● 傅小隨

（作者系深圳市委黨校教授）

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果”。信訪法治化改革既是信訪體制機制自身的改革，更關系到法治政府與法治社會建設的成功與否，并且對司法體制改革也具有積極推動作用。只有實現(xiàn)高水平的信訪法治化，才能促進政府職能部門科學決策、嚴格執(zhí)法、敢于擔當，才能促成全社會養(yǎng)成相信法律、依靠法律和尊重法律的良好社會風氣和行為習慣，使法定途徑成為解決民事和經濟糾紛的主要渠道和社會公平正義的有力保障，將信訪問題累拖不決、纏訪鬧訪事件頻發(fā)等長期困擾社會和諧穩(wěn)定的老大難問題解決在法治的軌道上。

一、信訪法治化的實質是沿法定途徑解決信訪訴求問題

信訪制度從誕生起就具有政治和管理雙重屬性。政治屬性體現(xiàn)為它是執(zhí)政黨聽取民意、聽取訴求表達、接收社會意見和建議、聯(lián)系人民群眾的一個常設性機制；管理屬性體現(xiàn)為它以黨委和政府辦事機構的形式出現(xiàn)，引導群眾尋求合理合法訴求的解決途徑，推動政府各職能部門、司法部門等解決來訪群眾反映的實際問題，協(xié)調上下各個方面共同協(xié)作化解來訪群眾反映的各種類型矛盾糾紛，監(jiān)督和督促相關職能部門解決信訪問題的力度和規(guī)范性等。在這個角度，信訪機構扮演著“不管部”的角色。由于信訪機構的這種雙重屬性，長期以來一直掛著黨委和政府的兩塊牌子，目前一般是列入政府工作部門序列。

從信訪機構的雙重屬性和其基本職能來看，信訪機構事實上是黨委和政府的辦事機構，而不是一個職能部門。它對外的職責主要是接收性和指引性的，一般無權直接處理具體的來訪訴求和相關事件。信訪機構的大量工作指向黨政系統(tǒng)內部，促進和保障各職能部門切實解決職責范圍內的群眾來訪訴求和各種社會矛盾糾紛。這些矛盾糾紛和信訪問題很大一部分屬于“行政爭議糾紛事項”，即由政府職能部門履行職權過程中產生的與行政相對人之間的各種矛盾糾紛，一般超過總信訪量的1/4，幾乎涉及社會生活各個方面，社會影響面大，基本民生問題的占比較大。此外，還有大量涉及相關職能部門業(yè)務管轄范圍而需要這些職能部門以主管機關身份予以解決的問題。

對于各職能部門來說，這是常規(guī)業(yè)務之外的非專業(yè)性任務，且背負著責任壓力，往往會以各種借口回避對事件原因的調查和快速處理事件及相關責任人。面對這一情況，信訪機構代表領導層施加的監(jiān)督和督促就成為了一種壓力機制。為使這些事務對部門專業(yè)工作的影響最小化，各職能部門也都設立了內設信訪處（科）室，或在部門的辦公室內設專門崗位負責信訪事務處理。這樣一來，信訪機構就在層級化形成鏈條的情況下加上了平行式的支持網(wǎng)絡，從而形成了一個縱橫復合體系。

在這樣的制度設計下，各職能部門必然是盡可能將信訪事務全權交由內設信訪處（科）室處理，以形成與常態(tài)部門業(yè)務的隔離。內設信訪處（科）室一般會自覺為本部門業(yè)務減壓，容易解決的問題就自己解決了，而有難度、牽涉面廣、跨部門性的、要進行責任追究的、歷史積累性的信訪問題等，則往往會以事實不清、責任不明、缺乏證據(jù)等為由要求來訪者自己返回信訪機構去進行“復查復核”，并用內設信訪處（科）室的公章給來訪者開具信訪事項處理通知書，從而將來訪者推到信訪機構去尋求處理，這一處理機制容易給上訪人造成印象，以為問題的解決都需要信訪機構的批準或決定，從而反復到信訪機構提出訴求，造成上訪者時間和精力及資源的浪費，有時錯過了最佳問題解決時機。

二、信訪訴求在信訪體系內閉環(huán)空轉是信訪問題的癥結

事實上，信訪機構不是信訪條例所指的“有權處理的行政機關”，各類亟須解決的信訪矛盾和問題原則上都有相應的法律法規(guī)所規(guī)范，并且只能由法律法規(guī)規(guī)定的職能部門依法解決。信訪部門不能違反法律規(guī)定，越俎代庖解決問題和矛盾糾紛，否則就是使信訪機構“功能賦予超過了體制結構的負荷能力，體制結構的設置缺乏相應的權力配置”①。如有研究指出，我國的信訪機構“自上世紀八十年代后期逐漸成為一個重要的糾紛解決者，但是卻缺少解決糾紛的能力”②，因為“信訪機構主要是一種基于業(yè)務聯(lián)系的協(xié)調性行政機構，它所具有的有限職權也僅僅是一種軟權力”③，所以在面對這種情況時，信訪機構只能再次引導上訪人返回到政府職能部門，同時在有關職能部門之間進行協(xié)調和督辦。職能部門一天不將問題解決到位，這個問題就不僅一直存在，并且由于拖延和對上訪人的往返折騰而將矛盾問題不斷激化和復雜化。

這里，問題的關鍵在于：信訪條例規(guī)定的“復查復核”是指信訪人對有權處理的行政機關做出的處理決定不服時可以“請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查”，如果信訪人對復查結果仍然不服的，還可以“向復查機關的上一級行政機關請求復核。收到復核請求的行政機關應當自收到復核請求之日起30日內提出復核意見?！雹茱@然，“復查復核”的主體是有權處理的行政機關及其上級行政機關，而不是本級信訪機構或上級信訪機構。但在現(xiàn)實中，政府職能部門的內設信訪處（科）室經常通過它所開具的信訪事項處理通知書將信訪人引導至信訪機構要求“復查復核”，這就使信訪事項的處理從法定的解決途徑再次回到無權解決問題的信訪部門，從此開始了在信訪程序內部空轉的過程，周而復始，造成問題的拖延、擴大化，甚至是矛盾激化。

信訪人在感覺問題解決無望的情況下，常常會將希望寄托于更高一級甚至最高級別的信訪機構，因此才出現(xiàn)信訪人從基層到縣市、上省和進京訪增多以及大量所謂“非正常信訪”或非法信訪的情況，造成“行政爭議糾紛事項信訪化”的混亂局面。面對混亂局面，面對上級信訪機構對下級和基層信訪機構進行的以地區(qū)排名加通報的壓力型考核機制，地方政府不得不抱著息事寧人、“擺平就是水平”的想法花錢買平安，以金錢和物質利誘手段將進京或上省上訪人員暫時引誘回本地，求一時太平。這些因素綜合起來，給社會和群眾發(fā)出的信號就是可以“信訪不信法”，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，客觀上縱容甚至激勵纏訪、鬧訪和重復訪等后果。

同時，由于仲裁、行政復議、司法審判等法定途徑存在周期過長、效率太低的問題，大量社會矛盾糾紛，例如小額勞資糾紛等往往不會選擇這些雖然法律效力高但卻讓人的時間精力耗不起的解決途徑。在法院的案件受理制度改革之前，很多本來愿意走司法途徑尋求解決的案子因為受理難而轉走信訪之路，導致法定解決途徑無法發(fā)揮化解社會矛盾糾紛主渠道的功能。

如果職能部門都能夠堅持依法辦事，快速果斷地解決信訪問題，處理信訪事件和當事責任人，使信訪事項沿法定途徑一直走到終點，即問題得到徹底解決，并同時根據(jù)解決問題過程中發(fā)現(xiàn)的自身工作方面存在的缺陷、漏洞等，主動調整工作機制、提高決策科學化水平，完善決策程序和規(guī)范工作人員辦事行為，減少類似問題的再次發(fā)生，那么由信訪而引起的各種矛盾糾紛甚至群體性事件必將大幅度下降。所以，信訪法治化的實質就是堅持走法定途徑解決問題，而不是讓其在行政性的信訪程序范圍內轉圈子。

在信訪問題因空轉而不斷累積的同時，一些地方黨委和政府由于維穩(wěn)的需要又在實踐上扭曲信訪工件的性質，將這個本意在于引導群眾合法維權的機構當作一個控制社會局面的機構來使用，不斷加強其在這方面的職能，甚至一些不涉及信訪行為的各種場合和事件也都要求信訪部門參與，并且如果結果不滿意還要追究信訪部門職能范圍之外的責任。所以，信訪和維穩(wěn)捆綁在一起之后，就漸漸演變成一種社會局面和矛盾糾紛調控的總機制，脫離了自身的法定運轉軌道。與此相適應，信訪機構就從黨委和政府的秘書性機構和辦事機構朝著政府職能部門的方向發(fā)展，名稱也從原來的“信訪辦”變成了“信訪局”。在地方政府部門中，“局”一般是職能部門的稱謂。名稱為“局”又不具備職能部門的職權和地位，反而讓社會誤以為它是“有權處理的行政機關”，這是信訪機構這些年來的一大變化。

三、以信訪機構職能歸位、法定途徑終結機制、群眾工作三位一體推進信訪法治化

推進信訪法治化就是要改變信訪事項長期在信訪系統(tǒng)內部流程中閉環(huán)運行，卻常常不能在行使行政職權的各職能部門的正常工作程序或行政復議、仲裁與司法審判途徑中得到徹底解決，從而盡快從實質上化解矛盾糾紛的習慣做法，要通過信訪工作職能的回歸、機制和流程的科學設置與創(chuàng)新等，將信訪矛盾糾紛導入法定的問題解決渠道，確立法律途徑優(yōu)先的原則和觀念，扭轉信訪不信法甚至棄法轉訪和以訪壓法的現(xiàn)象。

信訪法治化，第一，要讓信訪機構的性質和職能回歸，作為黨委和政府的辦事機構，它是接受群眾來信來訪和意見建議的機構，它要在對來信來訪事項進行科學甄別的前提下將其分別引導至有權解決的行政機關、仲裁機關和司法機關依法解決。對那些不熟悉法律和政策、維權路徑錯誤或訴求不合理的來訪群眾要進行法律、政策、心理等層面的勸解、安撫和引導，對確有特殊生活困難的來訪群眾要聯(lián)系有關部門給予臨時性救濟并幫助其解決就業(yè)和就醫(yī)等困難。信訪機構是這樣一種維護群眾權益的輔助性機構和群眾工作機構。相應地，各地信訪機構的名稱應改回“信訪辦”，不再掛“信訪局”的牌子。

第二，要全面落實信訪問題解決的主體責任，明確有權處理的各級行政機關、仲裁機關和司法機關是信訪問題解決的主體責任部門。尤其是行政機關對于涉及自身職能范圍的群眾來訪問題，要嚴格按照法定權限積極主動加以解決，不能遇到障礙就把來訪問題轉給信訪部門，把本應該依法解決的事項變成“信訪事項”。讓各職能部門的問題解決機制發(fā)揮根本性的作用。職能部門接受信訪部門轉辦的事項后，要按信訪條例規(guī)定做出受理或不受理的決定，并書面告知信訪人。為此，必須讓法律程序成為解決信訪問題的主渠道。信訪部門在處理信訪問題時要按照法治方式進行，尊重行政復議、仲裁和司法審判等法定途徑的主渠道作用，引導群眾依照法律途徑滿足合理合法訴求。與此相適應，司法審判機關要加大改革力度，可借鑒香港等地的小額糾紛快速審判庭做法，用簡潔程序對一般違法事項或民事性糾紛等進行快速即時判決處理，一個法官一天可以判決數(shù)個甚至數(shù)十個小型訟案，從而給習慣上訪的群眾轉而走司法途徑尋求問題的解決創(chuàng)造條件。同時，仲裁也可以探索更簡化的程序和更快捷的模式，以把平均半年時間的裁決周期盡可能縮短。信訪的“行政救濟終究要上升到法律程序，才能促使國家政權的運行與民眾的合法性訴求漸次步入依法行政的軌道?！雹?/p>

第三，信訪法治化要以法治規(guī)范信訪秩序，同時以服務做好群眾工作。對于經過上級行政機關復查復核并做出信訪案件終結決定、或經過仲裁、或走過司法終審程序之后仍然對問題處理結果不服，堅持繼續(xù)到信訪機構上訪的人員，要區(qū)分行為的性質分別對待：執(zhí)法部門對極少數(shù)以信訪為由進行敲詐勒索、借機鬧事和非法上訪者要予以果斷打擊，以法律的威嚴震懾和阻止他們危害社會的行為；對于職業(yè)上訪人、心理障礙者和訴求荒謬的纏訪、鬧訪者，除了要進行行為調查和規(guī)范、心理疏導和勸解引導外，堅決不用金錢和物質引誘的措施達到息事寧人的目的，不要讓他們從小甜頭中得寸進尺試圖謀取不合理的大利益；對于部分輕重不分、不明事理、因遇到實際困難求助無門而訴求偏激的上訪群眾則要用規(guī)范服務做好工作，協(xié)調和配合基層組織、上訪人的親友等安頓好他們的生活，幫助他們克服困難，盡快恢復正常生活。

第四，信訪機構工作機制要進行適應法治化的創(chuàng)新和調整。一是取消強化領導意志、常常以權力盲目介入信訪事項從而與法治精神相悖的所謂“領導包案制”，消除從這個途徑產生的不利于信訪法治化的障礙；二是調整信訪考核的內容和方式，上級信訪機構要拋棄對下級和基層信訪機構的壓力性考評和排名，或者各種變相排名、通報等施加壓力的做法，轉而指導他們用法治思維解決信訪問題；三是強化對各政府職能部門內設信訪機構的監(jiān)督，讓他們引導上訪群眾沿信訪條例規(guī)定的上級行政機關復查復核路線最終解決問題，堵住將上訪群眾返回信訪機構、制造程序空轉的關鍵出口，保障信訪問題的解決始終在法定軌道上運行。

①呂普生：“中國行政信訪的體制結構及其改革”，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2012年第11期。

②上官騰飛：《論我國信訪機構的改革》，煙臺大學碩士學位論文，2014年。

③張玉、李小龍：“論中國信訪制度的職能重點與信訪機構的改革路徑”，《學術研究》，2013年第9期。

④《信訪條例》第三十四條、三十五條。

⑤張玉、李小龍：“論中國信訪制度的職能重點與信訪機構的改革路徑”，《學術研究》，2013年第9期。