鄔思源

（上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)人文社會科學(xué)部，上海201620）

20世紀(jì)50年代杭州市人民監(jiān)察通訊員實踐及其歷史經(jīng)驗

鄔思源

（上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)人文社會科學(xué)部，上海201620）

20世紀(jì)50年代，浙江省杭州市監(jiān)察機關(guān)推行了人民監(jiān)察通訊員制度。人民監(jiān)察通訊員揭發(fā)違法失職、官僚主義行為；提出各種合理化建議，督促加強管理、改進工作；宣傳監(jiān)察工作的意義與作用；依靠與團結(jié)群眾，積極反映群眾問題，提出建議，改善了職工的福利條件。杭州市人民監(jiān)察通訊員的生動實踐積累了豐富的歷史經(jīng)驗與啟示，主要有：重視人民群眾監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾在民主政治建設(shè)中的巨大作用；調(diào)整人民監(jiān)察通訊員隊伍，注重純潔和鞏固組織；注重激勵，樹立典型，定期地獎勵優(yōu)秀人民監(jiān)察通訊員；重視人民監(jiān)察通訊員制度建設(shè)，切實保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)利。

杭州；人民監(jiān)察通訊員；成效；經(jīng)驗

新中國初期，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會在各級監(jiān)察機關(guān)推行了人民監(jiān)察通訊員制度，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對這一問題的研究仍處于起步階段，顯得較為零散、不夠深入和系統(tǒng)。尤其對當(dāng)時各地方的人民監(jiān)察通訊員實踐少有論及。本文以浙江省杭州市為中心，探討20世紀(jì)50年代人民監(jiān)察通訊員制度實踐及其歷史經(jīng)驗。

一、杭州市人民監(jiān)察通訊員隊伍的發(fā)展歷程

1949年5月3日杭州解放。解放之初，杭州市境域面積為252.835平方公里，全市總?cè)丝跒?88.08萬人。1949年5月24日，在市軍管會逐步完成接管舊政權(quán)機構(gòu)的基礎(chǔ)上，杭州市人民政府正式成立，即行施政，并依次建立上城、中城、下城3個城區(qū)和西湖、江干、艮山、筧橋、拱墅5個郊區(qū)人民政府。[1]（P180）不久，人民政府的各部門先后建立，形成了政務(wù)系統(tǒng)的雛形。

（一）人民監(jiān)察通訊員組織的設(shè)立

中華人民共和國成立初期，杭州市有些黨員干部脫離群眾，違反政策、強迫命令，亂打、亂罰、逼供等現(xiàn)象較為突出，群眾反映強烈。[2]（P145）為了鞏固和強化政權(quán)建設(shè)，更好地監(jiān)督國家機關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，糾舉其中之違法失職的機關(guān)和人員，1950年，杭州市人民監(jiān)察委員會成立，這為后來人民監(jiān)察通訊員組織的建立提供了堅實的領(lǐng)導(dǎo)前提。

杭州市人民監(jiān)察通訊員工作是在政務(wù)院人民監(jiān)察委員會和浙江省人民監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開始推行的。從全國來說，1950年政務(wù)院監(jiān)委已經(jīng)著手在中央國家機關(guān)進行了試點。經(jīng)過實踐，取得了一定的經(jīng)驗和成效后，1951年7月6日，政務(wù)院第92次會議通過了《各級人民政府人民監(jiān)察委員會設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》。規(guī)定主要有：（1）聘任條件和辦法。各級監(jiān)委對轄境內(nèi)的各級政府機關(guān)、企業(yè)部門、人民團體的人員或其他勞動人民，具備公正廉明、忠誠老實、實事求是、善于聯(lián)系群眾等條件，在自愿原則下，通過推薦或民主選舉，并經(jīng)監(jiān)委審查合格。（2）組織形式。三人以上者，視具體情況劃分小組，各推選小組長一人，負責(zé)與各該監(jiān)委聯(lián)系。（3）任務(wù)。調(diào)查政府機關(guān)、企業(yè)部門及其公務(wù)人員之違法失職、作風(fēng)不良、損害國家或人民利益等情況。征集群眾對政府政策、法令、設(shè)施之意見。宣傳監(jiān)察制度之意義及其作用。另外還規(guī)定了具體的工作紀(jì)律與管理辦法。[3]而后各地結(jié)合本地區(qū)的實際情況，相繼制定并出臺了類似規(guī)定。

新中國成立初期，面臨舊社會遺留的大量問題，社會復(fù)雜，階級斗爭尖銳?？傮w來說，監(jiān)察工作相對處于次要位置，監(jiān)察機關(guān)干部的配備短缺。不斷開展的群眾運動與一個時期的中心工作要求其它一切工作都必須讓路，并需要從各部門抽調(diào)干部以領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)群眾運動及中心工作。而處于不很重要位置的監(jiān)察機關(guān)往往成為抽調(diào)干部的部門。由于人民監(jiān)察通訊員的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是各級監(jiān)察部門。而人民監(jiān)察通訊員工作也需要監(jiān)察機關(guān)加以領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。如果缺乏具體指導(dǎo)，人民監(jiān)察通訊員隊伍即使建立起來也會流于形式，起不到應(yīng)有的作用?；诖?，杭州市監(jiān)委對人民監(jiān)察通訊員的建立采取了穩(wěn)步推進、慎重發(fā)展的方針，經(jīng)過較為充分的前期準(zhǔn)備工作，結(jié)合杭州市的實際情況，1952年8月，經(jīng)華東軍政委員會批復(fù)和杭州市人民政府批準(zhǔn)，杭州市人民監(jiān)察委員會頒布了《杭州市人民政府人民監(jiān)察委員會設(shè)置人民通訊員條例》。[4]《條例》一共13條。其內(nèi)容與政務(wù)院出臺的《各級人民政府人民監(jiān)察委員會設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》大體一致，主要基于地域差異在文字方面作了一些調(diào)整。

1952年11月，浙江省監(jiān)察工作會議召開，會議號召在全省范圍內(nèi)普遍地檢查清理人民來信、開展反對官僚主義的斗爭，其時浙江省委省府公布處理了馮鎮(zhèn)元等“三大案件”。全省監(jiān)察機關(guān)和人民監(jiān)察通訊員組織有了進一步的發(fā)展。至1952年年底，全省21個監(jiān)委設(shè)置了797名人民監(jiān)察通訊員。[5]同年底，杭州市監(jiān)委開始在市級機關(guān)中的7個部門進行試點，初步發(fā)展了52個人民監(jiān)察通訊員。[6]占當(dāng)時全省人民監(jiān)察通訊員數(shù)量的6.5%。這一數(shù)字與一個當(dāng)時擁有200多萬人口的省城比較，從發(fā)展的數(shù)量還是速度來說并不相稱。因為即使是同期的如浙江省的天臺縣、定海縣人民監(jiān)察通訊員數(shù)量也分別達到38名和86名。[7]這反映了當(dāng)時浙江省各地人民監(jiān)察通訊員發(fā)展的不平衡狀況。但無論如何，杭州市人民監(jiān)察通訊員隊伍畢竟實現(xiàn)了零的突破。

（二）人民監(jiān)察通訊員隊伍的普遍發(fā)展

1953年1月5日，中共中央發(fā)出《關(guān)于反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀(jì)的指示》，開始了“新三反”運動。杭州市在開展“新三反”運動過程中，人民監(jiān)察通訊員發(fā)揮了積極作用，他們自覺地執(zhí)行監(jiān)察任務(wù)，堅持崗位，通過各種方式檢舉或揭發(fā)了不少貪污或偷盜案件，這使監(jiān)察通訊員所在的單位黨政領(lǐng)導(dǎo)真正認識到了監(jiān)察通訊員的作用，逐步對監(jiān)察通訊員工作給予了重視和支持。

在“新三反”運動正處于熱潮之時，杭州市監(jiān)委進一步加強了對于人民監(jiān)察通訊員工作的具體指導(dǎo)，在《條例》基礎(chǔ)上，1953年4月，出臺了《杭州市人民政府人民監(jiān)察委員會關(guān)于人民監(jiān)察通訊員試行工作細則》，使監(jiān)察通訊員工作更具有可操作性。該細則主要內(nèi)容有：一是關(guān)于人民監(jiān)察通訊員的產(chǎn)生。人民監(jiān)察通訊員按工作或生產(chǎn)單位民主推選，并由本委或部門監(jiān)察機構(gòu)審查任命。人民監(jiān)察通訊員每年改選一次，連選得連任，如因機構(gòu)變動，工作需要或因原有監(jiān)察通訊員調(diào)動，得隨時改選或補選，如有監(jiān)察通訊員調(diào)離原工作機關(guān)、部門、團體時，則應(yīng)免除其監(jiān)察通訊員之職務(wù)，不必再轉(zhuǎn)關(guān)系。二是關(guān)于人民監(jiān)察通訊員的領(lǐng)導(dǎo)體制。杭州市人民政府直屬部門及其所屬單位企業(yè)單位和部門行政單位等的人民監(jiān)察通訊員，凡該部門已設(shè)立監(jiān)察室者，由該監(jiān)察室和部門首長領(lǐng)導(dǎo)，未設(shè)立監(jiān)察機構(gòu)者，由市監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)。三是人民監(jiān)察通訊員搜集與發(fā)現(xiàn)問題的方法。通過自己工作活動，觀察和發(fā)現(xiàn)問題；用會談和個別談話等方式，經(jīng)常地深入群眾，發(fā)現(xiàn)問題和傾聽群眾的意見；通過人民意見箱收集群眾的控訴和申訴；與人民監(jiān)察接待室取得密切聯(lián)系，互相幫助工作。四是人民監(jiān)察通訊員報告材料的程序。（1）人民監(jiān)察通訊員發(fā)現(xiàn)問題或介紹群眾的意見后，得通過組織隨時以書面或口頭向本部門負責(zé)同志或本部門監(jiān)察室報告，處理后向本委專門匯報，如遇重大問題，有時間性，涉及機密或其他特殊情況，得不通過組長，直接向上級報告。（2）人民監(jiān)察通訊員如遇重點問題或牽涉其他部門者，須同時向本部門首長或監(jiān)察室及本委報告。五是關(guān)于人民監(jiān)察通訊員反映與報告問題的情形。人民監(jiān)察通訊員如遇下列情況之一，應(yīng)直接向本委及上級機關(guān)報告：內(nèi)容與本部門無關(guān)者；已報告本部門而拖延不予處理或處理不當(dāng)者；內(nèi)容系檢舉本部門首長者；檢舉人不愿向本部門報告者；其他一般情況，由組織匯集，每月向本部門及市監(jiān)委報告一次；人民監(jiān)察通訊員如通過組長反映意見，組長有不同意見時，可注明自己的意見，按以上手續(xù)報告，絕對禁止積壓；人民監(jiān)察通訊員反映情況除經(jīng)上級指定者外，不須采取小組會議方式。六是關(guān)于人民監(jiān)察通訊員與群眾的關(guān)系。人民監(jiān)察通訊員在工作中應(yīng)對群眾高度負責(zé)，人民監(jiān)察通訊員在機關(guān)的全體會議上，及改選時做工作報告，每兩個月應(yīng)總結(jié)一次，在墻報上公布，對群眾的檢舉及提議的處理情形，處理結(jié)果應(yīng)分別性質(zhì)作公開的或個別的答復(fù)，并征求原檢舉人或投訴人的意見，對群眾提出的各種問題，如與監(jiān)察通訊員的任務(wù)關(guān)系不大者，亦應(yīng)熱情耐心地盡量調(diào)解說服或協(xié)助解決。人民監(jiān)察通訊員對群眾的檢舉或提議不得因其不完全可靠而積壓，人民監(jiān)察通訊員本人整理的調(diào)查報告，則盡可能注明事實的可靠程度，但不可因顧慮觀點的不夠正確，材料的不夠全面而拖延不報。七是關(guān)于監(jiān)察通訊員小組的制度。各單位的人民監(jiān)察通訊員，凡人數(shù)在3人以上者，應(yīng)組成小組，推選正副組長各一人，如該單位監(jiān)察通訊員數(shù)量過多，不便開會者，而該單位又未設(shè)立監(jiān)察室者，經(jīng)本委同意得推選組長一人。副組長數(shù)人，下設(shè)若干分組，各設(shè)分組長一人，組長的任務(wù)為聯(lián)系通訊員，傳達上級指示，向上級匯報本單位工作情況，召開會議，布置檢查工作等。各小組每月應(yīng)開會一至兩次，必要時得臨時開會，內(nèi)容為檢查、布置工作，總結(jié)經(jīng)驗，座談本部門一般情況，學(xué)習(xí)有關(guān)監(jiān)察工作之文件等，各小組每月應(yīng)同本部門首長口頭或書面匯報一次，小組會議一般不得占用辦公時間，必要時須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，開會時得邀請本部門負責(zé)同志或監(jiān)察機關(guān)派人出席。[8]

人民監(jiān)察通訊員工作細則的出臺，使人民監(jiān)察通訊員工作有章可循，有規(guī)可依，有力地指導(dǎo)了當(dāng)時正在開展著的人民監(jiān)察通訊員工作。

1953年第三季度結(jié)束新“三反”掃尾工作后，建立人民監(jiān)察通訊員工作就在杭州市全市的行政機關(guān)、企業(yè)、文衛(wèi)等部門普遍發(fā)展起來了。至1953年年底，杭州市的人民監(jiān)察通訊員發(fā)展到236人，其中財經(jīng)系統(tǒng)193人、政法系統(tǒng)15人、文教系統(tǒng)22人、人民團體6人。[4]

（三）人民監(jiān)察通訊員組織的整頓及撤銷

1953年后，杭州市人民監(jiān)察通訊員隊伍的人數(shù)相對處于穩(wěn)定狀態(tài)。至1954年年底，杭州市人民監(jiān)察通訊員人數(shù)有了一定發(fā)展，達到了281人。[9]其隊伍呈現(xiàn)出四個特點：一是人數(shù)主要集中在工業(yè)、商業(yè)和稅務(wù)系統(tǒng)，為233人，占總?cè)藬?shù)的82.9%。二是監(jiān)察通訊員中性別比例不均衡。在281名監(jiān)察通訊員當(dāng)中，僅有31名女性，占總數(shù)的11%。1954年之后，杭州市的人民監(jiān)察通訊員性別中男多女少的態(tài)勢基本上沒有大的改觀。三是監(jiān)察通訊員隊伍的整體文化水平還較低，當(dāng)中具有小學(xué)文化程度的155人，占總數(shù)的55%。四是監(jiān)察通訊員隊伍體現(xiàn)了廣泛性與群眾性。當(dāng)中屬于科員、工人與辦事員的達到233人，占總數(shù)的82.9%，領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任監(jiān)察通訊員的人數(shù)僅為29人。

從全國來說，人民監(jiān)察通訊員隊伍建立起來后發(fā)揮了一定作用，但存在著組織攤子大，地區(qū)分散，領(lǐng)導(dǎo)工作薄弱，組織渙散等情況。1956年1月20日到2月3日，第五次全國監(jiān)察工作會議召開，會議確定加強對人民監(jiān)察通訊員的領(lǐng)導(dǎo)。同年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《監(jiān)察部關(guān)于對人民監(jiān)察通訊員調(diào)整設(shè)置和加強領(lǐng)導(dǎo)的報告》。浙江省監(jiān)察廳也向全省監(jiān)察機關(guān)下發(fā)了《關(guān)于對當(dāng)前人民監(jiān)察通訊員工作應(yīng)如何加強領(lǐng)導(dǎo)的意見》?！兑庖姟诽岢觯簽榧訌姳O(jiān)察通訊員的領(lǐng)導(dǎo)，糾正過去無人負責(zé)的現(xiàn)象，各專、市和省直派駐監(jiān)察機關(guān)，應(yīng)根據(jù)通訊員的多少，設(shè)一專職或兼職此項工作的干部，建立會議、匯報、聯(lián)系等制度。對監(jiān)察通訊員反映的問題應(yīng)認真處理、并將結(jié)果及時答復(fù)。所反映的問題經(jīng)檢查取得顯著成績者，主管監(jiān)察機關(guān)應(yīng)給予表揚或獎勵。同時應(yīng)在一定時期內(nèi)對該工作進行評比，成績優(yōu)良的通訊員或小組應(yīng)給與表揚或獎勵。根據(jù)“注重質(zhì)量、重點設(shè)置”的原則，加以審查調(diào)整。為使監(jiān)察通訊員有精力做好通訊工作，并能反映一些較重的大的問題，在繼續(xù)當(dāng)選或新推選的監(jiān)察通訊員時，不宜任命兼職過多的人員擔(dān)任。最好在工程師、組織及主要技術(shù)員、科員、辦事員級干部中設(shè)置，但應(yīng)符合通訊員通則所規(guī)定的條件。[10]

根據(jù)這一報告精神及浙江省監(jiān)委的部署，全省監(jiān)察機關(guān)對人民監(jiān)察通訊員隊伍進行了整頓。至1956年7月，浙江省有監(jiān)察通訊員1937名，分布在財政、貿(mào)易系統(tǒng)695名，工業(yè)、城市建設(shè)系統(tǒng)422名，糧食系統(tǒng)176名，農(nóng)林、水利系統(tǒng)140名，交通系統(tǒng)111名，文教、衛(wèi)生系統(tǒng)195名，政法系統(tǒng)98名，其他群眾團體80名。杭州市監(jiān)委在1956年的第二季度對全市監(jiān)察通訊員進行了整頓，整頓后，監(jiān)察通訊員人數(shù)增加了90人，為386人。[11]占該年全省人民監(jiān)察通訊員數(shù)量的20%，達到歷史上的頂點。1957年2月，全市有監(jiān)察通訊員392名，占浙江省全省監(jiān)察通訊員數(shù)量的19.7%。這在浙江省所轄的行政級別相同的各市中，監(jiān)察通訊員人數(shù)是最多的。整個隊伍編成62個小組，他們大多分布在財經(jīng)企業(yè)部門，其中工業(yè)、商業(yè)系統(tǒng)的監(jiān)察通訊員為321名，占全市的監(jiān)察通訊員的82%左右，根據(jù)“重點設(shè)置”的原則，政法、教育系統(tǒng)已不再設(shè)置人民監(jiān)察通訊員。至1957年底，對全市監(jiān)察通訊員再次進行了整頓，人數(shù)下降至234名，并確定保留這一數(shù)額，今后不再繼續(xù)發(fā)展。[6]1959年4月，第二屆全國人民代表大會第一次會議通過了根據(jù)國務(wù)院提出的關(guān)于撤銷國家監(jiān)察部的議案。[12]（p282）國家監(jiān)察機構(gòu)的撤銷，自然影響到了其所領(lǐng)導(dǎo)與管轄的人民監(jiān)察通訊員體制。1959年杭州市監(jiān)察局被撤銷。存在7年多的人民監(jiān)察通訊員組織也相應(yīng)被撤銷，其歷史使命宣告終結(jié)。

二、杭州市人民監(jiān)察通訊員的實踐成效

（一）揭發(fā)了大量違法失職、官僚主義行為

新中國成立初期，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重的貪污浪費現(xiàn)象，黨政機關(guān)也存在著各種不同程度的官僚主義作風(fēng)。各級黨和政府發(fā)動了多次群眾運動，加強民主法制建設(shè)、強化監(jiān)督等措施，大張旗鼓與違法失職、官僚主義行為作斗爭。各地人民監(jiān)察通訊員積極配合各種運動，開展工作，與自上而下的檢查相結(jié)合，通過自下而上的檢舉揭發(fā)，極大地調(diào)動了人民群眾政治參與的積極性。

如杭州市綢紗布公司模范監(jiān)察通訊員葉德培在1953年的霉季，積極反映了2000多匹硫化性棉布價值6億元（舊幣）開始發(fā)熱霉變，引起了該公司領(lǐng)導(dǎo)的重視，采取緊急措施，挽回了損失。1954年，浙江紙漿廠記大功監(jiān)察通訊員孫茂根反映了過去該廠一直認為無法解決的代管物資一批（價值7億元），因積壓年久，鐵器開始生銹腐爛，他并積極收集資料提出具體報告，反映給杭州市監(jiān)委，經(jīng)監(jiān)委和有關(guān)部門研究后對該批物資進行了處理。[9]1954年，杭州食品公司監(jiān)察通訊員小組揭發(fā)了市衛(wèi)生局檢驗人員工作不負責(zé)任，檢驗不當(dāng)，經(jīng)過反映后，挽回國家損失8000多萬元（舊幣）。[13]浙江紙漿廠監(jiān)察通訊員反映了該廠代發(fā)前浙江皮帶廠價值7億多萬元的物資積壓一年多時間無人處理，經(jīng)反映給有關(guān)單位后，分批作了處理。杭州電信局監(jiān)察通訊員在1953年棉布統(tǒng)購統(tǒng)銷時，揭發(fā)了省局的工會主席家屬搶購棉布事件。杭州百貨商店監(jiān)察通訊員發(fā)現(xiàn)該公司的營業(yè)員王某在賒銷公司自行車中有販賣自肥等不法行為，經(jīng)反映引起該公司領(lǐng)導(dǎo)的重視并對王進行了處理，同時還教育了其他干部。杭州公交公司監(jiān)察通訊員揭發(fā)了公司有關(guān)部門對設(shè)立的人民意見箱曾有五、六個月無人開啟，并建議有關(guān)部門必須重視人民來信和建立必要的制度，經(jīng)公司領(lǐng)導(dǎo)研究后，落實了專人負責(zé)的制度。監(jiān)察通訊員揭發(fā)了杭州第一醫(yī)院1955年8月至10月發(fā)生重大醫(yī)療事故10起，其中殘疾2人，死亡7人，延長治療時間1人。杭州市監(jiān)察局及時進行了檢查，引起了領(lǐng)導(dǎo)重視，對問題作了處理。[14]

20世紀(jì)50年代，人民監(jiān)察通訊員揭發(fā)反映問題，成為監(jiān)察機關(guān)案件的重要來源。就杭州市監(jiān)委（1954年后改為監(jiān)察局）來說，自成立至1959年被撤銷，干部數(shù)量始終短缺，不超過30人，業(yè)務(wù)繁忙，單靠監(jiān)察部門難以全面、深入地發(fā)現(xiàn)問題。監(jiān)察機關(guān)查處的案件絕大多數(shù)是依靠人民群眾的檢舉與控告，而監(jiān)察通訊員的舉報揭發(fā)則是其中的重要來源之一。以1953年全年杭州市監(jiān)委案件來源為例，杭州市監(jiān)委全年共收結(jié)案件390件，其中上半年移來56件，下半年新收人民檢舉控告141件，人民監(jiān)察通訊員報告33件，非監(jiān)察機關(guān)轉(zhuǎn)來160件，監(jiān)察機關(guān)自己發(fā)現(xiàn)的案件數(shù)量不多。[4]1952年至1957年，監(jiān)察通訊員揭發(fā)反映了大量問題。除了直接反映給本單位黨政領(lǐng)導(dǎo)處理外，還向杭州市監(jiān)察局反映比較重大的問題就達1086起，占杭州市監(jiān)察局公民控訴案件總和的30%左右。[6]

（二）提出各種合理化建議，督促加強管理、改進工作

1949年10月，新中國成立，中國共產(chǎn)黨按照馬克思主義原則，重建國家政治體制，為中國政治參與的發(fā)展提供了一種全新的和有利的環(huán)境，社會民主空氣濃厚，人民大眾有一種“翻身解放”、“當(dāng)家作主”和“揚眉吐氣”的嶄新感覺，人民群眾表現(xiàn)出前所未有的參與熱情，主人翁感空前強烈。作為人民群眾的一員，監(jiān)察通訊員以一種主人翁的姿態(tài)，在反對違法亂紀(jì)和官僚主義斗爭中，積極協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)改進工作、健全制度，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

1954年，杭州市木材公司監(jiān)察通訊員小組反映城站鐵路局裝卸費不合理后，逐級反映給中央鐵道部后，作了調(diào)整，這樣單以該公司計算，一年即能給國家節(jié)省搬運費1億7千多萬元（舊幣）；同時該公司在霉季發(fā)生大批木材霉變現(xiàn)象，經(jīng)該監(jiān)察通訊員小組反映給領(lǐng)導(dǎo)后，及時調(diào)撥出售，避免了價值3億3千多萬元（舊幣）的木材遭受損失。杭州市煉油廠鍋爐經(jīng)常因電機年久霉?fàn)€，而造成多次停電事故，影響生產(chǎn)和安全，經(jīng)該廠監(jiān)察通訊員小組作了詳細檢查后，建議領(lǐng)導(dǎo)調(diào)換了電線，保證了該廠生產(chǎn)安全。杭州公交公司汽車修理廠曾經(jīng)常一面把修理車間所余的木料當(dāng)成廢料任其霉?fàn)€，一面卻又向外面購買木料做家具，經(jīng)該公司監(jiān)察通訊員小組建議領(lǐng)導(dǎo)利用原有木料后，節(jié)約木料費500余萬元。（舊幣）[13]1956年，杭州針織廠監(jiān)察通訊員朱啟功在工作中發(fā)現(xiàn)選擇的新廠址不當(dāng)，存在很多問題，隨即向市監(jiān)察局反映并提出了建議，后經(jīng)有關(guān)部門再次論證，改變了原來計劃的廠址，避免了國家40余萬元的投資損失。都錦生絲織廠監(jiān)察通訊員小組，發(fā)現(xiàn)車間積壓原料，向廠方提出加工生產(chǎn)以及塔夫絨車間由6匹改為12匹的建議被廠方采納后，一年當(dāng)中，為國家節(jié)約人力物力達6萬6千多元。[6]

（三）積極宣傳監(jiān)察工作的意義與作用，以提高人民群眾的監(jiān)督意識

中國是一個有幾千年皇權(quán)專制傳統(tǒng)的國家。長期不發(fā)展的政治參與歷史以及造成這種不發(fā)展的各種社會存在和社會環(huán)境在國民的心理上形成了厚重的政治文化積淀，這種文化表現(xiàn)在：家族意識和鄉(xiāng)土觀念、重禮俗不重法制、對權(quán)力既崇拜又疏遠、膽小怕事和盲目從眾等。[14](pp169～172)民眾普遍政治認知水平低下，“政治自我”意識包括政治監(jiān)督意識嚴(yán)重缺乏。新中國成立后，社會主義的政治生活實踐催化著國民傳統(tǒng)政治文化的改造與轉(zhuǎn)型。但是，幾千年積淀下來的傳統(tǒng)政治文化不可能一下子在人們頭腦中抹去，大量的封建傳統(tǒng)觀念還繼續(xù)殘留并作用于政治生活。新的社會制度雖然建立了，人們的行為觀念卻依然受到傳統(tǒng)政治文化的影響，甚至某些封建因素被強化，如普遍的個人崇拜、“清官”意識等。民眾或是政治盲從、或是不知道如何監(jiān)督以及不敢監(jiān)督政治權(quán)力。

20世紀(jì)50年代，廣大群眾普遍對人民監(jiān)察工作包括監(jiān)察通訊員工作陌生而無知，甚至不少群眾和干部對人民監(jiān)察通訊員工作存在模糊甚至錯誤的認識。一些人認為監(jiān)察通訊員是專門監(jiān)督改造工人；有的認為監(jiān)察通訊員是監(jiān)督資本家偷稅漏稅的；[13]有的認為監(jiān)察通訊員從事的是秘密工作；還有一些干部認為監(jiān)察通訊員是專門“挑錯”、“找碴”的活。因此，宣傳監(jiān)察工作的重要性及其意義，成為廣大監(jiān)察通訊員的一項基礎(chǔ)性工作。如利群煙廠的監(jiān)察通訊員召開積極分子座談會，利用擴音機，黑板報等大力宣傳監(jiān)察工作的意義與作用。該廠有不少職工群眾這樣反映說：“過去沒有監(jiān)察通訊員，我們大小問題都不敢向廠的領(lǐng)導(dǎo)反映，因為反映小問題怕領(lǐng)導(dǎo)嫌麻煩，反映大問題怕領(lǐng)導(dǎo)耍報復(fù)，現(xiàn)在有了監(jiān)察通訊員就有了靠山，大小問題都可向監(jiān)察通訊員反映。”[7]杭州醫(yī)藥公司監(jiān)察通訊員小組以工會組織作為監(jiān)察通訊員工作的宣傳平臺，結(jié)合工會活動，批評揭發(fā)壞人壞事。該公司監(jiān)察通訊員柴本鈞利用早會或科務(wù)會議等時間，宣傳監(jiān)察工作的任務(wù)、性質(zhì)。在職工代表大會上，監(jiān)察通訊員小組向全體代表匯報了監(jiān)察通訊員小組開展的工作。[6]杭州市稅務(wù)局上城分局監(jiān)察通訊員小組召開群眾座談會，進一步宣傳人民監(jiān)察通訊員的性質(zhì)、任務(wù)及具體職責(zé)。由于人民監(jiān)察通訊員努力工作、積極宣傳的結(jié)果，監(jiān)察工作在群眾中的影響也日益擴大。

（四）依靠與團結(jié)群眾，積極反映群眾問題，提出建議，改善了職工的福利條件

監(jiān)察通訊員分布在各個不同的部門，在各個不同的崗位上工作，大多數(shù)是處于基層，和群眾直接接觸較多。人民監(jiān)察通訊員充分利用這一有利條件，廣泛聯(lián)系群眾，了解群眾意見。監(jiān)察通訊員周佑水說：“我們僅僅是幾個人，幾雙眼睛和耳朵，是不能全面發(fā)現(xiàn)問題的。必須依靠大家才能把工作做好。”他們經(jīng)常召開群眾座談會，向群眾匯報工作征求意見。杭州市木材公司模范通訊員小組，還積極培養(yǎng)通訊員助手，通過他們來發(fā)現(xiàn)問題。[9]1955年，利群煙廠廠里的浴室因鍋爐太小，熱水不夠，職工們經(jīng)常洗了一半，就變冷水，廠里不少職工常常受寒生病，該廠監(jiān)察通訊員小組將這些情況向廠領(lǐng)導(dǎo)反映，并提出了將工場里的熱水管子接到浴室里去的辦法。但過了半個多月，沒有改進，監(jiān)察通訊員又向領(lǐng)導(dǎo)提出了意見，但廠領(lǐng)導(dǎo)認為這樣做會造成生產(chǎn)用煤與生活用煤分不開，監(jiān)察通訊員認為這個問題容易解決，廠長口頭上答應(yīng)了，但過了一個多月，問題仍然沒有解決。監(jiān)察通訊員小組內(nèi)也有個別同志一度產(chǎn)生消極情緒。但是監(jiān)察通訊員小組認為這一問題關(guān)系到職工的福利與身體健康，因此他們并不氣餒，進一步收集了工人生病的情況，掌握了具體事實后，監(jiān)察通訊員小組再一次向領(lǐng)導(dǎo)提出來。經(jīng)過不少周折，終于得到解決。人民監(jiān)察通訊員還通過設(shè)置意見箱，意見簿、座談會、個別訪問等方式，收集群眾對政府的政策、法令及本單位工作、生產(chǎn)上的意見。杭州市傳染病醫(yī)院監(jiān)察通訊員嚴(yán)冬蘭，由于貫徹了群眾路線的工作方法，當(dāng)選5個月中向本單位領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察機關(guān)揭發(fā)反映的問題共達30件，并且大部分獲得了解決，獲得群眾好評。有的群眾深有感觸地說：“冬蘭是能夠幫助我們解決問題的。”[11]群眾普遍認為，監(jiān)察通訊員小組處理問題及時而公正。如杭州市傳染病醫(yī)院兩個職工有一次在食堂吃飯時突然吵了起來，旁邊工友當(dāng)場就說：“你們吵什么！有事反映給監(jiān)通員（指監(jiān)察通訊員）好了，監(jiān)通員組織是講道理的?！盵6]由于人民監(jiān)察通訊員心系群眾，努力為群眾反映與解決問題，因而他們在群眾中樹立了較高的威信。

當(dāng)然，杭州市人民監(jiān)察通訊員工作也存在一些問題，如：人民監(jiān)察通訊員分布及工作開展不夠平衡；一些單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)察通訊員工作不夠重視，對監(jiān)察通訊員存在抵觸情緒；甚至對監(jiān)察通訊員進行打擊報復(fù)。一些監(jiān)察通訊員對監(jiān)察通訊工作認識不足，把監(jiān)察通訊工作當(dāng)作“額外負擔(dān)”等。但瑕不掩瑜，新中國初期的人民監(jiān)察通訊員制度作為一種專門監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式，切實地提供了民眾監(jiān)督和干部接受監(jiān)督的制度實踐環(huán)境，對于發(fā)展新型的民主制度，鞏固新生的國家政權(quán)和加強執(zhí)政黨建設(shè)，起到了十分重要的作用。

三、杭州市人民監(jiān)察通訊員實踐的歷史經(jīng)驗

杭州市人民監(jiān)察通訊員實踐走過了7年的歷程，積累了豐富的歷史經(jīng)驗，也為當(dāng)今監(jiān)督監(jiān)察工作與反腐倡廉建設(shè)提供了生動的啟示。

（一）重視人民群眾監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾在民主政治建設(shè)中的巨大作用

20世紀(jì)50年代，杭州市地方黨政重視人民監(jiān)察通訊員工作。一是注重提高監(jiān)察通訊員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治水平，以發(fā)揮監(jiān)察通訊員的積極作用。1953年，杭州市監(jiān)察機關(guān)印發(fā)了“人民監(jiān)察通訊員手冊”等資料，組織全體監(jiān)察通訊員學(xué)習(xí)。相繼編發(fā)了《人民監(jiān)察通訊員工作》簡報、《監(jiān)察通訊員簡訊》，這些內(nèi)刊主要刊登內(nèi)容有：有關(guān)闡釋國家監(jiān)察機關(guān)及監(jiān)察通訊員的性質(zhì)、任務(wù)，以及上級監(jiān)察機關(guān)有關(guān)監(jiān)察通訊員業(yè)務(wù)的指示等文章；杭州市監(jiān)察機關(guān)各個時期有關(guān)監(jiān)察通訊員工作的總結(jié)、計劃以及專門問題的監(jiān)督意見等文章；監(jiān)察通訊員的工作經(jīng)驗和體會；各個崗位上監(jiān)察通訊員的動態(tài)。并下發(fā)至全市各監(jiān)察通訊員小組，使之互通信息、加強相互間的了解溝通和交流經(jīng)驗。[11]二是深入各監(jiān)察通訊員小組，加強具體的工作指導(dǎo)。杭州市監(jiān)察局確定專人具體負責(zé)這項工作，經(jīng)常深入訪問各小組，搜集情況，幫助解決困難。如從1956年全年看，其中有三分之一的反映材料是由市監(jiān)察機關(guān)直接訪問來的。定期向監(jiān)察通訊員布置監(jiān)督反映的重點，使他們心中有數(shù)，便于抓住中心反映問題。每年每季度都有簡單扼要的監(jiān)察通訊員反映問題的重點，每次均根據(jù)不同情況，不同系統(tǒng)提出不同的要求，由各小組具體研究貫徹。這樣便于監(jiān)察通訊員發(fā)現(xiàn)問題，又可以按照市監(jiān)察機關(guān)的意圖反映情況。要求監(jiān)察通訊員結(jié)合本身業(yè)務(wù)開展監(jiān)察通訊員工作。三是定期或不定期地召開人民監(jiān)察通訊員會議。杭州市監(jiān)委從1952年至1959間，一共召開了4次全市性的人民監(jiān)察通訊員會議，主要是總結(jié)和布置工作。會中，杭州市市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常到會并作講話。如1957年2月召開的第四次全市監(jiān)察通訊員大會上，副市長顧春林在會上作了報告，指出：“沒有監(jiān)察工作，干部就要變質(zhì)。黨和政府十分重視監(jiān)察工作，監(jiān)察通訊員的責(zé)任是重大的，也是光榮的?！辈⑻岢霰O(jiān)察部門應(yīng)就各單位如何領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作作出規(guī)定。[6]根據(jù)這一精神，監(jiān)察局很快以市人民委員會的名義下發(fā)了《關(guān)于加強對全市人民監(jiān)察通訊員的領(lǐng)導(dǎo)的意見》，這些具體措施有力地鼓舞了人民監(jiān)察通訊員積極地開展工作。

（二）調(diào)整人民監(jiān)察通訊員隊伍，以純潔和鞏固組織

20世紀(jì)50年代，人民監(jiān)察通訊員廣泛地揭發(fā)了國家行政機關(guān)和企業(yè)部門的各種不良現(xiàn)象，在改進工作和維護國家紀(jì)律方面，發(fā)揮了重要作用。但是，也存在著某些監(jiān)察機關(guān)對人民監(jiān)察通訊員領(lǐng)導(dǎo)薄弱和支撐不力的現(xiàn)象。就監(jiān)察通訊員組織來說，隨著形勢的發(fā)展和變化，監(jiān)察通訊員隊伍也發(fā)生了變化。監(jiān)察通訊員本人所在組織機構(gòu)的變動，如合并或撤銷等原因，使監(jiān)察通訊員由相對集中變得分散；原來身份是工人或一般干部的監(jiān)察通訊員，后來很多被提拔為單位負責(zé)人，幾乎無暇顧及監(jiān)察通訊員工作；有些監(jiān)察通訊員后來犯了錯誤；有的監(jiān)察通訊員小組長期未開展工作等。如不及時整頓，將使監(jiān)察通訊員組織陷于癱瘓狀態(tài)，不能發(fā)揮實際作用。1956年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《監(jiān)察部關(guān)于對人民監(jiān)察通訊員調(diào)整設(shè)置和加強領(lǐng)導(dǎo)的報告》。[15]要求注意質(zhì)量，重點設(shè)置。由此拉開了全國的全面整頓人民監(jiān)察通訊員組織的序幕。按照這一部署，杭州市監(jiān)察機關(guān)自1956年開始了對監(jiān)察通訊員全面系統(tǒng)的整頓。在整頓前，杭州市監(jiān)察局經(jīng)過了深入細致的摸底工作，訂出整頓計劃。市監(jiān)察機關(guān)參加監(jiān)察通訊員小組討論，啟發(fā)大家開展批評與自我批評，通過檢查總結(jié)，每個同志對照條件，明確自己是否能繼續(xù)擔(dān)任監(jiān)察通訊員，最后通過群眾選舉，組織任命。整頓中，撤銷了過去不起作用的監(jiān)察通訊員小組，落選和淘汰了一貫工作疲沓和政治歷史沒有搞清楚的監(jiān)察通訊員，合理調(diào)整了各單位監(jiān)察通訊員的布局，新任了大批積極分子為監(jiān)察通訊員。通過整頓，進一步純潔了組織，提高了監(jiān)察通訊員的積極性。

（三）樹立典型，定期地獎勵優(yōu)秀人民監(jiān)察通訊員

榜樣的力量是無窮的。因此，對人民監(jiān)察通訊員進行適當(dāng)?shù)募睿欣谡{(diào)動他們工作的積極性。1954年9月21日，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會公布了《人民監(jiān)察通訊員獎勵暫行辦法》。[16]根據(jù)中監(jiān)委這一獎勵辦法，杭州市每年都開展了不同形式的評獎工作。評獎工作一般有四個階段：一是準(zhǔn)備階段。首先選擇工作基礎(chǔ)好的單位進行試點試評，以指導(dǎo)全面工作。并對全市各監(jiān)察通訊員小組的工作情況作進一步的了解，在監(jiān)察通訊員代表會議上選出各有關(guān)部門的代表，組成評模委員會，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)工作。二是動員階段。召開監(jiān)察通訊員小組長會議，布置評模工作計劃，批判對評模工作的各種不正確的認識，各小組長將工作計劃的精神，向本單位領(lǐng)導(dǎo)匯報以爭取支持，召開小組會議，學(xué)習(xí)評模的重要性和模范條件。三是評比階段。在初評階段，各監(jiān)察通訊員根據(jù)自己做的工作，對照模范條件，認真總結(jié)材料；各小組召開會議，根據(jù)各人的總結(jié)的材料，開展批評與自我批評，并提出了初步評獎結(jié)果；最后將初評材料交給原單位領(lǐng)導(dǎo)和群眾審查。四是復(fù)評階段。召開了評模委員會審查各小組上報的初評材料。根據(jù)“人民監(jiān)察通訊員獎勵辦法”，結(jié)合本市監(jiān)通工作情況，大致劃分了“模范稱號”、“記功、記大功”和“表揚”的界限，并審查其材料的真實性，以最后確定給獎的人民監(jiān)察通訊員和小組。通過評模工作，進一步提高了人民監(jiān)察通訊員的思想水平和工作積極性，鼓勵了先進，鞭策了落后，進一步密切了監(jiān)察通訊員與群眾的聯(lián)系。

（四）重視人民監(jiān)察通訊員制度建設(shè)，使監(jiān)察通訊員工作規(guī)范化、程序化，切實保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)利

20世紀(jì)50年代，人民監(jiān)察通訊員制度建立以來，各級監(jiān)察機關(guān)比較重視相關(guān)制度建設(shè)。杭州市監(jiān)委自1952年開始，結(jié)合杭州市實際情況，也相繼出臺了《設(shè)置人民通訊員條例》、《細則》、《獎勵辦法》等。屬其領(lǐng)導(dǎo)的各單位的監(jiān)察通訊員小組也建立了會議、學(xué)習(xí)、宣傳、問題登記、工作報告等制度。如杭州市棉紡織廠監(jiān)察通訊員小組每月規(guī)定一次小組會議，2次宣傳工作，每一周開啟一次意見箱，還定期布置與檢查每個時期的工作。[11]杭州市公交公司監(jiān)察通訊員小組每個時期制訂出監(jiān)察通訊小組活動的具體計劃，并根據(jù)每個監(jiān)察通訊員的特點進行詳細分工，給每人畫一張工作日程表，使小組每一個成員明了工作流程，小組并規(guī)定每個成員匯報工作的時間及內(nèi)容。[17]由于加強了制度建設(shè)，人民監(jiān)察通訊員工作取得了一定成效。當(dāng)然，20世紀(jì)50年代后期，由于過分地強調(diào)行政監(jiān)察工作絕對服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的監(jiān)察后來逐漸取代了行政監(jiān)察。人民監(jiān)察通訊員的地位也相繼下降。尤其是人民監(jiān)察通訊員制度本身的缺陷，如監(jiān)察通訊員只能反映問題而不能處理和質(zhì)詢問題，人民監(jiān)察通訊員為義務(wù)職，其權(quán)利不能得到有效的保障。對監(jiān)察通訊員的打擊報復(fù)時有發(fā)生，監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察通訊員反映的問題處理不夠及時，對監(jiān)察通訊員缺乏實質(zhì)性的激勵和公共權(quán)力機關(guān)整體上信息不夠透明等。這些問題的存在不同程度地影響了人民監(jiān)察通訊員的積極性。這反過來昭示我們：國家政權(quán)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)需要加強監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威，需要切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，制度設(shè)計要嚴(yán)密科學(xué)，尊重人民主體地位，以充分發(fā)揮人民群眾監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的重要作用。

[注釋]

[1]杭州市地方志編撰委員會：《杭州市志》，第1卷，中華書局，1995年版。

[2]杭州市地方志編撰委員會：《杭州市志》第9卷，中華書局，1997年版。

[3]《人民日報》，1951年9月11日，第3版。

[4]杭州市檔案館藏：J105-1-10。

[5]杭州市檔案館藏：J105-1-62。

[6]杭州市檔案館藏：J105-1-49。

[7]浙江省檔案館藏：J104-004-034。

[8]杭州市檔案館藏：J105-1-6。

[9]杭州市檔案館藏：J105-1-19。

[10]浙江省檔案館藏：J104-7-76。

[11]杭州市檔案館藏：J105-1-41。

[12]《建國以來重要文獻選編》（第12冊），中央文獻出版社，1996年版。

[13]杭州市檔案館藏：J105-1-18。

[14]陶東明、陳明明：《當(dāng)代中國政治參與》，浙江人民出版社，1998年版。

[15]《人民日報》，1956年8月16日，第4版。

[16]政務(wù)院人民監(jiān)察委員會編：《人民監(jiān)察》第20期，1954年10月10日。杭州市檔案館藏：H-2-1-6-4-機關(guān)刊物。

責(zé)任編輯：劉華安

D916.17

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1008-4479（2015）01-0086-08

2014-06-18

國家社科基金項目“新中國初期人民監(jiān)察通訊員制度及其實踐經(jīng)驗研究”(課題編號：10BDJ015)的階段性成果。

鄔思源（1966-），上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)人文社會科學(xué)部教授，法學(xué)博士，主要研究方向為中國近現(xiàn)代政治思想史、政治學(xué)。