莊春英（司法部司法研究所）

司法行政系統(tǒng)《政府信息公開條例》適用問題探討

莊春英（司法部司法研究所）

2007年4月國務(wù)院公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），自2008年5 月1日起施行?！稐l例》的頒布實(shí)施，對于保障公民的民主權(quán)利，提高政府工作的透明度，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，具有重要意義。司法行政部門作為國務(wù)院和地方各級人民政府的職能部門，承擔(dān)著刑罰執(zhí)行、強(qiáng)制戒毒、法律服務(wù)管理、法治宣傳教育、人民調(diào)解、司法考試等工作職責(zé)，全面正確實(shí)施《條例》是更好的發(fā)揮司法行政職能作用題中應(yīng)有之義?！稐l例》施行以來，司法行政部門是否按照《條例》要求自覺完整準(zhǔn)確履行了主動公開義務(wù)，對于依申請公開的信息是否依照程序完整準(zhǔn)確履行了公開義務(wù)，司法行政工作中哪些是應(yīng)主動公開的信息，哪些是依申請應(yīng)公開的信息，哪些是不應(yīng)公開的信息，如何界定公開與不公開的邊界，如何應(yīng)對與政府信息公開有關(guān)的復(fù)議和訴訟，辦案中應(yīng)注意哪些問題等等，都是亟需研究并予以正確解決的問題。

一、 司法行政工作中應(yīng)主動公開信息制度的具體適用

《條例》第9條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開政府信息的基本要求，即“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的?！薄稐l例》第10條規(guī)定了重點(diǎn)公開的政府信息范圍。所謂主動公開，就是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定和本行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，在政府信息形成以后，主動向社會公開有關(guān)信息內(nèi)容。根據(jù)前述《條例》規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動公開的信息主要有：

（一）司法行政機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告。

（二）刑罰執(zhí)行方面：刑罰執(zhí)行包括監(jiān)獄和社區(qū)矯正兩方面。監(jiān)獄方面，早在2001年，司法部即發(fā)布《關(guān)于在監(jiān)獄系統(tǒng)推行獄務(wù)公開的實(shí)施意見》（以下簡稱《意見》），向社會公眾公開監(jiān)獄執(zhí)行刑罰和管理過程中的法律依據(jù)、程序、結(jié)果和實(shí)施監(jiān)督的方法等。公開的主要內(nèi)容包括：監(jiān)獄的性質(zhì)、任務(wù)和宗旨；罪犯法定的權(quán)利和義務(wù)；罪犯收監(jiān)的規(guī)定；罪犯考核、分級處遇的條件和程序；罪犯通信、會見的規(guī)定；罪犯行政獎(jiǎng)勵(lì)的條件、程序和結(jié)果；罪犯行政處罰的條件、程序和結(jié)果；罪犯減刑、假釋或又犯罪處理的條件、程序和結(jié)果；罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行的條件和程序；罪犯離監(jiān)探親的條件和程序；罪犯申訴、控告、檢舉的處理；罪犯生活衛(wèi)生的管理；罪犯的教育改造；監(jiān)獄人民警察的法定權(quán)利、義務(wù)和紀(jì)律。公開的主要方式包括：1、借助新聞媒體。監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)可以通過報(bào)刊、廣播、電視等媒體公布獄務(wù)公開的要求和內(nèi)容，宣傳獄務(wù)公開的做法及其成效。對獄務(wù)公開過程中的重要活動，可以通過召開新聞發(fā)布會、組織新聞單位來監(jiān)獄采訪等形式進(jìn)行重點(diǎn)宣傳。2、運(yùn)用獄內(nèi)宣傳手段。監(jiān)獄可以通過設(shè)立獄務(wù)公開專欄，運(yùn)用監(jiān)獄報(bào)、獄內(nèi)廣播、閉路電視等媒體公布獄務(wù)公開的內(nèi)容，在罪犯生活區(qū)、會見室等場所設(shè)置舉報(bào)箱。3、開展獄務(wù)咨詢。各級監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)要開設(shè)獄務(wù)公開咨詢電話，建立健全監(jiān)獄機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的接待日制度，及時(shí)接待有關(guān)咨詢來訪。完善信訪制度，做到件件有記錄，事事有回復(fù)。各地還可以根據(jù)獄務(wù)公開工作需要，主動開展街頭咨詢活動。4、印發(fā)《獄務(wù)公開手冊》。各級監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)要把《獄務(wù)公開手冊》，作為社會了解監(jiān)獄的重要的書面宣傳材料。《獄務(wù)公開手冊》應(yīng)作為罪犯入監(jiān)教育教材，納入罪犯入監(jiān)教育內(nèi)容。使每名罪犯、來監(jiān)探視的家屬、來監(jiān)考察的社會各界人士能夠得到《獄務(wù)公開手冊》?！兑庖姟逢P(guān)于公開方式“公告、明示”的規(guī)定是，對規(guī)定的公開內(nèi)容，要分別張貼在罪犯生活區(qū)、會見室等處，便于罪犯及其親屬、監(jiān)護(hù)人和社會各界了解有關(guān)內(nèi)容，參與監(jiān)督。而《條例》則要求所有與監(jiān)獄執(zhí)行刑罰和管理過程有關(guān)的法律依據(jù)、程序、結(jié)果和實(shí)施監(jiān)督的方法等向全社會公開，這是《意見》與《條例》的重大不同點(diǎn)，即根據(jù)《條例》精神，獄務(wù)公開不僅僅以“張貼在罪犯生活區(qū)、會見室等處”的方式公開，根據(jù)《條例》第十五條規(guī)定更應(yīng)以通過公報(bào)、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。

社區(qū)矯正方面，《刑法》、《刑事訴訟法》中有關(guān)社區(qū)矯正的規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于社區(qū)矯正的實(shí)施意見，與社區(qū)矯正管理有關(guān)的規(guī)章以及規(guī)范性文件等，都應(yīng)按照《條例》規(guī)定的公開方式予以公開。

（三）強(qiáng)制隔離戒毒方面：《禁毒法》、《戒毒條例》有關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒的有關(guān)規(guī)定，戒毒管理規(guī)章以及規(guī)范性文件有關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行程序、獎(jiǎng)懲措施等等。需要指出的是，強(qiáng)制隔離戒毒信息公開工作除了遵守《戒毒條例》、《政府信息公開條例》以外，還應(yīng)適用《艾滋病防治條例》等相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《艾滋病防治條例》第42條規(guī)定，對戒毒人員中確診的艾滋病病毒感染者和艾滋病病人，強(qiáng)制隔離戒毒所的醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事實(shí)告知本人，本人為無行為能力或者限制行為能力人的，應(yīng)當(dāng)告知其監(jiān)護(hù)人。根據(jù)《艾滋病防治條例》第38條第一款第二項(xiàng)、國發(fā)（2010）48號《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)艾滋病防治工作的通知》第1條第六項(xiàng)有關(guān)規(guī)定，艾滋病病毒感染者和艾滋病病人如不履行“將感染或發(fā)病事實(shí)及時(shí)告知與其有性關(guān)系者”的義務(wù)，則強(qiáng)制隔離戒毒所的醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知“與其有性關(guān)系者”。

（四）法律服務(wù)方面：《律師法》、《公證法》、《法律援助條例》、《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)司法鑒定管理的意見》等法律法規(guī)規(guī)章以及相關(guān)規(guī)范性文件。司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施律師、公證員、司法鑒定人、基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)許可等行政許可行為，按照《條例》第10條第七項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)重點(diǎn)公開“行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況”；另外，根據(jù)《行政許可法》第61條第二款規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)對被許可人建立檔案供公眾查詢，執(zhí)業(yè)檔案中包括行政處罰的信息和年度考核信息。這種供公眾查詢的信息應(yīng)屬于法定必須公開的信息，不屬于依申請公開信息的范圍。

（五）司法考試方面?！斗ü俜ā?、《檢察官法》、《律師法》、《公證法》等有關(guān)司法考試的規(guī)定，司法考試工作規(guī)章以及規(guī)范性文件等。因法律職業(yè)資格授予是行政許可，如前項(xiàng)所述，根據(jù)《行政許可法》第61條第二款規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)對被許可人建立檔案供公眾查詢，這屬于主動公開的范圍。

（六）人民調(diào)解方面：《人民調(diào)解法》，有關(guān)人民調(diào)解的主體、程序、效力、人民調(diào)解組織等方面的規(guī)定。

（七）法治宣傳教育方面：國家有關(guān)法治宣傳教育的政策、法規(guī)規(guī)劃和規(guī)范性文件等。

（八）其他方面：法律援助中心因負(fù)有《法律援助條例》賦予的法律援助申請受理、審查以及作出是否給予法律援助決定的行政職責(zé)，根據(jù)《條例》第36條“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例”的規(guī)定，法律援助中心對于履行行政職責(zé)而產(chǎn)生的信息負(fù)有主動公開的義務(wù)。

另外，根據(jù)《條例》第37條“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定”的規(guī)定，司法行政部門所屬院校如中央司法警官學(xué)院、省級司法行政機(jī)關(guān)所屬的警官職業(yè)學(xué)院，亦負(fù)有主動公開信息義務(wù)，這一點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)明確的。關(guān)于具體辦法制定主體，可以是司法部也可以是教育部。

關(guān)于部屬或省屬院校的信息公開義務(wù)，有一個(gè)真實(shí)案例可供參祥。某高校2013屆畢業(yè)生王某，被分配在某事業(yè)單位上班。該單位持其檔案到人事局核算工資，后檔案沒封還讓王某保管。王某回憶起畢業(yè)前文法學(xué)院學(xué)生工作辦公室工作人員威脅學(xué)生的話，不按時(shí)交已經(jīng)找到工作單位的“三方協(xié)議”就在檔案里胡亂寫鑒定。王某想驗(yàn)證一下，就看了檔案，鑒定評語部分內(nèi)容為“據(jù)了解，該生的品行極差，建議今后重點(diǎn)觀察，尤其在政治傾向上?！蓖跄骋蛘J(rèn)為自己絕不是品行差的學(xué)生而非常氣憤。王某認(rèn)為，看檔案固然不對，但如果沒看檔案，今后如無法升職、入黨都不知道是怎么回事，恐怕還有其他與自己同樣境遇的學(xué)生會有被“品行極差”的鑒定結(jié)論。王某寫信給校方要求改正，否則將起訴校方，校方答應(yīng)予以更改鑒定結(jié)論。關(guān)于該案例涉及的法律依據(jù)以及正確的做法是，根據(jù)《條例》第9條規(guī)定，涉及公民切身利益的信息，政府應(yīng)主動向公民個(gè)人公開。根據(jù)《條例》第37條，學(xué)校也適用《條例》第9條規(guī)定。據(jù)此，學(xué)校正確的做法是，校方建立的學(xué)生檔案，在學(xué)生畢業(yè)時(shí)，應(yīng)主動讓學(xué)生查閱認(rèn)可。學(xué)生查閱自己的檔案后，發(fā)現(xiàn)有錯(cuò)誤、不實(shí)之處，可要求學(xué)校糾正，學(xué)校應(yīng)根據(jù)學(xué)生的要求進(jìn)行核查，經(jīng)查確實(shí)錯(cuò)誤、不實(shí)的，應(yīng)予糾正；經(jīng)查確定相應(yīng)檔案材料并無錯(cuò)誤、不實(shí)之處的，應(yīng)告知學(xué)生不予改變。學(xué)生對學(xué)校的答復(fù)有異議的，可以向教育主管部門申請行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。

（九）關(guān)于主動公開政府信息需要注意的幾個(gè)方面：第一，關(guān)于主動公開政府信息的期限，《條例》第18條規(guī)定，“屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?第二，關(guān)于公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行主動公開義務(wù)的救濟(jì)，應(yīng)根據(jù)《條例》第33條第一款規(guī)定向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)，而不應(yīng)申請復(fù)議或者提起訴訟。實(shí)踐中發(fā)生一個(gè)實(shí)例，楊某以某部門未公開財(cái)政預(yù)算為由申請行政復(fù)議，該部門未按行政復(fù)議程序處理，而是告知其可以根據(jù)《條例》第33條第一款規(guī)定向有權(quán)的機(jī)關(guān)舉報(bào)，該部門的處理符合《條例》規(guī)定。另外，根據(jù)《條例》第31條、第32條規(guī)定，各級司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年3月31日前公布本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作年度報(bào)告。第三，關(guān)于監(jiān)獄機(jī)關(guān)是否適用《條例》的問題，筆者認(rèn)為，由于監(jiān)獄屬于政府主管的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，監(jiān)獄執(zhí)法行為適用行政法規(guī)規(guī)范，故監(jiān)獄機(jī)關(guān)應(yīng)適用《條例》有關(guān)規(guī)定。

二、司法行政工作中依申請公開信息制度的具體適用

政府信息量大面廣，涉及社會生產(chǎn)、生活的各個(gè)方面，其中相當(dāng)一部分政府信息只對特定公民、法人或其他組織從事生產(chǎn)、安排生活、開展科研等活動，不必讓社會公眾廣泛知曉。為了減少行政機(jī)關(guān)主動公開政府信息的成本支出，同時(shí)保證公民、法人或者其他組織能夠獲得所需的政府信息，充分發(fā)揮政府信息對經(jīng)濟(jì)社會生活的服務(wù)作用，《條例》作出了依申請公開政府信息的規(guī)定。據(jù)此，司法行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中形成的主動公開以外的許多信息，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要申請公開。依申請公開的政府信息應(yīng)貫徹“公開是原則，不公開是例外”的大原則，能公開的一定要公開，不公開的一定有足夠的法定理由。司法行政機(jī)關(guān)依申請公開政府信息范圍可以總結(jié)如下：

（一）刑罰執(zhí)行方面。監(jiān)獄獄政管理和刑法執(zhí)行行為政府信息，與服刑人員及其家屬密切相關(guān)。依法做好監(jiān)獄依申請政府信息公開工作，主要應(yīng)區(qū)分以下兩種情形：第一，監(jiān)獄服刑人員及其家屬申請公開與其本人有關(guān)的監(jiān)獄政府信息的（如疾病醫(yī)療信息），只要滿足《條例》第13條規(guī)定的“特殊需要”條件的（如對監(jiān)獄工作提出控告等需要），則應(yīng)予提供。再如，根據(jù)《監(jiān)獄法》第55條規(guī)定，罪犯在服刑期間死亡，罪犯家屬有疑義的，可以向人民檢察院提出，由人民檢察院依法進(jìn)行處理；如罪犯家屬申請公開與罪犯死亡有關(guān)的信息的，如醫(yī)療檔案、死亡證明和鑒定意見等信息，則監(jiān)獄有義務(wù)提供，以確保罪犯家屬的知情權(quán)和提出疑義的權(quán)利。前述情形下的政府信息公開申請主體為何確定為“監(jiān)獄服刑人員及其家屬”呢？依據(jù)就是《監(jiān)獄法》第55條關(guān)于罪犯家屬對罪犯在服刑期間死亡可以提出疑義的規(guī)定，是罪犯家屬而不是罪犯近親屬。第二，《國家賠償法》第26條第二款規(guī)定了刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的舉證義務(wù)，即“被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)”，如尚未形成賠償案件而服刑人員及其繼承人或其他有扶養(yǎng)關(guān)系的親屬向監(jiān)獄申請公開服刑人員死亡或喪失行為能力相關(guān)信息的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該信息公開申請符合“特殊需要”，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)予以如實(shí)提供。前述情形下的政府信息公開申請主體為何確定為“監(jiān)獄服刑人員及其繼承人或其他有扶養(yǎng)關(guān)系的親屬”呢？依據(jù)就是《國家賠償法》第20條、第6條關(guān)于關(guān)于賠償請求人的規(guī)定。

關(guān)于社區(qū)矯正工作政府信息公開申請問題，首先應(yīng)確定申請主體。根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第3條、第30條規(guī)定，社區(qū)服刑人員的家庭成員或者監(jiān)護(hù)人、保證人有協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)實(shí)施社區(qū)矯正的義務(wù)，據(jù)此可以這樣認(rèn)為，在社區(qū)矯正期間保證人對于履行保證義務(wù)相關(guān)的信息有知情權(quán)，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)不予提供的，保證人有權(quán)依申請公開相關(guān)信息；社區(qū)矯正執(zhí)行完畢后，原社區(qū)服刑人員及其家庭成員或者監(jiān)護(hù)人有權(quán)提出相關(guān)社區(qū)矯正信息公開申請。另外，社區(qū)服刑人員在矯正機(jī)構(gòu)如“中途之家”內(nèi)發(fā)生傷亡，有申請信息公開的如何處理，筆者認(rèn)為應(yīng)按照前述監(jiān)獄內(nèi)發(fā)生傷亡的情形處理，即政府信息公開申請主體應(yīng)確定為社區(qū)服刑人員及其繼承人或其他有扶養(yǎng)關(guān)系的親屬。

（二）強(qiáng)制隔離戒毒方面。根據(jù)《戒毒條例》第7條第二款規(guī)定，“對戒毒人員戒毒的個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)依法予以保密”，以及第33條、第34條關(guān)于強(qiáng)制隔離戒毒人員“家屬”的規(guī)定，可以確定：只有強(qiáng)戒人員及其家屬才有權(quán)向強(qiáng)制隔離戒毒所提出關(guān)于強(qiáng)制隔離戒毒人員本人戒毒信息的信息公開申請。國家賠償法》第15條第二款規(guī)定了行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的舉證義務(wù)，即：賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采取限制人身自由的強(qiáng)制措施期間，被限制人身自由的人死亡或者喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為與被限制人身自由人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。如尚未形成行政賠償案件而強(qiáng)制隔離戒毒人員及其繼承人或其他有扶養(yǎng)關(guān)系的親屬向強(qiáng)制隔離戒毒所申請公開強(qiáng)制隔離戒毒人員死亡或喪失行為能力相關(guān)信息的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該信息公開申請符合“特殊需要”，強(qiáng)制隔離戒毒所應(yīng)當(dāng)予以如實(shí)提供。以上具體法律依據(jù)，與前面監(jiān)獄刑罰執(zhí)行部分相同。

（三）法律服務(wù)方面。司法行政機(jī)關(guān)對律師、公證、基層法律服務(wù)、司法鑒定等領(lǐng)域?qū)嵤┬姓芾?，無非是實(shí)施行政許可和許可后的管理兩部分。當(dāng)事人作為委托人或擬委托的人，就其委托的或擬委托的某人是否為執(zhí)業(yè)律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、司法鑒定人向司法行政機(jī)關(guān)申請信息公開，該申請符合“特殊需要”，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以提供。

（四）司法考試方面。司法行政機(jī)關(guān)履行司法考試職責(zé)過程中形成的信息，應(yīng)當(dāng)根據(jù)考生的申請向其提供與其有關(guān)的信息，但不是全部信息，如可以查詢每道題的分?jǐn)?shù)及總分之和，但不能查詢具體的判卷人信息。再者，有當(dāng)事人申請公開審理自己為當(dāng)事一方案件的法官獲得法律職業(yè)資格信息，因庭審法官為法院依法選定，無需向當(dāng)事人證明法官獲得法律職業(yè)資格情況，當(dāng)事人也無權(quán)要求法院向其證明法庭組成人員適格，故該申請不符合“特殊需要”，司法行政機(jī)關(guān)不應(yīng)予以提供。如律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)和其他單位就其擬聘用人員獲得法律職業(yè)資格情況申請信息公開，如司法行政機(jī)關(guān)尚未按照行政許可法有關(guān)規(guī)定建立供公眾查詢的相關(guān)檔案，則司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)予提供。

依法開展依申請公開政府信息工作，關(guān)鍵是準(zhǔn)確適用《條例》第13條關(guān)于申請主體和“特殊需要”的規(guī)定。關(guān)于司法行政機(jī)關(guān)政府信息公開申請主體的把握，前述刑罰執(zhí)行和強(qiáng)制隔離戒毒兩部分，是按照有關(guān)法律規(guī)定來理解申請主體的。特定申請主體以外申請公開特定人信息的，因其申請公開的信息涉及特定人（如某服刑人員）個(gè)人信息，首先要審查其“特殊需要”，以防止泄露特定人的個(gè)人隱私?？傊?，只有在符合法定條件下才可對其公開相關(guān)信息。

那么，“特殊需要”如何理解呢？政府信息公開制度旨在確保知情權(quán)，但知情不是無條件的知情，而是要有“特殊需要”。按照《條例》第13條規(guī)定，“特殊需要”應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請人自身生產(chǎn)、生活、科研等活動而需要知曉相關(guān)信息來判斷。比如有申請人申請公開司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)文單，因司法行政機(jī)關(guān)制發(fā)的執(zhí)法文書中已經(jīng)闡明相關(guān)事實(shí)、理由和法律依據(jù)，所以，申請人沒有獲取內(nèi)部發(fā)文單的“特殊需要”。雖然確定申請人有無“特殊需要”需要具體問題具體分析，但這是正確適用《條例》關(guān)于依申請公開政府信息制度規(guī)定的關(guān)鍵。根據(jù)國辦發(fā)［2008］36號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》第5條第十四項(xiàng)規(guī)定，以及按照法釋［2011］17號《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第5條第六款、第12條第六項(xiàng)規(guī)定，凡是申請不符合“特殊需要”的，司法行政機(jī)關(guān)有權(quán)不予提供。

關(guān)于“特殊需要”的理解，有的著作中提出了不同的觀點(diǎn)，“有的行政機(jī)關(guān)甚至只承認(rèn)大學(xué)教授等專業(yè)研究人員才有‘科研需要’……①李廣宇著：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社，第187頁?！钡挠^點(diǎn)，認(rèn)為根據(jù)憲法第47條規(guī)定任何公民都有進(jìn)行科學(xué)研究的自由，據(jù)此，“科研需要”也應(yīng)不限于科研人員，而應(yīng)是任何人都有的權(quán)利。如果這樣理解，則法律中的“科研需要”的規(guī)定就失去意義，任何人都可根據(jù)自己的需要申請政府信息公開，而不需要說明理由，這顯然與立法原意不符。如果僅憑申請人自稱有科研特殊需要就應(yīng)當(dāng)受理并答復(fù)其申請，則在實(shí)踐中出現(xiàn)的申請人并不是進(jìn)行科研而提出申請的情形就難以依法應(yīng)對，所以行政機(jī)關(guān)有權(quán)要求申請人作出合理說明。如有申請人因不滿人民法院判決，以科研為由提出管轄法院院長、副院長乃至全國所有高級人民法院院長副院長、最高人民法院院長副院長獲得法律職業(yè)資格信息公開申請，實(shí)際上該申請人并不是進(jìn)行相關(guān)科學(xué)研究，而是發(fā)泄不滿，該申請就不符合科研特殊需要這一條件，據(jù)此司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)不予受理或受理后作出其申請不符合《條例》第13條規(guī)定的答復(fù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，司法行政機(jī)關(guān)在依法開展依申請公開政府信息工作時(shí)，還應(yīng)貫徹最高人民法院公布的2013年人民法院政府信息公開十大案例之一《余穗珠訴海南省三亞市國土環(huán)境資源局案》所闡明的原則：“不存在法律法規(guī)規(guī)定不予公開的情形并確系申請人自身之生產(chǎn)、生活和科研特殊需要的，一般應(yīng)予公開”，以確保申請主體知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

另外需要關(guān)注的是，對于服刑人員、強(qiáng)戒人員中的艾滋病病毒感染者、艾滋病病人的相關(guān)信息公開，還應(yīng)執(zhí)行《艾滋病防治條例》有關(guān)規(guī)定，即未經(jīng)本人或者其監(jiān)護(hù)人同意，任何單位或者個(gè)人不得公開艾滋病病毒感染者、艾滋病病人及其家屬的姓名、住址、工作單位、肖像、病史資料以及其他可能推斷出其具體身份的信息。

外國公民、法人或其他組織向我國行政機(jī)關(guān)申請公開政府信息，也是實(shí)踐中會遇到的問題。此問題應(yīng)按照國辦秘函［2008］50號《關(guān)于外國公民、法人或其他組織向我行政機(jī)關(guān)申請公開政府信息問題的處理意見》辦理。香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)居民、法人或其他組織向內(nèi)地行政機(jī)關(guān)申請獲取政府信息事宜，參照上述意見辦理。

三、司法行政工作中不予公開的信息

《條例》第14條確定了不予公開的范圍及保密審查原則。具體到司法行政工作，不予公開的信息主要有以下幾項(xiàng)：

（一）加密級的政府信息不予公開。如監(jiān)獄管理中涉及的經(jīng)費(fèi)、預(yù)算以及工作等信息中屬于國家機(jī)密的，不予公開。哪些信息屬于國家秘密，屬于哪一密級的秘密，需要依據(jù)《保守國家秘密法》等法律法規(guī)確定，不能隨意確定信息的密級。如某監(jiān)獄將罪犯死亡鑒定意見確定為絕密，不提供給家屬，造成死者家屬的上訪，該監(jiān)獄的這種做法既不符合《保守國家秘密法》等規(guī)定，也不符合監(jiān)獄法有關(guān)規(guī)定。涉及保密審查的判例，可參見最高人民法院公布的2013年人民法院政府信息公開十大案例之二《奚明強(qiáng)訴中華人民共和國公安部案》，該案的焦點(diǎn)是：根據(jù)《保守國家秘密法》第9條規(guī)定，“維護(hù)國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng)”應(yīng)當(dāng)確定為國家秘密，所以在追查刑事犯罪中形成的秘密事項(xiàng)不屬于公開范圍。如遇有監(jiān)獄獄內(nèi)偵查案件相關(guān)信息公開申請，即可照此例辦理。

（二）行政程序中的內(nèi)部管理信息和過程性信息一般不予公開。內(nèi)部管理信息和過程性信息概念出現(xiàn)在2010年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》中。該意見規(guī)定：行政機(jī)關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是正式、準(zhǔn)確、完整的，申請人可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用。因此，行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息。這里的“一般”就不是絕對不公開，如何理解適用這一規(guī)定呢？筆者贊成以下觀點(diǎn)，內(nèi)部管理信息在特定情形下屬于可以公開的政府信息，內(nèi)部管理信息對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的，就應(yīng)當(dāng)公開。如不予法律援助決定書中已經(jīng)載明相關(guān)理由、事實(shí)、依據(jù)等內(nèi)容，所以其作出前的研究過程、意見情況、誰提請、誰審批、誰決定，與申請人的特殊需要沒有關(guān)系，則不予公開。過程性信息一般是指行政決定作出前行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或行政機(jī)關(guān)之間形成的研究、討論、請示、匯報(bào)等信息，此類信息一律公開或過早公開，可能會妨害決策過程的完整性，妨害行政事務(wù)的有效處理，即過程性信息一般不公開的理由在于其尚不成熟、不確定，一旦公開可能影響充分發(fā)表意見。一般人為，對于過程性信息中的事實(shí)信息應(yīng)當(dāng)公開，意見信息不予公開。關(guān)于過程性信息公開問題，具體可以參見最高人民法院公布的2013年人民法院政府信息公開十大案例之五《姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局案》所確立的司法審查標(biāo)準(zhǔn)：“過程性信息不應(yīng)是絕對的例外，當(dāng)決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息，如果公開的需要大于不公開的需要，就應(yīng)當(dāng)公開?！北景浮盀槿嗣穹ㄔ喝绾翁幚磉^程信息的公開問題確立了典范”，司法行政機(jī)關(guān)在處理過程性信息公開申請時(shí)應(yīng)照此辦理。

（三）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的人事、財(cái)務(wù)等相關(guān)信息不屬于《條例》規(guī)定的政府信息，不予公開。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的人事、財(cái)務(wù)等相關(guān)信息，與履行行政管理職責(zé)的具體行為沒有直接關(guān)系，與申請人的生產(chǎn)、生活和科研無關(guān)，不予公開。如某公民申請公開的某部長工資信息，就不屬于《條例》的調(diào)整范圍，收到申請的行政機(jī)關(guān)依法告知該公民即可。

（四）與申請人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的信息可以不予公開。相關(guān)觀點(diǎn)理由如前所述。

另外，實(shí)踐中，有信訪人或原信訪人、原行政復(fù)議申請人依據(jù)《條例》申請公開信訪答復(fù)等信息、行政復(fù)議決定證據(jù)、依據(jù)等信息的實(shí)例。對于此類問題的處理，實(shí)踐中比較成熟的做法是，適用《信訪條例》、行政復(fù)議法，不適用《條例》。

四、依法做好政府信息公開工作應(yīng)著重樹立的意識

依法做好政府信息公開工作，應(yīng)著重樹立以下意識：

（一）程序優(yōu)先意識。程序公正是實(shí)體公正的保證，程序公正本身也是法治價(jià)值的重要組成部分?！稐l例》規(guī)定了政府信息公開的范圍和程序，如果行政機(jī)關(guān)只遵守實(shí)體規(guī)定而不遵守程序規(guī)定，也是違反法律的行為，也會因此而承擔(dān)責(zé)任。如對依申請公開的政府信息的申請，無論是否提供都應(yīng)該在期限內(nèi)答復(fù)，延期的，要按程序申請延期并對申請人說明理由、決定。最高人民法院公布的2013年人民法院政府信息公開十大案例之十《如果愛婚姻服務(wù)有限公司訴中華人民共和國民政部案》中，民政部接到如果愛公司的政府信息公開申請后，未在法定的15日期限內(nèi)作出答復(fù)，而是在行政復(fù)議期間于2013年4月26日向申請人作出《政府信息告知書》，據(jù)此人民法院作出判決：《政府信息告知書》超過法定答復(fù)期限，且沒有依法延長答復(fù)的批準(zhǔn)手續(xù)，屬程序違法。再如，2014年最高人民法院發(fā)布第六批指導(dǎo)案例第26號《李健雄訴廣東省交通運(yùn)輸廳政府信息公開案》，旨在明確行政相對人通過政府公眾網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)向行政機(jī)關(guān)提交政府信息公開申請的，如該網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)未作例外說明，則系統(tǒng)確認(rèn)申請?zhí)峤怀晒Φ娜掌趹?yīng)當(dāng)視為行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請之日；行政機(jī)關(guān)對于該申請的內(nèi)部處理流程，不能成為行政機(jī)關(guān)延期處理的理由，逾期作出答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為違法。以上判例，應(yīng)引以為鑒。

（二）服務(wù)意識。按照“公開是原則，不公開是例外”的原則，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的信息按程序、時(shí)限、方式公開到位，對于依申請公開的信息，要認(rèn)真分析申請人的主體適格性、與申請公開信息的“特殊需要”關(guān)系，只要不屬于國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私并且符合“特殊需要”的，能公開的盡量公開。

（三）樹立被告意識?！缎姓?fù)議法》、《行政訴訟法》和《條例》以及最高人民法院司法解釋等有關(guān)規(guī)定，構(gòu)筑了公民、法人或者其他組織因不服政府信息公開行為尋求舉報(bào)、復(fù)議和訴訟的救濟(jì)制度體系。因此，司法行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前，首先要充分考慮法律后果，事先確保法律上無懈可擊。有了被告意識，就會在作出行政決定之前審慎研究，決定作出之后審慎行事，發(fā)生爭議之后審慎回應(yīng)。有了被告意識，有利于在執(zhí)法為民的同時(shí)切實(shí)保障本行政機(jī)關(guān)的法律安全。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）