□郝占輝　賀宏斌　王文波　劉　晶

高職院校學生教育管理法治化的困境、原因及實現路徑

□郝占輝賀宏斌王文波劉晶

高職院校學生教育管理法治化程度，關系到依法治國戰(zhàn)略能否在高職教育領域深入推進，關系到依法治教、依法治校方針能否全面貫徹落實，關系到學生受教育的憲法權利能否充分實現。文章在調查研究的基礎上，總結闡述了高職院校學生教育管理法治化進程中所面臨的四重困境，并分析探討了出現這四類困境的原因，由此提出實現學生教育管理法治化的方向及實現路徑。

依法治國；依法治校；高職院校；學生教育管理；思想政治教育

近年來，我國高等職業(yè)教育蓬勃發(fā)展，為現代化建設培養(yǎng)了大量高素質技能型專門人才，為高等教育大眾化作出了重要貢獻。高等職業(yè)教育作為高等教育發(fā)展中的一個類型，肩負著培養(yǎng)面向生產、建設、服務和管理第一線需要的高技能人才的使命，在我國加快推進社會主義現代化建設進程中具有不可替代的作用［1］。高職院校應當堅持育人為本、德育為先，把立德樹人作為根本任務，將依法辦學、依法治校、依法育人的理念原則融入到教育管理全過程。高職院校學生教育管理法治化程度，關系到依法治國戰(zhàn)略能否在高職教育領域深入推進，關系到依法治教、依法治校方針能否全面貫徹落實，關系到學生受教育的憲法權利能否充分實現。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》），描繪出了法治中國建設的路線圖，設定了完成各項目標任務的時間表，是新的歷史形勢下深入推進依法治國戰(zhàn)略實施的綱領性文件，具有重要的理論和實踐價值［2］?；谶@樣的背景和要求，高職院校學生教育管理法治化也必將迎來嶄新的局面。

一、高職院校學生教育管理法治化的困境

隨著我國依法治國戰(zhàn)略深入而廣泛推進和人們民主權利意識的覺醒，依法治教、依法治校取得顯著的進步，獲得了可喜的成績，同時也積累了十分寶貴經驗。但靜心反思，我們也應當看到實際情況離設定的理想目標還有很大差距，高職院校學生教育管理法治化進程并不是一帆風順、一路高歌，在實踐工作中還存在諸多矛盾和短板?？偟膩碇v，其中有四大類困境是最大障礙，亟需我們研究破解。

（一）改變傳統(tǒng)的行政命令式管理思維很難，思維定勢一旦形成，極難轉變

大眾心理學理論認為，一個人的思維模式取向形成慣勢之后，在短期內是不易被說服讓其做出改變的，除非客觀條件發(fā)生了根本性變化，并且對其進行持續(xù)不間斷地另外思想觀念的灌輸。由于行政命令式管理效率高、成本低，能夠快速實現管理目的，在這個命令式管理過程中，被管理者也容易服從，又能彰顯管理者的權威，所以在實際工作中，這種管理方式就成為了管理者慣常的思維和做法。高職院校對學生的教育管理也都普遍存在這樣的情形，而且這樣的思維模式一旦固化下來，就不易改變。顯而易見，這樣的思維模式和行為取向與依法治校的要求是格格不入的。

（二）“學生就是被管理對象”的觀念根深蒂固

作為學校的教育管理者，他們普遍認為學生是來接受教育的，就應被管理，我們是教育者也是管理者，學生應當無條件服從學校的意志，不得提出異議或者反對反抗，學校想怎么管就可以怎么管，這是學校自主辦學的體現。持有這樣的觀念是與長久以來人們所奉行的 “師道尊嚴”信條分不開的。持有這樣觀點的教育管理者認為，學生就是被管理的對象，對于學生提出各種各樣的請求訴求，是不能被接受和支持的。但這些教育管理人員并未深刻領悟“吾愛吾師，吾更愛真理”這句來自西方經典論述的內涵，致使教育管理法治化進程困境始終難以被突破。

（三）學校的各項規(guī)章制度雖有很多，但大多數都處于休眠冰凍狀態(tài)，并未充分發(fā)揮其引領、規(guī)范和保障作用

在依法治國和依法治校背景下，按照教育主管部門要求，大多數高職院校都能夠建章立制，制定出各種各樣規(guī)章制度，以填補學生教育管理領域的制度空白，基本實現了教育管理的有規(guī)可依和有章可循。但問題在于，這些規(guī)范性文件真正處于運行狀態(tài)、發(fā)揮實效的不多，大多數只停步于紙面上，處于凍結休眠狀態(tài)，而且有的文件常年失修，已不能適應新的客觀情況和實際需求，致使依法治校進程步履蹣跚。

（四）學生大多屬于沉默的接受者和被管理者角色，充分認識到自己是教育主體，尚需時日

就學生而言，由于長期被灌輸服從命令、接受管理的教育理念，使他們在內心深處意識到，不聽從學校的管理就要受到處罰，甚至學業(yè)和就業(yè)就要因此受到影響，所以即使自己受到了委屈，也只能選擇忍氣吞聲，受到不公平對待和處理，合法的權益受到非法侵犯都不敢反對，提出異議。如此以來，就會更讓教育管理者們堅定行政命令式的管理思維。作為教育主體，學生們所表現出來的集體沉默和權利意識的沉睡，必然會加大法治化進程的障礙。

二、形成困境的原因分析

上述極具代表性的四類困境，制約了依法治校的順利開展，阻礙了高職院校學生教育管理法治化進程。那么這四類困境形成原因到底為何，需要我們由表及里，透過現象探究其本質，以尋求破解困境的最優(yōu)方案。通過調查研究我們認為，產生這樣困境的原因主要有以下四個方面：

（一）學校領導不習慣用法治思維開展工作，不重視發(fā)揮運用法律制度的指導、約束和規(guī)范功能

學校領導作為學生教育管理的第一責任人，能否習慣并熟練運用法治思維和法治方式開展工作、處理問題，能否重視并充分發(fā)揮法律制度的規(guī)范、保障功能，決定著依法治校的水平和程度。當前大多數高職院校并未嚴格按照依法治校的要求實施教育管理，不習慣、不適應用民主的形式和法律的手段解決學生教育管理中所遇到的問題，始終認為規(guī)章制度非但沒有讓管理工作輕松方便、低成本，反倒束縛了自主辦學、自主管理的手腳，通過繁瑣的程序設計安排會降低管理效率，會給工作的順利開展招致麻煩，索性就采用成本低、效率高、見效快的行政命令式的手段。學校領導的這種態(tài)度和思維慣勢必然成為阻滯法治化進程的絆腳石。

（二）與法治精神相匹配的大學文化尚未真正形成

大學文化是大學在發(fā)展歷程中，長期積累和沉淀下來的能夠反映其辦學定位、育人目標、發(fā)展方向等的思想模式及價值指引，具有文以載道、潤物無聲，潛移默化、以文化人的功能。它既包括物質層面的文化也包括非物質即精神思想層面的文化。物質層面包括教學場所、教學設施、校園綠化規(guī)劃、師資隊伍狀況等，非物質方面的文化包括校訓、校史、校情、制度建設、教學科研水平、服務社會能力等方面。無論是物質層面還是非物質層面的文化，大學文化都具有教化人、影響人、鼓舞人、塑造人等育人功能。與法治精神相匹配的大學文化是指學校通過文化建設營造包容開放、兼容并蓄、民主自由、公平正義、文明和諧的育人氛圍，制約、規(guī)范教育管理者的行為，促進學生民主、法治意識覺醒，這是依法治校的最優(yōu)狀態(tài)。可遺憾的是，就目前我國高職院校教育管理水平的現狀而言，顯然欲達至此狀態(tài)還有很長的路要走。

（三）校園法制宣傳教育形式化、走過場傾向性明顯，重形式、輕內容，實效性不夠

法制教育是思想政治教育的重要內容，法制宣傳教育在促進教育管理法治化進程中意義重大，不僅能夠幫助教育管理者更新舊觀念、改變舊思路，還利于學生守法用法意識的提高，可謂一舉多得。但是我們通過調研發(fā)現，高職院校在開展這方面工作時，主要是為了完成上級布置的任務，而不是其自覺行為。形式化、走過場的傾向十分明顯，注重形式上的大張旗鼓、轟轟烈烈，卻忽視了內容上是否契合了學生的實際需求，效果欠佳。在宣傳內容上，更多的是講述應盡哪些法律義務，不履行法律義務可能被怎樣制裁處理，而不是啟發(fā)學生民主權利意識的覺醒。這固然沒有錯，但我們認為，在法制宣傳教育內容設計上應更多重點講述權利救濟的程序和途徑，真正讓教育管理者和學生的理性用法維權觀念有所強化，培育現代公民意識，這才算是達到了普法的本真目的。

（四）依法治校并未成為學?？己嗽u估的重要指標

為了檢驗學校的辦學水平及教學科研開展情況，教育主管部門經常組織相關專家學者通過評估的形式對學校進行綜合考核評價。一般評估指標體系會設置很多項目，基本涵蓋了學校辦學育人各個領域和環(huán)節(jié)，根據項目的重要程度，每個項目均對應著某一分值。通過調研我們發(fā)現，評估指標體系里賦予依法治校這一項目的分值往往不高，大多情況此項占總分值的10%左右。這種現象說明在對學校進行評估考核時，很多人認為依法治校開展情況不是很重要的，以致學校領導對此項工作亦不重視，教育管理法治化進程步履緩慢也就不足為奇了。

三、實現路徑

思想決定思路，思路決定出路。結合上述提到的法治化進程中諸多困境，并對形成困境的原因分析總結之后，接下來就是要明確解決問題的思路及方向，有的放矢、對癥施治，設計出可行的問題解決方案，提出有效方法措施，以此推進依法治校不斷取得新成績。

（一）轉變高校教育管理者的育人理念，認真貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），并作為對高職院校進行考核評估、評先選優(yōu)的重要內容和依據

理念是行動的先導，科學理念為行動順利實施提供了價值指引和基本遵循。高校教育管理者依法治校的水平，在某種意義上，也體現在堅持教育行政程序正當的程度上。切實提高高校教育管理者的依法管理意識，拋棄在高校內部管理上的重人治、輕法治，重政策、輕法律，重實體、輕程序思維，做到有法必依、有章必循。因為“高校教師面對的是成人化的學生，民主的管理方式對高校教師的管理更為重要?！保?］作為高校管理者要轉變過去管理主要依靠政策的思維，把法律當作高校管理的主要依據，堅持依法治校。在高校管理中，管理者只有解放了思想，才能拋棄在高校內部管理上的重人治、輕法治，重政策、輕法律，重實體、輕程序思維，把法律和政策有機的結合起來。努力建設一支知法懂法的高素質管理隊伍，提高管理水平。為了達到這樣的理想目標，就要經常組織高校管理人員學習法律知識，特別是要組織高校管理人員重點學習與高校管理有關的法律，培養(yǎng)法律意識，自覺地用法律制度規(guī)范管理行為［4］。

高職教育作為高等教育的重要類型，以培養(yǎng)技能型、實用性、高素質勞動者為辦學目標，高職院校依法治校水平的高低影響人才培養(yǎng)的質量。所以作為教育管理者務必堅持依法治理的原則，注重用法治思維和法治方式處理解決工作中遇到的各種矛盾和問題。高職院校的主管部門應當出臺相關政策意見，要求和指導高職院校通過制定學校章程，建章立制，細化管理制度，并定期或者不定期地對學校完成情況進行督促檢查，將考核的結果作為評先選優(yōu)的重要參考依據。加大考核力度和頻度，明確考核指標內容，增加依法治校和用法治方式處理問題、推動工作項目內容的分值比重。

一分部署，九分落實。《綱要》是我國新時期全面推進教育科學發(fā)展與依法治教的宣言書和動員令。在新的歷史形勢下，為教育法制建設提出了清晰的工作主題、明確的工作任務，細化了工作目標、評價標準、運行機制及方式方法，還蘊涵著切實保障全體公民受教育權的基本精神要求［5］。由此，教育法制建設有了更為具體的思想指導和價值遵循，必將對促進我國教育事業(yè)科學發(fā)展、更高水平發(fā)展產生深刻的影響［6］。高職院校教育管理者必須將《綱要》的精神原則學習好、貫徹好，把任務措施落實好、完成好，堅持依法育人、依法治理，推動依法治校全面發(fā)展進步。

（二）全面推進依法治校，引進第三方監(jiān)督評價機制，加大對學校分管學生工作領導及學生教育管理人員法治思維、法治能力的培訓和考核力度

廣開言路，才能打開思路；集思廣益，才能善謀大計。引進第三方監(jiān)督機制目的在于能夠對學校實施依法治校情況更加客觀中立的評價，防止在評價時弄虛作假、任意夸大或者縮小成績。第三方機構可以由同類高校的相關專家和社會人士組成，評價前，在專家?guī)旎麅岳镫S機抽取選定專家，組成臨時專家小組入校評估。這樣做的目的就是避免事前通知報信，給將要接受評估的學校提前做安排、補材料、拉關系提供機會，弱化評價評估的真實性、客觀性和權威性。雖然第三方評估機構屬于臨時組建的機構，完成工作任務后就自動解散，但是為了強化評估專家的公正理念和責任意識，評估人員對評價機構要長期負責，如果弄虛作假、吃拿卡要、收受賄賂而做出不真實客觀的評價結論，進而造成嚴重后果的，應當通報評估人員所在單位，提出處理意見，并取消其評估專家資格，涉嫌違法犯罪的，移交司法機關追究其法律責任。

高職院校學生管理人員隊伍整體法治能力狀況決定著依法治校、依法育人的水平和質量，所以加大對他們的培訓和考核力度就顯得尤為重要。培訓的形式可以靈活多樣、不拘一格，既可以安排集中綜合培訓，也可以開展個體專項培訓；既可以在職培訓，也可以脫產培訓；既可以是課堂面授培訓，也可以是網絡在線培訓。培訓方法可以是專題講授報告式，也可以是案例解讀、以案說法式，還可以是任務驅動、情景再現剖析式。培訓過程要嚴格監(jiān)控，嚴肅考勤紀律，不走過場、不圖形式，務求培訓實效。培訓結束后，應當進行測試，對出勤不達標，測試不及格的人員不予頒發(fā)培訓結業(yè)證書或者出具培訓合格證明。對學生管理人員的考核同樣應與時俱進，注重考核方式創(chuàng)新，從不同側面、不同視角多元全方位考察其在實際工作中是否做到了依法依規(guī)，是否堅持了程序公正，是否尊重和維護了學生的合法權益，是否善于創(chuàng)新工作思路，善于處理新問題新矛盾，是否保障了學生的民主權、監(jiān)督權和言論自由，是否習慣用法治思維分析思考解決問題，法治能力強不強，依法辦事的自覺性高不高等等。教育主管部門、高職院校都應當制定出便于操作執(zhí)行的考核細則，全面客觀地考察學管人員的工作態(tài)度、工作能力及工作實績，督促他們加強學習、解放思想、轉變理念、全面發(fā)展，以此適應新的歷史形勢下依法治國、依法治校對學生管理工作提出的新的更高要求。

（三）創(chuàng)新法制宣傳教育方式方法，用生動活潑的語言實例和形式多樣的表現手法，推動法律知識進課堂、法治理念融入學生頭腦

教無定法，貴在得法。法制宣傳教育也要注重運用科學合理恰當的方式方法來開展。法制宣傳教育作為大學生思想政治教育的重要內容，必須要遵循思想政治教育規(guī)律，符合大學生成長、成才的實際和學習、生活、就業(yè)的客觀需求。改變以往的一言堂、滿堂灌的教學方式，教師不應唱獨角戲，教育形式不應千篇一律，知識內容也不應設定唯一的模板。在實踐中，法制宣傳教育的形式有課堂講授、輔導報告、法律知識問答競賽、觀看法制節(jié)目、參與法庭審理活動等，無論哪一種形式都應通過生動活潑的手法表現好、展示好、宣傳好，唯有如此，才能真正讓學生有所感、有所悟、有所啟發(fā)、有所提高，實現理想的宣傳教育目標。

（四）建立健全學生權利救濟體系，創(chuàng)新權利救濟體制機制，完善權利救濟制度，教育引導學生樹立現代公民意識和依法理性維權觀念

建立健全高職學生受教育權利救濟體系，維護他們合法權利，是更好地貫徹落實公民受教育權憲法精神的體現，是辦好人民滿意高職教育的表征，也是我國教育界學者們不斷探索和實踐的課題。在這里，筆者拋磚引玉，提出建立健全我國高職學生受教育權利救濟體系的幾點意見。

1.建立校內調解制度。調解是指雙方當事人發(fā)生爭議后，根據自愿原則，由第三方從中勸解、說和，從而有利于爭議雙方在良好的氣氛中使爭議得到解決的活動。第三方應當是由教育行政部門工作人員、校方代表和學生代表組成的調解委員會。調解過程中要始終堅持雙方自愿原則，調解成功后達成調解協(xié)議，調解不成可由受到校方侵害權利的大學生提出行政申訴。

2.建立聽證制度。聽證的內涵即“聽取對方意見”。其法理淵源是英國普通法中的 “自然公正原則”和美國的“正當法律程序”。根據《教育法》的授權，使得本不是行政機關，不享有行政執(zhí)法權的高等學校成為授權行政主體。高等學校與學生的部分法律關系成為準行政關系。因此，聽證制度在高校管理中的引入也就順理成章。從操作層面上看，學校做出處分決定前通過增設聽證環(huán)節(jié)，給予學生陳述和申辯的機會比在學校做出決定后通過學校學生申訴處理委員會，給予學生申訴的機會，其維權效果更好。聽證程序可參照《行政許可法》或者《行政處罰法》中規(guī)定的聽證程序進行，具體程序為：（1）高校告知學生有申請聽證權利；（2）受教育權利受影響的學生提出申請，或者高校由于特定情形自行啟動聽證；（3）受理審查；（4）組織聽證會；（5）制作聽證筆錄。聽證筆錄應是學校做出處分決定的唯一依據［7］。

3.建立仲裁制度。教育仲裁制度是指根據教育法律規(guī)定，通過設立教育仲裁委員會，依據法律規(guī)定進行調解、裁決的一系列活動。教育仲裁委員會應當由教育專家、法律專家、教育行政部門工作人員、校方代表、學生代表組成。運作程序簡單概述為：申請、受理、舉證辯論、裁決。教育仲裁應作為教育行政訴訟的前置程序，能按照及時、有效、公平合法的原則解決教育糾紛，更好地保障大學生的受教育權利。

建立健全受教育權利救濟體系有利于維護大學生的合法權益，規(guī)范高職院校管理行為，強化教育管理者在學生教育管理過程中的審慎態(tài)度和程序法治意識，嚴格照章辦事，以“程序正義”為基本遵循，深刻發(fā)現和改進高?，F行管理制度中的缺陷與不足，促使學校各項規(guī)章制度的健全與完善，努力辦好人民滿意的高等教育［8］。

總之，應當通過建構權利救濟體系、完善權利救濟制度，教育引導學生樹立現代公民意識和依法理性維權觀念。在教育管理實踐中，充分尊重學生的人格尊嚴，保障他們的正當知情權、合理參與權與合法申訴權，幫助他們樹立民主意識、參與意識、權利意識和程序意識，并逐步養(yǎng)成良好的法治思維及習慣，學會辯證地對待學習、生活、就業(yè)、發(fā)展中所遇到的問題和困難，提高自覺理性表達訴求、用法護法的法治能力，努力成長為一名合格的現代法治公民。

［1］教育部關于全面提高高等職業(yè)教育教學質量的若干意見（教高〔2006〕16號）［EB/OL］.http：//www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_ 745/200612/19288.html.

［2］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c—1113015330.htm.

［3］楊德廣.高等教育學概論［M］.上海：華東師范大學出版社，2002.

［4］郝占輝，賀宏斌.高等教育行政程序的教育價值略論［J］.湖北社會科學，2011（2）：165-167.

［5］國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/policy/ txt2010-03/01/content.

［6］劉芳，郝占輝.論《教育規(guī)劃綱要》視域中的教育政策法制建設［J］中國成人教育，2012（4）：5-8.

［7］胡建淼.行政法學［M］.北京：法律出版社，2003.

［8］郝占輝，等.大學生受教育權利救濟體系的法治化建構［J］.教育學術月刊，2011（1）：41-43.

責任編輯時紅兵

郝占輝（1981-），男，吉林伊通人，西安鐵路職業(yè)技術學院講師，研究方向為教育政策與法治、思想政治教育；賀宏斌（1958-），男，陜西榆林人，長安大學政治與行政學院教授，碩士研究生導師，研究方向為教育法學、公路法學、路政管理與執(zhí)法等；王文波（1980-），男，陜西商洛人，西安鐵路職業(yè)技術學院講師，研究方向為大學思想政治教育；劉晶（1979-），男，陜西西安人，西安鐵路職業(yè)技術學院講師，研究方向為大學生思想政治教育。

西安鐵路職業(yè)技術學院立項課題“高職院校學生教育管理法治化研究與實踐”（編號：XTZY14J18），主持人：郝占輝。

G717

A

1001－7518（2015）05-0048-05