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（作者系中央編辦綜合司宣傳處處長(zhǎng)）

總體而言，美國(guó)聯(lián)邦政府是通過(guò)預(yù)算來(lái)控制雇員規(guī)模的。其實(shí)際運(yùn)作過(guò)程比較復(fù)雜：在預(yù)算體系和控制過(guò)程中，國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、各部門(mén)以及各個(gè)聯(lián)邦雇員工會(huì)組織之間有諸多博弈；在預(yù)算的約束之下，聯(lián)邦也有具體的方式方法來(lái)控制政府的職位和雇員數(shù)量。

一、美國(guó)聯(lián)邦雇員及其總體規(guī)模

美國(guó)聯(lián)邦雇員的概念比較廣泛，包括立法、行政和司法三個(gè)體系的雇員。而公務(wù)員（通常也稱(chēng)“文官”）則僅指在行政機(jī)構(gòu)中執(zhí)行公務(wù)的人員。公務(wù)員按職務(wù)性質(zhì)又可以分為兩大類(lèi)，政治任命官員（也稱(chēng)“政務(wù)官”）和職業(yè)文官（也稱(chēng)“事務(wù)官”）。政治任命官員由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院批準(zhǔn)，與總統(tǒng)共進(jìn)退；職業(yè)文官則是業(yè)務(wù)類(lèi)常任文官，受到公務(wù)員法律的保護(hù)，無(wú)重大過(guò)失可以任職到退休。職業(yè)文官占美國(guó)公務(wù)員的90%以上，是人事管理的主體。聯(lián)邦雇員還可按其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)，如白領(lǐng)雇員（又細(xì)分為專(zhuān)業(yè)類(lèi)、行政類(lèi)、技術(shù)類(lèi)、文秘類(lèi)和其他）和藍(lán)領(lǐng)雇員，全職雇員和非全職雇員（包括部分工作時(shí)間和間斷性工作時(shí)間的人員）等。

美國(guó)政府主要使用兩個(gè)概念統(tǒng)計(jì)人力資源總量。一是管理和預(yù)算辦公室（OMB）使用的全工時(shí)等量（Full-Time Equivalent，簡(jiǎn)稱(chēng)FTE）數(shù)，一是人事管理總署（OPM）使用的在崗人員（On-Board Personnel）數(shù)。因?yàn)槊绹?guó)政府雇傭關(guān)系近年來(lái)逐漸彈性化，職業(yè)文官數(shù)量逐步減少，非永久性的臨時(shí)雇員逐漸增加，在崗人員中有很大一部分是部分工作時(shí)間、季節(jié)性工作或間斷性工作的人員，數(shù)量不斷變化，所以管理和預(yù)算辦公室借用企業(yè)里常用的FTE概念來(lái)估算各部門(mén)所需用工量。一個(gè)FTE相當(dāng)于干滿(mǎn)一個(gè)財(cái)政年度正常工作時(shí)間（法定節(jié)假日和加班時(shí)間不計(jì)入）的全職人員，其工作時(shí)間為：8（每天工作8小時(shí)）×10（兩周10個(gè)工作日，美國(guó)以?xún)芍転橐粋€(gè)工資周期）×26（每年52周，即26個(gè)工資周期）=2080個(gè)工作小時(shí)。各部門(mén)可以在核定的FTE總量?jī)?nèi)根據(jù)需要雇傭全職或非全職員工，顯然，實(shí)際在崗人員數(shù)往往大于FTE總量。FTE與中國(guó)的編制概念相類(lèi)似，當(dāng)說(shuō)起美國(guó)某個(gè)部門(mén)有多少編制的時(shí)候，其實(shí)就是指管理和預(yù)算辦公室核定給該部門(mén)的FTE數(shù)量。在表示人員規(guī)模時(shí)，美國(guó)官方文件有時(shí)將FTE水平和雇員水平兩個(gè)詞混用。

根據(jù)美國(guó)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年聯(lián)邦行政系統(tǒng)FTE總量為263萬(wàn)多，在崗人員總量為270萬(wàn)多，立法和法院機(jī)構(gòu)在崗人員數(shù)量共6萬(wàn)多。但這僅是官方統(tǒng)計(jì)發(fā)布的政府直接支付工資的人員數(shù)量。實(shí)際上，近年來(lái)美國(guó)政府將大量服務(wù)外包，間接由聯(lián)邦財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助的合約制人員（Contractor）數(shù)量龐大。這部分人員數(shù)量沒(méi)有官方統(tǒng)計(jì)，學(xué)者的估計(jì)差異較大，但都遠(yuǎn)超出正式雇員數(shù)量。著名智庫(kù)布魯金斯研究所在《政府的真實(shí)規(guī)?！罚═he True Size of Government）一書(shū)中估計(jì)，2005年美國(guó)合約制人員數(shù)量為760多萬(wàn)，花費(fèi)財(cái)政資金4000多億美元。有學(xué)者指出，政府服務(wù)大量外包已造成“政府空心化”（Hollow States）問(wèn)題，政府過(guò)分依賴(lài)合約制人員提供的服務(wù)，公務(wù)員自身素質(zhì)下降，難以適應(yīng)要求。

二、國(guó)會(huì)和總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦雇員規(guī)模的管控

美國(guó)憲法授予國(guó)會(huì)“管理錢(qián)包的權(quán)力”。歷史上，國(guó)會(huì)通常在批準(zhǔn)預(yù)算的過(guò)程中，通過(guò)限制政府機(jī)構(gòu)雇傭的人員數(shù)量、特定政府項(xiàng)目所需配備的人員數(shù)量以及人事預(yù)算等手段對(duì)聯(lián)邦雇員數(shù)量進(jìn)行控制。20世紀(jì)以前，國(guó)會(huì)在這方面扮演了較為積極的角色，有兩次甚至直接干預(yù)政府雇員總量。一次是朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)期間國(guó)會(huì)通過(guò)的“惠頓修正案”，設(shè)置了聯(lián)邦政府雇員總量的上限，另一次是克林頓時(shí)期國(guó)會(huì)通過(guò)“聯(lián)邦勞工重組法”（Federal Workforce Restructuring Act of 1994），要求總統(tǒng)在五年間削減25.2萬(wàn)個(gè)聯(lián)邦FTE職位，并規(guī)定了1994年至1999年間政府每年可用的FTE職位數(shù)量上限。但是，隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)會(huì)對(duì)雇員總量已很難控制得如此精細(xì)和剛性。加之來(lái)自政府部門(mén)和聯(lián)邦雇員工會(huì)的巨大阻力，國(guó)會(huì)的管理逐漸轉(zhuǎn)向間接。如2011年通過(guò)的“預(yù)算控制法”（Budget Control Act of 2011）只設(shè)置了2013年至2021年間政府每年自主財(cái)政支出（Discretionary Spending）的上限（雇員工資福利都屬于自主財(cái)政支出范疇），而未設(shè)置FTE數(shù)量上限。有學(xué)者研究認(rèn)為，近年來(lái)國(guó)會(huì)一般只審查批準(zhǔn)總統(tǒng)預(yù)算案，部門(mén)的FTE申請(qǐng)基本由總統(tǒng)及管理和預(yù)算辦公室決定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1983年至2012年間，國(guó)會(huì)最終改變總統(tǒng)預(yù)算中FTE水平的情形大約只占10%。

相對(duì)于國(guó)會(huì)，總統(tǒng)在控制聯(lián)邦雇員總量和在部門(mén)間分配人力資源方面發(fā)揮著更加實(shí)質(zhì)的影響。作為聯(lián)邦政府的行政首腦，歷任總統(tǒng)都很關(guān)心人力成本和人員規(guī)模問(wèn)題，他們擔(dān)憂(yōu)聯(lián)邦雇員總量太大、花費(fèi)太高。20世紀(jì)40年代以來(lái)，歷任總統(tǒng)不斷擴(kuò)大自己在控制政府部門(mén)雇員規(guī)模方面的自由裁量權(quán)，并通過(guò)改組預(yù)算部門(mén)和人事部門(mén)，使其成為自己的得力助手。如尼克松總統(tǒng)1970年把原來(lái)的預(yù)算辦公室改組為管理和預(yù)算辦公室，增加其人事管理職能；克林頓總統(tǒng)進(jìn)一步把管理和預(yù)算辦公室的預(yù)算和人事管理職能結(jié)合在一起，根據(jù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域設(shè)置5個(gè)審查辦公室，綜合審查各部門(mén)提交的預(yù)算和FTE申請(qǐng)?？ㄌ乜偨y(tǒng)1978年推動(dòng)通過(guò)了“文官改革法”（Civil Service Reform Act），全面修正和完善美國(guó)文官制度，設(shè)立直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的人事管理總署，掌管人事決策和工資控制權(quán)?？肆诸D當(dāng)選總統(tǒng)后面臨高額財(cái)政赤字，迫切需要削減政府支出，因此發(fā)起了“再造政府”運(yùn)動(dòng)，以提高政府績(jī)效，并裁減政府雇員。據(jù)“國(guó)家重塑政府合作伙伴委員會(huì)”（原稱(chēng)“國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)”，克林頓時(shí)期負(fù)責(zé)績(jī)效管理改革的機(jī)構(gòu)）網(wǎng)站顯示，在7年的削減赤字過(guò)程中，42.62萬(wàn)個(gè)聯(lián)邦職位被砍掉。小布什執(zhí)政期間，因?yàn)閼?yīng)對(duì)恐怖襲擊的需要，國(guó)土安全部門(mén)雇員大幅增加，使聯(lián)邦雇員規(guī)模有所擴(kuò)大。最近幾年，為應(yīng)對(duì)“政府空心化”問(wèn)題，減少政府對(duì)于外包服務(wù)的過(guò)分依賴(lài)，奧巴馬政府改革人事政策，精簡(jiǎn)聘用程序，吸引高素質(zhì)人才進(jìn)入政府工作，聯(lián)邦雇員數(shù)量也有所增加。

在美國(guó)，限制政府雇員規(guī)模往往會(huì)遇到很大的阻力。美國(guó)有多個(gè)聯(lián)邦雇員工會(huì)組織，他們是一類(lèi)很有影響力的利益集團(tuán)，通過(guò)游說(shuō)議員，阻止裁員、減薪等法案的通過(guò)。兩個(gè)主要黨派執(zhí)政理念的差異也導(dǎo)致在此問(wèn)題上常常發(fā)生博弈。傳統(tǒng)上，共和黨更傾向于“小政府”，主張減稅、削減政府雇員，而民主黨則相反，主張累進(jìn)稅制、提高社會(huì)福利等有利于低收入群體的政策，因此必然增加財(cái)政開(kāi)支和政府雇員。2011年和2013年，共和黨議員曾兩次提出《通過(guò)自然減員方式削減聯(lián)邦雇員規(guī)?！返淖h案，相關(guān)的委員會(huì)也已通過(guò)，但最后都無(wú)疾而終。

三、美國(guó)管控聯(lián)邦雇員規(guī)模的具體方式

在預(yù)算的約束下，美國(guó)政府主要通過(guò)“職位管理”（Position Management）來(lái)管控人員增長(zhǎng)。根據(jù)政府問(wèn)責(zé)辦公室（Government Accountability Office，簡(jiǎn)稱(chēng)GAO）的定義，職位管理是指決定政府部門(mén)所需職位數(shù)量、知識(shí)和技能要求，以及在不同職位之間歸類(lèi)、分配權(quán)力和責(zé)任的系統(tǒng)管理方法。對(duì)FTE和高級(jí)公務(wù)員（SES）職位的管控是職位管理的重要內(nèi)容。

（一）對(duì)全工時(shí)等量（FTE）職位的管理

管理和預(yù)算辦公室對(duì)各部門(mén)每個(gè)財(cái)政年度可以使用的FTE數(shù)量進(jìn)行限制。按照要求，各部門(mén)提交預(yù)算申請(qǐng)時(shí)，必須對(duì)本部門(mén)需要的FTE數(shù)量進(jìn)行估算，連同預(yù)算申請(qǐng)一同提交給管理和預(yù)算辦公室審核。管理和預(yù)算辦公室每年都會(huì)發(fā)布長(zhǎng)達(dá)數(shù)百頁(yè)的A-11號(hào)通知，對(duì)部門(mén)提交預(yù)算申請(qǐng)進(jìn)行指導(dǎo)，其中有專(zhuān)章指導(dǎo)部門(mén)如何估算并提交FTE申請(qǐng)。大致有以下幾方面：

關(guān)于FTE估算。要充分考慮知識(shí)技能、組織結(jié)構(gòu)、工作程序和監(jiān)管效率等方面的改進(jìn)所帶來(lái)的生產(chǎn)率提高，工作量不變的情況下也要減少人員數(shù)量。在安裝或改進(jìn)信息技術(shù)系統(tǒng)的領(lǐng)域，因工作效率提高，也應(yīng)削減人員需求。根據(jù)新項(xiàng)目的要求最大限度地重新分配人力資源，盡可能用現(xiàn)有人力完成新項(xiàng)目。

關(guān)于向管理和預(yù)算辦公室報(bào)告FTE數(shù)據(jù)。各部門(mén)每季度要向人事管理總署報(bào)告人事數(shù)據(jù)，由其匯總并折算成FTE數(shù)據(jù)，每財(cái)政年度提供給管理和預(yù)算辦公室。在管理和預(yù)算辦公室的預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)中，每個(gè)部門(mén)的FTE數(shù)據(jù)被視為比對(duì)檢查該部門(mén)上一年度雇員規(guī)模的控制基數(shù)。

關(guān)于FTE申請(qǐng)與預(yù)算申請(qǐng)的聯(lián)動(dòng)。任何涉及增加FTE的申請(qǐng)，必須附帶詳盡的證明材料，說(shuō)明增加的理由、目的，而且要與預(yù)算資金申請(qǐng)的變化成比例。如果預(yù)算資金申請(qǐng)比上年度減少，F(xiàn)TE申請(qǐng)也要按比例減少。在部門(mén)建議終止、削減或合并項(xiàng)目的領(lǐng)域，相應(yīng)的FTE申請(qǐng)也必須適度減少。

管理和預(yù)算辦公室與各部門(mén)通常會(huì)就預(yù)算和FTE申請(qǐng)問(wèn)題多次協(xié)商以求達(dá)成一致。如果部門(mén)不滿(mǎn)管理和預(yù)算辦公室的決定，可直接向總統(tǒng)提出意見(jiàn)。最終，各部門(mén)的FTE申請(qǐng)將匯入總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交的預(yù)算案中。國(guó)會(huì)審查預(yù)算過(guò)程中，涉及各部門(mén)的具體問(wèn)題會(huì)直接要求該部門(mén)出席聽(tīng)證（管理和預(yù)算辦公室只就綜合性問(wèn)題出席聽(tīng)證），所以各部門(mén)要附帶提交FTE申請(qǐng)的說(shuō)明材料以備國(guó)會(huì)審查。

部門(mén)是根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)估算FTE水平的呢？管理和預(yù)算辦公室又是根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判部門(mén)申請(qǐng)的FTE水平是否適當(dāng)呢？A-11號(hào)通知里除了原則性的要求外，并未寫(xiě)明。以美國(guó)住房和城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development，簡(jiǎn)稱(chēng)HUD）的FTE管理為例。不僅實(shí)際FTE水平遠(yuǎn)超總統(tǒng)為其核定的總數(shù)，內(nèi)部各個(gè)部門(mén)和項(xiàng)目部之間的FTE分配也嚴(yán)重不均。美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室和參議院幾次對(duì)該部門(mén)提出批評(píng)和質(zhì)詢(xún)，但直到2003年該部門(mén)仍有3000萬(wàn)美元因超聘人員導(dǎo)致的資金缺口。在政府問(wèn)責(zé)辦公室的強(qiáng)烈建議下，該部門(mén)尋求國(guó)家公共行政學(xué)院（NAPA）的幫助，設(shè)計(jì)了一套資源管理體系，確定了一系列原則和指標(biāo)，來(lái)指導(dǎo)如何定義項(xiàng)目勞動(dòng)量、如何收集數(shù)據(jù)、如何激勵(lì)一線(xiàn)人員上報(bào)準(zhǔn)確數(shù)據(jù)以及怎樣才能符合《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的指標(biāo)要求等。在這套體系中，核心是“資源估算和配置過(guò)程”（REAP）。REAP實(shí)質(zhì)上是一種人力資源管理工具，包含三個(gè)步驟：“估算”，由住房和城市發(fā)展部的雇員來(lái)估算他們完成工作所需要小時(shí)的基數(shù)；“確認(rèn)”，使用“總量估算和配置機(jī)制（TEAM）”網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)匯總各項(xiàng)數(shù)據(jù)，幫助部門(mén)估算所需資源，以使之與雇員花費(fèi)的工作時(shí)間相匹配；“配置”，在以上兩步的基礎(chǔ)上，決定人員和預(yù)算資金如何分配。經(jīng)過(guò)多年努力，情況有了很大改觀，政府問(wèn)責(zé)辦公室在2013年出具的一份名為《戰(zhàn)略性人力資源和勞動(dòng)力規(guī)劃應(yīng)該持續(xù)放在優(yōu)先位置》的報(bào)告中對(duì)此表示認(rèn)可，并提出進(jìn)一步改進(jìn)的建議。

需要說(shuō)明的是，在FTE的估算體系和標(biāo)準(zhǔn)方面，各部門(mén)有一定自主權(quán)和靈活性，聯(lián)邦政府并未對(duì)各個(gè)部門(mén)提出統(tǒng)一的要求。一般來(lái)說(shuō)，各部門(mén)都是以上年度數(shù)據(jù)為基數(shù)，結(jié)合管理和預(yù)算辦公室發(fā)布的預(yù)算指導(dǎo)意見(jiàn)作微調(diào)。

（二）對(duì)高級(jí)公務(wù)員（SES）職位和“官兵比例”的管理

美國(guó)公務(wù)員共分18個(gè)職等，1978年“文官改革法”建立了SES序列，包括行政首長(zhǎng)職務(wù)序列中的第四、五等職位（這兩等職位可由總統(tǒng)直接任命而無(wú)需參議院批準(zhǔn)。第一、二、三等職位如部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)等，由總統(tǒng)提名并需參議院批準(zhǔn)，故不列入SES序列），以及公務(wù)員序列中的第16至18級(jí)職位。該法規(guī)定在聯(lián)邦各部門(mén)中設(shè)置9200個(gè)SES職位，全部納入文官制度管理范圍（可在政治任命職務(wù)范圍內(nèi)予以調(diào)動(dòng)，享受職業(yè)文官待遇），并對(duì)SES的錄用、調(diào)配、罷免、報(bào)酬等作了規(guī)定。目前，聯(lián)邦政府共有8000多名高級(jí)公務(wù)員，各部門(mén)助理部長(zhǎng)（不同于副部長(zhǎng)）、局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)級(jí)別的官員基本上構(gòu)成SES的主體。

SES職位主要由人事管理總署掌管。人事管理總署在征詢(xún)管理和預(yù)算辦公室意見(jiàn)并了解各部門(mén)需求的基礎(chǔ)上，每?jī)赡隇椴块T(mén)核定一次SES職位的數(shù)量。如果部門(mén)提出充分理由，人事管理總署可以在兩年期限之中進(jìn)行個(gè)別調(diào)整，但累計(jì)調(diào)整總量不能超過(guò)所有SES職位總量的5%。必要時(shí)，人事管理總署可以為部門(mén)臨時(shí)配備少量SES職位。人事管理總署對(duì)于SES職位人選的核心素質(zhì)和聘用原則提出要求，由各部門(mén)在此框架內(nèi)制定任職資格標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行聘用。

美國(guó)政府很重視保持合理的“官兵比”。管理和預(yù)算辦公室A-11號(hào)通知中要求，各部門(mén)要減少管理層級(jí)，并通過(guò)增加管理幅度或重新分配職位以確保盡可能多的雇員處于直接提供服務(wù)的職位上。1993年9月，國(guó)家績(jī)效審查委員會(huì)（NPR）就曾提出建議，在削減25.2萬(wàn)個(gè)職位的同時(shí)，減少“經(jīng)理控制”（Management Control）職位。隨后，聯(lián)邦政府要求各部門(mén)把監(jiān)督官和經(jīng)理的監(jiān)管幅度從1:7增加到1:15。到1999財(cái)年時(shí)，共削減了一半的經(jīng)理職位。

（三）預(yù)算緊縮時(shí)期的職位管理

在預(yù)算緊縮時(shí)期，在總統(tǒng)的指示下，管理和預(yù)算辦公室通常會(huì)要求各部門(mén)在估算預(yù)算需求時(shí)進(jìn)行一定比例的削減，這會(huì)影響到FTE總量。比如奧巴馬上臺(tái)后正好遇到次貸危機(jī)，聯(lián)邦財(cái)政狀況較差，他也必須采取削減預(yù)算的措施。2012年，管理和預(yù)算辦公室要求各部門(mén)提出比2011財(cái)年削減5%經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的預(yù)算建議，2013年這個(gè)比例增加到10%。盡管部門(mén)有一定的靈活度，可以選擇從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)下手，也可選擇從人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)刀，但最終的績(jī)效評(píng)估是個(gè)“高壓線(xiàn)”，他們不可能只減項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)而保留人員經(jīng)費(fèi)。在這種情況下，管理和預(yù)算辦公室及人事管理總署就需要指導(dǎo)部門(mén)如何削減人員開(kāi)支。

管理和預(yù)算辦公室A-11號(hào)通知提出，要充分考慮如何節(jié)省人員經(jīng)費(fèi)，可以采取裁員、延遲補(bǔ)充空缺職位、停發(fā)工資、延遲招聘新職位、以低工資補(bǔ)充空缺職位、聘用非全職人員和降低人員等級(jí)等手段。事實(shí)上，聯(lián)邦政府和各州政府經(jīng)常采用的手段包括：凍結(jié)聘用程序；暫不填補(bǔ)空缺職位；解雇人員；用財(cái)政手段鼓勵(lì)提前退休或聘用低工資人員；無(wú)薪公休（Furloughs）等。據(jù)調(diào)查顯示，在次貸危機(jī)已大幅緩解的2013財(cái)年，仍有5個(gè)州政府進(jìn)行了裁員，2個(gè)州采用了無(wú)薪公休，1個(gè)州采用了提前退休，2個(gè)州實(shí)施了降薪。

盡管有一些批評(píng)聲音，但職位管理確實(shí)是一種控制政府財(cái)政開(kāi)支和官僚機(jī)構(gòu)膨脹的有效手段。大部分經(jīng)合組織成員國(guó)都普遍采用職位管理以控制政府人員規(guī)模。有的國(guó)家也給各部門(mén)設(shè)置人員或職位數(shù)量上限，或者采取措施增加部門(mén)招聘新人的難度。

四、美國(guó)職位管理方式的特點(diǎn)

美國(guó)的職位管理制度是建立在美國(guó)政治體系基礎(chǔ)之上的，與其兩黨制、三權(quán)分立的政治架構(gòu)相適應(yīng)，表現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)：

（一）職位管理的權(quán)限高度集中，具體執(zhí)行過(guò)程中則比較靈活，給部門(mén)一定的自主權(quán)。國(guó)會(huì)曾通過(guò)設(shè)定雇員總量上限或改變總統(tǒng)預(yù)算中的FTE數(shù)量等方式，多次干預(yù)政府雇員規(guī)模。盡管近年來(lái)國(guó)會(huì)很少進(jìn)行直接干預(yù)，總統(tǒng)卻從未放松過(guò)對(duì)職位管理權(quán)限的掌控。總統(tǒng)的主要考量有三方面：一是聯(lián)邦雇員總量要與整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、聯(lián)邦財(cái)政收入相適應(yīng)。二是為實(shí)現(xiàn)競(jìng)選承諾或執(zhí)政理念，需要合理配置人力資源。不同總統(tǒng)關(guān)注的重點(diǎn)不一樣，導(dǎo)致其對(duì)部門(mén)人力資源的配置偏重有差異。三是保證聯(lián)邦雇員質(zhì)量，使其提供的服務(wù)符合民眾期望。比如注重培養(yǎng)和使用高級(jí)文官，限制政府外包服務(wù)的范圍，保證在重要領(lǐng)域任用聯(lián)邦正式雇員而不是合約制人員等。

因?yàn)楦鞑块T(mén)的FTE申請(qǐng)是附在預(yù)算申請(qǐng)中的，所以每年核定的FTE數(shù)量都不一樣，這有助于及時(shí)適應(yīng)形勢(shì)的變化。職位數(shù)量核定之后，各部門(mén)在使用時(shí)擁有一定的自主權(quán)和靈活性。在核定的限額內(nèi)，部門(mén)可以決定在內(nèi)部如何分配FTE，可以根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整，也可使用一定數(shù)量的非全職雇員。預(yù)算開(kāi)支需要按一定比例削減時(shí)，部門(mén)可以選擇少雇人、少買(mǎi)設(shè)備或者少干事，只要保證項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估過(guò)關(guān)就可以。聯(lián)邦政府每年都對(duì)各部門(mén)做問(wèn)卷調(diào)查，聽(tīng)取意見(jiàn)建議，如何改進(jìn)職位管理也是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（二）職位管理基本是由預(yù)算管理主導(dǎo)的，職位數(shù)量的核定受到預(yù)算的硬約束。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是先定錢(qián)，再定人，有多少錢(qián)相應(yīng)用多少人，職位與預(yù)算密切相關(guān)。這套做法之所以能夠運(yùn)行良好，得益于美國(guó)科學(xué)、嚴(yán)密的預(yù)算管理制度。美國(guó)聯(lián)邦政府基本不存在預(yù)算外的資金活動(dòng)，政府收支全部納入預(yù)算，且受到國(guó)會(huì)的嚴(yán)格約束。預(yù)算實(shí)行收支兩條線(xiàn)，財(cái)政部門(mén)編制收入預(yù)算，管理和預(yù)算辦公室編制支出預(yù)算。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，聯(lián)邦政府所有部門(mén)及分支機(jī)構(gòu)的收入全部直接進(jìn)入財(cái)政部開(kāi)設(shè)的統(tǒng)一賬戶(hù)，國(guó)會(huì)最終批準(zhǔn)的所有財(cái)政支出也均通過(guò)這一賬戶(hù)撥付。部門(mén)預(yù)算的內(nèi)容分類(lèi)也非常具體明確，不能隨意跨類(lèi)別支出資金。在這種制度約束下，部門(mén)沒(méi)有自己的小金庫(kù)，不能隨意花錢(qián)，也就不可能超額聘用人員。

職位管理受到預(yù)算的約束，也就意味著聯(lián)邦雇員規(guī)模最終要受到國(guó)會(huì)及其撥款法案的控制。國(guó)會(huì)通常都會(huì)修改總統(tǒng)提交的預(yù)算案，也會(huì)影響政府人員規(guī)模和配置。這也是美國(guó)政治中“分權(quán)制衡”基本原則的一個(gè)具體體現(xiàn)。

（三）職位管理的內(nèi)容系統(tǒng)、全面。美國(guó)的職位管理是建立在科學(xué)、成熟的職位分類(lèi)體系基礎(chǔ)上的，它不只是簡(jiǎn)單地管控?cái)?shù)量，還對(duì)職位所需的知識(shí)和技能提出要求，對(duì)不同職位如何歸類(lèi)、如何為不同職位分配相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任等做出規(guī)定。在為各部門(mén)核定FTE數(shù)量時(shí)，管理和預(yù)算辦公室不僅考慮職能、預(yù)算和工作量等基本因素，還綜合考慮組織結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、工作流程、技術(shù)手段等方面的改進(jìn)所帶來(lái)的生產(chǎn)率提高，工作量不變的情況下要減少人員數(shù)量，新增工作量的情況下盡量在內(nèi)部調(diào)配力量，盡可能用現(xiàn)有人員完成任務(wù)。管理和預(yù)算辦公室對(duì)部門(mén)的FTE數(shù)量也不是一核了之，還要求部門(mén)定期報(bào)告實(shí)有人員數(shù)據(jù)及其變化，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

（四）職位管理的透明程度高，問(wèn)責(zé)力度大。美國(guó)政府絕大多數(shù)部門(mén)的FTE數(shù)量、職位情況、人員情況（包括官員的薪水和房產(chǎn)）都是公開(kāi)的，便于監(jiān)督。信息充分公開(kāi)是促進(jìn)政府依法行政的有力手段。如果某個(gè)部門(mén)人事管理過(guò)于混亂，可能產(chǎn)生一系列后果：總統(tǒng)可能因此丟失選票；參議院會(huì)提出質(zhì)詢(xún)，嚴(yán)重的可能否決總統(tǒng)對(duì)該部門(mén)長(zhǎng)官的提名；政府問(wèn)責(zé)辦公室、審計(jì)辦公室會(huì)提出批評(píng)；管理和預(yù)算辦公室會(huì)在績(jī)效考評(píng)中給予低分；在某些州，直接責(zé)任人還可能因此坐牢等。因此，政府首腦和部門(mén)長(zhǎng)官自己就有嚴(yán)格規(guī)范管理的壓力和動(dòng)力。