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立法先行 質(zhì)量為本

2015-01-30 04:22馬懷德中國政法大學(xué)副校長
中國司法 2015年1期
關(guān)鍵詞:科學(xué)性先行法律法規(guī)

馬懷德(中國政法大學(xué)副校長)

立法先行 質(zhì)量為本

馬懷德(中國政法大學(xué)副校長)

黨的十八屆四中全會(huì)提出,建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系,必須堅(jiān)持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。如何做到立法先行,如何保證立法的質(zhì)量,只有找到當(dāng)前我國立法中存在的問題,才能有效解決?,F(xiàn)階段立法工作的問題可以概括為:一是立法的民主性不足。立法不能充分反映民意,人民參與立法的途徑和方式均受到諸多限制。相反,立法更多體現(xiàn)了部門利益,部門起草法律,就會(huì)反映部門的色彩和利益。二是立法的科學(xué)性不足。從立法計(jì)劃編制到起草、論證、審議,到法律的頒布、編纂、修改等各個(gè)階段都存在專業(yè)性、科學(xué)性不足的問題。三是改革與立法的關(guān)系沒有解決好,改革突破現(xiàn)行法律造成改革于法無據(jù),改革先行、修法滯后的問題還比較普遍。為此,建議如下:

一、改進(jìn)立法方式,拓展人民參與立法的途徑,最大限度地遏制部門利益,實(shí)現(xiàn)立法民主化

鑒于目前立法方式和立法程序還存在很多問題,建議修改《立法法》,重點(diǎn)解決立法程序和方式中長期存在的部門立法問題,破除立法部門主義,消除部門利益,實(shí)現(xiàn)民主立法。要改革現(xiàn)在的部門起草法律制度,必須擴(kuò)大人民的有序參與,通過專家論證、公開征詢立法項(xiàng)目、委托無利害關(guān)系第三方草擬法律法規(guī)草案等方式,完善立法聽證、論證和公開征求意見制度,讓立法更加體現(xiàn)廣大人民的意志,順應(yīng)民心,反映民意。同時(shí),要嚴(yán)格限制部門起草法律法規(guī),部門可以提出立法項(xiàng)目建議和計(jì)劃,但是,經(jīng)過論證后決定起草的立法項(xiàng)目,要交由人大專門委員會(huì)或者第三方起草,這個(gè)過程中可以聽取吸收部門的合理意見和建議,淡化乃至徹底消除立法中的部門色彩,防止立法被部門“綁架”。同時(shí),要健全人大及常委會(huì)主導(dǎo)立法的體制機(jī)制,確保重要的、事關(guān)全局性、整體性和綜合性的法律草案由人大專門委員會(huì)或者立法工作機(jī)構(gòu)主持起草,只有將立法的起草權(quán)控制在人大,才能從根本上解決部門利益和地方保護(hù)主義法律化的問題,也才能形成統(tǒng)一的法治和法律實(shí)施格局。當(dāng)然,遏制立法中的部門利益,還必須強(qiáng)化各級人大及其常委會(huì)的立法能力。要增加人大常委會(huì)專職委員的比例,逐步實(shí)現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)成員的專職化。要延長人大常委會(huì)的會(huì)期,確保有充分的時(shí)間開展立法工作。還要充實(shí)立法工作機(jī)構(gòu)的力量,提高工作人員的法律專業(yè)化、職業(yè)化水準(zhǔn),建立常委會(huì)委員助理制度,協(xié)助專職委員從事立法調(diào)研、起草、論證等工作。

二、應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性,改變過去“立法宜粗不宜細(xì)”的做法,提高法律規(guī)范的精密化程度

要重視法律的“立改廢”工作。對于那些新出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題,應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定相關(guān)的法律規(guī)范;對于那些實(shí)踐證明不適宜的法律規(guī)范,應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改;對于那些嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的法律規(guī)范,則應(yīng)當(dāng)及時(shí)廢止。例如,現(xiàn)存的240多部法律,大多制定于十幾年甚至二十多年前,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代,現(xiàn)行的實(shí)踐也早已突破了法律規(guī)范。但是,如果按照我們現(xiàn)行的立法程序完成這些法律的廢改立工作,可能還要幾十年,顯然難以適應(yīng)形勢要求。為此,建議改革立法程序,延長常委會(huì)會(huì)期,增加專職委員數(shù)量,實(shí)現(xiàn)常委會(huì)全職化,同時(shí)加強(qiáng)專門委員會(huì)和法制工作機(jī)構(gòu)的力量,提高起草和審議法律草案的能力和質(zhì)量。

法律規(guī)范不僅在內(nèi)容上要具體、明確,具有可操作性,而且邏輯上要嚴(yán)密,避免出現(xiàn)政策性用語。為了保證法律規(guī)范的可執(zhí)行性,法律所規(guī)定的內(nèi)容一定要具有可行性,要避免法律規(guī)范與道德規(guī)范的混同。法律規(guī)范只是社會(huì)控制的一種手段,其并非萬能的治病良方。因此,提高立法質(zhì)量的一個(gè)內(nèi)容就是避免將道德規(guī)范法律化,而要保持法律規(guī)范與道德規(guī)范之間的適當(dāng)張力,從而實(shí)現(xiàn)二者功能的互補(bǔ)。

由于大量法律法規(guī)面臨修改,如何做好法律法規(guī)的編纂也是立法中的緊迫任務(wù)。建議修法時(shí)原條文排序不變,廢除的條文標(biāo)明廢止,修改的同時(shí)載明新舊條文。法律編纂時(shí)增加活頁法律匯編,便于補(bǔ)充,減少浪費(fèi)。

三、處理好改革與法治的關(guān)系,做到改革于法有據(jù),改革與修法同步

今天我們進(jìn)行的改革,既有政策的變革,更有法制的改革。為了推進(jìn)改革,需要修改已經(jīng)過時(shí)的法律法規(guī),制定新的法律法規(guī),還要廢止部分法律法規(guī)。究竟是改革先行還是修法先行,一直是爭議的問題。從科學(xué)性上看,改革先行并探索出成熟的經(jīng)驗(yàn),才能制定、修改和廢止法律;但從法治角度看,如果改革先行,要么缺乏法律依據(jù)和支撐,要么違反現(xiàn)行法律法規(guī),導(dǎo)致改革與法治相悖,缺乏合法性。為此,應(yīng)當(dāng)確立法治與改革并行的理念,立法與改革相銜接,重大改革要于法有據(jù),獲得法律授權(quán),立法要主動(dòng)適應(yīng)改革需求,修法與改革同步,切實(shí)做到立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。對于改革實(shí)踐中比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法,要及時(shí)上升為法律,用立法的方式將其固定下來,推而廣之。對于改革確需突破法律的,要通過立法程序?qū)徤餮芯空撟C,通過單項(xiàng)或者一攬子授權(quán)的方式,允許在授權(quán)的期限和范圍內(nèi)加以實(shí)驗(yàn)。對于嚴(yán)重阻礙改革落后于現(xiàn)實(shí)的法律法規(guī)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以清理和廢止。對于改革實(shí)踐確需的法律法規(guī),立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng),加快立法,實(shí)現(xiàn)改革與立法修法同步。

(責(zé)任編輯 張文靜)

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