● 本刊記者 李利平

公共服務(wù)體系改革的理論與實(shí)踐創(chuàng)新
——社會(huì)公共服務(wù)體系改革座談會(huì)觀點(diǎn)綜述

● 本刊記者 李利平

2015年6月14日，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)在北京組織召開(kāi)了社會(huì)體制改革系列座談會(huì)第四次專(zhuān)題座談會(huì)，此次座談會(huì)的主題是“社會(huì)公共服務(wù)體系改革”。第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)華建敏同志出席座談會(huì)并作重要講話，來(lái)自公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的知名專(zhuān)家學(xué)者以及教育、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等部門(mén)代表共15人參加了座談會(huì)。座談會(huì)由研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)黃文平同志主持。與會(huì)代表圍繞著中國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)和改革發(fā)表了各自觀點(diǎn)，并進(jìn)行了研討?，F(xiàn)將座談會(huì)觀點(diǎn)綜述如下。

葛延風(fēng)（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部部長(zhǎng)）認(rèn)為，中國(guó)公共服務(wù)體系的改革是與城市經(jīng)濟(jì)體制改革同步進(jìn)行的，不存在所謂“滯后”問(wèn)題。當(dāng)前，公共服務(wù)體系的問(wèn)題，表面上看是解決布局、運(yùn)行、管理及績(jī)效等方面存在的矛盾和問(wèn)題，但更核心的是，我們?cè)诠卜?wù)體系如何發(fā)展、如何改革、如何組織管理等基本問(wèn)題上尚未形成統(tǒng)一和清晰的思路。這一問(wèn)題，在宏觀層面，是究竟要建立一個(gè)什么樣的公共服務(wù)體系；如何確定服務(wù)重點(diǎn)、內(nèi)容以及不同服務(wù)的屬性；在公共服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展中，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)力量、不同層級(jí)政府之間的關(guān)系和分工如何；在微觀層面，是如何規(guī)劃和布局、如何籌資、如何激勵(lì)與約束（監(jiān)督）、如何評(píng)價(jià)績(jī)效、如何完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、如何針對(duì)不同類(lèi)型公共服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施差別化管理等。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，公共服務(wù)體系并沒(méi)有一個(gè)完美體制，但基本的共識(shí)是，公共服務(wù)是政府最基本的責(zé)任和公民權(quán)利，公共服務(wù)要以公共部門(mén)提供為主，社會(huì)力量提供補(bǔ)充服務(wù)，公共服務(wù)體系改革的方向是促進(jìn)公平、提高績(jī)效、控制成本。未來(lái)中國(guó)公共服務(wù)體系改革，一是要明確大的改革目標(biāo)和方向，即不斷提升服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)服務(wù)均等化；改革和完善管理方式，不斷提升公共投入和宏觀績(jī)效。二是明確政府與市場(chǎng)的定位。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)規(guī)劃、投入、監(jiān)管和多數(shù)服務(wù)的直接提供的責(zé)任。在理論和實(shí)踐證明有效的領(lǐng)域，可引入市場(chǎng)機(jī)制。三是調(diào)整完善政府間公共服務(wù)的責(zé)任關(guān)系。強(qiáng)化中央政府的決策規(guī)劃責(zé)任；根據(jù)不同服務(wù)的特點(diǎn)，明確執(zhí)行責(zé)任?；A(chǔ)性公共服務(wù)主要由縣、市級(jí)政府承擔(dān)；明確產(chǎn)品屬性，完善公共投入方式和費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。四是深化事業(yè)單位分類(lèi)改革，促進(jìn)公益事業(yè)單位健康發(fā)展，提高服務(wù)績(jī)效。五是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)。短期內(nèi)，對(duì)社會(huì)力量參與不能期望過(guò)高，要先規(guī)范，再發(fā)展，更要避免簡(jiǎn)單將其作為新經(jīng)濟(jì)“增長(zhǎng)點(diǎn)”。

高培勇（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)）認(rèn)為，對(duì)政府在公共服務(wù)資源配置中角色的認(rèn)識(shí)，要充分考慮中國(guó)的政治傳統(tǒng)和國(guó)情現(xiàn)實(shí)，既不能迷信政府的作用，也不意味著公共服務(wù)要全部交給市場(chǎng)。在政府和市場(chǎng)的關(guān)系上，政府要做到“擔(dān)責(zé)而不親為”，凡是必須由政府提供的，政府直接提供；凡是能交給市場(chǎng)的，可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決的，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管；凡不適宜由市場(chǎng)承擔(dān)的，盡量通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式提供；政府要善于借鑒市場(chǎng)機(jī)制的作用來(lái)完善公共服務(wù)。公共服務(wù)的基本格局要實(shí)現(xiàn)從城鄉(xiāng)分割“二元制”向城鄉(xiāng)一體“一元制”轉(zhuǎn)變，建議在“十三五”規(guī)劃中明確公共服務(wù)“一元制”框架，在這一框架內(nèi)，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異規(guī)定若干不同類(lèi)型公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，逐步創(chuàng)造條件，最終推動(dòng)公共服務(wù)均等化。同時(shí)，公共服務(wù)是各層級(jí)政府的基本職責(zé)，要逐步理順各層級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)分工，推動(dòng)事權(quán)與支出責(zé)任相一致。

朱光明（北京師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)院政府管理研究所所長(zhǎng)）闡釋了對(duì)事業(yè)單位分類(lèi)改革的認(rèn)識(shí)。他認(rèn)為，深化事業(yè)單位改革的基本思路，一是明確界定“政事分開(kāi)”的含義，構(gòu)建政府與事業(yè)單位之間的新型關(guān)系?！罢路珠_(kāi)”是指“行政”與“事業(yè)”兩大公共部門(mén)之間的職責(zé)分開(kāi)，“政事分開(kāi)”之后，二者將由傳統(tǒng)的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)換為一種公共部門(mén)內(nèi)部的契約關(guān)系。建議將“事業(yè)法人”明確為公法（行政法）意義上“法人”。二是加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的投入，形成合理高效的公共資源分配機(jī)制。要確保“公益一類(lèi)”事業(yè)單位的資源需求。對(duì)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的公共資源要進(jìn)行統(tǒng)籌分配，實(shí)現(xiàn)資源配置的合理性和均衡性。盡快建立按照提供服務(wù)產(chǎn)品的“質(zhì)”和“量”配置資源的機(jī)制。三是建立起規(guī)范有效的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)不同行業(yè)、不同功能的事業(yè)單位采用不同的治理結(jié)構(gòu)模式；在事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)中，要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；積極推進(jìn)公開(kāi)遴選事業(yè)單位行政領(lǐng)導(dǎo)人員。四是建立完善的績(jī)效考評(píng)制度，形成切實(shí)有效的社會(huì)事業(yè)服務(wù)質(zhì)量保障機(jī)制。盡快建立健全各類(lèi)事業(yè)單位的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高其服務(wù)的規(guī)范性；建立健全各社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量檢測(cè)體系，研究制定準(zhǔn)確可靠的公眾滿意度指標(biāo)；在各類(lèi)事業(yè)單位全面推行績(jī)效評(píng)價(jià)制度，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為資源分配、薪酬水平、領(lǐng)導(dǎo)人獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。五是積極推進(jìn)“去行政化”等改革。建議盡快啟動(dòng)取消事業(yè)單位行政級(jí)別的改革試點(diǎn)，加快推進(jìn)事業(yè)單位職員制改革，加快推進(jìn)事業(yè)單位后勤社會(huì)化改革。

王延中（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院民族學(xué)與人類(lèi)學(xué)研究所所長(zhǎng)、勞動(dòng)與社會(huì)保障研究中心主任）認(rèn)為，社會(huì)公共服務(wù)體系依賴(lài)的主體是服務(wù)者，也就是由誰(shuí)來(lái)提供服務(wù)。因此，改革的對(duì)象主要是社會(huì)服務(wù)技術(shù)人員。如何構(gòu)建一種合理的制度安排，讓這些社會(huì)服務(wù)人員各安其位是關(guān)鍵。目前，對(duì)技術(shù)人員的管理，身份管理在弱化，而身份的彈性化、可轉(zhuǎn)移性在加強(qiáng)。社會(huì)服務(wù)技術(shù)人員在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，具有獨(dú)立的利益目標(biāo)，而其自身價(jià)值又具有稀缺性，迫切需要解決這些人員的收入分配問(wèn)題。社會(huì)服務(wù)技術(shù)人員的薪酬確定，需要兩個(gè)層面的監(jiān)督管理，一是對(duì)服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格、規(guī)范化進(jìn)行技術(shù)性監(jiān)督，用技術(shù)評(píng)判作為標(biāo)準(zhǔn)；二是公共服務(wù)兜底環(huán)節(jié)的技術(shù)人員，要加強(qiáng)技術(shù)考核，避免公共資源的浪費(fèi)。此外，要加強(qiáng)對(duì)一些基本問(wèn)題的研究，如如何科學(xué)界定公共服務(wù)的范圍、領(lǐng)域，政府能力如何滿足公共服務(wù)的“剛性”特征要求，如何創(chuàng)造良好的政策和輿論環(huán)境，如何引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)力量參與公共服務(wù)的提供等。

李玲（北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授）認(rèn)為，中國(guó)公共服務(wù)體系改革下一步往哪里走，關(guān)鍵是宏觀層面的思路要清晰，且社會(huì)要有共識(shí)。既有的改革，強(qiáng)調(diào)微觀上的效率，而中國(guó)目前最缺的是宏觀效率。21世紀(jì)各國(guó)政府都面臨著新的治理危機(jī)，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始延伸到社會(huì)領(lǐng)域。無(wú)論問(wèn)題是由政府失責(zé)造成、還是市場(chǎng)失靈造成，最終政府都要負(fù)終極責(zé)任，因此，當(dāng)今的政府是有限政府，卻承擔(dān)無(wú)限責(zé)任?！暗谌?jīng)濟(jì)理論”（設(shè)計(jì)市場(chǎng)機(jī)制）可以為中國(guó)的改革提供思路?！暗谌?jīng)濟(jì)理論”認(rèn)為，政府和市場(chǎng)并非非此即彼，二者之間的合作才是正確的方向。政府這只“看得見(jiàn)的手”可以避免市場(chǎng)失靈，政府要制定一個(gè)好的規(guī)則，并保證參與者遵守規(guī)則，就可以實(shí)現(xiàn)有效率的分配。同時(shí)，防止自身的失靈，避免政府干預(yù)對(duì)資源分配的扭曲、防止直接分配中的人為因素和腐敗，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)和信息公開(kāi)，確保社會(huì)的公平正義，提高政府公信力。國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)宏觀效率，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域治理強(qiáng)調(diào)中觀效率，市場(chǎng)、企業(yè)強(qiáng)調(diào)微觀效率。中國(guó)的改革，要積極構(gòu)建有為政府、有效市場(chǎng)和有機(jī)社會(huì)，即使損失一點(diǎn)微觀效率，也必須考慮宏觀效率。

張車(chē)偉（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)）認(rèn)為，對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行制度安排非常困難。公共服務(wù)供給之所以困難，最大的問(wèn)題是監(jiān)督。而監(jiān)督難與服務(wù)的特點(diǎn)有關(guān)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)則都是建立在物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)規(guī)律的基礎(chǔ)之上，物質(zhì)產(chǎn)品出來(lái)后，生產(chǎn)和消費(fèi)是分開(kāi)的，因此，效率可以評(píng)判，也容易操作。但是公共服務(wù)產(chǎn)品最大的特點(diǎn)是生產(chǎn)過(guò)程就是消費(fèi)過(guò)程。因此，公共服務(wù)的提供如果套用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域物質(zhì)產(chǎn)品的規(guī)則，必然出現(xiàn)問(wèn)題和扭曲。因此，公共服務(wù)的改革是要不斷探索出一套能夠有效解決公共服務(wù)產(chǎn)品問(wèn)題規(guī)則的制度安排。中國(guó)公共服務(wù)體系的改革，關(guān)鍵要明確政府與市場(chǎng)的邊界劃分。哪些領(lǐng)域納入公共服務(wù)的范圍，要考慮中國(guó)的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)，要細(xì)分，不能無(wú)限制的擴(kuò)大和延伸。公共服務(wù)內(nèi)部要區(qū)分基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)由政府來(lái)承擔(dān)，而個(gè)性化的、差異化的、高端的服務(wù)可以由市場(chǎng)或社會(huì)力量來(lái)提供。

唐鈞（中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任）認(rèn)為，民眾是公共服務(wù)的評(píng)委，要從民眾的角度觀察政府提供的公共服務(wù)，考慮公共服務(wù)體系改革的方向。民眾對(duì)公共服務(wù)的需求是有分歧的，包含“最理想”的公共服務(wù)、“最大公約數(shù)”的公共服務(wù)和“守住底線”的公共服務(wù)，民眾對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)一般采取的是“最短板”原則。目前公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問(wèn)題包括公共服務(wù)的“底線”失守、公共服務(wù)的配套“拉后腿”以及“最大公約數(shù)”對(duì)公共服務(wù)的不滿意。公共服務(wù)體系建設(shè)必須以民眾為中心，進(jìn)行精細(xì)化的頂層設(shè)計(jì)，迎合民眾“最短板效應(yīng)”，在守底線和滿足最大公約數(shù)的同時(shí)，在整體上規(guī)劃理想的、人性化的公共服務(wù)。

劉新明（中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）認(rèn)為，中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革走過(guò)了一個(gè)非常艱難的過(guò)程，當(dāng)前仍然有諸多問(wèn)題沒(méi)有很好解決。背后最重要的是改革理念問(wèn)題，有不少思路和看法要正本清源。其中，最重要的是正視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。中國(guó)的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革是同步推進(jìn)的?；仡欋t(yī)改歷程，市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革，沒(méi)有考慮醫(yī)療服務(wù)的特殊性，讓市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)醫(yī)療服務(wù)的提供，最終必然損害公眾的利益。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，看病難、看病貴成為了社會(huì)領(lǐng)域的第一難點(diǎn)問(wèn)題，根源在于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的制度安排出了很大問(wèn)題。新一輪醫(yī)改，對(duì)過(guò)度市場(chǎng)化的導(dǎo)向進(jìn)行了糾偏，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)公益性，強(qiáng)化政府責(zé)任，建立了基本醫(yī)療制度。這個(gè)方向是正確的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)起決定作用的主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而社會(huì)領(lǐng)域，包括醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域必須強(qiáng)化政府的基本責(zé)任。

張力（教育部教育發(fā)展研究中心主任）認(rèn)為，教育不同于醫(yī)療，是私人品公共提供，在相當(dāng)一個(gè)階段都具有排他性。中國(guó)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行了細(xì)分，包括基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，這是對(duì)世行定義的修正。教育公共服務(wù)是以需求定供給、還是以供給定需求，必須考慮三個(gè)問(wèn)題。一是不同國(guó)家服務(wù)供給方式模式不同，但很難復(fù)制；二是由于多數(shù)國(guó)家是政黨政治，教育政策受到政黨交替的影響，連續(xù)性差；三是高收入陷阱問(wèn)題也正在開(kāi)始受到關(guān)注。當(dāng)前事業(yè)單位分類(lèi)改革可能是一個(gè)過(guò)渡性的。從其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，政府與營(yíng)利性組織之間只有非政府組織，包括準(zhǔn)公益、純公益和非營(yíng)利的組織。待條件逐步成熟后，將會(huì)形成一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，不再?gòu)?qiáng)調(diào)服務(wù)提供方的性質(zhì)，而是強(qiáng)調(diào)服務(wù)產(chǎn)品的性質(zhì)。以服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)，來(lái)決定政府的財(cái)政資助方式，將來(lái)各類(lèi)組織在提供不同類(lèi)型服務(wù)的情況下，可以得到差異化的財(cái)政保證?，F(xiàn)在的PPP（公私合營(yíng)模式）集中在非基本公共服務(wù)方面，微利運(yùn)行，今后有可能向基本公共服務(wù)領(lǐng)域延伸。

鐘東波（北京市衛(wèi)計(jì)委副主任）認(rèn)為，解決公共服務(wù)問(wèn)題要重點(diǎn)抓好五項(xiàng)工作，一是提高公共服務(wù)的科學(xué)化程度。有兩種技術(shù)路徑，一種是制定公共服務(wù)目錄，包括核心目錄和拓展目錄，確定優(yōu)先提供的程序，另一種是對(duì)公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)科學(xué)分析，進(jìn)而根據(jù)服務(wù)產(chǎn)品的特點(diǎn)確定籌資方式、生產(chǎn)方式或直接提供方式。通過(guò)一整套技術(shù)路徑和手段，保證公共資金最大化使用。二是確定公共服務(wù)的供給方式，其中籌資方式、提供方式、組織方式最為關(guān)鍵。三是依法推進(jìn)事業(yè)單位改革。改變以往多依靠政策推動(dòng)的方式。明確中國(guó)的公立醫(yī)院為公法人。四是事業(yè)單位改革不僅要強(qiáng)調(diào)去行政化，而且要強(qiáng)調(diào)民主化?！叭バ姓?，是讓管理者成為管理者，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)化；公共服務(wù)的“民主化”，是讓老百姓參加公共服務(wù)的設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督?！叭バ姓焙汀懊裰骰眱蓚€(gè)趨勢(shì)并重。五是公共服務(wù)改革必須堅(jiān)持公共利益的方向，保障和增進(jìn)公共利益，不能讓公共服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)利益沖突。

劉艷（農(nóng)業(yè)部科技教育司副司長(zhǎng)）認(rèn)為，相較于教育和醫(yī)療衛(wèi)生體制，科技體制改革更復(fù)雜一些。科技體制有自身的特點(diǎn)，比如涉及科研機(jī)構(gòu)和高校；針對(duì)科技人員小眾群體；科研成果可以轉(zhuǎn)化；科技工作的個(gè)體化勞動(dòng)特點(diǎn)等。農(nóng)業(yè)科技體制改革30年來(lái)，改革的主要思路是“放開(kāi)一片”（和產(chǎn)業(yè)相關(guān)的科研院所）和“穩(wěn)住一頭”（社會(huì)公益類(lèi)機(jī)構(gòu)）。此外，通過(guò)項(xiàng)目的形式又支持了另一套科研機(jī)構(gòu)，包括實(shí)驗(yàn)基地、改良基地等。這一資源配置現(xiàn)狀，導(dǎo)致部門(mén)資源配置重復(fù)、浪費(fèi)；科研工作被項(xiàng)目取代，科研活動(dòng)的持續(xù)性差；科研“碎片化”；科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”等突出問(wèn)題。有些問(wèn)題目前在體制和機(jī)制上仍沒(méi)有找到解決辦法，如何確定農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的公益性，推進(jìn)科研體制機(jī)制改革，迫切需要加強(qiáng)頂層研究和政策設(shè)計(jì)。