新常態(tài)下任務(wù)型政府組織的建設(shè)與發(fā)展

徐曉丹1，吳文強(qiáng)2

(1.福州大學(xué) 組織部，福建 福州 350116；2.福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350116)

摘要：在新常態(tài)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各類風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益增加，任務(wù)型組織成為政府治理風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要手段。文章探討和分析了任務(wù)型政府組織的內(nèi)涵、特征和類型，認(rèn)為任務(wù)型政府組織具備靈活性、適應(yīng)性和臨時(shí)性等特征，可以發(fā)揮危機(jī)管理、溝通協(xié)調(diào)和政策咨詢等重要作用。針對(duì)任務(wù)型政府組織存在的合法性與合理性問(wèn)題，提出應(yīng)從立法規(guī)范、增加公眾認(rèn)同、章程化建設(shè)、科學(xué)化決策和建立協(xié)同治理機(jī)制等方面優(yōu)化任務(wù)型政府組織發(fā)展的基本路徑。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；任務(wù)型政府組織；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；治理

收稿日期：2015-09-08

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年

中圖分類號(hào)：C936

收稿日期：2015-08-26

一、新常態(tài)下我國(guó)政府風(fēng)險(xiǎn)治理模式的轉(zhuǎn)型

(一)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與新常態(tài)治理

“新常態(tài)”源于習(xí)近平總書記對(duì)我國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段的基本判斷。進(jìn)入新常態(tài)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等方面都面臨著變革與求穩(wěn)并存的矛盾性發(fā)展態(tài)勢(shì)：以結(jié)構(gòu)調(diào)整、穩(wěn)定增長(zhǎng)為核心的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；以依法治國(guó)、簡(jiǎn)政防腐為核心的政治新常態(tài)；以解決民生問(wèn)題、創(chuàng)新治理模式為核心的社會(huì)新常態(tài)；以適應(yīng)多元化、堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀的文化新常態(tài)等。新常態(tài)下，全新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意味著我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理最緊張的時(shí)刻已經(jīng)到來(lái)。

首先，我國(guó)經(jīng)濟(jì)要同時(shí)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融環(huán)境的動(dòng)蕩沖擊，以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力。在國(guó)際方面，以石油為代表的戰(zhàn)略資源價(jià)格波動(dòng)明顯，作為依賴進(jìn)口石油等重要資源的大國(guó)而言，通貨緊縮風(fēng)險(xiǎn)正在逼近；在國(guó)內(nèi)方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式正積極從要素投入型轉(zhuǎn)向技術(shù)創(chuàng)新型，經(jīng)濟(jì)減速問(wèn)題接踵而來(lái)。中國(guó)審計(jì)署2013年統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)各級(jí)政府債務(wù)已逾30萬(wàn)億元[1]。政府如何在新常態(tài)下解決自身債務(wù)問(wèn)題，并維持穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟(jì)將是不得不攻克的難關(guān)。

其次，我國(guó)強(qiáng)有力的民主政治改革不可避免地要遭遇兩大風(fēng)險(xiǎn)。一是行政權(quán)力體系調(diào)整導(dǎo)致的利益分歧與權(quán)力分化。政府的內(nèi)生矛盾及公民意識(shí)的增強(qiáng)正挑戰(zhàn)政府對(duì)社會(huì)問(wèn)題的掌控能力，潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)正在形成。二是多元的社會(huì)意識(shí)形態(tài)與現(xiàn)存政治體制的沖突。在后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，公民追求的價(jià)值理性與制度本身的工具理性存在嚴(yán)重分歧，從而導(dǎo)致社會(huì)秩序風(fēng)險(xiǎn)[2]。

再者，勞動(dòng)力就業(yè)與人口老齡化問(wèn)題導(dǎo)致諸多社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年前三個(gè)季度，我國(guó)共處理各類勞動(dòng)人事糾紛52.2萬(wàn)件，涉及勞動(dòng)者72.1萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)分別為5.6%和11.1%[3].在老齡化社會(huì)背景下，就業(yè)與人口的雙重壓力可能加劇我國(guó)滑入中等收入陷阱的可能性。

最后，我國(guó)政府還要面對(duì)領(lǐng)土糾紛、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)泡沫、食品安全、公共服務(wù)均等化、收入分配不均、生態(tài)破壞等一系列挑戰(zhàn)。新常態(tài)開啟了中國(guó)一個(gè)更為漫長(zhǎng)而艱難的奮斗期。新的需求、新的矛盾不斷激發(fā)、碰撞，對(duì)政府提高風(fēng)險(xiǎn)控制的能力提出了挑戰(zhàn)。

(二)建立任務(wù)型政府組織的必要性

在新常態(tài)階段，傳統(tǒng)、刻板的公共治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理要求。針對(duì)公共治理模式的優(yōu)化，許多學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)與建議。如宋陽(yáng)通過(guò)構(gòu)建合作風(fēng)險(xiǎn)治理模式，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的重要性[4]；霍曉英認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)制性制度變遷，提高政府的制度供給能力[5]；李瑞昌提出，建立分權(quán)式公共治理模式，推行統(tǒng)籌治理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理創(chuàng)新[6]。任務(wù)型政府組織，作為一種更為靈動(dòng)的組織形態(tài)，能及時(shí)承擔(dān)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)治理中非常規(guī)性任務(wù)的處理，這是我國(guó)政府風(fēng)險(xiǎn)治理模式轉(zhuǎn)型的有效嘗試之一。

首先，任務(wù)型政府組織有利于應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外諸多風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的不確定性。不確定性意指在信息缺失、交錯(cuò)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)決策中，決策人難以預(yù)測(cè)的外部環(huán)境變化。政府風(fēng)險(xiǎn)治理的不確定性通常是其決策失敗、執(zhí)行低效的主要原因之一。任務(wù)型政府組織是對(duì)常規(guī)政府組織進(jìn)行調(diào)整、改造，使其形成更高決策力、更強(qiáng)執(zhí)行力的政府組織。它有利于強(qiáng)化政府對(duì)環(huán)境不確定性的應(yīng)對(duì)能力，是柔性管理法則在政府組織中的體現(xiàn)。

其次，任務(wù)型政府組織有利于優(yōu)化政府的公共治理結(jié)構(gòu)。改革開放以來(lái)，我國(guó)行政管理機(jī)構(gòu)難以擺脫“膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹-再精簡(jiǎn)”的歷史發(fā)展邏輯。其根本原因在于職能分工原則的持續(xù)強(qiáng)化，以及公共事務(wù)本身復(fù)雜性的凸顯。而以任務(wù)為導(dǎo)向，探索建立微型、具備整合功能、生命周期較短的新型政府組織，既滿足政府體制的改革取向，又有利于應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的公共事務(wù)。

最后，任務(wù)型政府組織有利于提升國(guó)家重要政策的新陳代謝能力。我國(guó)當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重大政策的調(diào)整壓力往往超出常規(guī)組織的應(yīng)對(duì)能力，唯有打破原有組織的局限，構(gòu)建更具優(yōu)越性的組織形態(tài)，才能增強(qiáng)政府對(duì)新生事物，以及復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力。任務(wù)型政府組織的產(chǎn)生有利于轉(zhuǎn)變公共政策的制定范式，滿足了新常態(tài)階段我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的需求。

二、任務(wù)型政府組織的內(nèi)涵、基本特征與類型

(一)基本內(nèi)涵

任務(wù)型政府組織是相對(duì)常規(guī)型政府組織而言的。常規(guī)型政府組織是官僚制組織，強(qiáng)調(diào)理性的分工、工作標(biāo)準(zhǔn)化和分明的等級(jí)結(jié)構(gòu)，組織靈活性稍顯不足，不利于政府適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)變化的國(guó)內(nèi)外社會(huì)環(huán)境。因此，國(guó)外學(xué)者們很早就開始了對(duì)新型組織形態(tài)的探索和研究。如美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家James Thomson針對(duì)大規(guī)模自然災(zāi)害的應(yīng)急管理，提出了“綜合性組織”的觀點(diǎn)，這是政府為了應(yīng)對(duì)環(huán)境的不確定性而特設(shè)的行政組織[7]；美國(guó)當(dāng)代組織理論大師Warren G.Bennis在《組織發(fā)展與轉(zhuǎn)型》中指出，未來(lái)的政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)是為解決各種問(wèn)題而設(shè)置的“有機(jī)適應(yīng)型臨時(shí)系統(tǒng)”；英國(guó)“團(tuán)隊(duì)角色理論之父”Meredith R.Belbin預(yù)言，未來(lái)的組織形態(tài)將呈現(xiàn)“有結(jié)構(gòu)”與“無(wú)結(jié)構(gòu)”兩種模式：“有結(jié)構(gòu)組織”繼續(xù)承擔(dān)常規(guī)性、例行性工作，“無(wú)結(jié)構(gòu)組織”的形成、發(fā)展及解構(gòu)則圍繞特定任務(wù)而運(yùn)行[8]。此外，還有美國(guó)現(xiàn)代管理學(xué)大師Peter F.Drucker提出的“任務(wù)小組”、Anthony Downs提及的“特殊組織”、B.Guy Peters探索的“虛擬性組織”等。盡管學(xué)者們對(duì)各種非常規(guī)組織的界定與架構(gòu)存在差異，但從他們對(duì)理想組織形態(tài)的共同認(rèn)知而言，不難看出，未來(lái)政府的改革方向是發(fā)展具備適應(yīng)性、結(jié)構(gòu)靈活性、臨時(shí)性等基本特征的任務(wù)型組織。

當(dāng)前，我國(guó)許多學(xué)者也針對(duì)政府治理模式創(chuàng)新提出一系列組織概念。如郝全梅、黃青認(rèn)為政府應(yīng)該從“官僚制組織”向“變形組織”轉(zhuǎn)型，依據(jù)職能調(diào)整自身組織形態(tài)，建立靈敏的應(yīng)變機(jī)制[9]；靳文輝提出“彈性政府”，認(rèn)為政府應(yīng)該根據(jù)環(huán)境變化，通過(guò)組織重組，完善政府工作的責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、權(quán)責(zé)體系，提高組織效能和創(chuàng)新能力，進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)[10]；張康之、李圣鑫對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者提出的新型政府組織形態(tài)進(jìn)行了大量研究和總結(jié)，提出“任務(wù)型組織”的基本概念，認(rèn)為任務(wù)型組織是“一種圍繞解決某一(些)特定任務(wù)而建立起來(lái)的組織形式”[11]。張康之等的定義著重指出了任務(wù)型組織存在的根本目的與意義。在新常態(tài)階段，我國(guó)建立并發(fā)展任務(wù)型政府組織主要是為了實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理、發(fā)揮特定職能作用、充當(dāng)政策“智庫(kù)”等。

由此可見，對(duì)于任務(wù)型政府組織的內(nèi)涵可以作如下理解：任務(wù)型政府組織區(qū)別于常規(guī)型政府組織，其具備適應(yīng)性、靈活性和臨時(shí)性等特征，是為實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理、特定職能和政策咨詢等而創(chuàng)設(shè)的短暫性政府組織。

(二)基本特征

如前所述，任務(wù)型政府組織具有靈活性、適應(yīng)性和臨時(shí)性等特征。

1.靈活性。任務(wù)型政府組織是政府內(nèi)生的一種具有較大靈活性的臨時(shí)組織。在結(jié)構(gòu)形式上，任務(wù)型政府組織并不遵循等級(jí)分明的層級(jí)制，而是呈現(xiàn)無(wú)結(jié)構(gòu)、扁平化或網(wǎng)絡(luò)化的多變形態(tài)。只有在組織結(jié)構(gòu)上保持適度的彈性，任務(wù)型政府組織才能靈活決策、高效率辦事。在人員配置上，任務(wù)型政府組織保持了相對(duì)開放性，允許各部門人才的流動(dòng)，有針對(duì)性地根據(jù)非常規(guī)任務(wù)的階段性進(jìn)行人力資源優(yōu)化，更好地完成任務(wù)。在權(quán)力運(yùn)行上，任務(wù)型政府組織內(nèi)部并不強(qiáng)調(diào)刻板的“命令-服從”授權(quán)模式，而是主張職能下屬化，弱化職位、職權(quán)帶來(lái)的差異性，允許組織成員在每一項(xiàng)具體事務(wù)當(dāng)中施展自己的才能，發(fā)揮積極性與創(chuàng)造性，突出組織成員的主體地位。當(dāng)然，政府非常規(guī)性任務(wù)的執(zhí)行畢竟不是行政管理方式創(chuàng)新的簡(jiǎn)單試驗(yàn)，因此，規(guī)范性的職能下屬化原則必須受到充分重視[12]。

2.適應(yīng)性。任務(wù)型政府組織的適應(yīng)性主要體現(xiàn)在解決問(wèn)題的效率性和主動(dòng)性上。由于組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力配置的靈活性，任務(wù)型政府組織可以在較短的時(shí)間聚集政府內(nèi)部的各種資源、技術(shù)、人才，以強(qiáng)大的力量推進(jìn)應(yīng)急任務(wù)的執(zhí)行。同時(shí)，任務(wù)型政府組織規(guī)模較小，組織成員間的溝通成本、協(xié)調(diào)成本極低，易于組織的績(jī)效管理并建立成員間默契的合作關(guān)系，增強(qiáng)組織改造外部環(huán)境的合力。在變動(dòng)不居的社會(huì)環(huán)境中，任務(wù)型政府組織的這種團(tuán)隊(duì)合力能使組織成員快速地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題并解決問(wèn)題，甚至能化被動(dòng)為主動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)環(huán)境順應(yīng)任務(wù)的目標(biāo)和方向發(fā)展。

3.臨時(shí)性。臨時(shí)性是任務(wù)型政府組織區(qū)別于常規(guī)型政府組織的本質(zhì)特征。如果說(shuō)任何組織從建立、發(fā)展到最終解構(gòu)的過(guò)程可以視為一個(gè)生命周期的話，任務(wù)型政府組織的生命周期是相對(duì)短暫的。任務(wù)型政府組織的產(chǎn)生、運(yùn)行及衰弱基于要解決的特定問(wèn)題。一項(xiàng)任務(wù)或使命結(jié)束，任務(wù)型政府組織就失去存在的意義與價(jià)值，組織解構(gòu)勢(shì)在必行。此外，我國(guó)新常態(tài)下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是復(fù)雜變化的，任務(wù)型政府組織對(duì)社會(huì)環(huán)境的適應(yīng)性也將遞減。因此，任務(wù)型政府組織不可能在一段較長(zhǎng)時(shí)期后繼續(xù)保持預(yù)期的組織穩(wěn)態(tài)與任務(wù)執(zhí)行效果，它將緊隨環(huán)境變化而不斷地更新或淘汰。

(三)類型

按組織結(jié)構(gòu)劃分，任務(wù)型政府組織可分為無(wú)結(jié)構(gòu)型、結(jié)構(gòu)型兩種。其中，結(jié)構(gòu)型又包括了扁平型、矩陣型、網(wǎng)絡(luò)型等。什么是無(wú)結(jié)構(gòu)型？管理學(xué)大師湯姆·彼得斯認(rèn)為，組織去結(jié)構(gòu)化是對(duì)一個(gè)組織的解放型管理。在無(wú)結(jié)構(gòu)的任務(wù)型政府組織當(dāng)中，每個(gè)組織成員的地位是相對(duì)平等的，彼此都是任務(wù)執(zhí)行與信息交流的重要節(jié)點(diǎn)，組織管理趨近于團(tuán)隊(duì)模式，并非等級(jí)制。然而，無(wú)結(jié)構(gòu)型組織容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)分散、信息溝通的隨機(jī)性和目標(biāo)執(zhí)行的盲目性，因此，當(dāng)前此類的任務(wù)型政府組織還較為少見。而扁平型、矩陣型、網(wǎng)絡(luò)型的任務(wù)型政府組織歸根到底都是對(duì)傳統(tǒng)科層機(jī)構(gòu)的一種改良。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，信息技術(shù)的進(jìn)步打破了組織內(nèi)外部的信息障礙，組織決策、溝通、任務(wù)執(zhí)行、監(jiān)督和信息反饋都可以采用電子政務(wù)等形式實(shí)現(xiàn)。因此，“扁平型→矩陣型→網(wǎng)絡(luò)型”的組織形態(tài)變遷是任務(wù)型政府組織發(fā)展的必然邏輯，這有利于不斷增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)非常規(guī)任務(wù)的行動(dòng)能力。

按任務(wù)屬性劃分，任務(wù)型政府組織可分為危機(jī)管理型、特殊職能型和政策咨詢型三種。危機(jī)管理下的任務(wù)型政府組織是政府為了應(yīng)對(duì)各種危機(jī)情境或緊急事態(tài)，如軍事沖突、重大自然災(zāi)害或事故災(zāi)害、群體性事件等而建立的負(fù)責(zé)制定、實(shí)施一系列應(yīng)急處置措施和相應(yīng)策略的臨時(shí)系統(tǒng)。由于危機(jī)事件的突然性、緊迫性，政府必須在最短時(shí)間內(nèi)控制事態(tài)發(fā)展，任務(wù)型組織因此便成為政府有效應(yīng)對(duì)非常規(guī)性任務(wù)的重要手段。如2008年汶川地震期間，國(guó)務(wù)院成立的抗震救災(zāi)指揮部，為災(zāi)區(qū)的應(yīng)急救援及恢復(fù)重建提供了有效指揮。行使特定職能的任務(wù)型政府組織主要指為完成某項(xiàng)特殊或臨時(shí)任務(wù)而設(shè)立的跨部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，包括各類改革領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)、臨時(shí)工作小組等。如2015年，國(guó)務(wù)院為破除簡(jiǎn)政放權(quán)隱性障礙，加強(qiáng)各級(jí)政府聯(lián)動(dòng)，成立的“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組”。政策咨詢類的任務(wù)型政府組織是政府順應(yīng)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化，為方便及時(shí)制定、更新、調(diào)整和部署重大決策而設(shè)置的一些臨時(shí)性的官方智庫(kù)。如2009年，美國(guó)政府成立的為期兩年的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇顧問(wèn)委員會(huì)，它為美國(guó)穩(wěn)定金融市場(chǎng)和增加就業(yè)機(jī)會(huì)提供了重要的政策建議。

三、新常態(tài)下任務(wù)型政府組織的挑戰(zhàn)與發(fā)展

(一)任務(wù)型政府組織面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

作為一種非常規(guī)的組織形式，任務(wù)型政府組織的靈活性和適應(yīng)性可以更好地服務(wù)國(guó)家與社會(huì)。然而，隨著新常態(tài)階段社會(huì)秩序的不斷演進(jìn)，任務(wù)型政府組織的建設(shè)與發(fā)展也要面對(duì)合法性與合理性的雙重挑戰(zhàn)。

1.合法性危機(jī)。任務(wù)型政府組織的合法性危機(jī)體現(xiàn)在其合法性基礎(chǔ)的缺失。任務(wù)型組織是政府為快速解決社會(huì)問(wèn)題而成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，更多遵循的是效率原則而非合法性機(jī)制。因此，任務(wù)型組織實(shí)際上存在效率與合法性的邏輯矛盾[13]。一是任務(wù)型政府組織的建立源于政府內(nèi)部授權(quán)(授意)，并常以部門通知的形式宣告、發(fā)布，但部門通知并不歸屬于任何法律法規(guī)的體系，并不具備任何法律效力。這種未經(jīng)科學(xué)論證及法定程序認(rèn)可而成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其合法性不言而喻。二是任務(wù)型政府組織追求效率行為而缺乏正式制定的規(guī)則的約束。制度缺陷使得任務(wù)型政府組織的諸多非常規(guī)做法可以很好地規(guī)避行政問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。不健全的行為規(guī)范將是任務(wù)型政府組織面臨的又一合法性困境。三是從權(quán)力轉(zhuǎn)移的視角而言，任務(wù)型政府組織以常設(shè)化謀求合法化的傾向?qū)⒖赡軐?dǎo)致國(guó)家機(jī)構(gòu)膨脹、職能擴(kuò)張。一個(gè)新組織的產(chǎn)生必然牽扯各部門的權(quán)力配置與利益分割。無(wú)論是從組織成員維護(hù)自身利益還是抗拒組織解散的主觀情緒出發(fā)，任務(wù)型政府組織在一定程度上都會(huì)帶有向常規(guī)組織轉(zhuǎn)型的趨向，其是否能夠依據(jù)設(shè)立的初衷自動(dòng)進(jìn)入撤銷程序?qū)⑹且粋€(gè)未知解。而這種不合理的合法化必將增加政府的組織成本，造成資源的浪費(fèi)。

2.合理性問(wèn)題。合理性問(wèn)題關(guān)乎任務(wù)型政府組織生存的最終價(jià)值體現(xiàn)。新常態(tài)下，任務(wù)型政府組織要與整體環(huán)境相適應(yīng)，必然要形成具有相對(duì)獨(dú)立性的發(fā)展規(guī)律。然而，我國(guó)任務(wù)型政府組織建立、發(fā)展過(guò)程始終擺脫不了強(qiáng)烈的行政依附性，其人員配置、資源獲取和行為策略都可能產(chǎn)生合理性問(wèn)題。一是政府官員普遍的素質(zhì)能力滿足不了理想的任務(wù)型政府組織的行動(dòng)要求。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，政府要完成的非常規(guī)任務(wù)是復(fù)雜而多元的，這對(duì)任務(wù)型政府組織成員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、執(zhí)行能力提出了更高的要求。二是任務(wù)型政府組織對(duì)行政部門的資源依賴使其行為模式更多地反映相應(yīng)官僚組織的價(jià)值偏好。行動(dòng)缺乏獨(dú)立性，任務(wù)型政府組織的運(yùn)作就有可能偏離目標(biāo)與應(yīng)有的方向。因此，固有的行政依賴與價(jià)值定勢(shì)將使得任務(wù)型政府組織既不具備實(shí)質(zhì)合理性，也難以達(dá)成形式合理性。

(二)完善任務(wù)型政府組織建設(shè)的基本思路

在新常態(tài)階段，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境等的不斷發(fā)展，任務(wù)型政府組織也必須去加速適應(yīng)這種變化。因此，合法化、合理化任務(wù)型政府組織建設(shè)顯得尤為重要。

1.夯實(shí)任務(wù)型政府組織的合法性基礎(chǔ)。組織的合法性主要是通過(guò)社會(huì)傳統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人魅力與合法準(zhǔn)則等建立起來(lái)的。夯實(shí)任務(wù)型政府組織的合法性基礎(chǔ)，必須充分了解政府的合法性來(lái)源，從而獲取合法性資源，重塑任務(wù)型政府的權(quán)力體系。

首先，加強(qiáng)任務(wù)型政府組織立法規(guī)范。我國(guó)應(yīng)加快研究和解決任務(wù)型政府組織生存與發(fā)展的相關(guān)問(wèn)題，確立不同情勢(shì)下任務(wù)型政府組織的法律地位，健全任務(wù)型政府組織的相關(guān)制度，包括組織權(quán)限的行使、組織成員的任命和聘用、組織行為的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)、任務(wù)完成的總結(jié)評(píng)估等。尤其在針對(duì)重大災(zāi)害等危機(jī)問(wèn)題上，我國(guó)現(xiàn)行法律還未對(duì)地方政府間的橫向合作做出規(guī)定。陳詠梅認(rèn)為，必須客觀審視府際合作的合法性基礎(chǔ)，推進(jìn)危機(jī)事件處理過(guò)程中的政府行為規(guī)范[14]。

其次，增進(jìn)任務(wù)型政府組織的公眾認(rèn)同。任務(wù)型政府組織的建設(shè)不僅要接受行政系統(tǒng)的監(jiān)督和控制，也要注重與社會(huì)的溝通及信息傳達(dá)。合法性的本質(zhì)是心理認(rèn)同，因此，只有人民認(rèn)知并接受任務(wù)型政府組織，其所行使的權(quán)力才能轉(zhuǎn)化為權(quán)威，組織運(yùn)行才能和諧、穩(wěn)定。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開及責(zé)任政治的建立。唯有保證公共信息的真實(shí)、透明，才能增進(jìn)政府與公眾的互信關(guān)系，從而把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)可能造成的損失降到最低。

最后，加強(qiáng)任務(wù)型政府組織的章程化建設(shè)。政府要依據(jù)各部門所要應(yīng)對(duì)的非常規(guī)事務(wù)，做好任務(wù)型政府組織建立、運(yùn)行、終止等方面的相關(guān)規(guī)定。章程化即是要對(duì)我國(guó)任務(wù)型政府組織的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行分析、把握和運(yùn)用，增強(qiáng)其合法性的物質(zhì)基礎(chǔ)，充分提升其執(zhí)行力和組織績(jī)效。趙晨等提出，政府在應(yīng)對(duì)非常規(guī)性任務(wù)時(shí)可以采取敘述、分類、編碼和解析四個(gè)循序漸進(jìn)的步驟，形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓k事模式，并提高政府組織從非常規(guī)任務(wù)中的學(xué)習(xí)成效[15]。

2.追求統(tǒng)一的形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性。形式合理性要求任務(wù)型政府組織依據(jù)非常規(guī)任務(wù)增強(qiáng)自身行為手段與辦事程序的針對(duì)性和確定性；而實(shí)質(zhì)合理性則強(qiáng)調(diào)任務(wù)型政府組織獨(dú)立的價(jià)值判斷，不受傳統(tǒng)行政體系的單一價(jià)值影響。二者的統(tǒng)一使任務(wù)型政府組織快速適應(yīng)行政環(huán)境與客觀社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性。

首先，借助科學(xué)力量提高任務(wù)型政府組織的辦事效率。科學(xué)決策、效率執(zhí)行是任務(wù)型政府組織形式合理性的體現(xiàn)。因此，完善任務(wù)型政府組織建設(shè)，確立其行政模式，確保公共政策科學(xué)合理的制定和實(shí)施。為此，政府還應(yīng)加快解決任務(wù)型政府組織的人員配置問(wèn)題，發(fā)展“外腦”，建立應(yīng)對(duì)不同非常規(guī)任務(wù)的專家信息庫(kù)，尤其是政策咨詢類的任務(wù)型政府組織，必須加強(qiáng)戰(zhàn)略性的人才儲(chǔ)備，提高各種風(fēng)險(xiǎn)決策的質(zhì)量。

其次，打破行政壁壘，建立多元主體參與的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。這不僅要求任務(wù)型政府組織在行為和價(jià)值判斷上與傳統(tǒng)官僚體制保持相對(duì)獨(dú)立性，更要求任務(wù)型政府組織的治理理念從以“自我為中心”向“多中心治理”轉(zhuǎn)變，追求實(shí)質(zhì)合理性。因此，任務(wù)型政府在解決內(nèi)部行動(dòng)獨(dú)立性上，應(yīng)注重聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，合理定位自身角色，更多地依托公民、民間組織等社會(huì)力量，積極推進(jìn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)作治理。此外，根據(jù)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，建立任務(wù)型政府組織的協(xié)同治理機(jī)制，增強(qiáng)其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的適應(yīng)性，通過(guò)不斷地加強(qiáng)外部聯(lián)系，使任務(wù)型政府組織獲得改變自身結(jié)構(gòu)和行為方式的物質(zhì)與價(jià)值動(dòng)力。這也是任務(wù)型政府組織走向?qū)嵸|(zhì)合理性的正確途徑。

任務(wù)型政府組織的建設(shè)與發(fā)展是對(duì)我國(guó)新常態(tài)階段風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的系統(tǒng)思考，要不斷加強(qiáng)開放任務(wù)型政府組織的理論探討和實(shí)踐研究，實(shí)現(xiàn)任務(wù)型政府組織的合法化、合理化，建立起新型的、具備優(yōu)越服務(wù)性能的政府組織。

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The Construction and Development of Task-oriented

Government Organizations under the New Normal

XU Xiao-dan1, WU Wen-qiang2

(1.TheOrganizationDepartment,FuzhouUniversity,FuzhouFujian350116,China;

2.SchoolofEconomicsandManagement,FuzhouUniversity,FuzhouFujian350116,China)

Abstract：In the new normal stage, with the increase of all kinds of risk problems on the development of Chinese econominc society, task-oriented organizations have become an important means for government to govern a risk society. This paper explores and analyses the connotation, features and types of task-oriented government organizations, whose characteristics such as flexibility, adaptability and temporality can play an important role in risk management, communication and coordination and policy consultation. In order to deal with the problem concerning legitimacy and rationality of task-oriented government organizations, the author comes up with the idea of optimizing the basic path to the development of task-oriented government organizations from the aspects such as legislation norms, the improvement of public recognition, the construction of institutionalization, scientific policy-making and the establishment of collaborative governance mechanism.

Key words：the new normal; task-oriented government organizations; risk society; governance

(編輯：陳鳳林)