周 文（遼寧省司法廳）

新時(shí)期法治宣傳教育工作的趨勢(shì)及走向

周 文（遼寧省司法廳）

一、新時(shí)期賦予普法新的含義

從普及法律常識(shí)到開(kāi)展法制宣傳，從法制宣傳到法治宣傳教育，從全民普法到社會(huì)普法，普法已經(jīng)走過(guò)30年歷程。新時(shí)期賦予普法新的歷史含義，并開(kāi)始走向了社會(huì)機(jī)制和法治文化道路。

普法是30年前旨在向全體公民基本普及法律常識(shí)發(fā)起的群眾性學(xué)法活動(dòng)。當(dāng)全民普法走過(guò)30年的時(shí)候，時(shí)逢黨的十八屆四中全會(huì)作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下稱(chēng)《決定》）。新形勢(shì)賦予普法新的含義：全面推進(jìn)依法治國(guó)，培育法治文化，弘揚(yáng)法治精神，增強(qiáng)全社會(huì)尊法學(xué)法守法用法意識(shí)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全社會(huì)普法教育機(jī)制，增強(qiáng)全民法治觀念”；四中全會(huì)《決定》再次提出“健全普法宣傳教育機(jī)制”。這標(biāo)明，新時(shí)期的普法宣傳教育工作開(kāi)始走向機(jī)制化和社會(huì)化，成為培育全社會(huì)尊崇法治和全面推進(jìn)依法治國(guó)重要組成部分。

從上個(gè)世紀(jì)開(kāi)展的“一五”普法到今天的“六五”普法，從“撥亂反正”開(kāi)始在全民普及法律常識(shí)到“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)”；從“普治并舉”到“德法并治”；從依法治理到法治創(chuàng)建；從“刀制”到“水治”；從確立依法治國(guó)基本方略到黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)全過(guò)程和各個(gè)方面，全民普法工作始終圍繞著黨和國(guó)家大政方針來(lái)開(kāi)展。如今，隨著“健全普法宣傳教育機(jī)制”，并將其納入國(guó)民教育體系及社會(huì)精神文明建設(shè)重要內(nèi)容，普法已完成了階段性的全民普及法律常識(shí)活動(dòng)，步入了開(kāi)展社會(huì)普法教育、培養(yǎng)法治精神和弘揚(yáng)法治文明新的歷史階段。

二、全民普法與社會(huì)普法的關(guān)系

社會(huì)普法宣傳教育是黨的十八屆四中全會(huì)《決定》第一次提出的。社會(huì)普法宣傳教育與以往全民普法宣傳教育有何關(guān)系？社會(huì)普法宣傳教育的特征是什么？如何建立健全普法宣傳教育機(jī)制？社會(huì)普法宣傳教育有哪些渠道？可以采取哪些手段和形式？如何增強(qiáng)社會(huì)普法教育效果？這些都是新形勢(shì)下法治宣傳教育工作需要解決的問(wèn)題。

社會(huì)普法教育由全民普法宣傳發(fā)展而來(lái)，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。具體關(guān)系如下：

1.二者的對(duì)象范圍不同。全民普法是從普法對(duì)象的角度提出來(lái)的，也就是從“教育人”的角度而開(kāi)展的一項(xiàng)社會(huì)法治宣傳活動(dòng)，所以，一切具備接受教育能力的公民都是普法對(duì)象。從“一五”普法到“六五”普法，隨著歷史時(shí)期的變化，普法的重點(diǎn)對(duì)象曾包括了若干人群，但是，青少年和領(lǐng)導(dǎo)干部一直是普法的重點(diǎn)對(duì)象；在“六五”普法期間，領(lǐng)導(dǎo)干部成為普法的重中之重。

社會(huì)普法對(duì)象大于全民普法對(duì)象范疇，不僅包括公民，還包括機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及國(guó)家治理和社會(huì)管理各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。從社會(huì)主義法治建設(shè)的環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，社會(huì)普法包括了立法、司法、執(zhí)法、法治宣傳教育、法律服務(wù)、法律保障、法律監(jiān)督，以及依法執(zhí)政、依法行政等各個(gè)方面；從法治宣傳教育工作的角度來(lái)說(shuō)，具體包括三項(xiàng)職能：普法教育、依法治理、法治創(chuàng)建。

2.二者的目標(biāo)側(cè)重不同。全民普法開(kāi)始于上個(gè)世紀(jì)八十年代中期，當(dāng)時(shí)國(guó)家正處于“撥亂反正”和樹(shù)立法治權(quán)威的歷史時(shí)期，其目的是教育公民知法、懂法、守法?！耙晃濉逼辗ㄆ陂g，各級(jí)普法辦向公民普及了“十法一條例”，而且是從宣傳《婚姻法》開(kāi)始的。在宣傳形式上，采取的是以政府為主導(dǎo)、由上而下地組織教育，因此，宣傳活動(dòng)更多采取的是“政工式”、“運(yùn)動(dòng)式”、“灌輸式”的形式，普法走的是“格式化”之路。30年里，隨著每個(gè)五年普法規(guī)劃的制定和實(shí)施，普法目標(biāo)都有一定調(diào)整，但基本上還是落在公民知法、懂法和守法層面上。

社會(huì)普法旨在培育全社會(huì)遵守法律、崇尚法治意識(shí)和營(yíng)造社會(huì)法治文明環(huán)境。社會(huì)普法不但要使全體公民知法、懂法、守法和依法維權(quán)，而且要在全社會(huì)培育敬畏法律、崇尚法治意識(shí)?！拔逦濉逼辗ㄖ螅ㄖ挝幕麄骰顒?dòng)在全國(guó)各地悄然興起，不僅為普法工作增添了活力，而且通過(guò)豐富多彩和寓教于樂(lè)的法治宣傳教育活動(dòng)，令人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)；更重要的是，法治文化宣傳活動(dòng)擴(kuò)大了普法受眾面，增加了法治宣傳教育工作中的文化元素和文明含量，提升了宣傳教育活動(dòng)檔次和品位，提升了普法公信力，讓人民群眾在享受潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲審美愉悅的同時(shí)，自覺(jué)接受法律知識(shí)教育和法治精神熏陶；同時(shí)，在客觀上也培育了廣大人民群眾理性下感性生活意識(shí)，從而把法治變成現(xiàn)代文明生活的一種基本理念和方式。

3.二者的普及形式不同。民普法側(cè)重于法律制度和法律知識(shí)普及宣傳，重點(diǎn)在對(duì)公民的“知法、懂法、守法”宣傳教育上。在全民普法教育過(guò)程中，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)建設(shè)的發(fā)展，法治宣傳教育工作理念不斷發(fā)生變化。從普及法律常識(shí)到“學(xué)用結(jié)合、普治并舉”，從“學(xué)法、知法、懂法、守法”到“德治與法治相結(jié)合”，從依法治理、依法維權(quán)到“學(xué)法辨是非，知法明榮辱，用法止紛爭(zhēng)”，從“學(xué)法尊法守法用法”到“尊法學(xué)法守法用法”，這些不僅僅是語(yǔ)句表述和詞語(yǔ)順序的變化，而是彰顯了不同歷史時(shí)期普法在社會(huì)管理中的側(cè)重點(diǎn)。

社會(huì)普法在開(kāi)展法治宣傳的基礎(chǔ)上，更重視普法教育的手段和效果，其目的是在全社會(huì)培育法治文化和弘揚(yáng)法治精神。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》將“法制宣傳”改為“法治宣傳”，意在強(qiáng)調(diào)宣傳法律制度與法律實(shí)施、法律知識(shí)與法治意識(shí)的統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)各環(huán)節(jié)相輔相成的重要關(guān)系，從而強(qiáng)調(diào)普法的社會(huì)普及面和社會(huì)教育效果；此外，健全普法宣傳教育機(jī)制是為了形成社會(huì)合力，開(kāi)展全方位的法治宣傳教育，不留死角。對(duì)人的教育來(lái)說(shuō)，就是要從頭到腳培育遵守法律、崇尚法治的意識(shí)，即培育“法治理念、法治心理、法治習(xí)慣”；對(duì)社會(huì)管理來(lái)說(shuō)，不僅要將社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)全部納入法治軌道，而且要把法治思維、法治方式納入社會(huì)管理各個(gè)層面，提升社會(huì)法治化水平，具體體現(xiàn)在依法執(zhí)政、公正司法、公平執(zhí)法、依法行政和依法辦事等各環(huán)節(jié)及各個(gè)方面；同時(shí)，注重德治與法治的有機(jī)結(jié)合，提升社會(huì)普法教育的效果。

4.二者的運(yùn)行方式不同。全民普法初始是一種群眾性運(yùn)動(dòng)，更多是以一種“政工式”、“粗放型”的宣傳教育形式出現(xiàn)，而且在實(shí)際工作中往往是形式大于內(nèi)容，虛多實(shí)少，事倍功半；此外，普法宣傳教育工作一直沒(méi)有步入規(guī)范化的機(jī)制軌道。

2013年中宣部提出“加強(qiáng)和改進(jìn)法制宣傳教育工作”要求。社會(huì)普法旨在建立一種法治文明機(jī)制，開(kāi)始納入了國(guó)民教育體系以及社會(huì)精神文明建設(shè)重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出“健全普法宣傳教育機(jī)制”，并具體確定了“八大機(jī)制”，使普法宣傳教育工作的目標(biāo)更加明確，而且普法渠道、普法方式和普法評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)都納入了機(jī)制性的軌道，從而在客觀上保證了社會(huì)普法教育效果。

三、社會(huì)普法的特征及宣傳教育形式

社會(huì)普法宣傳教育的含義是指從國(guó)家治理和社會(huì)管理目標(biāo)出發(fā)，發(fā)揮全社會(huì)力量，建立社會(huì)法治宣傳教育機(jī)制，培育全體公民和社會(huì)組織崇尚法治、遵守法律意識(shí)，營(yíng)造社會(huì)法治文明環(huán)境。

社會(huì)普法教育具有“四性”：

1.社會(huì)普法廣域性。社會(huì)普法不但是全民普法宣傳教育活動(dòng)，而且除了教育對(duì)象之外，還包括全社會(huì)各類(lèi)組織、各個(gè)系統(tǒng)、各個(gè)領(lǐng)域和地域，貫穿于立法、司法、執(zhí)法、法律服務(wù)和法律監(jiān)督等法治建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)；同時(shí)，也包括與法治宣傳教育工作相關(guān)的依法治理、法治創(chuàng)建內(nèi)容。

此外，普法的廣域性包括宣傳手段和教育效果的統(tǒng)一性，也包括法律制度、法律知識(shí)的普及和法治理念、法治意識(shí)的培育。

2.社會(huì)普法機(jī)制性。實(shí)施社會(huì)普法宣傳教育是一項(xiàng)浩大的社會(huì)系統(tǒng)工程，只有建立有效的社會(huì)機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)普法目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出了建立普法宣傳教育“八大機(jī)制”，這是實(shí)施社會(huì)普法宣傳教育的基礎(chǔ)和前提。

從“一五”普法到“六五”普法，30年的全民普法始終沒(méi)有建立機(jī)制；從中央到地方，全國(guó)的普法機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、設(shè)置、級(jí)格、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)一直沒(méi)有統(tǒng)一，致使普法活動(dòng)一直處于低水平和各自為戰(zhàn)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

在中宣部提出“加強(qiáng)和改進(jìn)法制宣傳教育工作”之后，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》正式提出了“健全普法宣傳教育機(jī)制”的要求。歸納起來(lái)，共有“八大機(jī)制”： ⑴ 建立領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律考試考核機(jī)制；⑵ 建立公務(wù)員培訓(xùn)和法律考試機(jī)制；⑶ 建立國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制； ⑷ 建立司法機(jī)關(guān)和律師等以案釋法制度；⑸ 將普法納入國(guó)民教育體系，實(shí)行中小學(xué)“法治三進(jìn)”；⑹ 建立媒體公益普法制度；⑺ 將學(xué)法用法情況列入精神文明創(chuàng)建重要內(nèi)容；⑻ 完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制。建立健全這些工作機(jī)制，可以將法治宣傳教育工作納入制度化、規(guī)范化的社會(huì)管理軌道，避免以往“運(yùn)動(dòng)式”、“政工式”及各自為戰(zhàn)的宣傳教育狀態(tài)，增強(qiáng)普法宣傳教育的社會(huì)效果。在“八大機(jī)制”中，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制是推動(dòng)新時(shí)期社會(huì)普法工作的一項(xiàng)重要機(jī)制。

建立健全普法宣傳教育機(jī)制，對(duì)于目前全國(guó)各級(jí)普法部門(mén)來(lái)說(shuō)，首先要建立和完善統(tǒng)一的普法機(jī)構(gòu)，這需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和部署要求來(lái)完成，唯此才能建立起“大齒輪帶動(dòng)小齒輪”的社會(huì)普法機(jī)制。其次，各級(jí)普法部門(mén)要建立社會(huì)普法聯(lián)誼制度，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)共同落實(shí)“八大機(jī)制”。再次，各級(jí)普法部門(mén)要建立社會(huì)普法教育各項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)體系，包括法治宣傳教育、依法治理、法治創(chuàng)建為內(nèi)容的社會(huì)普法組織指導(dǎo)和檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

3.社會(huì)普法大眾性。社會(huì)普法在于其社會(huì)性，在于強(qiáng)調(diào)法治宣傳教育工作的社會(huì)普及面和社會(huì)實(shí)效性，在于通過(guò)普法宣傳教育活動(dòng)，培育全社會(huì)崇尚法治、遵守法律的意識(shí)和氛圍。30年的全民普法實(shí)踐證明，開(kāi)展法治文化宣傳活動(dòng)，不僅賦予了普法生命力和活力，而且也是開(kāi)展社會(huì)普法宣傳教育的一種有效形式。

法律制度需要通過(guò)法律知識(shí)來(lái)宣傳，而法律制度和法律知識(shí)需要通過(guò)法治文化這座橋梁上升為法治精神。法治文化宣傳活動(dòng)不僅將法治理念轉(zhuǎn)化為群眾性的文化活動(dòng)和法治文明精神，而且使普法活動(dòng)豐富多彩，令人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)，從而大大增強(qiáng)普法的社會(huì)面，增強(qiáng)普法教育的社會(huì)效果?！傲濉逼辗ㄆ陂g，全國(guó)各地紛紛開(kāi)展了法治文化宣傳活動(dòng)，不僅營(yíng)造了社會(huì)法治文化氛圍，也極大地調(diào)動(dòng)了基層人民群眾參與普法宣傳教育活動(dòng)的積極性。

4.社會(huì)普法效果性。社會(huì)普法宣傳教育的一個(gè)重要標(biāo)志是其社會(huì)教育的效果性。一切普法形式、渠道、載體、方法，最終都是要達(dá)到社會(huì)法治宣傳教育效果。社會(huì)普法宣傳教育效果具體包括普法的社會(huì)宣傳普及面、群眾參與度以及地區(qū)的法治文明環(huán)境狀況。

社會(huì)普法宣傳教育效果需要通過(guò)建立社會(huì)普法宣傳教育考核標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)評(píng)價(jià)。有的地方曾用法治指數(shù)或法治創(chuàng)建指數(shù)來(lái)考核普法教育效果。從社會(huì)普法宣傳教育的字面理解，考核普法宣傳教育效果應(yīng)該側(cè)重于普法的社會(huì)效果、制定社會(huì)法治文明綜合指數(shù)，而且這一指數(shù)必須具有科學(xué)性、社會(huì)性和實(shí)際操作性。具體說(shuō)應(yīng)具備以下特征：

一是社會(huì)目標(biāo)。社會(huì)普法宣傳教育不是部門(mén)目標(biāo)，具有突出的社會(huì)性。社會(huì)普法是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施和廣大人民群眾參與的一項(xiàng)社會(huì)文明工程，包括社會(huì)主義法治建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)和國(guó)家治理、社會(huì)管理各個(gè)方面。

二是文明目標(biāo)。社會(huì)普法宣傳教育不單單具有法治性，而且具有社會(huì)文明含量。法治是手段和過(guò)程，社會(huì)文明進(jìn)步才是社會(huì)普法的根本目的。因此，在考評(píng)社會(huì)普法宣傳教育效果時(shí)，不能就普法而普法，就宣傳而宣傳，要把手段和效果有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

三是動(dòng)態(tài)目標(biāo)。社會(huì)普法宣傳教育是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，只能循序漸進(jìn)而不可能一蹴而就。因此，社會(huì)普法宣傳教育目標(biāo)不是靜止的，不能靜止地、孤立地設(shè)定考評(píng)指標(biāo)。此外，普法活動(dòng)包含著法治宣傳教育、依法治理、法治創(chuàng)建等內(nèi)容，而且隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化形勢(shì)和客觀環(huán)境發(fā)生著變化。

四是相對(duì)目標(biāo)。社會(huì)普法宣傳教育的成果是相對(duì)的，不是絕對(duì)目標(biāo)。由此，意識(shí)形態(tài)工作不宜用單一量化指標(biāo)來(lái)考評(píng)；而且社會(huì)普法這一龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程的各項(xiàng)指標(biāo)也都是相對(duì)的，地域之間的差異、行業(yè)之間的差異、普法對(duì)象之間的差異，都會(huì)影響考評(píng)指標(biāo)的統(tǒng)一性。所以，因地因人施教的普法原則，決定了普法驗(yàn)收考評(píng)的方式和方法。

四、關(guān)于制定“七五”普法規(guī)劃的設(shè)想

在30年普法活動(dòng)中，六個(gè)五年規(guī)劃的重點(diǎn)和內(nèi)容雖然都有所側(cè)重，但基本上都是圍繞著全民的法制宣傳教育工作來(lái)開(kāi)展的。按照新時(shí)期法治宣傳教育工作的要求，特別是按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“健全社會(huì)普法教育機(jī)制”和四中全會(huì)關(guān)于“健全普法宣傳教育機(jī)制”的要求，普法規(guī)劃及其實(shí)施過(guò)程中有許多內(nèi)容和形式需要改進(jìn)和創(chuàng)新。例如，以往普法規(guī)劃中的重點(diǎn)對(duì)象確定不科學(xué)、不統(tǒng)一，普法的目標(biāo)忽高忽低；規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)普法宣傳方面要求多，普法教育效果少；普法形式方面要求多，法治文化、法治精神、法治文明內(nèi)容少；普法規(guī)劃及法治宣傳教育工作缺乏思考性、思辨性和思想性。此外，“法律六進(jìn)”提法不盡科學(xué)，致使全國(guó)一些地方出現(xiàn)了“法律五進(jìn)”、“法律七進(jìn)”等現(xiàn)象；“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)中法律搭車(chē)，因沒(méi)有遵循職權(quán)法定原則，導(dǎo)致普法部門(mén)參與活動(dòng)的尷尬；歷年“12·4”全國(guó)法制宣傳日主題重復(fù)問(wèn)題，等等。歸結(jié)起來(lái)，這些問(wèn)題都是因?yàn)闆](méi)有工作機(jī)制所造成的結(jié)果。

“七五”普法規(guī)劃制定，應(yīng)該是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，無(wú)論是規(guī)劃名稱(chēng)、指導(dǎo)思想、目標(biāo)以及宣傳教育方式、考評(píng)方法等具體內(nèi)容，都面臨著一次深刻的變革。其背景是：一是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)《決定》精神，實(shí)施黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)全過(guò)程和各個(gè)方面；二是四中全會(huì)明確提出建立社會(huì)普法宣傳教育8大機(jī)制；三是司法體制改革對(duì)法治建設(shè)環(huán)節(jié)中的普法宣傳教育工作客觀要求；四是普法30年后法治宣傳教育工作理念的改進(jìn)和創(chuàng)新；五是人民群眾對(duì)法治文化和法治文明的需求。

根據(jù)以上客觀要求，有關(guān)“七五”普法規(guī)劃制定內(nèi)容建議如下：

1.規(guī)劃名稱(chēng)。建議使用“關(guān)于開(kāi)展社會(huì)普法宣傳教育規(guī)劃(2016-2020)”，從“全民普法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)普法”；另外回避“第X個(gè)五年規(guī)劃”，變被動(dòng)為主動(dòng)。

2.規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)。以培育法治文化、弘揚(yáng)法治精神、建設(shè)全社會(huì)法治文明為方向，增強(qiáng)全體公民尊法學(xué)法守法用法意識(shí)。

3.規(guī)劃實(shí)施原則。細(xì)化各類(lèi)教育對(duì)象和教育方法，科學(xué)確定重點(diǎn)對(duì)象；因人施教，強(qiáng)化針對(duì)性和實(shí)效性。

4.規(guī)劃實(shí)施任務(wù)。以建立健全社會(huì)普法宣傳教育8大機(jī)制為核心，落實(shí)社會(huì)普法責(zé)任制。

5.宣傳教育形式。以開(kāi)展社會(huì)法治文化宣傳活動(dòng)為載體，使法治宣傳教育通過(guò)法治文化橋梁，走上弘揚(yáng)法治精神和崇尚法治文明之路。

6.社會(huì)普法考評(píng)。運(yùn)用第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)效果評(píng)估考評(píng)，突出社會(huì)普法和法治文明綜合效果。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）