嘗試提出完善我國人大制度代表性的對策建議。

一、中國人大制度與西方議會制度的歷史背景比較

中國人大制度與西方議會制度產(chǎn)生的歷史背景是截然不同的。在文化傳統(tǒng)方面，西方具有海洋貿(mào)易文明下的個人主義傳統(tǒng);而中國則是大陸農(nóng)耕文明下的集體主義傳統(tǒng)。在指導思想方面，西方議會制度是接受了以洛克為代表的民主思想，以保護私有財產(chǎn)為核心，遵循程序公平;而中國人大制度則接受了馬克思主義理論，致力于消除私有財產(chǎn)，崇尚實質(zhì)公平。在實踐理念方面，西方議會制度是從自身歷史傳統(tǒng)中逐漸形成和提出的，并將作為普適價值的民主作為其內(nèi)核;而中國的人大制度則是在內(nèi)外交困的背景下，被直接從外國引入并加以模仿改造形成，民主在中國往往被視為一種救亡圖存的工具手段而非目的。

（一）西方議會制度的歷史背景

與人大制度相比，西方的議會制度要古老得多。作為一個專用政治術(shù)語，議會一詞最早于1217年正式出現(xiàn)于文獻中，1236年第一次出現(xiàn)于官方文件中?！?〕近代議會的前身可以追溯到中世紀西歐各國的等級會議。從12世紀到13世紀，西歐多數(shù)國家都成立了貴族、僧侶和市民三個階層的會議，這就是所謂的“三級會議”或“等級會議”。

最早建立起較完善的近現(xiàn)代議會制度的國家是英國，英國的議會也被公認為是西方議會之母。美國學者But曾指出，“議會根源的最深處藏于盎格魯——薩克遜人進入英格蘭之初即有的協(xié)商習慣?！薄?〕這種議會觀念的核心是國王處理大事須先征得民眾的意見和同意。這里需要指出的是，雖然歐洲很早就有了議會的雛形，但是各國真正確立現(xiàn)代意義上的議會制度，卻是經(jīng)歷了曲折艱辛的革命運動之后，才真正得以實現(xiàn)。1688年，英國經(jīng)過光榮革命，最終正式確立近現(xiàn)代意義上的兩院議會制度;1789年，美國通過其憲法，確立了參眾兩會制度;同年，法國爆發(fā)大革命，歐洲大陸上第一個近現(xiàn)代意義上的議會成立;1890年，日本首次確立了其議會制度。經(jīng)過漫長的工業(yè)化發(fā)展、思想啟蒙和資產(chǎn)階級革命，截至19世紀，西方各主要國家都基本確立了其現(xiàn)代議會制度，并沿用至今。

西方現(xiàn)代自由主義學派的主要奠基人之一、英國著名政治哲學家洛克的理論，較好地總結(jié)了西方議會民主思想的精髓。洛克破除了君權(quán)神授論以掃清理論障礙，〔5〕并從正面系統(tǒng)論證西方議會制是最好的政府形式。洛克認為，〔6〕在自然狀態(tài)下，任何人都擁有三種基本的自然權(quán)利：生命權(quán)，自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。政府的建立緣于大多數(shù)人同意而簽訂的社會契約，人們將自然狀態(tài)下的自我裁決權(quán)力轉(zhuǎn)讓給代表人民的政府，并同意接受政府法律約束;同時，所有的政府法律都經(jīng)過大多數(shù)人或大多數(shù)的代表同意而制定，且人們遵守少數(shù)服從多數(shù)的統(tǒng)治原則。以洛克為代表的西方民主政府理論的核心在于，保護私有財產(chǎn)，這既是理想政府建立的根本出發(fā)點，也是西方議會制度初衷的核心要義。

（二）中國人大制度的歷史背景及其與西方議會制度之比較

中國自公元前221年秦始皇統(tǒng)一稱帝以來，經(jīng)歷了近兩千年的君主專制時期。議會這一概念對中國而言屬于典型的舶來品。從鴉片戰(zhàn)爭后“師夷長技”思想的提出到戊戌變法中民權(quán)思想的提倡，在大約半個多世紀的時間里，“民主”與“科學”一樣被作為救亡圖存的工具被愛國知識分子們積極地引入中國。中國人的潛意識中始終抱著“民主救國”的觀念，進而發(fā)展出“議會救國”的期望，一時間也興起了“議會熱”。但是問題也恰恰出現(xiàn)在這種基于工具主義的“議會救國”理念上。endprint

我國在民國初年，確實也曾經(jīng)嘗試過學習英美，實行西方議會制度。1912年3月，《中華民國臨時約法》頒布;同年5月，中華民國參議院決議，國會實行兩院制。1913年3月20日，就在中國首次真正意義上的議會選舉進行得如火如荼的時候，時任國民黨黨魁、內(nèi)閣總理的最熱門人選宋教仁在火車站被袁世凱派人刺殺。雖然1913年4月8日，中華民國第一屆國會依舊在北京如期開幕，但是議會制度在中國已經(jīng)搖搖欲墜。一方面，袁世凱肆意操縱和干預國會，國會最終成為軍閥統(tǒng)治的陪襯;另一方面，面對袁世凱的倒行逆施，以孫中山為代表的國民黨人，先后在1913年發(fā)起二次革命、1915年發(fā)起護國戰(zhàn)爭、1917年發(fā)起護法運動，最終也未能阻止袁世凱稱帝，而原本脆弱的議會制度也在這一次次繞過憲法和議會的暴力抗爭中，變得愈發(fā)地形同虛設(shè)了。

筆者以為，緣于英國的議會制度自其被引入近代中國的那一刻，就被救國心切的中國實踐者有意或無意地給遺漏掉了內(nèi)核。英國之所以能逐步確立起以議會為核心的君主立憲政體，是因為其在1689年、1701年相繼通過了《權(quán)利法案》和《王位繼承法》，從而確立了“議會至上”和“議會主權(quán)”的原則，國王的權(quán)力轉(zhuǎn)移到了議會，議會遂成為國家的最高權(quán)力機關(guān)。英國議會制度的核心在于沒有任何行政機構(gòu)擁有否決或駁回議會立法的權(quán)力，其目的是為了以民權(quán)來制約王權(quán)。而不論是袁世凱及北洋軍閥，還是革命黨人，最終都只是把議會當做救國圖存或權(quán)力斗爭的工具，當這一工具不好用時便會隨時把議會及議會之立法棄之一邊，這種新瓶裝舊酒式的引進方法使近代中國遲遲未能真正學習到西方議會制度的精髓。因此，近代中國的幾次議會嘗試往往演變?yōu)橐粓鲷[劇，都以恢復到專制狀態(tài)而收場。這種工具主義的民主理念，直至今日依舊是導致中西方對民主認識沖突的重要原因之一。

面對議會制度在中國的屢屢受挫，1921年成立的中國共產(chǎn)黨，在馬克思主義理論的傳播和影響下，開始嘗試另外一種代議民主形式。1927年，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村革命根據(jù)地建立人民民主政權(quán)，開始對建立新型人民政權(quán)及其組織形式進行探索與實踐。在第一次、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨通過組織工人代表大會、農(nóng)民協(xié)會和成立工農(nóng)兵代表蘇維埃等形式進行了民主嘗試。1931年，中國共產(chǎn)黨借鑒巴黎公社以及蘇聯(lián)的經(jīng)驗，制定《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，明確規(guī)定“蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的”，“中華蘇維埃共和國之最高政權(quán)，為全國工農(nóng)兵蘇維埃代表大會”。在抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的根據(jù)地根據(jù)“三三制”原則創(chuàng)建了各個邊區(qū)的參議會，〔7〕即“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”解放戰(zhàn)爭時期，又發(fā)展成為各級人民代表會議。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中指出，“我們是在半殖民地半封建社會的國家進行革命，其國家政權(quán)構(gòu)成必然有自己的特點。這就是：國體——無產(chǎn)階級領(lǐng)導下的一切反帝反封建的革命階級聯(lián)合專政;政體——建立在民主集中制基礎(chǔ)上的人民代表大會制度?！比嗣翊泶髸@個概念被首次提了出來。1949年新中國成立后，人大制度被確定為我國的根本政治制度。1954年9月 15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京隆重開幕，標志著我國人大制度的正式施行。1964年至1975年，由于“文化大革命”等動亂因素，全國人大工作一度中斷，直到1976 年，人大制度才重新恢復并步入正軌。

二、人大代表的代表性問題分析

雖然我國憲法中明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”〔8〕。但是在現(xiàn)實生活中，人大代表卻未必能讓民眾真正感覺到人民當家做主的感覺，造成這種現(xiàn)象的核心就在于人大代表的代表性不足的問題。

美國學者Pitkin〔9〕認為“代表”（Representation）可以分為四類：象征性代表，實質(zhì)性代表，描繪性代表和形式性代表。其中，西方議會制度中的議員屬于典型的形式性代表，唯有通過選舉的方式以實現(xiàn)和維護選民與議員之間的“授權(quán)-負責”關(guān)系;而我國的人大代表則兼有描繪性代表和形式性代表的特征，即既在名額分配和構(gòu)成上追求社會行業(yè)界別的縮樣，又通過直接和間接選舉的方式以實現(xiàn)和維護民眾與代表之間的“授權(quán)-負責”關(guān)系。筆者以為，可以從兩個維度來對人大代表的代表性進行考量，一是公平性的維度，即從產(chǎn)生機制和構(gòu)成狀況出發(fā)，關(guān)注人大代表的代表性結(jié)構(gòu)是否具有廣泛性;二是功效性的維度，即從實際運作和工作效果出發(fā)，關(guān)注人大代表的代表性職能是否能夠真正落實。

（一）公平性維度的代表性

與功效性相比，公平性問題往往是現(xiàn)實生活中較容易被人們關(guān)注和提及的一個方面。下面，筆者僅從代表產(chǎn)生和代表構(gòu)成兩個方面對公平性進行討論。

1.代表產(chǎn)生

從代表資格來看，西方議員的基本資格是國籍條件、年齡條件、居住條件以及其他一些排除性條件;而我國人大代表的資格則沒有如此多的限制，凡年滿18歲的公民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。因而單就這一點而言，我國更具有廣泛性和普遍性。從代表選舉來看，西方議員的產(chǎn)生有四種方式，直接選舉、間接選舉、任命和世襲繼承，幾乎所有選舉費用都由候選人自己籌集;我國的人大代表是按省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和人民解放軍的人口比例分配名額，然后再由間接選舉和直接選舉產(chǎn)生，所有選舉費用都由選舉委員會承擔，無需候選人籌集。

筆者以為，我國人大代表產(chǎn)生過程主要存在以下三個方面的問題：一是選舉程序的不規(guī)范，主要體現(xiàn)在確定正式候選人的過程中。選民十人以上都可以提出候選人，導致提名的代表人數(shù)遠遠大于應(yīng)選代表的比例，于是就需要先由各選區(qū)的選民小組通過醞釀、討論、協(xié)商確定少數(shù)正式代表候選人人選，而選舉委員會往往“以組織手段將選民十人聯(lián)名的代表候選人‘醞釀下去，以保證政黨和人民團體提名候選人當選”?！?0〕二是代表與選民的關(guān)系不密切，我國選民了解代表候選人只是通過印發(fā)候選人的簡歷，致使選民往往只能通過代表候選人的職務(wù)、社會地位、社會影響等條件來選舉代表，這就使一些有代表意愿和能力但卻缺乏社會地位的候選人幾乎沒有競爭性，給一些在其位不謀其政的平庸代表創(chuàng)造了機會，也同樣壓抑社會底層的人才的政治發(fā)展。三是選區(qū)劃分的隨意性和行政化。很多地區(qū)為了方便并節(jié)省時間，按工作單位來劃分選舉，這種行政化的選區(qū)劃分很容易使選民受到本單位領(lǐng)導的影響，只要領(lǐng)導被提名為代表候選人，往往就能在本單位當選。endprint

2.代表構(gòu)成

從代表構(gòu)成來看，西方議會制的議員人數(shù)一般較少，且是職業(yè)化的，有專門的從業(yè)人員;而我國的全國人大代表的人數(shù)較多，除人大常委會成員是專職以外，其余代表都是兼職。從代表規(guī)模來看，西方議員人數(shù)往往在200至500之間;目前我國全國人大代表卻高達近3000人。從代表任期來看，西方兩院制國家，以英國為例，上議院議員一般為6年，下議院議員為2至4年;我國各級人大代表每屆任期皆為5年。從代表的階級基礎(chǔ)來看，西方議會制度下的議員絕大多數(shù)來自有產(chǎn)階級（尤以律師和商人居多），在“金錢政治”的社會環(huán)境下，相對弱勢的職業(yè)群體很難登上政治舞臺;而我國人大代表則包含了從各行各業(yè)中選舉出來的廣大勞動群眾的代表。

筆者以為，雖然就全國人大的組成情況來看，已經(jīng)包括了工人、農(nóng)民、知識分子、解放軍、干部、港澳同胞、歸國華僑、少數(shù)民族、婦女、中共黨員、民主黨派、無黨派人士等身份的代表，人大代表的職業(yè)更是橫跨我國幾乎所有主要職業(yè)領(lǐng)域，但是，我國人大代表依然面臨著結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀和趨勢。以第十屆全國人大代表為例，代表中純粹以黨政部門領(lǐng)導干部為職業(yè)者達1240人，加上分散在軍人、法律界人士、企業(yè)家等類代表中的領(lǐng)導干部，官員（含黨政官員、法官、檢察官、軍官、國有企業(yè)的廠長、事業(yè)單位的領(lǐng)導）代表的數(shù)量約占全體2984名代表的半數(shù)以上。地方人大的情況同樣如此，如某市某屆人大代表中，各類領(lǐng)導占到代表總數(shù)的77.4%，但農(nóng)民代表只占代表總數(shù)的1.4%。〔11〕

（二）功效性維度的代表性

除了公平性維度上的代表性外，衡量人大代表是否具有代表性的關(guān)鍵，在于其在當選后的五年任期內(nèi)是否真的能有效履行其代表職責，即功效性維度的代表性。我國人大代表在功效性維度方面主要存在以下三個問題：

首先，由于代表產(chǎn)生過程中的制度不完善，使得人大代表普遍缺乏西方議員所時刻承擔的選舉壓力，致使選民難以對人大代表形成“委托-代理”的監(jiān)督力，以致許多人大代表把代表頭銜視為單位組織授予的榮譽光環(huán)或者升遷的工具，絲毫沒有人民代理人的意識。

其次，我國從全國到地方各級人大代表人數(shù)過于龐大，導致會期不能太長、民主議事難以真正貫徹、普通代表個體作用虛化，最終使得人大代表的功效大大縮水。

最后，我國代表的兼職現(xiàn)象十分普遍，兼職化的代表制至少有四個弊端：一是影響了代表參政議政的熱情，二是不利于保證人大的議事質(zhì)量和效果，三是由于選民與代表之間往往屬于一次性博弈，容易誘發(fā)當選代表的機會主義傾向，四是強化了選舉的形式主義傾向，因為選民和候選人都缺乏利益動機，無法形成穩(wěn)定、長期的利益代理表達關(guān)系和博弈環(huán)境，選民產(chǎn)生“厭選”心理，當選代表也沒有強烈的責任感和使命感。

三、提升人大代表代表性的對策建議

基于上述對于人大代表代表性的分析，可以從公平性和功效性兩個方面入手來提升人大代表的代表性。

（一）提升人大代表的代表公平性

1.規(guī)范代表選舉程序

近些年來，我國在人大代表的選舉實踐中已經(jīng)有了一些競爭的因素，比如差額選舉制的實行、候選人的簡單介紹等，但這些措施仍遠遠不夠。為了使選舉更加真實化，使人大代表成為真正的民意代表，使代表的素質(zhì)得以提高，筆者建議：

首先，參選候選人要以自薦為前提。其次，取消以協(xié)商方式確定正式候選人的方法，實行以公開、公平、按多數(shù)票確定候選人的方法。其三，增加選舉組織工作的透明度，接受群眾監(jiān)督，選舉機構(gòu)所作的決定、選舉機構(gòu)的運作過程都必須公開，允許新聞媒體采訪報道，并允許社會團體、候選人組織選舉觀察小組觀察監(jiān)督選舉機構(gòu)的工作。其四，實行公開、公正的競選，初步代表候選人和正式代表候選人均應(yīng)該根據(jù)法律在規(guī)定時間進行各種合法的競選活動，在公共預算資金的支持下，通過各種媒體途徑積極介紹個人情況，宣傳自己的競選政綱，回答選民提出的各種問題，以充分展示代表候選人的從政能力，便于選民對代表候選人進行了解、比較、選擇。

2.規(guī)范選區(qū)劃分和名額分配

代表身份的不明確與代表結(jié)構(gòu)的不合理是緊密相關(guān)的，人大代表不明確自己究竟代表哪一部分人民，哪一地區(qū)人民的具體利益就會產(chǎn)生代表身份的模糊、代表利益的交錯、代表責任的減弱，最終使人大代表的“代表性”減弱。而代表結(jié)構(gòu)的不合理一直是困擾我國代表制度改革的難題。比如，“我國的人大代表的組成中往往‘新聞人物型過多，各類明星缺乏基本意識和議政能力;‘領(lǐng)導干部型行政官員占據(jù)相當?shù)谋壤?。這些問題的解決最終要求有一個比較合理和優(yōu)化的選區(qū)劃分和名額分配。

我國現(xiàn)在的代表名額是以身份和行業(yè)的雙重標準相結(jié)合的辦法來分配的，這種分配方法形成的復合比例結(jié)構(gòu)，就會使代表所代表的利益交錯，代表身份模糊，代表性減弱。以嚴格的行業(yè)劃分確定代表的界別，同時輔以相應(yīng)精確的選區(qū)劃分作為參照系，使選區(qū)與行業(yè)界別對應(yīng)統(tǒng)一，這不失為優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)的可行性辦法。

（二）提升人大代表的代表功效性

1.精簡與專職化

要讓人大代表真正代表人民，充分發(fā)揮代表大會的民主和監(jiān)督職能，除了規(guī)范代表選舉和選區(qū)、名額劃分外，必須在人大制度內(nèi)逐步實行精簡后的專職代表制。

專職代表的實現(xiàn)步驟應(yīng)當與政治文明的發(fā)展和政治體制改革步伐相協(xié)調(diào)，應(yīng)當從上到下逐級進行：第一步逐步實現(xiàn)常委會委員的專職化，第二步逐漸減少代表名額，增加常委會成員人數(shù)，第三步讓代表大會與常委會合一，取消雙層組織結(jié)構(gòu)。這樣改革的好處是顯而易見的，因為專職代表制下的代表才會有更多的時間和精力去切實履行代表職責，在此基礎(chǔ)上還能有效減少代表數(shù)額，增加例會會期，有利于代表發(fā)揮個人能動性，加重代表履行職務(wù)的責任感，也有利于創(chuàng)造充分討論決定問題的時間和空間條件。

2.規(guī)范人大代表監(jiān)督機制endprint

無論直接選舉還是間接選舉，選民意志的充分體現(xiàn)都不是無條件的，不可能自我實現(xiàn)，都很容易受到多方因素的影響而造成民眾本來意志的扭曲。再公正的選舉也需要靠有效的監(jiān)督機制來保障，因此，加強對代表選舉過程的監(jiān)督是十分必要的。

對代表有效的監(jiān)督和罷免，是保證人大代表真正代表選民利益、實現(xiàn)人民當家作主的必要制度。為此，一是要通過完善代表的述職制度、加強代表視察的力度，增加走訪選民、約見選民次數(shù)，建立代表通報制度等，以加強人大代表與選民的聯(lián)系;二是借鑒訴訟法的相關(guān)制度設(shè)計，建立代表的回避制度，即但凡處理與人大代表有利害關(guān)系的問題時，申請回避;三是完善對代表的懲戒制度，對代表的違法、瀆職和不作為進行懲戒，最終完善代表的罷免制度，規(guī)范代表的辭職制度?？傊?，強化對代表的監(jiān)督，是增強人大代表代表意識、代表責任、代表行動力、代表性的必要措施，最終對人大代表明確自己的職責是一個有力的保障。

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