馬 曼，馮 治

（1.中共江蘇省委黨校 黨史黨建教研部，江蘇 南京 210009；2.中共江蘇省委黨校 社會(huì)學(xué)與社會(huì)管理教研部，江蘇 南京 210009）

我國(guó)村民自治的制約因素及解決策略

馬 曼1，馮 治2

（1.中共江蘇省委黨校 黨史黨建教研部，江蘇 南京 210009；2.中共江蘇省委黨校 社會(huì)學(xué)與社會(huì)管理教研部，江蘇 南京 210009）

村民自治制度是我國(guó)基層民主制度的重要組成部分，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的政治保障，是廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的具體舉措，同時(shí)村民自治的科學(xué)性和正確性也被實(shí)踐所證明。然而，由于多種原因，村民自治制度的有效執(zhí)行方面還不夠完善，存在不少制約因素，亟待解決。我們要打破束縛，掃除障礙，進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，正確處理物質(zhì)與民主的關(guān)系，進(jìn)行有效宣傳、倡導(dǎo)科學(xué)的生活作風(fēng)和理念、加強(qiáng)基層組織建設(shè)等等。

村民自治制度；基層民主；制約因素；解決策略

黨的十七大首次把基層群眾自治制度同人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度和民族區(qū)域自治制度并列起來(lái)，從而保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。我國(guó)實(shí)行的村民自治制度，是人民當(dāng)家做主的重要保障，讓人民自己管理自己、自己服務(wù)自己，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，以更高的熱情投入到社會(huì)主義建設(shè)中去。但是，由于多種原因，目前我國(guó)城鄉(xiāng)差距依然存在，尤其是農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、思想、文化教育程度等方面的水平有待提高，一定程度上制約了村民自治的程度與效果。同時(shí)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》本身是圍繞村民委員會(huì)的組織建設(shè)和權(quán)力行使制定的，其對(duì)村民委員會(huì)的運(yùn)作上依然存在一定的局限，村民自治這一制度還不能真正地有效地執(zhí)行，致使民主決策不科學(xué)，民主管理不規(guī)范，民主監(jiān)督不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)取?/p>

一、我國(guó)村民自治的制約因素

1.基層組織建設(shè)不完善。第一，村黨支部書(shū)記與村委會(huì)主任之間關(guān)系協(xié)調(diào)不夠。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的基層組織在帶領(lǐng)農(nóng)民走向富裕的過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在農(nóng)村村黨支部書(shū)記管理村中重大事務(wù)。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村的基層組織往往由村民直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)主任一名，總攬村務(wù)，是村民自治的集中代表，是村民的集體意志［1］。長(zhǎng)期以來(lái)，村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任之間一直存在著相互制約的一面。有些事二者都爭(zhēng)著做，而有些事二者都相互推諉，因而，農(nóng)村的民主體系未能得到有效落實(shí)，在一定程度上限制了村民自治的進(jìn)展。第二，村黨支部書(shū)記與村委會(huì)主任“合二為一”。村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任之間的相互制約給村務(wù)工作帶來(lái)嚴(yán)重的影響。在農(nóng)村還存在著一種村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任合二為一的情形［2］?！昂隙橐弧蹦軌蛴行У靥岣叽鍎?wù)工作的效率，并且實(shí)現(xiàn)了精兵簡(jiǎn)政，合理地配置了人力資源。但是“合二為一”也存在著嚴(yán)重的弊端。如果“合二為一”缺乏有效的監(jiān)督體系，雙方又不能形成制約就容易滋生腐敗。第三，組織體系不完備。農(nóng)村的日常村務(wù)工作相比其他組織的工作較為輕松，平時(shí)沒(méi)有太多的事務(wù)要處理，也沒(méi)有完備的組織體系，組織生活非常缺乏。由于沒(méi)有正常的組織生活，村委會(huì)往往是遇到具體的事情才出面處理，或者接到上級(jí)的指示才按要求執(zhí)行。這種工作態(tài)度直接影響了村民自治的有效實(shí)施，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的組織目標(biāo)，在具體決策面前缺乏集思廣益，往往會(huì)使決策不夠科學(xué)，不切實(shí)際，最終不能有效地完成組織目標(biāo)。第四，民意體現(xiàn)不充分。民意永遠(yuǎn)是村民自治組織工作的強(qiáng)大動(dòng)力?，F(xiàn)實(shí)中許多村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任并不能真正地聽(tīng)從民意，體察民情。這樣，黨員干部容易脫離群眾，群眾也難以與村委會(huì)保持密切聯(lián)系，最終影響了村民自治組織的有效實(shí)施。

2.村民民主意識(shí)逐漸淡化。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)上來(lái)。農(nóng)村包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制很快得到了廣泛的實(shí)施，農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)有了更多的自由，不僅解決了溫飽問(wèn)題，而且收入漸漸有了盈余，農(nóng)民的物質(zhì)生活有了極大的提高。富裕起來(lái)的農(nóng)民對(duì)村務(wù)管理開(kāi)始淡化，對(duì)以前民主生活開(kāi)始冷漠，甚至出現(xiàn)召開(kāi)選舉大會(huì)都要有報(bào)酬，否則到會(huì)的群眾肯定不過(guò)法定人數(shù)等情況［3］。物質(zhì)生活水平的提高讓農(nóng)民們嘗到了致富的甜頭，但同時(shí)也使農(nóng)民越來(lái)越關(guān)注物質(zhì)生活，而對(duì)民主生活關(guān)注的意識(shí)逐漸淡化。

3.貧富分化影響民主權(quán)利。改革開(kāi)放以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展不僅讓一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家先富了起來(lái)，而且提供了許多就業(yè)機(jī)會(huì)，解決了農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題。但與此同時(shí)在農(nóng)村也出現(xiàn)了貧富分化現(xiàn)象。原本民主水平不高的農(nóng)村，在貧富分化的基礎(chǔ)上，有些地區(qū)出現(xiàn)了富人享有民主或者富人勢(shì)力享有民主的情況。村官在農(nóng)村常常享有很高的聲望與地位，因而許多擁有一定資產(chǎn)和財(cái)富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家或勢(shì)力漸漸地?cái)D上了村官的位置。但這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家對(duì)百姓的生活、處境沒(méi)有切身的體會(huì)，不了解農(nóng)民的所急所需，許多問(wèn)題難以得到徹底的解決。久而久之，原本民主意識(shí)淡化的農(nóng)民們，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家為自己提供的勞動(dòng)崗位的依賴越來(lái)越明顯，村官成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家的兼職已理所當(dāng)然，無(wú)人過(guò)問(wèn)［4］。

4.“空巢”現(xiàn)象制約了村民自治的實(shí)施。改革開(kāi)放以來(lái)許多農(nóng)民離開(kāi)家鄉(xiāng)，掀起一浪又一浪的打工熱潮。在這些打工族里，青壯年占其中的大多數(shù)，留守的一般是老人和兒童。這種“空巢”現(xiàn)象極大地沖擊了村民自治的有效實(shí)施。老人不可能全面地發(fā)揮民主作用，青少年忙于學(xué)業(yè)或者沒(méi)有達(dá)到選舉年齡，也無(wú)法發(fā)揮民主作用。因此，農(nóng)村“空巢”現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重地制約了村民自治制度的有效實(shí)施。

二、我國(guó)村民自治問(wèn)題的解決策略

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是解決問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)，通過(guò)以上農(nóng)村現(xiàn)狀的分析，我們發(fā)現(xiàn)了一些村民自治實(shí)施過(guò)程中的制約因素。針對(duì)以上制約因素，可采取如下解決策略。

1.進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。第一，引導(dǎo)村民關(guān)注民主生活。任何一個(gè)社會(huì)、組織或者群體，經(jīng)濟(jì)永遠(yuǎn)是其發(fā)展的基礎(chǔ)和后盾，要時(shí)時(shí)刻刻把經(jīng)濟(jì)的發(fā)展放在首位［5］。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)明確家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，極大地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在當(dāng)今農(nóng)村物質(zhì)水平極大提高的同時(shí)，我們要積極推進(jìn)文化、民主政治的發(fā)展進(jìn)程，只有實(shí)施有效的民主才能更好地解決農(nóng)村問(wèn)題，讓廣大的勞動(dòng)人民當(dāng)家做主。要引導(dǎo)村民關(guān)注民主生活，讓他們懂得民主的含義，懂得自己掌握自己的命運(yùn)，從而自覺(jué)主動(dòng)地參與到民主生活中來(lái)。第二，倡導(dǎo)科學(xué)、文明、先進(jìn)的主流文化。文化是影響社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，先進(jìn)的、科學(xué)的文化能夠推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。我們要倡導(dǎo)先進(jìn)的、科學(xué)的文化，擯棄封建的低俗的文化，帶領(lǐng)群眾奔向小康。通過(guò)民主生活，宣揚(yáng)科學(xué)的、先進(jìn)的主流文化，讓農(nóng)民提高自己的思想覺(jué)悟與意識(shí)，為更好地實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主提供強(qiáng)有力的精神基礎(chǔ)［6］。第三，引導(dǎo)人人可以享有民主權(quán)利。民主權(quán)利的享有沒(méi)有貧富差距。民主是人民當(dāng)家做主的手段，也是廣大農(nóng)民享有的權(quán)利。民主作為一種權(quán)利是平等的，民主沒(méi)有貴賤之分，廣大農(nóng)民共同享有［7］。農(nóng)民對(duì)民主的認(rèn)識(shí)相對(duì)膚淺，作為村民自治組織的成員，要以身作則，為人師表。要反對(duì)農(nóng)村中富人享有民主的現(xiàn)象，讓廣大村民參政議政、自我管理、自我監(jiān)督、自己解決自己的問(wèn)題。民主不能僅作為一種口號(hào)，而是要認(rèn)真貫徹民主精神，領(lǐng)會(huì)民主本質(zhì)，讓農(nóng)民真正成為掌握自己命運(yùn)的主人。第四，引導(dǎo)正確的致富途徑。改革開(kāi)放以后，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工已成為一股勢(shì)不可擋的力量，解決了大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力的問(wèn)題。隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的熱潮，農(nóng)村空巢現(xiàn)象也隨之而來(lái)，農(nóng)村實(shí)施村民自治制度失去了人員基礎(chǔ)。老人和學(xué)生難以代表民意，民主在農(nóng)村成為空架子。針對(duì)這種現(xiàn)象，我們要積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民通過(guò)正確的致富途徑，實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)，防止人口盲目外流。同時(shí)也要鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展壯大，這樣既能優(yōu)化本地的人力資源，又能增強(qiáng)本地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也為村民自治提供了人力支撐。

2.開(kāi)展有效宣傳。第一，村民是村務(wù)的管理者，有權(quán)參與村務(wù)管理。村民是管理村務(wù)的主人，我們要打破傳統(tǒng)的封建行政管理模式的束縛，讓農(nóng)民自己當(dāng)家做主。由于農(nóng)民的整體素質(zhì)有待提高，還不能完全明白自己有權(quán)參與村務(wù)管理，為此我們要對(duì)其進(jìn)行有效宣傳，讓其明白民主的意義，幫助其樹(shù)立民主觀念。村民自治制度的有效實(shí)施，離不開(kāi)村委會(huì)的努力工作，村委會(huì)要形成遇事同農(nóng)民商量的工作作風(fēng)，要積極主動(dòng)地為農(nóng)民出謀獻(xiàn)策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與村務(wù)管理的積極性。村務(wù)管理不是村委會(huì)個(gè)體組織的事，而是廣大村民集體參加的一種活動(dòng)。要讓村民成為村務(wù)的管理者，這樣既有利于基層民主的有效實(shí)施，又能推動(dòng)村務(wù)工作的公開(kāi)、公平、民主、科學(xué)、有效運(yùn)行。第二，破除小農(nóng)意識(shí)，倡導(dǎo)科學(xué)的生活作風(fēng)。社會(huì)意識(shí)總是反作用于社會(huì)存在。村務(wù)管理工作中，要積極倡導(dǎo)科學(xué)的生活作風(fēng)。封建思想殘余在我國(guó)廣大農(nóng)村依然普遍存在，有的地方甚至還十分嚴(yán)重，這也是我國(guó)農(nóng)村走向現(xiàn)代化、走向富裕的障礙之一。在解決具體問(wèn)題時(shí)，要打破小農(nóng)意識(shí)，顧全大局，為整個(gè)農(nóng)村的繁榮與發(fā)展提供有力的精神支持。小農(nóng)意識(shí)、封建思想的掃除，任重道遠(yuǎn)，村務(wù)工作者要持之以恒地進(jìn)行宣傳和引導(dǎo)，帶領(lǐng)農(nóng)民走向現(xiàn)代化的小康生活。第三，弘揚(yáng)正氣，杜絕腐敗。村民自治制度是一種基層民主制度，民主本身就是一種正氣。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過(guò)程中，我們一定要弘揚(yáng)正氣，從源頭上制止歪風(fēng)邪氣。腐敗不是村民自治所容許的，腐敗現(xiàn)象會(huì)敗壞社會(huì)風(fēng)氣，讓正義得不到張揚(yáng)。弘揚(yáng)正氣、杜絕腐敗應(yīng)該貫穿于村民自治的始終，真正使廣大村民做到自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

3.加強(qiáng)基層組織建設(shè)。第一，明確村黨支部書(shū)記與村委會(huì)主任的關(guān)系，宜合則合，宜分則分，發(fā)揮最優(yōu)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用必須滲透在社會(huì)主義事業(yè)的方方面面，在日常事務(wù)中，要積極發(fā)揮黨組織的作用。村委會(huì)主任是村民直接選舉產(chǎn)生的，代表民意，反映民聲，是村民的集體意志。在現(xiàn)行的村民自治制度下，農(nóng)村存在兩種模式：一種是村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任分別設(shè)置，在具體工作中黨支部書(shū)記總攬全局，村委會(huì)主任是村務(wù)的當(dāng)家人，各負(fù)其責(zé)，各行其是；一種是村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任“合二為一”，減少分歧，行政效率大大提高。兩種模式各有利弊，我們要根據(jù)具體的情況具體考慮。較大的村社區(qū)，事務(wù)較為繁忙，處理問(wèn)題，解決問(wèn)題需要集思廣益，應(yīng)該分設(shè)村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任；而較小的村社區(qū)，管理事務(wù)相對(duì)集中，從人力物力資源上考慮，比較適宜二者“合二為一”。第二，進(jìn)行常規(guī)有序的組織生活。決策前集體商量，決策后全力以赴。一個(gè)組織的正常運(yùn)行離不開(kāi)組織生活。在實(shí)施村民自治制度下的村委會(huì)，雖然平時(shí)工作不是那么繁忙，村務(wù)工作也不會(huì)太多，但進(jìn)行正常有序的組織生活還是必須的。組織生活是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的最佳途徑，要通過(guò)集體討論，集思廣益，發(fā)揮集體的智慧，最終實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的最佳解決。村委會(huì)在做出決策前，必須集體討論，嚴(yán)防盲目決策，造成不必要的人力物力浪費(fèi)；決策后大家要全力以赴地行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。第三，關(guān)愛(ài)民眾，關(guān)注民意，關(guān)心民生。民生是農(nóng)村問(wèn)題的重要組成部分，也是農(nóng)村工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。作為村委會(huì)組織成員，一定要關(guān)愛(ài)民眾，關(guān)注民意，關(guān)心民生。村民自治制度就是要實(shí)現(xiàn)讓村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，發(fā)揮村民的主觀能動(dòng)性。在日常的村務(wù)管理中，始終不要忽視群眾的力量和智慧。要把“從群眾中來(lái)，到群眾中去”作為做好農(nóng)村工作的基本方法，真正做到從實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)村民自治。

總之，村民自治制度是實(shí)現(xiàn)村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的重要制度，也是推進(jìn)農(nóng)村民主改革，推動(dòng)農(nóng)村繁榮發(fā)展的重要制度保障。上述所論僅是從客觀上對(duì)村民自治的制約因素及其解決策略進(jìn)行理論分析，具體到農(nóng)村的實(shí)際情況，制約因素可能更復(fù)雜，更具體，更加多樣化。這就要求我們做到具體問(wèn)題具體分析，針對(duì)不同問(wèn)題提出具體的解決方法。

［1］謝煒.我國(guó)農(nóng)村基層民主自治的法律演進(jìn)、實(shí)踐困境與路徑選擇［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012，（2）.

［2］韓鵬云，劉祖云.村級(jí)公益事業(yè)“一事一議”：歷程、特征及路徑創(chuàng)新［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2011，（5）.

［3］馮毓奎.論村民自治組織運(yùn)作中的權(quán)力沖突與對(duì)策［J］.上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2002，（6）.

［4］劉志鵬.我國(guó)村民自治立法的協(xié)調(diào)性質(zhì)疑［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（4）.

［5］渠敬東.項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012，（5）.

［6］林輝煌.寡頭政治與中國(guó)基層民主［J］.文化縱橫，2011，（2）.

［7］賀雪峰.論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例［J］.開(kāi)放時(shí)代，2011，（2）.

［責(zé)任編輯 李孝敏］

D422.6

A

1671-6701（2015）03-0050-03

2015-03-15

2013年度國(guó)家社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（編號(hào)：13ADJ005）階段性成果

馬 曼（1985— ），女，江蘇徐州人，中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部碩士研究生；馮 治（1955— ），男，江蘇豐縣人，本科，中共江蘇省委黨校社會(huì)學(xué)與社會(huì)管理教研部教授。