□ 鄒慶國 孫婕妤

如何認識和把握黨和法治的關系，是中國法治建設的核心命題，亦是轉變黨的領導方式和執(zhí)政方式的題中之義。形成黨對依法治國全面領導的政治共識，明確戰(zhàn)略導向和具體路徑，實現(xiàn)法治中國建設與執(zhí)政黨自身建設、依法治國與依法執(zhí)政、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的耦合與聯(lián)動，對于順利推進社會主義法治進程具有重大的理論和實踐意義。

一、黨對依法治國的領導：中國特色社會主義政治發(fā)展的邏輯必然

黨的十八屆四中全會《決定》提出，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證?！边@一論斷深刻揭示出，我們必須在中國特色社會主義政治發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和邏輯演繹中，去認知黨的領導對依法治國的政治功能與實踐價值。

首先，堅持黨對依法治國的領導是中國特色社會主義政治現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。以現(xiàn)代法治形態(tài)的治理模式取代傳統(tǒng)人治形態(tài)的統(tǒng)治形式，是人類社會政治發(fā)展的重要成果。法治從價值理念和工具手段雙重意義上為政治發(fā)展注入科學進步的元素，是趨向一致性與形式多樣性的統(tǒng)一。作為政治發(fā)展重要內(nèi)容的法治如何融入并塑造一個民族國家的政治制度，要依據(jù)具體的時空條件。在很多學者眼中，政治發(fā)展與政治現(xiàn)代化是同義語。以完備的法治體系為主要標志的政治現(xiàn)代化，既是一種程度化認定，更是一種過程化描述。區(qū)別于發(fā)達國家的政治現(xiàn)代化進程，發(fā)展中國家的現(xiàn)代化有其特殊規(guī)律。對此，亨廷頓作出的結論是：“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，而政黨強大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規(guī)模及制度化程度。那些在實際上已經(jīng)達到或者可以被認為達到政治高度穩(wěn)定的處于現(xiàn)代化之中的國家，至少擁有一個強大的政黨?！保?］（P341）對于發(fā)展中國家而言，強大的政黨在現(xiàn)代化進程中的權威性主導地位是保持穩(wěn)定與秩序的重要條件。缺失秩序與穩(wěn)定的國家，法治進程也必然會遭遇挫折甚至中斷。反觀21世紀以來在所謂“顏色革命”中復制或移植西方民主法治制度模式的一些發(fā)展中國家，很多因缺乏以政黨為核心的權威政治力量的主導而陷入長期混亂的困境，隨之又對法律本身產(chǎn)生系統(tǒng)性的侵蝕和破壞。對于中國這樣一個有著2000多年人治傳統(tǒng)、人口眾多、多民族雜居的發(fā)展中大國來說，構建體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的政治體系注定要具有更多的特殊性考量。中國共產(chǎn)黨提出把依法治國作為治國理政的基本方略，是對政治現(xiàn)代化總體趨向的自覺把握;把堅持黨對依法治國的全面領導作為構建和表述中國特色社會主義政治發(fā)展模式的根本原則，是基于國情差異而進行的理性選擇，是法治建設之路的中國式設定。

其次，堅持黨對依法治國的領導是對中國政治發(fā)展規(guī)律的自覺遵循。政黨、國家和社會是推動現(xiàn)代政治發(fā)展的三個主體要素。其中，國家是公權力的主體代表;政黨是聯(lián)系社會的橋梁和紐帶，并通過法治途徑成為運行公權力的主要力量;社會是公權力的所有者和授予者，是推動政治文明進程的最終決定力量。這三個要素在政治系統(tǒng)中的功能界定和內(nèi)在關聯(lián)，體現(xiàn)出政治發(fā)展的一般規(guī)律。中國政治語境中的政黨、國家和社會之間的關系，具體化為黨的領導、人民當家作主和依法治國的關系。黨的領導是指在國家政治結構中政黨處于領導核心地位，發(fā)揮對社會的主導、引領、動員和整合功能;人民當家作主，是指國家政治結構的制度性質、政黨的執(zhí)政地位、公權力的歸屬與運行，最終由人民意愿為主體的社會意志所決定;依法治國，是指政治系統(tǒng)中公權力的運行及公共事務的管理應以憲法和法律為根本依據(jù)。上述三者之間的功能界定與有機互動，揭示出中國特色社會主義政治發(fā)展的基本規(guī)律——堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。黨的領導是前提和保證，人民當家作主這一社會主義制度的本質特性要落實到政治實踐的實然狀態(tài)上，離不開代表自己利益、反映自己意愿的中國共產(chǎn)黨的堅強領導和組織動員。依法治國方略的落實，也不能脫離黨的領導。轟動全國的湖南衡陽破壞選舉案件的發(fā)生，正是因為嚴重弱化甚至缺失黨委對人大代表選舉工作的領導，致使人民意愿被扭曲，國家法律、選舉紀律形同虛設。

堅持黨對依法治國的領導，絕不是自說自話式的主觀認定，而是不斷被實踐所驗證、符合中國政治發(fā)展規(guī)律的正確選擇。曾在1989年斷稱西方民主制度是“歷史終結”的美國著名學者弗朗西斯·福山，根據(jù)20多年的觀察思考，在其新著《政治秩序和政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》中幾乎顛覆了原來的判斷，提出“秩序良好的社會離不開三塊基石：強大的政府、法治和民主問責制。他強調(diào)，三者的順序至關重要，民主并不是第一位的，強政府才是?！彼麑Ρ仍u價了印度和中國，認為“印度有（效率低下的）法治和（混亂的）民主問責，但中央政府的權威相對較弱”，“中國擁有強大的中央政府，但法治和民主問責較弱，滿足了3個條件的‘1個半’，但中國的順序是正確的?！保?］筆者認為，福山評價的客觀公正性還有待考證，但他作出的強政府、法治、民主的排序卻是對全球政治經(jīng)驗的理性總結。這與我們關于黨的領導、人民當家作主、依法治國的順序安排，絕不是穿越時空的“偶遇”，而是對黨領導下的強權威政府，與民主、法治的中國化指稱——人民當家作主、依法治國，這三者之間關系的再確認;是在全球政治景觀考察的宏觀視野中，對中國政治發(fā)展路徑選擇的正面印證。

第三，堅持黨對依法治國的領導是對中國法治建設基礎的理性回應?，F(xiàn)代法治蘊含著理念、制度和價值等多種要素，既有民主、平等、公正和法律至上的觀念體系，也有對權力進行制約和限制的規(guī)則體系，還要有保障公民權利、自由和利益的價值體系。這些要素的生長需要長期的歷史過程，而且基于具體國情差異的不同民族國家所提供的現(xiàn)實基礎有區(qū)別，法治政治的生成路徑就會有明顯差異?？v觀歷史，沒有哪個國家走法治以外的道路能實現(xiàn)繁榮，也沒有哪個國家能夠完全照搬別國的法治道路。西方發(fā)達國家的現(xiàn)代法治起步于自由資本主義時期，伴隨著市場經(jīng)濟的充分發(fā)展和市民社會的發(fā)育成熟而逐步形成，是一種自發(fā)演進為主、自下而上的運動過程。中國封建社會政治文化中的權力至上觀念，以及適應小農(nóng)經(jīng)濟的社會結構，是近代以來制約我國法治化進程的歷史羈絆?；趯榈南到y(tǒng)考察，費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中曾提出深刻的見解：“法律秩序的建立不能單靠制定若干法律條文和設立若干法庭，重要的還得看人民怎樣去應用這些設備。更進一步，在社會結構和思想觀念上還得先有一番改革?！保?］（P72）可以說，在中國的現(xiàn)實土壤中，先天性地缺失現(xiàn)代法治生長的必要養(yǎng)分。而我們黨通過武裝斗爭方式取得執(zhí)政地位以后，在相當長的歷史時期中未能有效彌補這些劣勢，正如鄧小平在改革開放之初所總結的：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，……要解決思想問題，也要解決制度問題?！保?］（P332）在這樣的國情條件下理性選擇法治建設道路必須充分考慮到，在一個擁有13億人口的發(fā)展中大國，我們同時面臨著民主法治理念的普及、法律體系的完善、市民社會的培育、發(fā)展和穩(wěn)定的兼顧等多重任務。這就決定了我們應當選擇自上而下的權威推動型的法治道路，客觀上需要有一個具有法治自覺，有引導法治建設正確方向的責任擔當，有高度凝聚力和號召力的權威主體進行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。毫無疑問，在當代中國，唯有中國共產(chǎn)黨才能承擔起這份重大責任。歷史已經(jīng)證明而且將持續(xù)證明，堅持黨的領導是社會主義法治的最根本保證。沒有中國共產(chǎn)黨的強力掌控與權威主導，意圖像西方國家那樣通過市民社會的發(fā)育成熟，自下而上地實現(xiàn)現(xiàn)代法治，是不切實際的幻想。

二、確立合乎中國法治建設規(guī)律的戰(zhàn)略導向

法治建設是一項長期而宏大的系統(tǒng)工程，任務繁重而復雜，作為核心主體和中堅力量的中國共產(chǎn)黨，能否確立合乎中國法治建設規(guī)律的戰(zhàn)略導向，準確把握攻堅的關節(jié)點和發(fā)力點，決定著推進依法治國的程度和質量。

1、確立思維變革先行的戰(zhàn)略導向。法治理念、價值與精神的啟蒙與洗禮，是法治建設的先決條件?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。法律不會自動形成并發(fā)生作用，最終要依靠人?！胺ㄖ蔚囊馑疾⒉皇钦f法律本身能統(tǒng)治，能維持社會秩序，而是說社會上人和人的關系是根據(jù)法律來維持的。法律還得靠權力來支持，還得靠人來執(zhí)行，法治其實是‘人依法而治’，并非沒有人的因素?！保?］（P58）在此情況下，制訂法律、執(zhí)行法律并受法律規(guī)制的人們是否具有法治信仰，就成為問題的關鍵。法律不被信仰便形同虛設。在思想家盧梭眼中，一切法律中最重要的法律“既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里”，各類法律規(guī)章“都只不過是穹窿頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風尚才最后構成那個穹窿頂上的不可動搖的拱心石”。［5］（PP73－74）我國封建社會歷時長久，在以綱常倫理為主要內(nèi)容的禮治傳統(tǒng)的浸潤下所形成的重人情面子和人倫關系、輕契約規(guī)則的文化基因延續(xù)至今，成為法治建設的觀念障礙。加之中國現(xiàn)代意義上的法治變革發(fā)生于20世紀最后20年，以秩序和效率為核心訴求的趕超型發(fā)展背景，使民眾長期缺乏民主法治的必要啟蒙。由此決定著我國必須堅持以思維變革先行的戰(zhàn)略導向，加強法治理念、價值和精神的培育和普及，在全社會樹立對法治的信仰。

實現(xiàn)思維變革的社會群體是多層次的，必須有重點群體的優(yōu)先關照。這是思維變革先行導向的進一層含義。黨對依法治國的領導地位，決定著黨的各級組織及其成員在確立并運用法治思維方面要走在社會的前列，發(fā)揮示范引領作用。這種法治思維是指黨組織及其成員依據(jù)法治的固有特性和運行邏輯，自覺運用法治理念、法治原則和法律規(guī)范，對所遇到的問題進行分析、研判、推理和形成結論，實施決策的思維方式。核心是確立三種思維：一是至上思維。黨員領導干部要確立憲法法律至上觀念，既要摒棄法治虛無主義，徹底清除“人治”、“權治”的慣性思維，又要摒棄法治工具主義，不能時信時不信，把法律當成臨時或應急手段。在實施領導活動中，一切組織和個人的意志都要在憲法法律意志之下。二是底線思維。底線是不可逾越的警戒線，是事物質變的臨界點。黨員干部要堅守“法無授權不可為”這條底線，任何權力行為都必須于法有據(jù)?，F(xiàn)實中“決策無罪”、“沒有強拆就沒有新中國”等荒謬言論，折射出權力缺乏底線約束時的瘋狂。底線思維的要義就在于對缺乏法律依據(jù)的事情，無論冠之以何種名目都不得推行。三是踐行思維。有的黨員干部存在著對法治持“原則上認同、工作上排斥、生活上漠視”的抽象承認態(tài)度，在具體行動中卻把人情關系、領導意圖和個人政績置于法律之上。法律不被執(zhí)行就是一紙空文。依法治國不能僅僅停留在口頭上，關鍵是要落實在實踐中、行為中。

2、確立系統(tǒng)性整體性的戰(zhàn)略導向。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，是習近平總書記在中央政治局第四次集體學習時首次明確提出的，并先后被載入十八屆三中、四中全會《決定》之中。“兩個三位一體”的論斷體現(xiàn)出明確的系統(tǒng)性戰(zhàn)略性導向，為我國法治建設提出了一條適合國情的科學路徑。堅持這一導向，第一，要有戰(zhàn)略視野，堅持要素聯(lián)動?！皟蓚€三位一體”是戰(zhàn)略層面的路徑設定，涵蓋國家、政黨、政府、社會四個基本主體，以法治為主線貫穿，以執(zhí)政黨為主體推動力量，以“共同推進”和“一體建設”為手段，體現(xiàn)出中國法治建設的內(nèi)在規(guī)律。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，側重于主體認定和途徑選擇，體現(xiàn)出從“方略”到“政權”再到“具體政務”的層層遞進關系，符合我國由上而下的法治建設進程;法治國家、法治政府、法治社會一體建設，側重于狀態(tài)描述和效果評價，在對象指稱、內(nèi)涵外延、構成要件、內(nèi)容側重等方面存在差異又有交叉，體現(xiàn)出一種互為依托、互相促進、共生共建的關系。比如說，法治政府側重公權制約，實行“法無授權不可為”;而法治社會側重私權保護，實行“法無禁止皆可為”。再如，如果社會層面的“死磕型”釘子戶、“死磕型”纏訪纏訟等現(xiàn)象持續(xù)存在，民眾缺乏訴求的理性表達和依法維權意識，法治國家和法治政府建設就難以推進。第二，要突出關鍵環(huán)節(jié)。能否順利實現(xiàn)“共同推進”和“一體建設”關鍵在黨。這就要求黨的政治、思想和組織領導活動必須嚴格限定在憲法和法律范圍之內(nèi)，塑造政黨政治過程的法治屬性，實現(xiàn)政治學意義上的合法性與法治國家語境中的合憲性的統(tǒng)一，建設一個法治化政黨。具體來說，一是通過完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實現(xiàn)黨內(nèi)生活的法治化。二是堅持黨紀嚴于國法原則，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。三是黨員、干部帶頭遵紀守法，將依法治國、依法執(zhí)政理念落實到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的實際工作之中。

3、確立重心下移的戰(zhàn)略導向。從法治國家建設的空間布局來看，處于社會“末梢”的基層往往是抵制法治的傳統(tǒng)力量最頑強的區(qū)域，是法治建設難點最為集中的區(qū)域。十八屆四中全會《決定》強調(diào)，“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，還特別提出“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理”的新要求，把“基層”的涵蓋空間拓展至傳統(tǒng)意義上的縣級以下（鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等）行政區(qū)域之外，并且在依法推進基層民主和行業(yè)自律、基層公共文化服務立法、制訂社區(qū)矯正法、基層法律服務資源配置等多個方面，對基層治理法治化作出詳盡部署。對于基層組織依法治理的空間拓展和內(nèi)容延伸，體現(xiàn)出明確的重心下移導向。正確把握這一導向，第一，要樹立大局觀念?；鶎又卫響獓@法治國家建設的整體，反對基層組織、行業(yè)、部門將局部工作和利益置于整體利益之上，假借名目設置“禁區(qū)”、“特區(qū)”，搞地方或部門保護主義，破壞法治統(tǒng)一。第二，要注重激發(fā)基層社會的治理活力?；鶎訉Ψㄖ螁栴}的反映最直接生動，也是依法治國的最佳“試驗場”，應為基層社會主體預留充分的自治空間，保障其自治權利，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用，激發(fā)基層社會在自我約束、自我管理，降低法治成本方面的治理活力。第三，把基層作為培育法治文化的重要陣地?；鶎由鐣谛螒B(tài)上更接近于“熟人社會”、“人情社會”，對法治社會的擠壓更為明顯，突破法律底線的現(xiàn)象更為頻繁，是法治文化更為薄弱的區(qū)域。為此，應重視面向基層實現(xiàn)法治宣傳教育的普遍化、常規(guī)化和制度化，開展形式多樣的群眾性法治文化活動，確立以法治為基礎的生活方式，促進“陌生人社會”的形成，把基層社會建成傳播法治文化、培育法治信仰的重要陣地。

三、健全黨領導依法治國的制度和工作機制

把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程和各方面關鍵在于制度。只有在立法、執(zhí)法、司法、守法等基本環(huán)節(jié)上健全黨領導依法治國的制度和工作機制，才能實現(xiàn)黨對法治工作的領導具體化、制度化。

1、健全黨對立法工作的領導制度，核心是對立法介入的方式選擇和程度控制問題。黨依法領導立法工作是依法執(zhí)政的重要內(nèi)容，其基本要求是按照法定的權限，遵循法定的途徑、步驟和方式，依法影響或介入國家權力機關的立法活動之中，在實現(xiàn)黨的領導的同時保障立法的民主性和科學性。從我國目前黨領導立法工作的實踐來看，最具爭議的問題集中在“影響或介入的方式和程度”方面。為此，黨領導立法應把握以下重點：第一，堅持高位控制原則，明確界定黨對立法內(nèi)容的介入范圍和程度。四中全會《決定》明確規(guī)定了國家層面立法中需要黨中央決定的立法內(nèi)容，即涉及重大體制和重大政策調(diào)整、憲法修改、法律制定和修改的重大問題等三個方面，體現(xiàn)出所介入的立法內(nèi)容更宏觀、法律位階更高的制度構建方向。同時，黨對立法內(nèi)容的審定應側重于立法的目的性、必要性、時機性、程序性等屬性問題，而不是事無巨細。第二，完善人大黨組制度，充分發(fā)揮政治引導和保障監(jiān)督功能。設立在各級人民代表大會中的黨組，是實現(xiàn)黨領導立法工作的重要制度通道，應圍繞立法活動重要事項嚴格黨內(nèi)請示報告制度，發(fā)揮組織優(yōu)勢引導黨員代表的表決意向，確保人大在行使立法和討論決定重大事項等職權方面充分反映黨的主張和意圖;同時，應從制度安排上特別注意規(guī)范人大黨組與同級黨委的信息交流程式，防止把對黨組“請示”、“報告”的回復意見一概作為黨內(nèi)文件，以黨內(nèi)文件代替人大立法的錯誤做法。第三，進一步健全完善黨的方針政策的制定、立法建議的提出、重要干部的推薦等方面的程序性制度，依法規(guī)范黨對立法活動的影響或介入方式，不能代替包辦，超越法定的職責權限。

2、健全執(zhí)法保證制度，核心是處理好黨的政策與國家法律的關系。各級政府機關是依法行政的主體，是執(zhí)行國家法律的最重要主體。在依法治國的背景下，黨對執(zhí)法工作的領導，主要方式就是保證執(zhí)法，就是督促、支持和保證各級行政機關依法行使職權，在法治軌道上推動各項工作的開展，保障公民和法人的合法權益。保證執(zhí)法內(nèi)含著確保國家法律的有效實施和政府法定職權的完整履行兩層含義。據(jù)此，應把握以下重點：第一，清晰厘定權力邊界，實現(xiàn)黨政關系的法治化。黨政職能界限模糊，功能交叉過多，是制約行政機關正常執(zhí)法的體制因素，應通過完善相關法律和黨內(nèi)法規(guī)，依法依規(guī)科學界定黨政機關各自職能權限，為保證執(zhí)法提供體制支撐。第二，推進黨委依法決策，確保執(zhí)法依據(jù)的唯一性和權威性?，F(xiàn)實中黨的政策與國家法律沖突、“紅頭文件”違法、以權壓法等現(xiàn)象會導致行政機關執(zhí)法處于兩難選擇困境，是當前行政執(zhí)法領域的焦點問題?！稕Q定》強調(diào)要“完善黨委依法決策機制”，是對以黨內(nèi)規(guī)則為主要依據(jù)的傳統(tǒng)決策方式的重要改革，有助于增強黨的政策與國家法律的一致性，發(fā)揮二者功能的互補性，促進黨的政策和國家法律互聯(lián)互動。第三，領導推動行政權力監(jiān)督體系建設，切實增強監(jiān)督實效。加強監(jiān)督是保證行政權力依法運行的基本途徑。黨的職責應主要體現(xiàn)在領導、推動監(jiān)督體系完善、整合力量、制度創(chuàng)新等方面，增強監(jiān)督合力和實效。當前，各級黨委應重點推動實施“重大決策終身責任制度及責任倒查機制”、“責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免”等一系列新的制度安排，完善配套制度，細化操作規(guī)則流程，使其盡快發(fā)揮實際效力。

3、健全司法支持制度，核心是如何確保司法機關依法獨立公正行使職權的問題。司法是國家司法機關依據(jù)法定職權和程序運用法律處理具體案件的專門活動。根據(jù)我國憲法規(guī)定，人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。長期以來，很多地方的司法職權經(jīng)常承受著來自“黨”、“政”機構的雙重擠壓，黨政機關和領導干部介入個案甚至左右裁定結果的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重損害了司法公正性和公信力。由此，黨領導依法治國過程中的“支持司法”，核心問題是如何通過制度構建，保證審判權和檢察權的依法獨立公正行使。具體而言，第一，在過程層面上，建立黨政機關和領導干部干預司法活動的責任追究機制。各級黨委要嚴格落實領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分;造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任，通過增加干預司法的機會成本、提升懲戒力威懾力。第二，在體制層面上，減弱黨政機關和領導干部對司法活動的影響力。根據(jù)四中全會《決定》提出的“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”，“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”等改革舉措，使司法機關從體制上最大限度地擺脫來自地方的鉗制，增強抵制干預的“底氣”和能力。第三，明確政法委員會職能權限。政法委是黨的政法工作的領導和協(xié)調(diào)機關?，F(xiàn)實中一些地方政法委假借協(xié)調(diào)辦案之由，使得檢察院、法院的獨立辦案、獨立審判時常受到干擾，多年來一直飽受爭議。為此，應進一步理順政法委同審判、檢察機關的關系，把職能重點定位在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法辦事、創(chuàng)造執(zhí)法環(huán)境等方面，減少對具體司法活動尤其是個案的介入。第四，加強對輿論、民情等法外力量的正確引導，營造尊重司法權威的社會環(huán)境。近年來，借助快捷的信息傳播技術，圍繞特定個案的輿論和民情，也在一定程度上干擾了司法機關獨立行使職權，甚至產(chǎn)生輿論審判的亂象。各級黨組織應充分發(fā)揮組織優(yōu)勢，通過輿情監(jiān)測、預警備案、引導化解等方式，排除這些法外因素對司法活動的干擾，營造良好的司法環(huán)境。

4、健全從嚴治黨制度，核心是如何實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。在全面推進依法治國背景下，各級黨組織及黨員干部帶頭守法，既是政黨性質的行為賦予，也是由上及下權威推動型法治路徑的內(nèi)在需求。四中全會《決定》首次把黨內(nèi)法規(guī)體系納入國家法治體系之中，這一新的命題設定客觀地提出了如何調(diào)處黨紀與國法的關系，解決實踐中二者在內(nèi)容上有沖突、執(zhí)行上不協(xié)調(diào)等“瓶頸”問題，實現(xiàn)依法治國、依法治黨、依規(guī)治黨的統(tǒng)一，打通黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的聯(lián)動轉化通道。據(jù)此，帶頭守法環(huán)節(jié)應把握以下著力點：第一，建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)機制。在立法銜接方面，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》加強黨內(nèi)法規(guī)部門與人大法規(guī)部門、政府法制部門之間定期溝通與協(xié)調(diào)，通過立法調(diào)研和論證方面的合作，使黨內(nèi)“立法”項目設計與國家立法規(guī)劃相契合，防范越權制訂、重復制訂等無序化現(xiàn)象;在內(nèi)容銜接方面，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》建立黨內(nèi)法規(guī)審查制度，保證黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性與規(guī)范性，最大限度減少內(nèi)容上的沖突;在執(zhí)行程序銜接方面，完善黨內(nèi)紀檢機關與國家司法機關執(zhí)紀執(zhí)法聯(lián)席會議制度，整合辦案力量，加強案件預防、線索分析、證據(jù)轉交等環(huán)節(jié)的銜接，避免程序性的斷層與空檔。第二，嚴肅黨規(guī)黨紀，以嚴守“防線”阻隔碰觸“底線”。黨員干部受到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的雙重規(guī)約。黨紀在效力上嚴于國法，國法在位階上高于黨紀，違法行為必屬違紀行為。由此，從嚴格黨紀約束環(huán)節(jié)入手，促進黨員干部帶頭守法，可為依法治國提供源動力。一方面，應在堅持黨紀嚴于國法的前提下，優(yōu)化完善現(xiàn)行黨紀規(guī)定，要充分考慮到黨員群體的多元性、文本規(guī)定的普適性與可行性、違紀行為邊界的適度性等因素;另一方面，應建立對違規(guī)違紀行為的即時性、常態(tài)化處理機制，對苗頭性傾向性問題要抓早抓小，筑牢紀律防線，防止違紀走向違法而突破“底線”。第三，著力整治特權行為，消除帶頭守法的最大隱患。特權是超出法律和政策規(guī)定范圍一般人享受不到的權利。特權思想和特權行為一般都發(fā)生在一定級別的領導干部身上，成為身份、地位的表征，具有強烈的效仿傳導效應，是妨礙黨員干部帶頭守法的最大隱患。因此，要通過完善和嚴格執(zhí)行領導干部政治、工作、生活待遇方面的各項制度規(guī)定，借力于高壓推行“八項規(guī)定”以來黨風政風的良好轉機，在清除特權思想、整治特權行為方面取得突破性進展。

［1］［美］塞繆爾·P·亨廷頓．變化社會中的政治秩序［M］．上海：上海人民出版社，2008．

［2］環(huán)球時報社評．福山給出順序：強政府、法治、民主［N］．環(huán)球時報，2014—10—14．

［3］費孝通．鄉(xiāng)土中國［M］．北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2013．

［4］鄧小平文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

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