王嘉賓

南京政治學(xué)院，江蘇 南京 210003

2014年11月6日，調(diào)整解放軍審計(jì)署建制領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系命令宣布大會(huì)在北京舉行，會(huì)上宣布了習(xí)主席簽署的關(guān)于解放軍審計(jì)署建制調(diào)整的命令:“即日起，解放軍審計(jì)署由總后勤部劃歸中央軍委建制，在中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下主管全軍審計(jì)工作，對(duì)中央軍委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其黨的建設(shè)、政治工作和行政管理則直接由軍委辦公廳領(lǐng)導(dǎo)。”這是深化國(guó)防和軍隊(duì)改革，推進(jìn)軍隊(duì)審計(jì)制度創(chuàng)新邁出的實(shí)質(zhì)性步伐，是貫徹依法治軍、從嚴(yán)治軍方針，加強(qiáng)預(yù)防和打擊腐敗的重大舉措。彰顯了習(xí)主席和中央軍委充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能、強(qiáng)力推動(dòng)作風(fēng)建設(shè)的堅(jiān)定意志和決心。審計(jì)署重新劃歸軍委后，確立了軍委審計(jì)署作為中央軍委直屬單位的頂級(jí)組織關(guān)系，這一組織關(guān)系以及行政隸屬層次的升格，使得軍委審計(jì)署的法律權(quán)限也得到了相應(yīng)擴(kuò)容，并體現(xiàn)出了其法律權(quán)限的最高性。

一、平行于“國(guó)家審計(jì)”的“軍事審計(jì)”

軍委審計(jì)署主導(dǎo)的軍隊(duì)審計(jì)具有“國(guó)家審計(jì)”的屬性，即軍委審計(jì)署發(fā)起的審計(jì)具有相同于“國(guó)家審計(jì)”最高性等特點(diǎn)，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)軍隊(duì)審計(jì)本質(zhì)上不屬于傳統(tǒng)意義上的國(guó)家審計(jì)或政府審計(jì)。

我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定了中央軍委對(duì)全國(guó)武裝力量的立法權(quán)，《國(guó)防法》第十三條規(guī)定了中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量行使的職權(quán)，包括“根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)，發(fā)布決定和命令”以及“依照法律、軍事法規(guī)的規(guī)定，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲武裝力量成員”。根據(jù)權(quán)力法定原則，即權(quán)力來(lái)源于憲法和法律的授予，軍隊(duì)審計(jì)相關(guān)法律也應(yīng)由中央軍委來(lái)制定頒布。若對(duì)軍隊(duì)以“政府審計(jì)”的名義來(lái)審計(jì)，既無(wú)法律依據(jù)也無(wú)實(shí)際權(quán)限，又不符合現(xiàn)實(shí)組織法程序，是不妥當(dāng)?shù)?。軍?duì)一切有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的單位和部門以及相關(guān)的責(zé)任人員，都要接受審計(jì)監(jiān)督。平時(shí)，審計(jì)要對(duì)以國(guó)防經(jīng)費(fèi)為主的財(cái)務(wù)收支及其效益進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)我軍各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展和戰(zhàn)斗力的提高;戰(zhàn)時(shí)，要重點(diǎn)審計(jì)作戰(zhàn)經(jīng)費(fèi)的收支活動(dòng)及評(píng)估其使用效益，以保障戰(zhàn)爭(zhēng)勝利。現(xiàn)有國(guó)家《審計(jì)法》及相關(guān)法規(guī)并沒(méi)有對(duì)有關(guān)武裝力量的審計(jì)做出具體規(guī)定，只是在《審計(jì)法》附則第五十三條中規(guī)定:“中國(guó)人民解放軍審計(jì)工作的規(guī)定，由中央軍事委員會(huì)根據(jù)本法制定”，根據(jù)特殊法優(yōu)于一般法的原則，軍隊(duì)審計(jì)實(shí)際應(yīng)根據(jù)中央軍委制定的軍事法規(guī)或國(guó)家其他軍事法規(guī)來(lái)進(jìn)行，而非直接引用國(guó)家的《審計(jì)法》;同時(shí)由于《審計(jì)法》中缺乏對(duì)軍隊(duì)審計(jì)特殊情況的細(xì)則，直接適用國(guó)家《審計(jì)法》無(wú)法適應(yīng)軍隊(duì)審計(jì)實(shí)際需要。在軍隊(duì)內(nèi)部，中央軍委及相關(guān)職能部門已經(jīng)制訂了一些如《審計(jì)條例》、《軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》等一系列軍隊(duì)審計(jì)法律法規(guī)。因此，軍委審計(jì)署主導(dǎo)的軍隊(duì)審計(jì)，其涵義、范圍、權(quán)限從本質(zhì)上要區(qū)別于傳統(tǒng)西方“國(guó)家審計(jì)”或“政府審計(jì)”的概念，應(yīng)屬于獨(dú)立的“軍事審計(jì)”，這種“軍事審計(jì)”在法律效力上是平行于“國(guó)家審計(jì)”的。

二、中央軍委審計(jì)署是我國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)之一

我軍審計(jì)機(jī)關(guān)是根據(jù)解放軍《審計(jì)條例》設(shè)置的。在建制調(diào)整前，審計(jì)署還屬于總后勤部下設(shè)機(jī)構(gòu)，其處于一種雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制中，即解放軍審計(jì)署是全軍范圍內(nèi)負(fù)責(zé)審計(jì)工作的最高級(jí)別部門，主管全軍審計(jì)工作，對(duì)中央軍事委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其黨的建設(shè)、政治工作和行政管理由總后勤部領(lǐng)導(dǎo)，并指導(dǎo)下級(jí)審計(jì)部門的工作。解放軍審計(jì)署相當(dāng)于政府的副部級(jí)單位。在審計(jì)署劃歸中央軍委后，從行政隸屬上看，直接對(duì)中央軍事委員會(huì)及中央軍事委員會(huì)主席負(fù)責(zé)，組織關(guān)系已經(jīng)高于國(guó)防部、四總部、武警部隊(duì)、民兵，高于除中央軍委之外任何級(jí)別的軍事行政機(jī)關(guān)，屬于負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)武裝力量審計(jì)事務(wù)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，是平行于國(guó)家審計(jì)署的全國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)之一。

首先，代表國(guó)家審計(jì)的國(guó)家審計(jì)署與軍隊(duì)審計(jì)部門分屬于兩個(gè)完全不同的組織系統(tǒng)，國(guó)家審計(jì)署跨系統(tǒng)直接對(duì)軍隊(duì)單位發(fā)起審計(jì)沒(méi)有現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)。軍委審計(jì)署隸屬于中央軍委，國(guó)家審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，軍委審計(jì)署由中央軍事委員會(huì)產(chǎn)生，而非由國(guó)家審計(jì)署產(chǎn)生，國(guó)家審計(jì)署與軍委審計(jì)署之間并沒(méi)有任何組織法律關(guān)系，前者對(duì)后者的領(lǐng)導(dǎo)也就缺乏組織法依據(jù)。國(guó)家審計(jì)署負(fù)責(zé)除全國(guó)除武裝力量以外的審計(jì)，軍委審計(jì)署負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)武裝力量及其他軍事審計(jì)事務(wù)，兩者分工明確。武警部隊(duì)受中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，屬于我國(guó)武裝力量，但不屬于軍隊(duì)，在軍隊(duì)審計(jì)部門原屬總后勤部建制時(shí)期，根據(jù)國(guó)家《審計(jì)法》和解放軍《審計(jì)條例》，其審計(jì)工作由國(guó)家審計(jì)署和解放軍審計(jì)署雙重指導(dǎo)，依據(jù)并參照解放軍《審計(jì)條例》開展，實(shí)際中以自行開展為主①。在解放軍審計(jì)署劃歸中央軍委建制后，雖然相應(yīng)的法律還存在空白，但《憲法》規(guī)定中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)武警部隊(duì)，作為中央軍委直屬單位的軍委審計(jì)署依據(jù)組織法律關(guān)系有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)武警部隊(duì)的審計(jì)工作。

其次，我國(guó)現(xiàn)有軍隊(duì)及武裝力量(除臺(tái)灣地區(qū)外)都是由中國(guó)共產(chǎn)黨組建并領(lǐng)導(dǎo)的，軍隊(duì)審計(jì)權(quán)由軍事統(tǒng)率權(quán)產(chǎn)生，而非由政府權(quán)力產(chǎn)生?！稇椃ā返诰攀龡l規(guī)定了中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量，同時(shí)《國(guó)防法》第二十二條規(guī)定了武裝力量由解放軍、武警部隊(duì)和民兵組成。因此，中央軍委對(duì)軍隊(duì)具有最高軍事統(tǒng)率權(quán)是國(guó)家憲法、法律與黨章同時(shí)規(guī)定的權(quán)力。統(tǒng)率權(quán)包含了對(duì)武裝力量的一切權(quán)力，而對(duì)武裝力量的最高審計(jì)(監(jiān)督)權(quán)則是由軍事統(tǒng)率權(quán)派生的。這就使得負(fù)責(zé)全軍乃至全國(guó)武裝力量審計(jì)工作的軍委審計(jì)署成為了全國(guó)最高(軍事)審計(jì)機(jī)關(guān)。

確立軍委審計(jì)署審計(jì)權(quán)力的最高性是十分必要的，權(quán)力的最高性相應(yīng)帶來(lái)了行使權(quán)力的獨(dú)立性，這樣就使得軍委審計(jì)署進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)時(shí)可以排除外部一切阻礙，只對(duì)最高軍事統(tǒng)率權(quán)負(fù)責(zé)，在我國(guó)軍隊(duì)審計(jì)中起到了外部審計(jì)的作用。

［ 注 釋 ］

①陳曉芳.武警審計(jì)法制建設(shè)淺析［D］.武警工程學(xué)院，2010.

［1］李金華.中國(guó)審計(jì)史］.北京:中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

［2］任興德，王國(guó)福等.中國(guó)人民解放軍審計(jì)五年1986-1990［M］.北京:中國(guó)審計(jì)出版社，1993.

［3］陳曉芳.武警審計(jì)法制建設(shè)淺析［D］.武警工程學(xué)院，2010.

［4］馬嶺.我國(guó)現(xiàn)行憲法中的軍事權(quán)規(guī)范［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)，2011(02).