謝丹青 劉 洋

(貴州省人力資源社會(huì)保障廳 貴陽 550001)

工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)踐與思考
——基于貴州的實(shí)踐

謝丹青 劉 洋

(貴州省人力資源社會(huì)保障廳 貴陽 550001)

貴州省于2014年實(shí)施工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌管理，時(shí)至一年，取得了基金共濟(jì)能力增強(qiáng)，管理服務(wù)水平提升的良好效應(yīng)，同時(shí)，也顯現(xiàn)出省級(jí)統(tǒng)籌下地方權(quán)責(zé)意識(shí)減弱，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制等問題。要確保省級(jí)統(tǒng)籌良性運(yùn)行，就需要進(jìn)一步優(yōu)化管理措施，增強(qiáng)各級(jí)職責(zé)。

工傷保險(xiǎn)；省級(jí)統(tǒng)籌

社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次決定了社會(huì)保險(xiǎn)基金的共濟(jì)能力和保障能力，工傷保險(xiǎn)基金由市級(jí)統(tǒng)籌逐步提高到省級(jí)統(tǒng)籌，不僅是工傷保險(xiǎn)條例所規(guī)定，也是提高工傷保險(xiǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、擴(kuò)大共濟(jì)和基金管理績(jī)效的選擇。2004年，貴州省起步建立工傷保險(xiǎn)制度，實(shí)行工傷保險(xiǎn)基金市級(jí)統(tǒng)籌管理。2014年7月，貴州省工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理，成為全國(guó)除直轄市外首家實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的省份。一年的實(shí)踐，省級(jí)統(tǒng)籌已初見成效，令人鼓舞。

1 實(shí)施背景

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)者流動(dòng)增多，市州間同類用人單位費(fèi)率不同，工傷職工待遇差異大，執(zhí)行政策和醫(yī)療費(fèi)審核把握標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來的問題越來越多。同時(shí)，隨著工傷保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，特別是煤礦等工傷事故高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)作為重點(diǎn)擴(kuò)面對(duì)象納入后，這類行業(yè)相對(duì)集中的地區(qū)，工傷發(fā)生率較高，工傷保險(xiǎn)基金支出增大，地區(qū)間基金不平衡問題開始出現(xiàn)。2013年，全省9個(gè)市州中，兩個(gè)地區(qū)出現(xiàn)缺口，安順市、六盤水市當(dāng)期結(jié)余率為-23%和-17%，如不及早采取措施，個(gè)別基金累計(jì)結(jié)余少的地區(qū)，待遇支付將出現(xiàn)較大困難，甚至不能確保按時(shí)足額支付。加上全省經(jīng)辦管理薄弱，工傷醫(yī)療費(fèi)用支出占整個(gè)基金支出的比重過大，且逐年上升，2013年同比增長(zhǎng)56%，給基金帶來較大壓力，盡管工傷職工自身特點(diǎn)決定了人均或次均醫(yī)療費(fèi)用可能比醫(yī)保病人高一些，但實(shí)際上卻大大高于城鎮(zhèn)職工醫(yī)保，人均住院費(fèi)用16425元，是城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的2倍以上，部分地區(qū)甚至高達(dá)3萬元。全省信息化建設(shè)滯后，除貴陽市、遵義市建立了信息系統(tǒng)外，其余7個(gè)市、州均系手工、半手工操作，嚴(yán)重落后于其他省市。因此，由省級(jí)統(tǒng)領(lǐng)，提高統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一政策制度，規(guī)范經(jīng)辦管理，提升經(jīng)辦能力，加快信息化建設(shè)，成為當(dāng)務(wù)之急。

2 實(shí)施內(nèi)容

2.1 統(tǒng)一政策制度。以《貴州省工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌管理實(shí)施意見》為基準(zhǔn)，省里配套出臺(tái)16個(gè)文件，包括工傷認(rèn)定管理、費(fèi)率確定機(jī)制、業(yè)務(wù)規(guī)程、財(cái)務(wù)管理、工傷醫(yī)療目錄管理、工傷預(yù)防管理、工傷醫(yī)療康復(fù)管理、工傷康復(fù)服務(wù)規(guī)范、工傷康復(fù)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、輔助器具配置管理、勞動(dòng)能力鑒定質(zhì)量管理、勞動(dòng)能力鑒定監(jiān)督管理等方面，基本涵蓋了工傷保險(xiǎn)管理全過程，全省遵照?qǐng)?zhí)行。

2.2 統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程。制定全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)程，實(shí)行“工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦”三位一體管理。包括單位參保登記、繳費(fèi)基數(shù)核定、浮動(dòng)費(fèi)率核定、繳費(fèi)結(jié)算、工傷事故報(bào)告、工傷認(rèn)定申請(qǐng)、受理、作出決定、送達(dá)、歸檔、爭(zhēng)議處理、勞動(dòng)能力初次鑒定、再次鑒定、復(fù)查鑒定、工傷醫(yī)療、醫(yī)療康復(fù)與輔助器具管理、一次性待遇審核支付、定期待遇審核支付、涉及第三人的待遇審核支付、先行支付審核、工傷待遇調(diào)整和確認(rèn)、基金財(cái)務(wù)管理、信息系統(tǒng)應(yīng)用與維護(hù)、稽核內(nèi)控、權(quán)益記錄與服務(wù)等。明確操作崗位，對(duì)一般性業(yè)務(wù)設(shè)置初審、復(fù)審二級(jí)崗位，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度較大的業(yè)務(wù)設(shè)置初審、復(fù)審、審批三級(jí)崗位，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)既獨(dú)立操作，又相互銜接，既職責(zé)明確，又相互制約。

2.3 統(tǒng)一信息系統(tǒng)。借用“金保工程”的平臺(tái)，建立工傷保險(xiǎn)子系統(tǒng)，并以“優(yōu)先保運(yùn)行，隨后抓提升”為原則，在較短的時(shí)間內(nèi)在全省部署上線，滿足業(yè)務(wù)操作需要，實(shí)現(xiàn)同級(jí)橫向各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的信息共享，縱向省、市、縣三級(jí)管理的互聯(lián)互通。目前，工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和經(jīng)辦業(yè)務(wù)均通過系統(tǒng)辦理，一舉改變了過去手工、半手工操作的情況，能夠較好防止違規(guī)操作，省里還可隨時(shí)掌握各地業(yè)務(wù)工作情況，利于加強(qiáng)指導(dǎo)。

2.4 統(tǒng)一基金管理。工傷保險(xiǎn)基金由省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，市、州社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只設(shè)基金收入戶和支出戶，不設(shè)財(cái)政專戶。縣級(jí)每月25日前，將征繳基金通過本級(jí)基金收入戶劃轉(zhuǎn)至市級(jí)基金收入戶，市級(jí)每月28日前劃轉(zhuǎn)至省級(jí)基金收入戶，省級(jí)月末將收入戶基金全部劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶?；鹬С龇矫?，通過信息系統(tǒng)逐級(jí)生成基金支出匯總表上報(bào)，經(jīng)省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核后，及時(shí)劃撥至市級(jí)基金支出戶，再劃入縣級(jí)基金支出戶。為確保待遇發(fā)放，在市（縣）支出戶上預(yù)留兩個(gè)月周轉(zhuǎn)金。同時(shí)，市州原結(jié)余基金暫存當(dāng)?shù)兀?016年6月30日前，上繳省級(jí)工傷保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶。為明確地方在基金征收上的責(zé)任，實(shí)行基金預(yù)算管理，每年度，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后，由省級(jí)下達(dá)各地工傷保險(xiǎn)基金年度收支預(yù)算，因未完成征收任務(wù)形成的基金缺口，由同級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)。

2.5 實(shí)施精細(xì)化管理和服務(wù)延伸。在上述“四統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化管理職能。如，建立工傷認(rèn)定會(huì)商機(jī)制，對(duì)案情復(fù)雜爭(zhēng)議較大、視同工亡等工傷案例，由省工傷保險(xiǎn)行政部門組織省、市工傷保險(xiǎn)行政、經(jīng)辦、勞動(dòng)能力鑒定以及法規(guī)等部門共同會(huì)商，形成共識(shí)；制定勞動(dòng)能力鑒定質(zhì)量考核辦法，細(xì)化考核指標(biāo)，提高鑒定質(zhì)量；建立事故報(bào)告制度，要求用人單位發(fā)生事故后，在24小時(shí)之內(nèi)報(bào)送事故快報(bào)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)錄入信息系統(tǒng)，生成事故報(bào)告回執(zhí)，告知用人單位如何進(jìn)行就醫(yī)管理，如何申請(qǐng)工傷認(rèn)定和鑒定，以及有關(guān)注意事項(xiàng)，并開具就醫(yī)通知書，醫(yī)療機(jī)構(gòu)可查看下載，按服務(wù)協(xié)議開展工作；建立全省統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)藥品、診療項(xiàng)目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及一次性醫(yī)用材料“三目錄”標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)，作為工傷醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算依據(jù)。

3 實(shí)施成效

3.1 各地工作均衡發(fā)展。通過省級(jí)統(tǒng)籌的撬動(dòng)，工傷保險(xiǎn)各項(xiàng)規(guī)章制度由省建立健全，改變了原地區(qū)政策分散，標(biāo)準(zhǔn)差異大的狀況，緩解了地區(qū)之間發(fā)展不平衡的矛盾，諸多問題得以解決。如，原部分地區(qū)由于基金結(jié)余小，工傷預(yù)防、康復(fù)工作無力探索，現(xiàn)按統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)即可推進(jìn)相關(guān)工作；原地區(qū)之間費(fèi)率及費(fèi)率浮動(dòng)辦法不一，影響用人單位公平發(fā)展的問題，現(xiàn)因費(fèi)率和費(fèi)率浮動(dòng)辦法統(tǒng)一可得以解決；各地工傷職工工傷待遇也不再因地區(qū)政策、標(biāo)準(zhǔn)、基數(shù)差異而形成差距。

3.2 基金調(diào)控能力增強(qiáng)。截至2015年6月底，全省工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)280萬人，享受長(zhǎng)期待遇人數(shù)24052人，從2014年7月至2015年6月，共征收工傷保險(xiǎn)基金13.8億元，市州悉數(shù)上繳省級(jí)，發(fā)放工傷待遇11.3億元，累計(jì)結(jié)余18.2億元，“盤子”大了，互濟(jì)能力增強(qiáng)了，能夠確保全省各市州工傷保險(xiǎn)待遇按時(shí)足額發(fā)放，解除了支付風(fēng)險(xiǎn)之憂，并為調(diào)整費(fèi)率，減輕用人單位負(fù)擔(dān)奠定了基礎(chǔ)。

3.3 管理能力大幅提升。在2014年全省工傷人員長(zhǎng)期性待遇提高20%的情況下，基金支出同比下降7%（全國(guó)工傷基金支出年均增長(zhǎng)為29.2%），其中工傷醫(yī)療費(fèi)用下降12%，人均住院費(fèi)用從16425元降到14484元，環(huán)比下降12%，系2008年以來，首次出現(xiàn)下降。如，安順市省級(jí)統(tǒng)籌前繳費(fèi)基數(shù)低，經(jīng)辦管理薄弱，對(duì)協(xié)議醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力，出現(xiàn)基金缺口3600多萬元，省級(jí)統(tǒng)籌后，嚴(yán)把基金入口和出口關(guān)，繳費(fèi)基數(shù)提高了24%，醫(yī)療費(fèi)用支出下降18%，用省級(jí)統(tǒng)籌以后的收入沖減缺口后，尚有結(jié)余668萬元。

3.4 服務(wù)水平得到提高。以工傷事故快報(bào)和就醫(yī)通知書管理的方式，解決了過去工傷醫(yī)療在先、工傷認(rèn)定結(jié)論在后帶來的不能及時(shí)結(jié)算的問題。年內(nèi)可實(shí)現(xiàn)省內(nèi)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，避免參保人員就醫(yī)費(fèi)用“墊資”和報(bào)銷“跑腿”難題。

3.5 信息化管理上臺(tái)階。實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)大集中，省內(nèi)不同區(qū)域職業(yè)病人員在全省流動(dòng)信息可共享，有利于預(yù)防和控制職業(yè)病騙保。通過信息系統(tǒng)經(jīng)辦業(yè)務(wù)，及時(shí)便捷準(zhǔn)確。

4 存在問題

4.1 地方權(quán)責(zé)意識(shí)減弱。一方面，由于基金上繳，省與市、縣之間利益格局發(fā)生變化，地區(qū)基金結(jié)余優(yōu)勢(shì)喪失，基金缺口兜底責(zé)任上交，導(dǎo)致地方有從原來“主動(dòng)作為”向“被動(dòng)管理”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，缺乏管理動(dòng)力，甚至出現(xiàn)個(gè)別縣放松管理，基金支出增大的現(xiàn)象；另一方面，實(shí)行“四統(tǒng)一”后，基層管理不規(guī)范、操作隨意行為受到約束，一時(shí)難以適應(yīng)，部分地方矛盾上交，而省級(jí)無論是從職責(zé)職能，還是管理人員，都不足以應(yīng)對(duì)全省各種問題。

4.2 缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

雖然基金管理辦法中規(guī)定，“未完成征收任務(wù)形成的基金缺口，由同級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)”，事實(shí)上，各級(jí)的基金征收任務(wù)一般均能完成，而在完成任務(wù)之后，不再有繼續(xù)擴(kuò)面征收的動(dòng)力，即缺乏多收有益的機(jī)制。地方原來可以從工傷保險(xiǎn)基金中提取工傷認(rèn)定調(diào)查費(fèi)，以緩解辦公條件差、人員經(jīng)費(fèi)不足等方面的問題，省級(jí)統(tǒng)籌后，由于《工傷保險(xiǎn)條例》中沒有明確，難以突破，影響地方積極性。

5 認(rèn)識(shí)與思考

5.1 實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，要把握時(shí)機(jī)，在利弊沖突中果斷決策。從貴州省來看，如操之過急，會(huì)因工作基礎(chǔ)不牢以及基金未出現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，造成實(shí)施阻力較大。如果操之過晚，則因個(gè)別市、州基金缺口過大引起其他市、州抵觸。省級(jí)統(tǒng)籌后，改變了市級(jí)統(tǒng)籌模式下各地自求平衡、自我管理的格局,打破了原有利益關(guān)系。難點(diǎn)在于既要實(shí)行省級(jí)集中管理，又要保持基層工作積極性；既要?jiǎng)澢甯骷?jí)的責(zé)任邊界，又要樹立全省一盤棋思想；既要體現(xiàn)公平，又要維護(hù)效率。以貴州省一年的實(shí)踐來看，有利有弊，利遠(yuǎn)大于弊?；鸾y(tǒng)收統(tǒng)支，實(shí)現(xiàn)全省互濟(jì)，促進(jìn)制度公平，是化解矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)平衡的有效方式。

5.2 省級(jí)統(tǒng)籌成敗的關(guān)鍵是切合實(shí)際，找準(zhǔn)著力點(diǎn)。貴州大多數(shù)市、州在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、工傷保險(xiǎn)工作基礎(chǔ)等方面條件差別不大。因此，我們的經(jīng)驗(yàn)是一統(tǒng)到底，即堅(jiān)持“四統(tǒng)一”。因?yàn)橹贫炔唤y(tǒng)一，形成攀比；基金不統(tǒng)一，難以調(diào)劑；管理不統(tǒng)一，監(jiān)管乏力；信息不統(tǒng)一，影響效能。在“四統(tǒng)一”中，政策制度是根本和引領(lǐng)，是實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌的基本遵循；業(yè)務(wù)規(guī)程是確保政策落地的主要手段，是管理的重要基礎(chǔ)，制定全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制推行，是改變基層管理薄弱最直接的手段，也是社保服務(wù)的品牌標(biāo)志；信息系統(tǒng)是經(jīng)辦服務(wù)的重要保障，是提升管理能力的關(guān)鍵所在；基金管理是省級(jí)統(tǒng)籌的根本所在，是改變管理模式的核心內(nèi)容。

5.3 高度重視省級(jí)統(tǒng)籌后顯現(xiàn)的問題，加以解決，確保省級(jí)統(tǒng)籌持久地發(fā)揮正面效應(yīng)。一是建立激勵(lì)約束機(jī)制?？刹扇“〝U(kuò)面征收、業(yè)務(wù)管理等內(nèi)容的積分制管理，將積分情況與提取工傷預(yù)防、工傷康復(fù)等費(fèi)用掛鉤，實(shí)行定期通報(bào)和年終評(píng)比制度。二是完善政策體系，應(yīng)用費(fèi)率調(diào)節(jié)手段，根據(jù)基金收支率，實(shí)行差別費(fèi)率與浮動(dòng)費(fèi)率，鼓勵(lì)地方政府和用人單位重視安全生產(chǎn)，減少工傷事故發(fā)生。三是進(jìn)一步強(qiáng)化科學(xué)管理，合理制定年度目標(biāo)任務(wù)，優(yōu)化信息管理系統(tǒng)，探索與住建等多部門聯(lián)網(wǎng)，適時(shí)掌握可擴(kuò)面信息，加大宣傳工作力度，使企業(yè)主動(dòng)參保。

[1]貴州省人力資源和社會(huì)保障廳,貴州省財(cái)政廳.貴州省工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌管理實(shí)施意見(人社廳發(fā)[2013]29號(hào))[Z].2013.

[2]王躍輝.化解工傷保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策與措施[J].中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn),2015,83(8):59-61.

The Practice of and Thinking on Industrial Injury Insurance Overall Planning in Provincial Level——Based on the pratice of Guizhou

Xie Danqing, Liu Yang (Department of Human Resources and Social Security of Shanxi Province, Guiyang, 550001)

The overall planning of industrial injury insurance in provincial level has been initiated in 2014 in Guizhou. After one year practice, the effect of increased ability in fund-aid and improved level in management and service has been achieved. However, certain problems, such as reduced responsibility in local departments, and a lack of related incentive and restrictive mechanism, have also occurred. Therefore, an optimal management measure and increased responsibility for local departments is still needed.

industrial injury insurance, overall planning in provincial level

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）10-60-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.10.017

2015-9-24

謝丹青，貴州省人力資源和社會(huì)保障廳副廳長(zhǎng)，主要從事社會(huì)保障管理與研究工作。