邵曉楓 吳定初

改革開放以來我國高等教育自學(xué)考試政策的反思

邵曉楓 吳定初

改革開放以來，我國政府制定了大量有關(guān)高等教育自學(xué)考試的政策，主要內(nèi)容涉及自學(xué)考試制度的性質(zhì)與任務(wù)、社會(huì)助學(xué)、課程與教學(xué)、教學(xué)質(zhì)量及學(xué)習(xí)成果、國家考試、自學(xué)考試向農(nóng)村發(fā)展等方面。自學(xué)考試政策現(xiàn)已基本形成體系并不斷走向完善，越來越體現(xiàn)終身教育的思想，極大地促進(jìn)和保障了自學(xué)考試制度的健康發(fā)展。但同時(shí)自學(xué)考試政策在其指導(dǎo)思想、政府服務(wù)意識、法制化程度、可操作性等方面還存在著不少問題。在自學(xué)考試政策建設(shè)中，應(yīng)進(jìn)一步端正指導(dǎo)思想、強(qiáng)化政府服務(wù)意識、加強(qiáng)政策的法制化建設(shè)和政策的可操作性。

自學(xué)考試；考試制度；政策反思

改革開放以來，我國各級政府制定了大量關(guān)于高等教育自學(xué)考試的政策，極大地促進(jìn)和保障了自學(xué)考試制度的健康發(fā)展。反思三十多年來我國高等教育自學(xué)考試政策的發(fā)展歷程，有助于進(jìn)一步加強(qiáng)自學(xué)考試的政策建設(shè)，對促進(jìn)高等教育自學(xué)考試的更好發(fā)展具有重要意義。本文主要考察由中央及國家相關(guān)部門制定的教育政策，涉及少量地方政策。

1 改革開放以來高等教育自學(xué)考試政策的發(fā)展概況

改革開放以來，高等教育自學(xué)考試的政策發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段：

第一階段：高等教育自學(xué)考試政策的起步階段（1978—1987年）。這一階段主要是醞釀并初步確立自學(xué)考試制度的最基本政策。1978年的全國五屆人大《政府工作報(bào)告》提出：“我們要建立適當(dāng)?shù)目己酥贫?，業(yè)余學(xué)習(xí)的人們經(jīng)過考核，證明達(dá)到高等學(xué)校畢業(yè)生同等水平的，就應(yīng)該在使用上同等對待。”[1]這一提法為自學(xué)考試制度相關(guān)政策的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。1981年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)下發(fā)了教育部制定的《高等教育自學(xué)考試試行辦法》，在北京等省市進(jìn)行試點(diǎn)，標(biāo)志著高等教育自學(xué)考試制度的誕生。1982年通過的《中華人民共和國憲法》第十九條規(guī)定“鼓勵(lì)自學(xué)成才”，使自學(xué)考試制度有了基本的法律保障。1983年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)成立全國高等教育自學(xué)考試指導(dǎo)委員會(huì)（國發(fā)［1983］78號），規(guī)定了高等教育自學(xué)考試指導(dǎo)委員會(huì)（以下簡稱“全國考委”）的任務(wù)、人員組成等。同時(shí)，全國考委第一次全體會(huì)議通過了《關(guān)于設(shè)立專業(yè)委員會(huì)的意見》和《關(guān)于制定專業(yè)考試計(jì)劃的意見》兩個(gè)文件。1986年國家計(jì)委轉(zhuǎn)發(fā)全國考委《關(guān)于開考本科階段自學(xué)考試有關(guān)問題的幾點(diǎn)意見》，此后，逐漸擴(kuò)大了本科階段的開考專業(yè)。這樣，經(jīng)過幾年的努力，初步確立了自學(xué)考試制度的有關(guān)政策。

第二階段：高等教育自學(xué)考試政策的逐步系統(tǒng)和完善階段（1988—1998年）。1988年3月，國務(wù)院發(fā)布《高等教育自學(xué)考試暫行條例》，對高等教育自學(xué)考試的性質(zhì)、任務(wù)、地位、機(jī)構(gòu)及實(shí)施辦法等以國家行政法規(guī)的形式作出了具有權(quán)威性的規(guī)定。在此后的十年中，國家教委、全國考委等相關(guān)部門發(fā)布了大量的文件，對自學(xué)考試制度的命題、考籍管理、社會(huì)助學(xué)、開考專業(yè)、專業(yè)考試計(jì)劃、課程自學(xué)考試大綱、實(shí)踐性環(huán)節(jié)考核、教考職責(zé)分離、教材建設(shè)、面向農(nóng)村發(fā)展等各方面的工作進(jìn)行了專門規(guī)定，使自學(xué)考試政策逐步走向系統(tǒng)和完善。

第三階段：高等教育自學(xué)考試政策的深化階段（1999年至今）。在1999年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國高等教育法》明確規(guī)定：“國家實(shí)行高等教育自學(xué)考試制度，經(jīng)考試合格的，發(fā)給相應(yīng)的學(xué)歷證書或者其他學(xué)業(yè)證書。”[2]這一規(guī)定正式將高等教育自學(xué)考試納入我國高等教育的基本制度，第一次以國家法律的形式承認(rèn)了自學(xué)考試的地位。在這一階段，教育部、全國考委、全國考委辦公室（以下簡稱“全國考辦”）等印發(fā)了不少有關(guān)自學(xué)考試的文件，對推進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)自學(xué)考試服務(wù)體系建設(shè)、進(jìn)一步改革和完善自學(xué)考試制度、在社會(huì)助學(xué)中加強(qiáng)德育工作、建設(shè)自學(xué)考試全國統(tǒng)考課程題庫、加強(qiáng)和改進(jìn)自學(xué)考試專業(yè)建設(shè)、加強(qiáng)自學(xué)考試命題工作管理、推進(jìn)自學(xué)考試信息化建設(shè)等方面作出規(guī)定，使自學(xué)考試政策建設(shè)不斷走向完善。

三十多年來高等教育自學(xué)考試政策的主要內(nèi)容有以下六個(gè)方面：

第一，對高等教育自學(xué)考試制度性質(zhì)、任務(wù)和地位的規(guī)定。在1988年3月國務(wù)院發(fā)布的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》中對高等教育自學(xué)考試下了富有權(quán)威性的定義：“本條例所稱高等教育自學(xué)考試，是對自學(xué)者進(jìn)行以學(xué)歷考試為主的高等教育國家考試，是個(gè)人自學(xué)、社會(huì)助學(xué)和國家考試相結(jié)合的高等教育形式?！盵3]這一定義規(guī)定了高等教育自學(xué)考試制度的最基本性質(zhì)：即其既是一種考試制度，又是一種教育形式。同時(shí)，這一條例明確了高等教育自學(xué)考試的任務(wù)是“通過國家考試促進(jìn)廣泛的個(gè)人自學(xué)和社會(huì)助學(xué)活動(dòng)，推進(jìn)在職專業(yè)教育和大學(xué)后繼續(xù)教育，造就和選拔德才兼?zhèn)涞膶ｉT人才，提高全民族的思想道德、科學(xué)文化素質(zhì)，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要”。[4]在2003年《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試工作若干問題的意見》中，提出“高等教育自學(xué)考試是我國高等教育的重要組成部分，在建立終身教育體系的進(jìn)程中處于重要的地位。在滿足社會(huì)對接受高等教育的巨大需求中，自學(xué)考試仍具有不可替代的作用”。[5]此外，在國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”及“十二五”規(guī)劃綱要中，都強(qiáng)調(diào)了自學(xué)考試制度是終身教育體系的一個(gè)重要組成部分。

第二，對高等教育自學(xué)考試制度中社會(huì)助學(xué)的規(guī)定。1983年4月，教育部等四部委在向國務(wù)院報(bào)送《關(guān)于成立全國高等教育自學(xué)考試指導(dǎo)委員會(huì)的請示》中，正式提出“社會(huì)助學(xué)”這一概念，1988年國務(wù)院發(fā)布的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》中提出“國家鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會(huì)力量，根據(jù)高等教育自學(xué)考試的專業(yè)考試計(jì)劃和課程自學(xué)考試大綱的要求，通過電視、廣播、函授等多種形式開展助學(xué)活動(dòng)”。[6]1995年，國家教委在《關(guān)于高等教育自學(xué)考試社會(huì)助學(xué)工作的意見》中進(jìn)一步明確和強(qiáng)調(diào)了社會(huì)助學(xué)的含義、功能、管理等方面的問題：“凡按照高等教育自學(xué)考試專業(yè)考試計(jì)劃和課程自學(xué)考試大綱的要求，采用面授、函授等形式幫助自學(xué)應(yīng)考者學(xué)習(xí)的活動(dòng)，均屬于高等教育自學(xué)考試社會(huì)助學(xué)范疇。”“社會(huì)助學(xué)的基本功能是幫助自學(xué)者理解和掌握課程自學(xué)考試大綱的內(nèi)容，解惑答疑，指導(dǎo)自學(xué)方法，提高其自學(xué)能力?！薄案鞣N類型的高等院校是社會(huì)助學(xué)活動(dòng)的主體。”[7]1998年，教育部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)普通高等學(xué)校高等教育自學(xué)考試社會(huì)助學(xué)管理工作的通知》，指出普通高等學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)對社會(huì)助學(xué)活動(dòng)的管理，嚴(yán)格執(zhí)行“教考分離”的原則。

第三，對高等教育自學(xué)考試制度中課程與教材的規(guī)定。1986年，全國考委印發(fā)了《關(guān)于編寫高等教育自學(xué)考試教材的幾點(diǎn)意見》，強(qiáng)調(diào)了編寫高等教育自學(xué)考試教材的重要意義。1992年，全國考委印發(fā)《關(guān)于修訂高等教育自學(xué)考試課程自學(xué)考試大綱的幾點(diǎn)意見》。1996年，國家教委發(fā)布《高等教育自學(xué)考試開考專業(yè)管理辦法》，對自學(xué)考試課程考試大綱的含義、所應(yīng)達(dá)到的基本標(biāo)準(zhǔn)、編寫及教材的特點(diǎn)等方面作出比較詳細(xì)的規(guī)定，指出“課程自學(xué)考試大綱是在專業(yè)考試計(jì)劃的基礎(chǔ)上，按照自學(xué)考試的特點(diǎn)，明確課程內(nèi)容和規(guī)定考試標(biāo)準(zhǔn)的文件”，“課程自學(xué)考試大綱所規(guī)定的課程內(nèi)容、考核目標(biāo)應(yīng)與普通高等學(xué)校同類專業(yè)?？苹虮究葡鄳?yīng)課程的基本要求相一致”，高等教育自學(xué)考試使用的教材應(yīng)具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、適用性，體現(xiàn)自學(xué)的特點(diǎn)。[8]1997年，全國考委印發(fā)《關(guān)于全國高等教育自學(xué)考試教材建設(shè)工作的通知》，要求全國考辦有計(jì)劃地組織編寫和修訂全國統(tǒng)考課程的教材，并加強(qiáng)全國自考教材統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)工作，還對教材編寫質(zhì)量等提出了具體要求。1998年，教育部下發(fā)《關(guān)于制定、修訂高等教育自學(xué)考試專業(yè)考試計(jì)劃、編制課程自學(xué)考試大綱和加強(qiáng)教材等自學(xué)媒體建設(shè)有關(guān)問題的通知》，同年，制定《高等教育自學(xué)考試專業(yè)目錄》和《高等教育自學(xué)考試專業(yè)基本規(guī)范》。2000年，教育部印發(fā)《關(guān)于貫徹全國教育工作會(huì)議精神進(jìn)一步改革和完善高等教育自學(xué)考試制度的意見》，指出要做好以課程內(nèi)容改革為核心的自學(xué)媒體建設(shè)。同年，教育部頒布《關(guān)于建設(shè)高等教育自學(xué)考試全國統(tǒng)考課程題庫的意見》，對題庫建設(shè)的指導(dǎo)思想、題庫性質(zhì)及理論基礎(chǔ)，題庫的設(shè)計(jì)、軟件編制、建設(shè)計(jì)劃等方面作出規(guī)定。

第四，對高等教育自學(xué)考試制度中教學(xué)質(zhì)量及學(xué)習(xí)成果管理的規(guī)定?！陡叩冉逃詫W(xué)考試暫行條例》明確規(guī)定：“高等教育自學(xué)考試的專科（基礎(chǔ)科）、本科等學(xué)歷層次，與普通高等學(xué)校的學(xué)歷層次水平的要求應(yīng)相一致?！盵9]這明確了高等教育自學(xué)考試總的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。為保證自學(xué)考試的質(zhì)量，1995年，國家教委在《關(guān)于高等教育自學(xué)考試社會(huì)助學(xué)工作的意見》中作出明確規(guī)定：“‘教考職責(zé)分離’是高等教育自學(xué)考試的基本原則?！盵10]2003年《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試工作若干問題的意見》中強(qiáng)調(diào)，“質(zhì)量是自學(xué)考試的生命線，是自學(xué)考試賴以生存和發(fā)展的重要保證”。[11]針對自學(xué)考試中實(shí)踐性環(huán)節(jié)比較薄弱的問題，1996年，國家教委印發(fā)《高等教育自學(xué)考試實(shí)踐性環(huán)節(jié)考核管理試行辦法》，對自學(xué)考試實(shí)踐性環(huán)節(jié)考核的意義、內(nèi)涵、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、組織領(lǐng)導(dǎo)、報(bào)名及考核地點(diǎn)、考核要求、考籍管理、考核費(fèi)用、考核紀(jì)律等作出比較詳細(xì)的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“實(shí)踐性環(huán)節(jié)考核的水平和質(zhì)量與普通高等學(xué)校相應(yīng)層次實(shí)踐性環(huán)節(jié)考核相一致，并體現(xiàn)自學(xué)考試的特點(diǎn)”。[12]在自學(xué)考試學(xué)習(xí)成果的管理方面，國務(wù)院在1981年批轉(zhuǎn)的教育部關(guān)于《高等教育自學(xué)考試試行辦法》中規(guī)定：高等教育自學(xué)考試采用學(xué)分制，闡明了實(shí)行學(xué)分制的意義、計(jì)算辦法、標(biāo)準(zhǔn)等。1984年，教育部又就全國考委《關(guān)于各專業(yè)考試計(jì)劃統(tǒng)一學(xué)分計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的意見》發(fā)出通知，要求各地試行。在最近幾年的教育部工作重點(diǎn)中都反復(fù)提及要探索建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和“學(xué)分銀行”制度，搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”。

第五，對高等教育自學(xué)考試制度中考試管理的規(guī)定。主要有以下三個(gè)方面：在專業(yè)管理上：1983年，全國考委頒布《關(guān)于制定專業(yè)考試計(jì)劃的幾點(diǎn)意見》。1984年，教育部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行高等教育自學(xué)考試開考條件的通知》。1996年，國家教委印發(fā)《高等教育自學(xué)考試開考專業(yè)管理辦法》，對開考專業(yè)、專業(yè)考試計(jì)劃等方面作出相關(guān)規(guī)定。2004年，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)高等教育自學(xué)考試專業(yè)建設(shè)的若干意見》，為改進(jìn)并完善自學(xué)考試的專業(yè)管理體制起到指導(dǎo)作用。在命題管理上：1985年，全國考委制定《關(guān)于高等教育自學(xué)考試全國統(tǒng)一命題的保密規(guī)定》。1992年，國家教委發(fā)布《高等教育自學(xué)考試命題工作規(guī)定》，對命題組織管理、考試標(biāo)準(zhǔn)、命題人員及職責(zé)、命題程序等作出明確規(guī)定。2000年，教育部印發(fā)《關(guān)于建設(shè)高等教育自學(xué)考試全國統(tǒng)考課程題庫的意見》。2002年，全國考委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試命題工作管理的若干意見》，進(jìn)一步明確命題的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對全國統(tǒng)考課程命題的管理，加強(qiáng)命題教師隊(duì)伍建設(shè)，完善考試大綱，逐步建立自學(xué)考試命題質(zhì)量評估和反饋制度，與此同時(shí)，全國考辦頒布《高等教育自學(xué)考試命題工作手冊》。2004年，全國考辦組織制定《高等教育自學(xué)考試命題中心綜合評估辦法》，并隨后對各命題中心進(jìn)行了綜合評估。在考試具體過程管理上：1989年，全國考委制定《全國自學(xué)考試考籍管理試行辦法》，對報(bào)名與考試、轉(zhuǎn)專業(yè)、轉(zhuǎn)考、?？寂c寄考、畢業(yè)審定與頒發(fā)畢業(yè)證書、考籍檔案等作出規(guī)定。1991年，全國考委印發(fā)《高等教育自學(xué)考試評卷試行辦法》。2004年，在教育部頒布的《國家教育考試違規(guī)處理辦法》及教育部、中宣部、公安部和國家保密局在同年聯(lián)合頒布的《國家教育考試考務(wù)安全保密工作規(guī)定》中都明確了這些辦法規(guī)定適用于高等教育自學(xué)考試。2009年，教育部頒布《高等教育自學(xué)考試考務(wù)工作規(guī)定》，對自學(xué)考試的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、考務(wù)工作原則及考務(wù)具體工作中的各方面內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

第六，對高等教育自學(xué)考試向農(nóng)村發(fā)展的規(guī)定。在1991年召開的自學(xué)考試全國考委第三次全體會(huì)議上，明確提出自學(xué)考試要面向農(nóng)村。1997年，全國考委與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于推進(jìn)自學(xué)考試面向農(nóng)村工作的意見》，并組織調(diào)查組到山東、江蘇、甘肅、四川、新疆調(diào)查執(zhí)行情況。1999年，教育部頒發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)自學(xué)考試服務(wù)體系建設(shè)的意見》，指出要“逐步形成以當(dāng)?shù)匾延械慕逃貫橐劳械淖詫W(xué)考試服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系”。[13]2003年，在《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試工作若干問題的意見》中指出，農(nóng)村自學(xué)考試工作是當(dāng)前和今后一段時(shí)期自學(xué)考試工作的重點(diǎn)，要把農(nóng)村自學(xué)考試工作與農(nóng)村綜合改革相結(jié)合。[14]

除上述六方面外，教育部還在1999年印發(fā)《關(guān)于成立“全國自學(xué)成才獎(jiǎng)勵(lì)基金管理委員會(huì)”的通知》，在2000年印發(fā)《關(guān)于在高等教育自學(xué)考試社會(huì)助學(xué)中加強(qiáng)德育工作的意見》，同年，還下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試委托開考工作管理的意見》等文件。此外，在教育部近年的工作要點(diǎn)中都提到要加強(qiáng)自學(xué)考試工作或加強(qiáng)自學(xué)考試的相關(guān)法制建設(shè)，如在2009年的工作要點(diǎn)中，提出要大力加強(qiáng)教育法制建設(shè)，做好《考試法》的修訂，加快起草《終身學(xué)習(xí)法》；在2014年的工作要點(diǎn)中，提出要力爭完成“教育考試條例的起草工作”。[15]

2 改革開放以來高等教育自學(xué)考試政策建設(shè)的成績及問題

改革開放以來高等教育自學(xué)考試政策建設(shè)取得的成績主要有：

第一，自學(xué)考試政策基本形成體系。高等教育自學(xué)考試是中國對高等教育制度的創(chuàng)新，因此，自學(xué)考試的相關(guān)政策建設(shè)是全新的、開創(chuàng)性的。自1981年國務(wù)院批準(zhǔn)教育部的《高等教育自學(xué)考試試行辦法》后到現(xiàn)在的三十多年間，國務(wù)院、教育部、全國考委等頒布了大量的法律法規(guī)、文件、通知、規(guī)劃等，對高等教育自學(xué)考試的性質(zhì)、任務(wù)、地位、機(jī)構(gòu)、實(shí)施辦法、專業(yè)建設(shè)、專業(yè)考試計(jì)劃、命題及題庫、課程自學(xué)考試大綱、考籍管理、社會(huì)助學(xué)、實(shí)踐性環(huán)節(jié)考核、教考職責(zé)分離、教材建設(shè)、德育工作、信息化建設(shè)、面向農(nóng)村發(fā)展等各方面的工作進(jìn)行了專門規(guī)定，使高等教育自學(xué)考試的政策從無到有，從少到多，基本形成比較完整的政策體系。在自學(xué)考試制度政策的指導(dǎo)下，截至1985年，全國29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都建立了高等教育自學(xué)考試指導(dǎo)委員會(huì)并實(shí)行了這項(xiàng)制度。三十多年來，自學(xué)考試制度在實(shí)踐中得到穩(wěn)步的發(fā)展：1986年，全國自學(xué)考試報(bào)考者共計(jì)300萬人，[16]到2012年時(shí)，全國高等教育自學(xué)考試共計(jì)報(bào)考1 725萬人次。[17]

第二，自學(xué)考試政策不斷走向完善。自學(xué)考試政策不斷走向完善有兩層含義：一是指自學(xué)考試政策在“面”上的即體系上的不斷完善，即從開始的只初略規(guī)定自學(xué)考試制度的性質(zhì)、任務(wù)、機(jī)構(gòu)等政策，到后來涉及考試管理、社會(huì)助學(xué)、教育教學(xué)、自學(xué)考試向農(nóng)村發(fā)展等方方面面的政策。二是指自學(xué)考試政策內(nèi)容上的不斷深入與科學(xué)化。如國家教委1996年印發(fā)的《高等教育自學(xué)考試開考專業(yè)管理辦法》比之全國考委1983年頒布的《關(guān)于制定專業(yè)考試計(jì)劃的幾點(diǎn)意見》，就對自學(xué)考試的開考專業(yè)、專業(yè)考試計(jì)劃等方面作出更為詳盡的規(guī)定。又如在命題管理上，從20世紀(jì)80年代中期開始到現(xiàn)在的一系列文件，不但對命題的指導(dǎo)思想、組織管理、考試標(biāo)準(zhǔn)、命題人員及職責(zé)、命題程序等作出越來越明確而完備的規(guī)定，而且還對命題的質(zhì)量評估進(jìn)行了規(guī)定。至1993年，全國共組建6個(gè)命題中心，加強(qiáng)了命題工作管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。全國考辦還對2006年10月開考的310門和2007年4月考試的307門全國統(tǒng)考課程命題質(zhì)量進(jìn)行了問卷調(diào)查。[18]這些政策有力地保障了自學(xué)考試命題的質(zhì)量。再如，在課程與教材建設(shè)上，從1986年的《關(guān)于編寫高等教育自學(xué)考試教材的幾點(diǎn)意見》到1992年的《關(guān)于修訂高等教育自學(xué)考試課程自學(xué)考試大綱的幾點(diǎn)意見》，再到1997年的《關(guān)于全國高等教育自學(xué)考試教材建設(shè)工作的通知》及1998年的《關(guān)于制定、修訂高等教育自學(xué)考試專業(yè)考試計(jì)劃、編制課程自學(xué)考試大綱和加強(qiáng)教材等自學(xué)媒體建設(shè)有關(guān)問題的通知》等文件，對自學(xué)考試課程與教材的制定與編寫等方面的規(guī)定越來越全面，并較好地貫徹到了自學(xué)考試實(shí)踐中去。如全國考委于1986年開始組織編寫全國自學(xué)考試統(tǒng)一教材，到1999年，共組織編寫全國統(tǒng)考課程和省級考試課程所需教材700余門，并開始了自學(xué)考試教材學(xué)習(xí)包的編制。[19]

第三，越來越體現(xiàn)了終身教育的思想。在自學(xué)考試制度建立后的十多年間，人們認(rèn)為高等教育自學(xué)考試的主要功能于社會(huì)而言是要培養(yǎng)現(xiàn)代化建設(shè)所需要的大量人才，促進(jìn)高等教育大眾化；于個(gè)人而言，是使其獲取高等教育學(xué)歷文憑的“補(bǔ)償”機(jī)會(huì)。最近十多年來，人們開始認(rèn)識到高等教育自學(xué)考試是構(gòu)建終身教育體系的有效途徑，并把終身教育思想作為制定自學(xué)考試政策的最重要指導(dǎo)思想之一。如2000年的《教育部關(guān)于貫徹全國教育工作會(huì)議精神進(jìn)一步改革和完善高等教育自學(xué)考試制度的意見》、2003年的《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試工作若干問題的意見》及國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”、“十二五”規(guī)劃綱要中，都強(qiáng)調(diào)了高等教育自學(xué)考試在建立終身教育體系中的重要地位。在最近十來年的教育部工作重點(diǎn)中都反復(fù)提及要探索建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和“學(xué)分銀行”制度，搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”。自學(xué)考試是學(xué)習(xí)者一生中所接受教育的一個(gè)重要組成部分，是一種能促進(jìn)人自我完善的典型的現(xiàn)代開放教育和主體性教育，能最大程度地整合教育資源，特別符合終身教育的要義。因此，以終身教育作為制定高等教育自學(xué)考試制度政策的指導(dǎo)思想，順應(yīng)了社會(huì)的發(fā)展潮流，符合自學(xué)考試制度的實(shí)際，有著重大的意義。

改革開放以來高等教育自學(xué)考試政策建設(shè)存在的問題主要有：

第一，指導(dǎo)思想存在偏差。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：其一，以考生為本的思想沒有完全樹立起來，自學(xué)考試政策的制定主要還是以社會(huì)需要為出發(fā)點(diǎn)。高等教育自學(xué)考試作為一種特殊的教育形式，由個(gè)人自學(xué)、社會(huì)助學(xué)、國家考試三大部分組成，以考生自學(xué)為主的特點(diǎn)決定了考生是主體，是中心，但現(xiàn)有的政策對考生的個(gè)人自學(xué)部分恰恰涉及內(nèi)容很少，還未真正把考生放到本體地位。如對怎樣促進(jìn)考生的全面發(fā)展，包括怎樣提高考生的思想道德水平和學(xué)習(xí)能力，怎樣在專業(yè)開設(shè)、課程設(shè)置、教學(xué)運(yùn)行中使考生的個(gè)性和主動(dòng)性得到最大發(fā)展，怎樣增進(jìn)考生的身心健康、完善考生的人格等方面的政策內(nèi)容不多。其二，以效率為主，只是兼顧公平。效率當(dāng)然是必需的，但隨著社會(huì)的發(fā)展，教育公平越來越受到人們的重視。雖然現(xiàn)有的教育政策也在盡力使自學(xué)考試制度實(shí)現(xiàn)公平，如最大限度地實(shí)現(xiàn)入學(xué)的開放化、促進(jìn)自學(xué)考試制度向農(nóng)村發(fā)展等，但在指導(dǎo)思想上對教育公平的重視還不夠，表現(xiàn)為對自學(xué)考試政策如何向考生中的弱勢群體傾斜，以確保每一個(gè)考生都能受到同樣的教育等方面的政策還極少。

第二，服務(wù)意識不夠強(qiáng)。長期以來，政府部門大多是站在管理者的立場去制定有關(guān)自學(xué)考試的相關(guān)政策，政府對高等教育自學(xué)考試固然負(fù)有管理的責(zé)任，但更負(fù)有服務(wù)的職責(zé)，因此，政府應(yīng)更加側(cè)重于站在服務(wù)者的立場制定相關(guān)政策，為自學(xué)考試的健康可持續(xù)發(fā)展提供良好的環(huán)境和條件。站在管理者的立場去制定有關(guān)自學(xué)考試相關(guān)政策的結(jié)果是導(dǎo)致政府在資金投入、學(xué)習(xí)資源平臺(tái)建設(shè)等方面履責(zé)不夠。如在1999年的《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)自學(xué)考試服務(wù)體系建設(shè)的意見》中關(guān)于經(jīng)費(fèi)籌措問題的規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自學(xué)考試服務(wù)站的經(jīng)費(fèi)，主要采取自收自支、以考養(yǎng)考的辦法解決。[20]這實(shí)際上是政府沒有承擔(dān)起在發(fā)展農(nóng)村自學(xué)考試中應(yīng)有的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。所謂的自收自支、以考養(yǎng)考，其實(shí)質(zhì)就是讓考生負(fù)責(zé)自己的學(xué)習(xí)費(fèi)用，這對本不富裕的農(nóng)村考生無疑是不利的。在學(xué)習(xí)資源建設(shè)方面，由于缺乏相關(guān)政策的支持，目前全國還沒有建立起系統(tǒng)的、免費(fèi)的自學(xué)考試學(xué)習(xí)資源平臺(tái)，不但加重一些家庭經(jīng)濟(jì)困難考生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且也造成學(xué)習(xí)資源建設(shè)中各自為政、重復(fù)建設(shè)的情況。

第三，法制化程度不夠高。國務(wù)院雖然頒布了行政法規(guī)《高等教育自學(xué)考試暫行條例》，在《高等教育法》中以法律形式規(guī)定了高等教育自學(xué)考試的地位，但從總體來看，關(guān)于自學(xué)考試的政策層次大多過低。改革開放以來，有關(guān)高等教育自學(xué)考試的政策主要是由教育主管部門制定的行政規(guī)章，而由國務(wù)院制定的行政法規(guī)不多，而且《高等教育自學(xué)考試暫行條例》這一行政法規(guī)于1988年發(fā)布，距離現(xiàn)在已經(jīng)二十多年了。至于《高等教育法》，則只是提到了高等教育自學(xué)考試，不可能對自學(xué)考試制度作專門的、具體的規(guī)定。也就是說，目前我國還沒有一部有關(guān)高等教育自學(xué)考試的專門法律。盡管國家近些年一直在強(qiáng)調(diào)終身教育和終身學(xué)習(xí)，在教育部近年的工作要點(diǎn)中也都提到要加強(qiáng)自學(xué)考試的相關(guān)法制建設(shè)，但千呼萬喚的《終身教育法》或《終身學(xué)習(xí)法》始終沒有出臺(tái)。自學(xué)考試沒有強(qiáng)有力的法律支撐，對社會(huì)及有關(guān)機(jī)構(gòu)就缺乏必要的約束和促進(jìn)效力，極大地影響了自學(xué)考試的發(fā)展。

第四，可操作性不夠強(qiáng)。盡管我國已基本形成自學(xué)考試的政策體系，也有一些政策對自學(xué)考試工作的實(shí)際操作作出了一些比較具體的規(guī)定，但不少政策論述比較宏觀，缺乏詳細(xì)具體的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，使已有政策缺乏執(zhí)行力。如在自學(xué)考試的不少相關(guān)政策中都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)自學(xué)考試與其他教育形式的統(tǒng)籌和溝通，實(shí)現(xiàn)資源整合，成果互認(rèn)，但這些政策都是在文本中一句帶過，缺乏具體的內(nèi)容，對如何實(shí)現(xiàn)自學(xué)考試與普通高等教育、高等職業(yè)教育、社區(qū)教育、廣播電視大學(xué)、遠(yuǎn)程教育及其他教育形式的統(tǒng)籌和溝通，如何實(shí)現(xiàn)資源整合與共享及學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)等沒有具體的、可操作性的政策法規(guī)，導(dǎo)致了自學(xué)考試與其他教育形式雖有一些交流和溝通，但資源整合還不夠，在很大程度上還處于各自為政的狀態(tài)。同時(shí)，高等教育自學(xué)考試與其他教育形式存在著比較嚴(yán)重的學(xué)分難以互認(rèn)的問題，極不利于自學(xué)考試制度發(fā)揮其終身教育立交橋的作用。再如，在1999年的《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)自學(xué)考試服務(wù)體系建設(shè)的意見》中規(guī)定：“各級人民政府及行政部門應(yīng)重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)自學(xué)考試服務(wù)站的建設(shè)，適當(dāng)給予經(jīng)費(fèi)投入；各地教育行政部門、自學(xué)考試工作部門可根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)，以保證工作的正常開展?！盵21]但對什么時(shí)候應(yīng)給予經(jīng)費(fèi)投入或補(bǔ)助、應(yīng)投入或補(bǔ)助多少等沒有具體的規(guī)定，因此，這樣的政策不具有多少可操作性。

3 加強(qiáng)我國高等教育自學(xué)考試政策建設(shè)的建議

3.1 端正政策建設(shè)的指導(dǎo)思想

在高等教育自學(xué)考試政策建設(shè)中，應(yīng)把以下兩點(diǎn)作為其根本的指導(dǎo)思想：第一，把以考生發(fā)展為本作為制定自學(xué)考試政策的指導(dǎo)思想。在一切教育中都應(yīng)以學(xué)生為本這一教育理念早已被人們認(rèn)可，自學(xué)考試作為一種教育形式當(dāng)然也同樣要以學(xué)生（即考生）為本，即要從考生的利益、考生的需要、考生的特點(diǎn)出發(fā)，最終是要以考生的發(fā)展為根本，因?yàn)榇龠M(jìn)學(xué)生發(fā)展是一切教育的本體功能。以考生為本理念是馬克思主義人本觀的體現(xiàn)，是指在制定自學(xué)考試政策時(shí)，應(yīng)把考生放在本體地位，以考生的全面發(fā)展、個(gè)性發(fā)展、主動(dòng)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)，切實(shí)制定出有利于考生發(fā)展的政策和措施。與此同時(shí)，又要兼顧人的社會(huì)屬性與自然屬性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展與個(gè)人發(fā)展的統(tǒng)一。第二，把教育公平作為根本的指導(dǎo)思想。對于教育公平這一價(jià)值理念，有兩點(diǎn)得到了人們的一致認(rèn)可：每一個(gè)受教育者都獲得平等的待遇（包括教育機(jī)會(huì)公平、過程公平和結(jié)果公平）、對弱勢群體進(jìn)行補(bǔ)償。高等教育自學(xué)考試中規(guī)定的全體社會(huì)成員不分地區(qū)、年齡、身份都可以參加學(xué)習(xí)，體現(xiàn)了教育機(jī)會(huì)公平的思想。但在實(shí)踐中，落后地區(qū)的社會(huì)成員卻因地理?xiàng)l件或經(jīng)濟(jì)條件等方面的限制，影響了他們與發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)成員具有同等的接受自學(xué)考試教育的機(jī)會(huì)，即使已經(jīng)參加自學(xué)考試的考生，其在接受學(xué)習(xí)支持服務(wù)的機(jī)會(huì)與質(zhì)量方面也與發(fā)達(dá)地區(qū)的考生有著不小的差距，教育過程的差異就會(huì)直接導(dǎo)致教育結(jié)果的差異。要彌補(bǔ)這一差異，就必須對落后地區(qū)社會(huì)成員這一弱勢群體進(jìn)行補(bǔ)償。公共資源從富裕流向貧困的原則在理念上已被廣泛接受，世界許多國家都制定了扶持弱勢群體的教育措施，但目前我國在這方面的政策還很缺乏。因此，高等教育自學(xué)考試的政策建設(shè)應(yīng)以教育公平作為其根本的指導(dǎo)思想，制定更多的向落后地區(qū)考生傾斜及補(bǔ)償?shù)恼摺?/p>

3.2 強(qiáng)化政府的服務(wù)意識

作為自學(xué)考試制度的服務(wù)者，政府應(yīng)主要側(cè)重于以下兩個(gè)方面的政策建設(shè)：第一，制定更合理的經(jīng)費(fèi)投入政策。隨著社會(huì)的發(fā)展，越來越多的人認(rèn)識到教育是一種公共產(chǎn)品，政府為全體國民提供這種公共服務(wù)責(zé)無旁貸，高等教育自學(xué)考試作為終身教育的重要組成部分，在建設(shè)學(xué)習(xí)化社會(huì)的大背景下，政府更應(yīng)負(fù)起該負(fù)的責(zé)任?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中明確指出：“非義務(wù)教育實(shí)行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制?！盵22]高等教育自學(xué)考試這種非義務(wù)教育形式，當(dāng)然還是應(yīng)該以政府投入為主，事實(shí)上，這也是多數(shù)國家的慣常做法。如在英、美、日等國的開放教育中，國家都是資金的主要投入者。長期以來，自學(xué)考試被作為窮國辦大教育的典范，使一些人誤認(rèn)為國家因此可以不投入或投入很少，這就不可避免地影響到教育的硬件設(shè)施、教材建設(shè)、助學(xué)支持等方面，不利于考生學(xué)習(xí)。因此，我們應(yīng)制定以政府投入為主，個(gè)人與社會(huì)其他力量共同分擔(dān)的資金投入政策。第二，加強(qiáng)學(xué)習(xí)資源建設(shè)的政策。隨著我國綜合國力不斷增強(qiáng)，政府有能力建設(shè)系統(tǒng)的、免費(fèi)的自學(xué)考試學(xué)習(xí)資源數(shù)據(jù)庫，針對當(dāng)前自學(xué)考試中學(xué)習(xí)資源建設(shè)各自為政，不系統(tǒng)，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重且不少要收費(fèi)，增加了考生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等情況，應(yīng)考慮制定相關(guān)的加強(qiáng)學(xué)習(xí)資源建設(shè)的政策，即由政府買單，全國考委牽頭，與普通高等教育、高等職業(yè)教育、成人高等教育以及各企業(yè)、機(jī)關(guān)、社區(qū)等溝通聯(lián)合，統(tǒng)一規(guī)劃，共同研發(fā)學(xué)習(xí)資源，建立自學(xué)考試學(xué)習(xí)信息服務(wù)中心、網(wǎng)上學(xué)習(xí)資源中心、網(wǎng)上教學(xué)輔導(dǎo)中心和網(wǎng)上師資信息庫及考生信息庫等網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)資源信息平臺(tái)，考生可免費(fèi)進(jìn)入這些中心了解相關(guān)信息及獲得學(xué)習(xí)支持服務(wù)。這樣，一方面使自學(xué)考試學(xué)習(xí)資源系統(tǒng)化，有利于與其他教育形式的學(xué)習(xí)資源進(jìn)行很好的溝通與融合；另一方面減輕了考生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有利于考生的學(xué)習(xí)，真正盡到政府應(yīng)盡的責(zé)任。

3.3 加強(qiáng)政策的法制化建設(shè)

為加強(qiáng)有關(guān)自學(xué)考試政策的法制化建設(shè)，應(yīng)做好以下工作：第一，盡快制定關(guān)于終身教育或終身學(xué)習(xí)的專門立法，明確終身教育體系下自學(xué)考試的性質(zhì)、地位、作用、組織體系等一系列相關(guān)問題。世界發(fā)達(dá)國家如美、日、韓等國及我國臺(tái)灣地區(qū)都早就制定了終身教育或終身學(xué)習(xí)法。只有把自學(xué)考試上升到法律高度，有專門的法律作為保障，自學(xué)考試制度才能得到健康可持續(xù)的發(fā)展。第二，修改《高等教育自學(xué)考試暫行條例》。作為高等教育自學(xué)考試國家最權(quán)威的行政法規(guī)，它對自學(xué)考試制度的發(fā)展曾經(jīng)起到了巨大的推動(dòng)和保障作用，但條例中的一些內(nèi)容已不適應(yīng)我國的國情需要和自學(xué)考試的實(shí)際情況，如把自學(xué)考試界定為是一種以學(xué)歷教育為主的高等教育國家考試，這符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，而現(xiàn)在的高等教育自學(xué)考試早已是學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并重的情況。再如，條例中還存在著過分強(qiáng)調(diào)高等教育自學(xué)考試的社會(huì)效益，對考生個(gè)體的發(fā)展重視不夠等問題。因此，修改《高等教育自學(xué)考試暫行條例》已勢在必行。

3.4 加強(qiáng)政策的可操作性

國家在制定自學(xué)考試的相關(guān)政策時(shí)，既要有宏觀的、原則性的規(guī)定，同時(shí)又要注意盡量使政策規(guī)定具體化，以便于實(shí)踐操作。如在規(guī)定要實(shí)現(xiàn)自學(xué)考試與其他教育形式的統(tǒng)籌和溝通，實(shí)現(xiàn)資源整合、成果互認(rèn)時(shí)，應(yīng)有具體的操作細(xì)則。在美國，學(xué)校與社區(qū)的溝通合作已成為各州的共識，并且在實(shí)踐中貫徹得很好，其原因就在于各地都有相應(yīng)的對學(xué)校和社區(qū)溝通合作的極為詳細(xì)和具體的相關(guān)規(guī)定。高等教育自學(xué)考試是一種社會(huì)化教育形式，這一教育牽涉到普通高等學(xué)校、成人高等學(xué)校、民辦高等院校、中高等職業(yè)學(xué)校、社區(qū)、企事業(yè)單位、各級教育主管部門等方方面面，政府應(yīng)統(tǒng)籌安排，制定詳細(xì)的政策措施，規(guī)定如何加強(qiáng)各種教育形式的溝通與學(xué)習(xí)資源的整合，如何實(shí)現(xiàn)學(xué)分的互認(rèn)等。江蘇省教育廳印發(fā)的從2014年1月9日起試行的《終身教育學(xué)分銀行管理辦法（試行）》，正式建立了“江蘇省終身教育學(xué)分銀行”，規(guī)定江蘇常住居民及外來人員，可將存儲(chǔ)在學(xué)分銀行賬戶里的學(xué)分“兌換”成相應(yīng)學(xué)歷，并規(guī)定了學(xué)習(xí)者獲得學(xué)分的方式。[23]這樣的規(guī)定雖然不是最具體，但比起只是原則性的提法已具體了很多。這是一個(gè)發(fā)展的方向，值得肯定。再如，在經(jīng)費(fèi)投入問題上，首先，應(yīng)規(guī)定自學(xué)考試的財(cái)政投資體制是以國家財(cái)政撥款為主（總體原則是中央政府財(cái)政及省級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)其中的絕大部分）、其他多種渠道籌措考試經(jīng)費(fèi)為輔。其次，應(yīng)具體規(guī)定政府在財(cái)政投入中的比例，不能使用“適當(dāng)給予經(jīng)費(fèi)投入”等類模糊的話語。

[1]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)（1976—1990）[M].海口：海南出版社，1998:1599.

[2]《中國教育年鑒》編輯部.中國教育年鑒（1999）[M].北京：人民教育出版社，1999:102.

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Reflection on Self-taught Examination for Higher Education Policies since the Reform and Opening-up in China

SHAO Xiaofeng&WU Dingchu

The Chinese government has enacted a large number of relevant policies on Self-taught Examination for Higher Education since the reform and opening-up.The main contents of them involve some aspects such as the nature,mission,social aid study,curriculum,teaching,teaching quality,learning achievement,national examination and its development towards rural areas.Self-taught Examination policy system has been formed and continuously improved.It manifests the lifelong education more and more and greatly ensures itself optimum development.But at the same time it also has some problems such as the guidelines,service awareness of the government,the degree of legalization,operability,etc.On the way to construct Self-taught Examination policy, correcting the guidelines,strengthening the government’s service awareness,enhancing the legal construction and operability of the policies should be improved.

Self-taught Examination;Examination System;Policy Reflection

G405

A

1005-8427（2015）10-0032-9

本文系2012年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“三十年來中國高等教育自學(xué)考試學(xué)術(shù)發(fā)展史（1978—2012）”（批準(zhǔn)號：12YJA880095）的階段性研究成果。

邵曉楓，女，四川師范大學(xué)成人教育研究所，教授（成都 610068）吳定初，男，四川師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師（成都 610068）