宋喜龍

（焦作師范高等專科學校 管理學院，河南焦作454000）

新形勢下河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推進措施研究

宋喜龍

（焦作師范高等?？茖W校 管理學院，河南焦作454000）

無論是農(nóng)地資源的最優(yōu)配置，還是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的最終實現(xiàn)，在既有制度安排下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營方式和農(nóng)地規(guī)模效益實現(xiàn)的重要途徑。雖然河南省已采取了一些促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的手段和措施，但從規(guī)范和系統(tǒng)的角度看還面臨著諸如農(nóng)地用途異化、農(nóng)地交易失范等問題，同時還缺乏必要的制度配套與協(xié)同推進措施，針對以上問題，從對“地”的規(guī)范管理和對“人”的保障政策兩個層面提出相應的建議和對策。

河南??；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；規(guī)范

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要讓“承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)”；2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出了進一步的安排和部署；2015年1月，國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場進行了指導和規(guī)范；2015年2月中央一號文件再次鎖定“三農(nóng)”問題，其中明確要求繼續(xù)完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這些都要求對農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題進行更深入的認識和研究。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)勞動力的大量轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為新形勢下河南建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求和必然趨勢。

一、河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

河南省統(tǒng)計局地方經(jīng)濟社會調(diào)查隊于2014年4月至7月對全省17個省轄市的40個縣（市、區(qū)）600個農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況進行了問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示：農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模近年來逐漸擴大。調(diào)查樣本中，2010年參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有97戶，流轉(zhuǎn)面積477.8畝，2014年達到379戶，流轉(zhuǎn)面積1993.5畝。其中70.7%流轉(zhuǎn)給了土地經(jīng)營大戶，流轉(zhuǎn)給一般農(nóng)戶的占29.3%。流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出面積快速增加、對象相對特定、方式逐漸多樣等特點。

二、河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

雖然河南省已采取了一些促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的手段和措施，也取得了一定成績，但成績背后還隱藏著一些深層次的問題和矛盾，研究和解決這些問題將加快河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進程。

1.農(nóng)地用途變異。比較利益的巨大差異使得轉(zhuǎn)入方在如何使用流轉(zhuǎn)農(nóng)地的問題上很容易做出選擇。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)戶間小規(guī)模（20畝以下）流轉(zhuǎn)的農(nóng)地一般會保持原有用途，但發(fā)生在農(nóng)戶與企業(yè)、合作社、種植養(yǎng)殖大戶之間的流轉(zhuǎn)農(nóng)地有相當部分被改變用途，用作養(yǎng)殖、花卉、特色水果、觀光農(nóng)業(yè)等，甚至有部分耕地被用作商業(yè)、建設(shè)用地，出現(xiàn)“非糧化”趨勢。由于對流轉(zhuǎn)行為的引導、監(jiān)管不力等原因，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“非糧”比例已經(jīng)高達40%，這與河南的糧食發(fā)展戰(zhàn)略及定位是相左的。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)失范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范主要表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)交易流程不夠科學、合理，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，流轉(zhuǎn)主體不清。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體主要包含兩個層面，一個是誰有權(quán)轉(zhuǎn)出，一個是誰有權(quán)轉(zhuǎn)入。其中，第一個問題是關(guān)鍵，這個問題的直接指向就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的問題，對這個問題認識不清，很容易導致越俎代庖，違背農(nóng)戶意愿，損害農(nóng)戶的利益，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)這樣的事例不少；對于第二個問題目前爭議較少，隨著流轉(zhuǎn)模式的不同，轉(zhuǎn)入方的主體也不相同。第二，流轉(zhuǎn)價格不明。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格可以根據(jù)不同的經(jīng)濟發(fā)展水平、不同的區(qū)位、不同的規(guī)模以及農(nóng)地質(zhì)量等因素有所區(qū)別，但現(xiàn)實中有兩個現(xiàn)象。一個是地方經(jīng)濟組織為促成流轉(zhuǎn)交易人為壓低流轉(zhuǎn)價格，另一個是一些農(nóng)戶的盲目趨利行為阻礙了農(nóng)地的正常、合理流轉(zhuǎn)。如調(diào)查發(fā)現(xiàn)，豫東某縣一個經(jīng)營大戶支付的流轉(zhuǎn)費高達1400元/畝，而河南規(guī)模種糧平均凈收益2013年也剛剛接近1000元/畝。濟源有兩個村大部分農(nóng)戶愿意將農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但以當?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)價格，一直沒人愿意承接。第三，流轉(zhuǎn)服務不夠。對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務主要包括兩個方面，即服務的組織平臺和融資平臺。調(diào)查結(jié)果顯示，目前河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務或服務組織滯后。數(shù)據(jù)顯示，調(diào)查樣本中41.3%的農(nóng)戶表示知道當?shù)赜修r(nóng)地流轉(zhuǎn)服務組織，58.7%的農(nóng)戶表示沒有或不清楚有這樣的組織；而對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的融資方面，財政資金對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的支持不夠，民間資本因市場、技術(shù)、風險等因素無法或不愿投入到農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)中，銀行融資門檻相對較高，對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的貸款機制也不健全。第四，流轉(zhuǎn)程序不公。農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的不完善導致“公開、公平、公正”原則在部分重大事項上得不到真正的貫徹落實，致使違背“自愿有償”原則的現(xiàn)象在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中時有發(fā)生。如一些地方鄉(xiāng)村基層組織事前不征求農(nóng)戶意見，缺乏公開透明的流轉(zhuǎn)操作程序，損害農(nóng)戶利益的事情時有發(fā)生，這在一定程度上也消解了農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)的熱情。第五，防范流轉(zhuǎn)風險的意識不足。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中潛在的風險主要有自然災害風險、農(nóng)戶生存保障風險、農(nóng)區(qū)貧富兩極分化風險、糧食安全風險、流轉(zhuǎn)交易風險等。以交易風險為例，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)不簽訂流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象大量存在，在379個農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，37.2%的農(nóng)戶之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是自發(fā)、無序、隨意和不規(guī)范的，很少簽訂書面合同，即使簽訂了書面合同，內(nèi)容也過于簡單，且沒有經(jīng)過相應的公證程序。這至少對流轉(zhuǎn)雙方而言風險是相當大的，一方面說明農(nóng)戶的風險防范意識不足，也透露出當?shù)卣块T對流轉(zhuǎn)風險的管控措施存在紕漏。

3.農(nóng)地設(shè)施薄弱。農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱主要表現(xiàn)在交通條件落后、水利設(shè)施缺乏、生產(chǎn)生活設(shè)施不足，這些問題均不同程度的存在，使得有能力到農(nóng)村進行投資的經(jīng)營者缺乏信心，農(nóng)地資源難以得到有效整合，一定程度上阻礙了農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)。

4.農(nóng)戶保障缺位。表面看，對法規(guī)、政策不了解，有“戀土情結(jié)”，“兼業(yè)”情形等農(nóng)戶方面的原因影響了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實質(zhì)是基本的社會保障還沒能覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)。在農(nóng)村社會保障水平有限的情況下，大多農(nóng)戶把承包地作為各種保障的底線，加之農(nóng)區(qū)有限的就業(yè)渠道，因此對農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在著后顧之憂。這也是客觀上造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的重要原因之一。

三、推進河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的建議

1.嚴格控制農(nóng)地用途。作為全國的糧食主產(chǎn)區(qū)之一，河南的糧食戰(zhàn)略在國家的地位舉足輕重。一定要貫徹最嚴格的耕地保護制度，遏制農(nóng)地“非糧化”的趨勢。一方面，要根據(jù)2014年11月國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》精神，全面開展永久基本農(nóng)田劃定工作，謀劃、實施符合河南實際的農(nóng)地用途管制制度，加強對農(nóng)地用途的控制和監(jiān)管；另一方面，可依據(jù)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的身份進行嚴格限定，一般應只允許長期進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)和個人參與。對于流轉(zhuǎn)后農(nóng)地所進行的經(jīng)營品種項目，可通過特許經(jīng)營品種目錄加以規(guī)范，保證農(nóng)地用于糧食生產(chǎn)的比例。

2.規(guī)范管理農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易。確權(quán)可以明確流轉(zhuǎn)交易的主體，但農(nóng)地區(qū)位的固定性決定了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場的特殊性質(zhì)，也就意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易過程、交易行為甚至包括交易的結(jié)果還面臨著復雜性和不確定性，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易還需要從以下幾個方面進行規(guī)范。第一，推進農(nóng)地確權(quán)工作進程。“確權(quán)賦能”在2011年已被國務院確定為農(nóng)村集體土地“確權(quán)頒證”工作的基本原則，河南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作也于2011年11月全面啟動。2014年9月又發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作的意見》，在2015年將有4000萬畝土地確權(quán)頒證，農(nóng)地確權(quán)工作穩(wěn)步推進。農(nóng)地確權(quán)頒證的推進和完成，有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的確立，解決目前農(nóng)地“被流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，同時農(nóng)戶可以利用土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押融資，這可以讓農(nóng)戶放心進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，有利于推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；藴驶l(fā)展。第二，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格評估機制。由熟悉農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格、具備相關(guān)業(yè)務知識的專業(yè)人士和機構(gòu)根據(jù)農(nóng)地質(zhì)量、區(qū)位、產(chǎn)出水平等因素評估農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，以供流轉(zhuǎn)主體參考；建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格監(jiān)測體系，定期公布流轉(zhuǎn)價格，避免盲目流轉(zhuǎn)，及時管控違規(guī)流轉(zhuǎn)行為，保護農(nóng)戶的合法權(quán)益。第三，打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務平臺。一是利用各種設(shè)施（電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)、手機客戶端等）打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策、信息和科技服務平臺，并加強宣傳引導，為流轉(zhuǎn)主體服務，暢通“想流轉(zhuǎn)”“能流轉(zhuǎn)”“會流轉(zhuǎn)”的網(wǎng)絡(luò)化渠道。二是健全資金服務平臺。河南省在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在很大的資金瓶頸，因此必須加大對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資金支持，可以從以下三個方面進行配套。其一，利用銀行機構(gòu)資金。農(nóng)村信用社、郵政儲蓄等金融機構(gòu)要把規(guī)模經(jīng)營主體作為信貸支持的重點，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)；鼓勵建立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司，加大對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資金支持；探索建立農(nóng)村土地信托中心。其二，利用財政資金。加大公共財政對糧食生產(chǎn)的投入，加強科技對糧食生產(chǎn)的支持。公共財政對糧食生產(chǎn)的投入和支持是糧食安全的重要財政保障。對于糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社、種糧大戶申請的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目應優(yōu)先安排。三是完善糧食補貼制度。目前普惠制的糧食補貼制度惠及的對象是原農(nóng)地承包戶，而進行糧食生產(chǎn)的農(nóng)地流入方基本不能獲得該項補貼，一定程度上既沒有產(chǎn)生政策應有的效果，又抑制了農(nóng)地經(jīng)營的積極性。建議對糧食補貼政策進行調(diào)整，改變原來的普惠制形式，只針對真正的種糧者發(fā)放補貼，以增加其收益，調(diào)動其種糧積極性。四是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處服務平臺。建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的農(nóng)地承包糾紛調(diào)處機制。對縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會定崗核編，落實工作經(jīng)費，為依法搞好土地糾紛仲裁提供有力保障。第四，規(guī)范農(nóng)地的流轉(zhuǎn)程序。就河南省目前的情況而言，要盡快制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)則，從程序上保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的科學性和規(guī)范性?？稍凇蛾P(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》兩個文件的基礎(chǔ)上，研究制定符合本省實際的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，將集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)適當分置，促推農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的各環(huán)節(jié)程序化、公開化，透明、規(guī)范的流程將有力保護農(nóng)戶的合法權(quán)益。第五，完善流轉(zhuǎn)風險的防范機制。一是要對流轉(zhuǎn)可能帶來的潛在風險有正確的認識，這些風險不單單是農(nóng)戶個人承擔的，還有相當部分的社會風險和經(jīng)營風險要由政府和經(jīng)營者承擔，因此，要建立各種風險的防范措施。二是要引導農(nóng)地經(jīng)營大戶參加農(nóng)業(yè)保險，通過受讓方繳納、政府補貼等方式為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營購買保險，建立風險分擔機制。在流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)上制定統(tǒng)一、標準的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，以有約束力的契約來保障農(nóng)戶權(quán)益、防范交易風險。

3.加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的整治力度。良好的外部環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施能夠吸引競爭力強、技術(shù)先進的企業(yè)進入農(nóng)村地區(qū)，從而加快農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。重點抓好農(nóng)村交通、水利、環(huán)境建設(shè)，將河南省高標準糧田“百千萬”工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和中低產(chǎn)田改造、土地綜合整治以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機結(jié)合，推進河南農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的全面改善，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)奠定良好的外部基礎(chǔ)。

4.構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的保障體系。第一，以本輪戶籍制度改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，吸納更多的農(nóng)戶到城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，享受與城鎮(zhèn)居民同等的社保和公共服務，逐步完成“農(nóng)民”的“市民化”。第二，努力改善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境，完善和提高農(nóng)村社保水平，改善農(nóng)村基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，逐步消除城鄉(xiāng)差距，積極培育和壯大農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體，特別是“職業(yè)農(nóng)民”的培育，使他們能夠充當農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的生力軍。為流轉(zhuǎn)雙方主體構(gòu)建完善的保障體系，為農(nóng)地規(guī)范、科學流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好制度環(huán)境。

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［責任編輯 王亞偉］

F301

A

1671-6701（2015）03-0094-03

2015-04-20

2014年度河南省教育廳人文社會科學研究規(guī)劃項目（編號：2014-gh-410）階段性成果

宋喜龍（1981— ），男，河南西峽人，碩士，焦作師范高等?？茖W校管理學院講師。