文/王艷寧

對行政權(quán)，也即政府事權(quán)的控制和規(guī)范是多年來學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界探討的問題。在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我國先后設(shè)計(jì)了多種制約方式，例如，立法控制、對行政權(quán)司法審查、要求行政機(jī)關(guān)說明理由、設(shè)立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、程序控制等。而政府權(quán)力清單制度則是多年來實(shí)踐的一個最新成果。

一、權(quán)力清單制度：通過對政府事權(quán)的規(guī)范化實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的控制

（一）權(quán)力清單更加明晰了政府事權(quán)的范圍。多年來，政府的權(quán)力到底有多大、有沒有越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力等，對于這些問題，在權(quán)力清單制度實(shí)施之前，很多政府和職能部門并不十分清楚。而且長期以來，公眾對政府權(quán)力界限了解不多，更搞不清各項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)作是否違反程序。實(shí)行權(quán)力清單制度后，上述問題將得到較大程度地改善。因?yàn)樵跈?quán)力清單制定和公布前，首先要對權(quán)力進(jìn)行清理，這個梳理過程本身就有對政府事權(quán)進(jìn)行規(guī)范的效果。其次將權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格界定，通過清單制度，摸清權(quán)力家底，明確劃定政府權(quán)力范圍，將法律法規(guī)規(guī)定概括模糊的方面進(jìn)行明確。細(xì)化后的權(quán)力清單明晰了行政機(jī)關(guān)必須履行的職權(quán)和職責(zé)，在職權(quán)范圍內(nèi)的，行政主體有權(quán)也有責(zé)任去行使，而不在職權(quán)范圍的，越權(quán)行使要被追責(zé)，從而有效地避免越權(quán)和監(jiān)管缺位等現(xiàn)象的發(fā)生，從源頭上控制和規(guī)范行政權(quán)。

（二）權(quán)力清單的流程圖具有程序控制政府事權(quán)的功能。程序控權(quán)是通過行政程序的設(shè)計(jì)對行政權(quán)力進(jìn)行合理規(guī)制以及對相對人合法權(quán)益給予有效保護(hù)。程序一經(jīng)設(shè)定，行政主體必須嚴(yán)格依照程序規(guī)定的方式、方法和步驟行使行政權(quán)力，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，行政程序具有抑制和指引功能，其本身具有獨(dú)立的價值，是公平與公正的體現(xiàn)，是控制行政權(quán)力的有效方式。完整的權(quán)力清單制度要求對每項(xiàng)權(quán)力制定詳細(xì)的行使流程圖，并將流程圖與權(quán)力清單一起對外公開。流程圖實(shí)際上是行政權(quán)力行使的行政程序，是行政主體在行使該項(xiàng)行政權(quán)力時必須遵守的方式、步驟、時限等，是對行政權(quán)力運(yùn)行各環(huán)節(jié)的固化，行政主體必須按照預(yù)先設(shè)定的這些程序行使權(quán)力。流程圖的公開使得行政主體不能隨意選擇行為方式、方法和步驟，是控制行政權(quán)力的有效途徑。

（三）權(quán)力清單制度有利于行政權(quán)力公開透明運(yùn)行。在現(xiàn)代社會中，法治政府應(yīng)當(dāng)公開透明，倡導(dǎo)開放透明的政務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)模式，增進(jìn)管理者與公眾的交流互動。權(quán)力清單制度建設(shè)為當(dāng)前推行的行政權(quán)力公開透明注入了強(qiáng)大動力。權(quán)力清單制度將行政機(jī)關(guān)的權(quán)力全部向社會公開，供公眾了解，因此權(quán)力清單制度本身就是政府公開透明的組成部分，這一制度的存在以及制度的良好運(yùn)行本身就表明政府公開透明度的提升。

二、目前政府權(quán)力清單制度建設(shè)中的問題

國內(nèi)首份權(quán)力清單誕生于河北省邯鄲市。2005年，邯鄲市經(jīng)過清理，列出市長的93項(xiàng)行政權(quán)力，與每一項(xiàng)權(quán)力的使用流程圖一起公之于眾。2006年，洛陽市政府及其部門公布權(quán)力4484項(xiàng)，石家莊市政府、成都市政府及其職能部門都先后開出了行政權(quán)力清單。黨的十八大之后，各地加快了行政權(quán)力清單公開的力度，曬出權(quán)力清單的不僅有地市級政府，省級政府也陸續(xù)曬出權(quán)力清單。

推行權(quán)力清單制度建設(shè)主要存在如下的幾個問題：

（一）權(quán)力清單的內(nèi)容缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。在已經(jīng)實(shí)行權(quán)力清單的地方，清單內(nèi)容差異很大。由于行政權(quán)的清單一般由權(quán)力行使者自己公布，內(nèi)容確定的主導(dǎo)權(quán)掌握在政府及其部門手里。實(shí)踐中，有的部門公開內(nèi)容籠統(tǒng)、不具體；有的公開的是“大清單”，然后又通過“其他審批事項(xiàng)”等兜底條款保留部分隱形的權(quán)力事項(xiàng)；有的名義上減少很多權(quán)力事項(xiàng)，但實(shí)際上只是權(quán)力的合并同類項(xiàng)等?？雌饋碚R劃一的權(quán)力清單，內(nèi)容上未必真的清晰可辨?？梢?，在曬出的權(quán)力清單中仍有一定的伸縮性，有較大的縮減空間。

（二）權(quán)力清單缺乏流程圖和相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定。流程圖和責(zé)任清單是權(quán)力清單中不可或缺的組成部分。其中流程圖的制定更為重要，因?yàn)樾姓?quán)的行使是一個程序化的過程，必須規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序，包括行使的方式、步驟、順序和時限，編制科學(xué)合理的流程圖，并與權(quán)力清單一起向社會公開。若沒有流程圖，即使有權(quán)力清單，也難以真正對行政權(quán)力進(jìn)行有效控制。責(zé)任清單是指政府如果沒有按照權(quán)力清單及其流程圖的要求行使行政權(quán)力時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。在目前公布的權(quán)力清單中，有的地方只公布了權(quán)力清單，缺乏流程圖和責(zé)任清單。

三、推行和落實(shí)權(quán)力清單制度的建議

（一）逐步推動權(quán)力清單制度法制化。權(quán)力清單制度是一項(xiàng)新的制度，為保證其順利推行，需要對這一制度作出整體性安排，建議逐步推動權(quán)力清單制度法制化。目前，權(quán)力清單制度還處于探索初期，可先以行政法規(guī)和地方法規(guī)或規(guī)章的形式加以規(guī)范，規(guī)范的內(nèi)容可包括: 把公布權(quán)力清單作為政府的職責(zé)來規(guī)定；明確權(quán)力清單應(yīng)包含的基本內(nèi)容，地方政府清單在內(nèi)容上具有相對統(tǒng)一性；規(guī)定各地定期對權(quán)力清單進(jìn)行修訂，實(shí)時更新，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理；規(guī)定權(quán)力清單是各級政府依法行政的依據(jù)，不在權(quán)力清單范圍內(nèi)的，不得實(shí)施，使越權(quán)必然被追責(zé)常態(tài)化；規(guī)定不公布和實(shí)施權(quán)力清單的法律責(zé)任。

（二）明確行政權(quán)力清單制度推進(jìn)的要求。建議遵循自上而下、先易后難的推行方式。自上而下，是指宜由國務(wù)院部門、省級政府和部門率先公開權(quán)力清單，然后逐級向下推進(jìn)。先易后難，是指權(quán)力清單制度的推行宜循序漸進(jìn)，由相對明確和容易領(lǐng)域先期推行，而后逐步全面鋪開。因?yàn)樾姓?quán)力涉及面廣，不同的行政權(quán)力規(guī)范和完善程度不一，全面推開有一定的難度?？蛇x擇目前制度較完善的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域作為公開的重點(diǎn)，再逐步擴(kuò)展到更多的領(lǐng)域。

（三）建立行政機(jī)關(guān)權(quán)力清單的監(jiān)督和約束機(jī)制。行政權(quán)力清單制度的良好運(yùn)行需要有監(jiān)督和約束機(jī)制作為保障。因此，在建立行政權(quán)力清單制度時，建議同步考慮相應(yīng)的監(jiān)督和約束機(jī)制。將行政權(quán)力清單制度落實(shí)情況納入行政監(jiān)督的框架之中。

（四）建立相應(yīng)的配套制度。行政權(quán)力清單制度的運(yùn)行必然關(guān)系到其他制度，需要相應(yīng)的配套制度作支撐。其中，電子政務(wù)和責(zé)任追究制度十分重要。已推行的行政權(quán)力清單制度基本是通過網(wǎng)絡(luò)公開的，一些地方專門設(shè)有行政權(quán)力公開透明網(wǎng)。這樣的網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)非常重要。目前，基層行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)水平仍有差距，已建成的網(wǎng)絡(luò)平臺質(zhì)量仍有提升空間。建議建立權(quán)力清單制度與電子監(jiān)察監(jiān)督、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通、資源共享，建立權(quán)力清單運(yùn)行的考核、投訴處理等制度。

（五）推動權(quán)力清單的動態(tài)化管理。行政權(quán)力清單制度，絕不是一次性的梳理和公開，而是一項(xiàng)持續(xù)的工程。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，行政權(quán)力具有變動性，這意味著權(quán)力清單必然是動態(tài)的，是一項(xiàng)沒有終點(diǎn)的持續(xù)性工作，權(quán)力清單應(yīng)隨著行政權(quán)力的變化、變遷而及時加以調(diào)整。公布一次權(quán)力清單相對容易，而要保持權(quán)力清單的全面性和及時性則較為困難，因此，權(quán)力清單應(yīng)保持動態(tài)化和連續(xù)性。