□ 許天翔

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以權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化推動(dòng)反腐敗法治化
——“反腐敗法治化與權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化研討會(huì)”綜述

□ 許天翔

2015年8月8日，由浙江大學(xué)中國地方政府創(chuàng)新研究中心主辦的“反腐敗法治化與權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化研討會(huì)”在杭州召開。與會(huì)專家圍繞反腐敗法治化與權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化這一研討主題，就反腐敗法治化基于權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化、權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的本土性、權(quán)力集中與權(quán)力制約的政治邏輯、地方政府土地經(jīng)營行為與高廉政風(fēng)險(xiǎn)、法治與權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)路徑等議題展開了深入的研討，并提出一些啟發(fā)性的觀點(diǎn)。

權(quán)力結(jié)構(gòu) 權(quán)力制約 反腐敗

2015年8月8日，由浙江大學(xué)中國地方政府創(chuàng)新研究中心主辦的“反腐敗法治化與權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化研討會(huì)”在浙江大學(xué)召開。清華大學(xué)政治學(xué)系景躍進(jìn)教授、北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系張靜教授、美國哥倫比亞大學(xué)政治學(xué)系呂曉波教授、浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系曹正漢教授、中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所韓旭研究員、浙江大學(xué)政府管理系陳國權(quán)教授等出席了研討會(huì)。本次會(huì)議由陳國權(quán)教授主持。

浙江大學(xué)中國地方政府創(chuàng)新研究中心主任陳國權(quán)教授報(bào)告了國家社科基金重大項(xiàng)目《反腐敗法治化與科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究》的研究進(jìn)展和成果，與會(huì)專家學(xué)者圍繞反腐敗法治化與權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化這一研討主題，就反腐敗法治化基于權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化、權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的本土性、權(quán)力集中與權(quán)力制約的政治邏輯、地方政府土地經(jīng)營行為與高廉政風(fēng)險(xiǎn)、法治與權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)路徑等議題展開了深入的研討。

一、 反腐敗法治化基于權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化

實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)化是反腐敗法治化的基礎(chǔ)，反腐敗法治化必須基于科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。因此，實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)在效率維度和廉潔維度之間的平衡，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)反腐敗法治化是權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的主要目標(biāo)。

陳國權(quán)教授首先指出，權(quán)力結(jié)構(gòu)主要是指權(quán)力之間的穩(wěn)定關(guān)系，而權(quán)力運(yùn)行機(jī)制主要是指權(quán)力目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程的規(guī)則。公有制下地方政府的經(jīng)營行為、效率優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略以及法治缺失等因素導(dǎo)致了地方政府采用集權(quán)或再集權(quán)的政企統(tǒng)合治理的方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而造成了權(quán)力結(jié)構(gòu)的扭曲，形成了中國的高廉政風(fēng)險(xiǎn)。這造成了某些領(lǐng)域、職位腐敗的高發(fā)易發(fā)，由此產(chǎn)生了系統(tǒng)性腐敗。從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度來看，效率、公平、廉潔是國家治理的三大維度。效率維度的實(shí)現(xiàn)需要分工，公平維度的實(shí)現(xiàn)需要賦權(quán)，廉潔維度的實(shí)現(xiàn)需要制約監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)反腐敗法治化的科學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)主要由基于效率維度的分工和基于廉潔維度的制約監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)組成。過于追求效率會(huì)導(dǎo)致“能人腐敗”，過于追求廉潔也會(huì)導(dǎo)致消極的行政不作為。因此，如何實(shí)現(xiàn)基于效率的分工和基于廉潔的制約之間的平衡是權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的核心問題。

景躍進(jìn)教授認(rèn)為中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制具有高自主性、高效率和弱制約監(jiān)督的特點(diǎn)。在中國政治體制的安排中，人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，高于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)通過人大選舉產(chǎn)生并受人大監(jiān)督。它不是一個(gè)三權(quán)并立、相互制衡的體制。這種體制安排具有深厚的歷史文化傳統(tǒng)，建立在對(duì)權(quán)力所有者是善的假設(shè)上，它將效率賦予權(quán)力所有者，而缺乏對(duì)權(quán)力分權(quán)制約的制度安排。在中國推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，黨國體制可以發(fā)揮高度的自主性，通過制定宏大、長遠(yuǎn)的頂層設(shè)計(jì)，注重發(fā)展的效率，克服既得利益的牽制，在決策正確的時(shí)候具有巨大的優(yōu)勢。但是“文革”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后的腐敗蔓延也表明必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化。

呂曉波教授從“透明國際”的世界反腐敗報(bào)告和CPI指數(shù)存在的問題和不足出發(fā)，認(rèn)為國外的腐敗研究已經(jīng)到了瓶頸階段。他將西方反腐敗的研究成果總結(jié)為四個(gè)半方面的研究——腐敗的定義、成因、結(jié)果、規(guī)律和政策研究。他認(rèn)為十八大以來中國共產(chǎn)黨重拳反腐的規(guī)模之大、涉及面之廣、成果之顯著是前所未有的。在未來反腐敗和廉政建設(shè)的過程中，要實(shí)現(xiàn)反腐敗的去政治化，最終實(shí)現(xiàn)反腐敗制度化和法治化。制度和法治是反腐敗的試金石。在廉政建設(shè)中應(yīng)通過增加市場競爭、減少權(quán)力尋租空間、減少國家干預(yù)的方式，以及實(shí)行政府權(quán)力透明化的陽光法案、官員收入財(cái)產(chǎn)公開、增強(qiáng)反腐敗法律法規(guī)的操作性等措施實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)反腐敗法治化。其中增強(qiáng)反腐敗法律法規(guī)的操作性作用十分關(guān)鍵，缺乏操作性的法律法規(guī)容易導(dǎo)致有法不執(zhí)行和選擇性執(zhí)法的問題，助長產(chǎn)生腐敗的道德風(fēng)險(xiǎn)。

二、權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的本土性

中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制具有鮮明的本土化特征，由此形成了不同于西方的政治體制和政治發(fā)展道路。制度本身沒有好壞之分，只有是否適合各國國情和發(fā)展需要的區(qū)別。中國的政治體制在克服了眾多困難和挑戰(zhàn)的情況下，取得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、社會(huì)進(jìn)步和國際地位提升等一系列巨大成就。因此，對(duì)中國特色的政治實(shí)踐進(jìn)行理論總結(jié)，探索權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的中國道路，進(jìn)而形成中國權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治體制研究的新范式，就成為學(xué)界刻不容緩的任務(wù)和使命。

景躍進(jìn)教授從中國崛起對(duì)比較政治學(xué)中的核心主題——民主化研究所提出的根本性挑戰(zhàn)出發(fā)，主張實(shí)現(xiàn)從體制轉(zhuǎn)型研究向體制版本升級(jí)研究范式的轉(zhuǎn)變。景教授認(rèn)為傳統(tǒng)的民主化研究主要關(guān)注于體制轉(zhuǎn)型的問題，以實(shí)現(xiàn)政治體制轉(zhuǎn)型作為最終目標(biāo)。它存在兩點(diǎn)不足：第一，在民主化理論中一般將中國歸類為“威權(quán)體制”，“威權(quán)體制”對(duì)解釋中國政治體制來說不是一種很好的描述概念。從中國的歷史、文化、政治等角度來說，黨國體制才是一個(gè)恰當(dāng)?shù)母拍?。第二，傳統(tǒng)理論認(rèn)為威權(quán)體制無法解決其政權(quán)合法性，其崩潰只是個(gè)時(shí)間問題，最終會(huì)向民主體制轉(zhuǎn)型。但比較政治學(xué)的理論和現(xiàn)實(shí)是聯(lián)系在一起的，中國沒有崩潰、中國模式的成功以及中國的崛起這一系列的現(xiàn)實(shí)，不斷沖擊著西方傳統(tǒng)的理論觀點(diǎn)，重塑著比較政治學(xué)理論。這表明黨國體制具有高度的彈性并將不斷延續(xù)發(fā)展，有可能同自由民主體制長期共存、互相競爭達(dá)到新的平衡。與此同時(shí)，在黨國體制的內(nèi)部有可能實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、合理化。從這兩個(gè)方面看，傳統(tǒng)體制轉(zhuǎn)型范式的解釋力就存在不足。因此,應(yīng)當(dāng)跳出傳統(tǒng)體制轉(zhuǎn)型的研究框架，從黨國體制版本不斷升級(jí)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，轉(zhuǎn)而構(gòu)建體制版本升級(jí)的理論框架，形成新的研究取向。這對(duì)原有的體制轉(zhuǎn)型理論，對(duì)整個(gè)比較政治學(xué)提出了根本性的挑戰(zhàn)，但同時(shí)這并不是否定學(xué)科的普遍價(jià)值，而是重構(gòu)學(xué)科的普遍價(jià)值。

張靜教授同樣認(rèn)為對(duì)反腐敗法治化和權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的探索應(yīng)堅(jiān)持中國特色的分析范式，努力挖掘本土的實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約和監(jiān)督的基層實(shí)踐案例。她認(rèn)為在中國基層有大量對(duì)法治和權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的治理實(shí)踐。這些探索實(shí)踐取得了很好的治理效果，形成了獨(dú)特的模式，但這些對(duì)法治和權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的實(shí)踐探索并沒有得到學(xué)術(shù)界很好的總結(jié)。此外，中國權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成，轉(zhuǎn)型和科學(xué)化有其自身的正當(dāng)性和發(fā)展規(guī)律。長期以來，中國學(xué)界多以西方化的分析視角和研究框架來看待中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，并得出習(xí)慣性的結(jié)論認(rèn)為中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性較弱。因此，中國權(quán)力結(jié)構(gòu)正當(dāng)性較弱在某種程度上是理論論證的失敗，而非中國實(shí)踐的失敗。

陳國權(quán)教授認(rèn)為，中國以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是不同于西方式的立法、行政、司法權(quán)之間三權(quán)分立的政治體制。決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)三分的邏輯起點(diǎn)是決策活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)與監(jiān)督活動(dòng)的三事分工。由三事分工進(jìn)而引導(dǎo)出決策職能、執(zhí)行職能與監(jiān)督職能的三職分定?；谪?zé)任政府責(zé)權(quán)一致的原則確立了決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任的三責(zé)分置，最后才形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分立。中國權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制科學(xué)化所遵循的內(nèi)在邏輯是:三事分工、三職分定、三責(zé)分置最后到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約平衡的權(quán)力分立體系。建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相互制約與平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，不僅是中國特色權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的必由之路，而且具有普適意義。

韓旭研究員認(rèn)為近現(xiàn)代意義上的社會(huì)科學(xué)諸學(xué)科都是在歐美諸國率先發(fā)展成熟,進(jìn)而被引進(jìn)、介紹到廣大發(fā)展中國家。但西方世界輸出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式在輸入國大都以失敗告終,越來越多的學(xué)者懷疑和批判傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)的歐洲中心論傾向，開始重視和利用本國的傳統(tǒng)文化資源,加強(qiáng)對(duì)本國問題的研究,倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)研究“本土化”。在我國,學(xué)術(shù)研究的“本土化”就是學(xué)術(shù)研究的“中國化”，就是建構(gòu)“中國特色”的社會(huì)科學(xué)研究。從一個(gè)方面來說，建構(gòu)中國特色的學(xué)科理論體系從本質(zhì)上講就是要求學(xué)界能夠正確地描述并科學(xué)地解釋中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)，揭示中國特色的權(quán)力運(yùn)行規(guī)律,預(yù)測中國權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的前景,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但從另一方面來講，我們也要防止從一種文化偏見落入另一種文化偏見。在超越西方文化制約的同時(shí),也要超越自身的局限。在實(shí)現(xiàn)“本土化”、“中國化”之后,就要復(fù)歸到重塑普遍性規(guī)則的層面上來。為此,學(xué)界應(yīng)加快學(xué)科本土化和國際化的進(jìn)程,并把本土化研究與國際化研究結(jié)合起來,獲得新的發(fā)展和新的繁榮。

三、權(quán)力集中與權(quán)力制約的政治邏輯

中國國家治理體制既經(jīng)歷過集權(quán)化的階段也實(shí)行過分權(quán)化，從而呈現(xiàn)出集權(quán)—分權(quán)交替并存的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。集權(quán)和分權(quán)的制度安排都有其各自的權(quán)力目的和政治邏輯。無論是選擇集權(quán)還是分權(quán)都是為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的根本目標(biāo)。

景躍進(jìn)教授認(rèn)為，在中國既有的、長期執(zhí)政的、集權(quán)的政治體制中如何進(jìn)行權(quán)力制約監(jiān)督是一個(gè)根本問題。中國近代的歷史遭遇導(dǎo)致了革命政黨選擇采取集權(quán)的方式去挽救民族危亡、抗擊侵略進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家整合的模式，由此形成了黨國體制。因此，從歷史實(shí)踐上看，集權(quán)在中國是一個(gè)正面價(jià)值，它具有正面的作用。從理論上看，馬克思主義建立在對(duì)三權(quán)分立學(xué)說的揚(yáng)棄之上，集權(quán)是整合人民意志的集權(quán)，對(duì)人民權(quán)力的制衡是荒謬的。然而人們對(duì)集權(quán)的正面看法并非一成不變?！拔母铩彼┞兜募瘷?quán)危害以及市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所帶來的大規(guī)模腐敗問題對(duì)集權(quán)的正面價(jià)值形成了巨大的沖擊。如何解決中國的集權(quán)—分權(quán)問題在理論和實(shí)踐上都是全新的。無論是西方的自由主義、馬克思主義還是中國自身革命的實(shí)踐都沒有提供答案。

曹正漢教授對(duì)景躍進(jìn)教授提出的集權(quán)曾作為正面價(jià)值的看法表示肯定。曹教授指出，政府和企業(yè)雖是兩個(gè)完全不同的領(lǐng)域，但兩者都面臨外界的競爭壓力，都屬于科層的組織結(jié)構(gòu)，聚焦于效率的提升。事實(shí)上，企業(yè)組織的集權(quán)程度并不低于政府。現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部通常是相當(dāng)集權(quán)的，其權(quán)力往往集中在少數(shù)企業(yè)家手中。因?yàn)槠髽I(yè)面臨激烈的市場競爭，要在激烈的市場競爭中脫穎而出，最根本在于提高效率，獲取盈利。因此企業(yè)必須集中權(quán)力，以快速、正確的決策，堅(jiān)決、高效的執(zhí)行來組織生產(chǎn)，而不是采用分權(quán)制約的方式去消解效率。一個(gè)企業(yè)只要能實(shí)現(xiàn)效率、盈利以及在市場競爭中勝出等目標(biāo)，企業(yè)家信奉什么樣的思想是無關(guān)緊要的。但政府與企業(yè)不同，政府掌握的是公共權(quán)力，必須防止公共權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵犯，因此需要法治與分權(quán)制衡。企業(yè)面臨市場競爭，國家也面臨國際競爭的壓力，中國歷史上面臨巨大的內(nèi)憂外患，采取了集權(quán)的政治體制。但當(dāng)前國內(nèi)外環(huán)境出現(xiàn)了一系列巨大的變化，中國崛起成為世界性的大國，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也呼喚著法治和政治體制轉(zhuǎn)型，在對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的探索中，未來還有很長一段路要走。此外，曹正漢教授還從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，指出權(quán)力分工與權(quán)力的制約監(jiān)督兩者并不能直接劃等號(hào)。他認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中分工在某種程度上就是為了合作，為了更好的合作或更高水平的合作。分工本身有一定制約的因素但沒有包含絕對(duì)制約的含義。在這個(gè)意義上，權(quán)力分工可能是權(quán)力實(shí)現(xiàn)更高效、更合理運(yùn)行的手段，而非實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約監(jiān)督和權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡的手段。

權(quán)力結(jié)構(gòu)中的分權(quán)還必須與法治相結(jié)合。法治缺失下的權(quán)力分割只會(huì)造成不同權(quán)力之間的矛盾與沖突，既造成效率維度的損失，又無法提高廉潔維度的水準(zhǔn)。

針對(duì)這一重大問題，韓旭研究員認(rèn)為權(quán)力的分權(quán)制約還必須警惕形成“部門主義”的風(fēng)險(xiǎn)。部門主義是長期困擾我國政府管理體制的問題之一，它形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期。部門主義容易產(chǎn)生行業(yè)壟斷、政出多門以及多頭執(zhí)法等問題，形成部門組織、職能上的膨脹，如不加以改革會(huì)致使部門利益、集團(tuán)利益擴(kuò)張并最終凌駕于公共利益之上的危險(xiǎn)局面。因此必須警惕分權(quán)所帶來部門主義的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，法治是規(guī)范權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制、克服部門主義的根本方法?？朔块T主義的弊端要深化政府職能轉(zhuǎn)變、改革傳統(tǒng)的行業(yè)管理模式、建立公共財(cái)政體制、完善監(jiān)督體系等等，但最根本的就是要建立法治政府。法治政府能夠使政府各部門之間的職能和權(quán)限比較明確，解決我國政府中長期存在的部門主義。部門主義只有隨著法治政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，才能逐步解決。這就意味著在分權(quán)之外還應(yīng)該設(shè)立法治政府的建設(shè)目標(biāo)，否則單純的分權(quán)容易形成權(quán)力的矛盾和沖突，造成效率的損失，阻礙改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。消除權(quán)力分工的副產(chǎn)品——部門主義是法治政府建設(shè)的一個(gè)基本目標(biāo),這也有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化和政府廉潔化，提高黨的執(zhí)政能力與合法性，實(shí)現(xiàn)依法治國的目標(biāo)。

四、 地方政府土地經(jīng)營行為與高廉政風(fēng)險(xiǎn)

呂曉波教授以自身研究成果為例，認(rèn)為國家政治問題很大程度上是財(cái)政問題。他以自己對(duì)二十世紀(jì)中國地方政府的財(cái)政問題研究為例，說明了政府財(cái)政收入和經(jīng)營行為的變遷過程。具體而言，東部地區(qū)的財(cái)政收入主要依靠雄厚的工商業(yè)基礎(chǔ)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的稅收；西部地區(qū)由于缺乏基礎(chǔ)加之戰(zhàn)略地位重要主要依靠中央政府的高轉(zhuǎn)移支付；中部地區(qū)既沒有東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)又缺乏西部地區(qū)的高轉(zhuǎn)移支付，只能通過對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村地區(qū)的稅費(fèi)征收所獲得的資金來推動(dòng)地區(qū)發(fā)展。呂教授認(rèn)為中部地區(qū)特別是農(nóng)業(yè)大省的稅費(fèi)征收最具典型性。中部省份對(duì)三農(nóng)的稅費(fèi)征收一方面造成了農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)，另一方面由于征收的掠奪性和隨意性，極容易造成普遍性的腐敗和社會(huì)不穩(wěn)定，導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。近年來，隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展和農(nóng)業(yè)稅的取消，地方政府財(cái)政來源發(fā)生了很大的變化。地方政府通過經(jīng)營土地產(chǎn)生了高額的土地出讓金，由此所形成的“土地財(cái)政”是近十年來地方政府的財(cái)政來源。政府通過壟斷土地市場所產(chǎn)生的土地財(cái)政收入有力地支持了新農(nóng)村、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和扶貧開發(fā)建設(shè)，有效地減輕了農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)。但隨著中國經(jīng)濟(jì)的減速,許多地區(qū)的土地賣不出去了，土地出讓資金鏈的斷裂可能引發(fā)地方債問題。因此，土地以及壟斷行業(yè)的經(jīng)營實(shí)際上就是中國地方政府的租金來源。只要有不斷的租金來源，威權(quán)體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)就有可能繼續(xù)維持下去。目前租金來源的穩(wěn)定性和持續(xù)性方面出現(xiàn)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。從另一個(gè)方面來說，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、中產(chǎn)階級(jí)逐步壯大并提出自身的訴求，未來權(quán)力結(jié)構(gòu)面臨中產(chǎn)階級(jí)的壓力會(huì)越來越大，形成對(duì)治理能力的挑戰(zhàn)。

曹正漢教授認(rèn)為中國地方政府的行為具有抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)的特征。所謂抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)就是指地方政府既要有效地促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長,又能不放棄對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)。地方政府為了緊緊“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)”，在上世紀(jì)九十年代為應(yīng)對(duì)中央政府的市場化改革采取了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的舉措——即地方政府由經(jīng)營轄區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營轄區(qū)土地。其控制地區(qū)經(jīng)濟(jì)的方式也轉(zhuǎn)向“抓住土地開發(fā)權(quán)”，通過壟斷控制和經(jīng)營轄區(qū)土地的方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政增收。由此形成了地方政府轄區(qū)統(tǒng)一經(jīng)營與私人企業(yè)分散經(jīng)營相結(jié)合的獨(dú)特的“雙層經(jīng)營體制”。因此，地方政府之間的競爭和經(jīng)濟(jì)增長并不必然會(huì)產(chǎn)生自由市場和服務(wù)型政府，以經(jīng)營土地為手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長并抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)的模式有可能維持甚至加強(qiáng)舊有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。

陳國權(quán)教授強(qiáng)調(diào)了中國土地公有制加上以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，效率優(yōu)先、兼顧公平的發(fā)展戰(zhàn)略在地方政府經(jīng)營行為中異化為單純追求效率優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。由此導(dǎo)致了第三區(qū)域“政企統(tǒng)合”治理模式和高度集權(quán)、再集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。地方政府在效率優(yōu)先戰(zhàn)略下壟斷了土地資源，形成了土地經(jīng)營行為，土地公有事實(shí)上異化為土地地方政府所有。尤其是地方政府對(duì)由開發(fā)區(qū)、新城、新區(qū)等區(qū)域所組成的第三區(qū)域采取了不同于城市或農(nóng)村治理體制的政企統(tǒng)合模式。其核心特征是政府的再集權(quán)化，具體表現(xiàn)為政企統(tǒng)合。這種制度安排所形成的高度集權(quán)的政企統(tǒng)合模式與改革開放以來市場化改革、政企分開和分權(quán)化的發(fā)展目標(biāo)相悖。盡管這種再集權(quán)具有優(yōu)化決策、保障資金持續(xù)投入、克服集體行動(dòng)困境等優(yōu)勢，但也存在著導(dǎo)致權(quán)力集中、權(quán)力私用濫用、腐敗多發(fā)、政府債務(wù)加劇等諸多問題和風(fēng)險(xiǎn)。由此形成的高廉政風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致以土地、基建為代表的職能部門腐敗高發(fā)、易發(fā)，造成了系統(tǒng)性腐敗。

五、法治與權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)路徑

探索建立基于法治的科學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是學(xué)界的永恒目標(biāo)。對(duì)政治秩序和權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論分析一般可以分為理性建構(gòu)說和自發(fā)秩序說兩大類。理性建構(gòu)說主張人能夠運(yùn)用自身的理性，設(shè)計(jì)建構(gòu)出科學(xué)的政治秩序和權(quán)力結(jié)構(gòu)。而自發(fā)秩序說認(rèn)為人的理性是有限的，反對(duì)從整體上建構(gòu)政治秩序與權(quán)力結(jié)構(gòu)，主張政治秩序和權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)從底層的不斷實(shí)踐中自發(fā)擴(kuò)展形成。在本次研討會(huì)上，與會(huì)專家從兩個(gè)角度探討了實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的不同路徑。

景躍進(jìn)教授從權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的頂層設(shè)計(jì)角度論述了這個(gè)問題。他將中國的政治體制分成三個(gè)層次：第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持政治一元性，在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題上不允許分權(quán)。第二，在中央——地方層面，可以實(shí)行中央地方間分權(quán)。尤其是特別行政區(qū)在某種意義上已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的單一制，具有了聯(lián)邦制的色彩。第三，在國家與社會(huì)、政府與市場的關(guān)系上，可以分權(quán)，但具有鮮明的中國特色。例如既實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)又控制國有企業(yè)等等。這使得中國的分權(quán)完全不同于西方的分權(quán)與制約。西方古典意義上的權(quán)力制約在起源上是一個(gè)政體問題。所謂權(quán)力的制約、權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，都是一個(gè)維度，橫向、最頂端的政體問題。同時(shí)西方十分注重階級(jí)分權(quán)，由此形成了三權(quán)分立的政體安排。而中國實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的兩難困境在于：一方面，一元化的政治權(quán)力不能分權(quán)；另一方面，權(quán)力又需要制約監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化。景教授認(rèn)為應(yīng)將兩者區(qū)分開來，在堅(jiān)持一元性政治權(quán)力集中的前提下，對(duì)政治體制的第二、第三層次實(shí)現(xiàn)分權(quán)與制約。具體實(shí)現(xiàn)路徑為：第一、要通過制定政府權(quán)力清單等方式，明確政府權(quán)力的邊界。第二，要讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，增強(qiáng)權(quán)力行使的程序化和透明化。第三，權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部要形成制約監(jiān)督機(jī)制。在這方面，首先是按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立的原則接受權(quán)力制約的觀念。其次是采用“統(tǒng)領(lǐng)全局+協(xié)調(diào)各方”的治理模式。統(tǒng)領(lǐng)全局即意味著黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。協(xié)調(diào)各方就意味著不同政府權(quán)力間有分工合作和制約機(jī)制。最后，黨和政府堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法行政可能是現(xiàn)行體制下最大的法律制約。

張靜教授從社會(huì)學(xué)的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象出發(fā)，以兩個(gè)經(jīng)典的基層實(shí)踐案例探討了如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化的問題。第一個(gè)是廣東增城下圍村從一個(gè)二十多年的上訪村到設(shè)立村議事會(huì)實(shí)現(xiàn)了良好治理轉(zhuǎn)型的案例。下圍村主要由一個(gè)大姓下兩個(gè)相互對(duì)立的堂所構(gòu)成。由于村里的重大資產(chǎn)和財(cái)富分配問題，只要一方當(dāng)上村支書或主任，另一方就會(huì)選擇集體上訪，兩個(gè)堂之間一直矛盾沖突不斷，處于嚴(yán)重對(duì)立。2014年下圍村重組了村議事會(huì)，由每十戶選出一個(gè)代表，共69個(gè)代表組成了新的村議事會(huì)。所有重大決策都交由村議事會(huì)決定，將村支書或主任轉(zhuǎn)變?yōu)榇遄h事會(huì)的執(zhí)行者，并制定各種議事規(guī)則，通過現(xiàn)代通訊工具如微信等方式將村議事會(huì)的議事、討論和決策活動(dòng)公開化、透明化。通過這樣的轉(zhuǎn)變，村民間的不信任感和沖突對(duì)立迅速減少，實(shí)現(xiàn)了村兩委和村民之間從雙輸?shù)诫p贏的轉(zhuǎn)變。張靜教授認(rèn)為其成功的關(guān)鍵就在于實(shí)現(xiàn)了將決策權(quán)從少數(shù)人控制的村兩委向村民代表所組成的村議事會(huì)轉(zhuǎn)移，使村議事會(huì)成為了決策機(jī)關(guān)，村委變成了執(zhí)行機(jī)關(guān)并受決策機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力行使的程序化和透明化。另外一個(gè)案例，涉及關(guān)于中國農(nóng)村普遍處于民主選舉不健全的環(huán)境下為何也能夠提供非常好的公共產(chǎn)品和服務(wù)的問題。研究發(fā)現(xiàn)，那些公共產(chǎn)品和服務(wù)提供較好的村會(huì)有一種非正式網(wǎng)絡(luò)在發(fā)揮作用，通常會(huì)擴(kuò)展和包容到全村的村民，通過道德激勵(lì)的方式，促使村干部努力提供好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

這兩個(gè)案例都通過基層自發(fā)實(shí)踐的方式解決了權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化和權(quán)力制衡的問題。因此，張靜教授主張從實(shí)踐中尋找解決問題的方案，并認(rèn)為分權(quán)制約是控制資源的關(guān)系問題，而不僅僅是立法、文件的規(guī)定。從底層實(shí)踐來看，權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化往往是治理危機(jī)倒逼的改革，而不是主動(dòng)放權(quán)的結(jié)果。法治會(huì)產(chǎn)生于掌握政府所必須依賴的重大資源并同政府權(quán)威相對(duì)的領(lǐng)域。因此，資源、力量和控制的分化達(dá)到一定的水平，相互的制約和制衡才會(huì)發(fā)生。所以治理危機(jī)、資源分布的變化、力量對(duì)比關(guān)系的發(fā)展，會(huì)導(dǎo)致權(quán)力制約監(jiān)督關(guān)系的生成。

本次反腐敗法治化與權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化研討會(huì)是國家社科基金重大項(xiàng)目“反腐敗法治化與科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究”項(xiàng)目組召開的一次重要的學(xué)術(shù)會(huì)議，為項(xiàng)目的進(jìn)一步研究提供了多學(xué)科的視角和豐富的啟迪。

(責(zé)任編輯：黃俊堯)

國家社會(huì)科學(xué)基金資助重大項(xiàng)目《反腐敗法治化與科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究》(14ZDA016)的階段性成果。

D630.9

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1243(2015)06-0037-05

作者：許天翔，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向：反腐敗法治化、地方政府創(chuàng)新等。郵編：310058