鄭體洋

西北政法大學，陜西 西安710063

古人說:“欲知平直，則必準繩;欲知方圓，則必規(guī)矩?！币?guī)矩，是一種約束，一種準則。人不以規(guī)矩則廢，黨不以規(guī)矩則亂。一個黨員領導干部如果無視紀律、不講規(guī)矩、不守底線，必然“踩雷”、“觸電”，甚至滑向腐敗墮落的深淵。全面推進依法治國，要求中國共產黨依法執(zhí)政、依規(guī)管黨。

一、中國共產黨黨內法規(guī)概念的由來及其確立

“黨內法規(guī)”這一概念最早由毛澤東提出，經中國共產黨的歷屆領導人、黨中央文件予以采用，并且為《中國共產黨黨章》所納入。其已具有權威性、穩(wěn)定性、廣泛使用性。

1938年，毛澤東同志在中國共產黨第六屆中央委員會第六次全體會議上的報告《中國共產黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中講到黨的紀律時說，“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”。［1］此后，劉少奇同志、鄧小平同志、江澤民同志、胡錦濤同志和習近平同志都對“黨內法規(guī)”、“黨規(guī)黨紀”做了相關表述。

黨的正式文件則是從20世紀90年代開始使用這一概念。中共中央于1990年7月31日印發(fā)了《中國共產黨黨內法規(guī)制定暫行條例》。該條例對黨內法規(guī)的創(chuàng)制活動做了詳細地規(guī)定，這是黨中央首次明確規(guī)定“黨內法規(guī)”概念的標志。1992年黨的十四大修改后的《中國共產黨章程》中，第一次在黨章中明確寫上“黨內法規(guī)”這一概念，這標志著“黨內法規(guī)”這一概念在黨的根本大法中得到了正式確認，從而也標志著“黨內法規(guī)”這一概念得到完整意義上的確立。1997年黨的十五大、2002年黨的十六大以及2007年黨的十七大均對中共十四大黨章關于黨內法規(guī)的概述做了繼承與發(fā)展。中共十八大以來，黨中央在以習近平同志為總書記的堅定有力領導下，積極推進黨內法規(guī)制度體系建設，制定頒發(fā)了《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃發(fā)展綱要(2013—2017年)》。黨內法規(guī)制度體系建設邁上新臺階，打開了新的局面。

二、中國共產黨黨內法規(guī)的特殊法律性質

目前，我們國家占主流地位的法理思想，仍然延續(xù)著馬克思主義關于法律的傳統(tǒng)界定。例如:“法是由國家制定、認可并依靠國家強制力保證實施的，以權利和義務為調整機制，以人的行為以及行為關系為調整對象，反映由特定物質生活條件所決定的統(tǒng)治階級或人民意志，以確認、保護和發(fā)展統(tǒng)治階級所期望的社會關系和價值目標為目的的行為規(guī)范體系?！保?］這種傳統(tǒng)意義上對“法律”的界定，在公權力壟斷時代應該說還是在某種程度上如實地反映了當時社會的法律發(fā)展規(guī)律。但是，“法律”屬于歷史范疇，它的概念是隨著社會的發(fā)展而發(fā)展的?，F(xiàn)代社會中，公共治理模式日益多元化?！皬膯沃行牡膰夜芾磙D向多中心的公共治理，不僅需要國家創(chuàng)制的規(guī)則，還需要各種政治共同體和社會共同體創(chuàng)制的自律性規(guī)則，二者共同完成公域之治的任務。作為公共治理崛起的一個前提或后果，軟法規(guī)范的涌現(xiàn)是順理成章的事?！保?］十年前，北京大學法學院羅豪才教授主持“公共治理領域的軟法問題研究”這一教育部人文社科重大項目。該項目研究了現(xiàn)代公共治理中，軟法與硬法的關系以及軟法的位置和功能。羅豪才與宋功德教授在其合著的《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》一書中指出，“這種法范式將國家當作法制化的唯一軸心，強調法規(guī)范的國家性、法邏輯的對抗性和法秩序的強制性?！瓏摇刂品ǚ妒诫m然長期以來居于主導地位，但伴隨著多中心的、強調合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起，這種傳統(tǒng)的法范式陷入了嚴重危機之中，一種與公共治理相適應的回應型法開始取而代之，國家——控制法范式正在成為過去時”。［4］

當今社會的法以創(chuàng)制主體和適用主體的不同，可以分為國家法、社會法和國際法。此處的“社會法”是相對于“國家法”而言的。其是指由不同的社會公權力主體制定的調整其內部組織管理關系以及社會公權力運行所涉及的相應的外部關系的行為規(guī)則。以能否運用國家強制力保證實施這個形式標準，可以將其分為是硬法規(guī)范和軟法規(guī)范。軟法是指由各類公權力主體(包括國家、社會和國際)制定或認可的調整其相應成員行為及相互間關系，不能運用國家強制力保證實施的規(guī)則的總稱。

由此可知，黨內法規(guī)應歸屬于軟法和社會法。但筆者探討的不是普通的黨內法規(guī)，而是中國共產黨的黨內法規(guī)。由于中國共產黨是執(zhí)政黨，黨內事務與國家事務具有內在一致性。因此，黨內法規(guī)對黨內事務法律關系的調整必然影響到國家事務。鑒于此，中國共產黨黨內法規(guī)的性質不完全是軟法和社會法，其必然包含著國家法和硬法的部分因素。

三、中國共產黨黨內法規(guī)的作用

在當今，公共治理模式多元化，這一特定歷史條件下，黨內法規(guī)具有十分重要的作用。具體體現(xiàn)在以下三個方面。

(一)黨內法規(guī)是建設社會主義法治國家的有力保障。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，新形勢下，我們黨作為執(zhí)政黨，要實現(xiàn)偉大的中國夢，必須要堅持黨要管黨、從嚴治黨的原則。黨規(guī)黨紀是管黨治黨建設黨的重要法寶，也是全面推進依法治國的有力保障。

全面推進依法治國，我們既要充分發(fā)揮法律法規(guī)的作用，還要充分發(fā)揮黨規(guī)黨紀的作用，使之相互作用，相得益彰。［5］

(二)黨內法規(guī)的第二個重要作用在于使黨內行為與關系規(guī)范化運行。具體體現(xiàn)為調整和規(guī)范黨的中央組織機關與地方組織機關以及各地方組織機關之間的關系，黨與各國家機關、社會團體之間的關系。并使這些關系走向法治化、規(guī)范化的道路。

目前，在中國共產黨黨內，有部分制度和關系尚未納入黨內法規(guī)的調整范圍，沒有實現(xiàn)法治化、規(guī)范化。為提高中國共產黨執(zhí)政的長久性和合法性、科學性，避免政息人亡，有必要加強該方面的黨內法規(guī)建設。

(三)黨內法規(guī)有助于保障和促進黨員領導干部運用法治思維和法治方式治國理政。［6］法治思維是依據(jù)對法治的信念和法治的固有規(guī)律來認知事物、明辨是非、解決問題的一種思維方式。法治方式是科學地運用法治思維分析問題、處理問題和解決問題的行為方式。當下，我國各項改革工作已經步入攻堅期和深水區(qū)、社會穩(wěn)定風險加大，這就更加需要我們黨運用法治思維和法治方式治國理政。

當下，公共治理模式多樣化，人民群眾利益訴求多元化。廣大黨員領導干部如何培養(yǎng)法治思維和法治方式，以及創(chuàng)造性地運用法治思維和法治方式推進改革、促進發(fā)展、維護社會穩(wěn)定，一個重要途徑就是加強和完善黨內法規(guī)。黨的十八屆四中全會《決定》第一次明確提出將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系建設，這是黨切實踐行法治精神、保障和促進廣大黨員領導干部運用法治思維和法治方式治國理政的重要方式。

［1］毛澤東選集(第二卷)［M］．北京:人民出版社，1991:528．

［2］張文顯主編．法理學［M］．北京:高等教育出版社、北京大學出版，1999．46．

［3］羅豪才，畢洪海．軟法與治理評論(第一輯)［M］．北京:法律出版社，2013，8:45．

［4］羅豪才，宋功德．軟法亦法—公共治理呼喚軟法之治［M］．北京:法律出版社，2009:7-8．

［5］為什么說黨內法規(guī)是建設社會主義法治國家的有力保障?［J］．新長征(黨建版)，2014(12)．

［6］姜明安，畢雁英．黨員干部法治教程［M］．北京:中國法制出版社，2014，4:206．