甘文華

(南京市委黨校哲學(xué)與文化教研部 南京 210046)

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優(yōu)化南京市域治理體系新方略研究*

甘文華

(南京市委黨校哲學(xué)與文化教研部 南京 210046)

優(yōu)化城市治理體系，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，不僅是國(guó)家治理體系中子系統(tǒng)的完善，更是城市繁榮、地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性建構(gòu)。南京作為蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)的核心城市，在“兩個(gè)率先”的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，較早開始了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索，取得了不少成效。進(jìn)一步優(yōu)化南京市域治理體系，要搭建“一核多元”的市域治理體系；壓縮層級(jí)，服務(wù)前移，建立平臺(tái)化服務(wù)體系；組建基層治理委員會(huì)，優(yōu)化利益訴求表達(dá)機(jī)制，暢通群眾訴求渠道；強(qiáng)化依法治市理念，把城市管理引上法治執(zhí)道；多種方法并用，注重采取市場(chǎng)手段和“軟法”。

治理體系；城市治理；南京

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一宏大主題之下，城市如何在推進(jìn)永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)良好的治理體系，培育與城市發(fā)展相適應(yīng)的治理能力，已經(jīng)成為城市發(fā)展的重要議題。我們?cè)陂L(zhǎng)期的城市管理實(shí)踐中積累了豐富的、獨(dú)到的、有效的經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)的理論研究、對(duì)策研究也取得了許多重要的進(jìn)展，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展和國(guó)家治理理念的創(chuàng)新，特別是城市現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，城市治理又增加了更多的內(nèi)容，面臨更為復(fù)雜、更為艱巨的任務(wù)，這使得城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化更為迫切，更具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和意義。優(yōu)化城市治理體系，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，不僅是國(guó)家治理體系中子系統(tǒng)的完善，更是城市繁榮、地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性建構(gòu)。

一、南京市域治理體系的新進(jìn)展

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，南京作為蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)的核心城市，在“兩個(gè)率先”的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，較早開始了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索，取得了不少成效。

1.向社會(huì)放權(quán)，消除社會(huì)化治理體系落差。2013年年底，南京市委十三屆七次全會(huì)提出，當(dāng)前南京改革要解決社會(huì)化治理體系的落差，加快構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障”的社會(huì)治理體制。全會(huì)明確提出，南京原有的體制機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展需要，主要表現(xiàn)為：社會(huì)組織發(fā)育和社會(huì)活力不足同時(shí)存在，各類社會(huì)主體無(wú)法有效參與社會(huì)和城市治理。因此，要更加注重向社會(huì)公益組織、社區(qū)放權(quán)。2014年6月，市政府出臺(tái)《關(guān)于深化行政審批制度改革實(shí)施方案》，通過(guò)調(diào)查行政審批事項(xiàng)家底、建立行政審批事項(xiàng)清單、落實(shí)取消和下放行政審批事項(xiàng)、推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、建立長(zhǎng)效機(jī)制等一系列政策措施，實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革從量變到質(zhì)變。在前期清理行政審批事項(xiàng)83個(gè)行政審批項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，取消和下放47項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，其中取消16項(xiàng)，下放31項(xiàng)。2014年11月，南京市政府向社會(huì)公開194項(xiàng)市直各部門目前保留的行政審批事項(xiàng)清單，“鎖定”各部門行政審批事項(xiàng)“底數(shù)”——各部門不得在公開的清單外設(shè)立和實(shí)施其他行政審批，徹底實(shí)現(xiàn)“清單之外無(wú)審批”。這也就意味著，目錄一出，政府與市場(chǎng)的邊界將會(huì)區(qū)分開來(lái)。

由社會(huì)組織承擔(dān)一些社會(huì)管理和公共服務(wù)工作，是國(guó)際上較為普遍的做法。發(fā)達(dá)國(guó)家擁有大量社會(huì)組織，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、文化、環(huán)保等各個(gè)方面發(fā)揮著重要作用，極大地提高了政府效能和社會(huì)治理水平。2014年，南京市將“推進(jìn)社會(huì)組織改革發(fā)展”列入市委市政府綜合改革重點(diǎn)任務(wù)，全面推進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展。同時(shí)，全市11個(gè)區(qū)全部建成以培育發(fā)展社會(huì)組織為主的綜合性平臺(tái)，新增建成6家街道級(jí)社會(huì)組織孵化基地或發(fā)展中心。2014年4月成功舉辦了第二屆南京社區(qū)暨社會(huì)公益服務(wù)項(xiàng)目洽談會(huì)，共有近2000個(gè)項(xiàng)目，帶動(dòng)資金5000多萬(wàn)。同時(shí)，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤，改變“行政化”傾向，落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)政策，支持社會(huì)組織更好發(fā)揮作用。

面對(duì)著社會(huì)利益主體與利益訴求多元化的總體趨勢(shì)，以行政管控為主的社會(huì)管理方式，已難以解決社會(huì)矛盾多發(fā)問(wèn)題，也難以提供群眾日益多樣的公共服務(wù)，甚至“做得越多，越不討好”，增加了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和公共服務(wù)成本。政府向社會(huì)充分放權(quán)，消除社會(huì)化治理體系的落差，形成不竭的社會(huì)動(dòng)力源，更好地發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)、反映利益訴求、協(xié)調(diào)利益矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的作用。

2.“三社聯(lián)動(dòng)”，豐富社會(huì)治理主體。探索社區(qū)、社工、社會(huì)組織“三社聯(lián)動(dòng)”是江蘇省推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型、豐富社會(huì)治理主體的重要做法，南京更是這一做法的先行者和探索者。2012年12月，南京市印發(fā)了5個(gè)關(guān)于民政轉(zhuǎn)型升級(jí)和指導(dǎo)“三社聯(lián)動(dòng)”工作的專門文件，出臺(tái)以財(cái)政投入為主的公益創(chuàng)投實(shí)施意見(jiàn)，以及社會(huì)組織登記制度改革文件，并騰出1000多平方米的場(chǎng)地用于建設(shè)南京市社會(huì)工作園，發(fā)揮其創(chuàng)新引擎、聯(lián)動(dòng)載體等作用；全市各區(qū)建成社會(huì)組織培育孵化基地，約三分之一的街道建有綜合性的社會(huì)工作創(chuàng)新實(shí)體。社會(huì)工作園彰顯了三大特色：一是突出南京公益創(chuàng)投特色，彰顯財(cái)政投入與社會(huì)投入相結(jié)合、項(xiàng)目引領(lǐng)與專業(yè)推進(jìn)相結(jié)合、開放運(yùn)作與市區(qū)(縣)聯(lián)動(dòng)相結(jié)合、資金扶持與培育督導(dǎo)相結(jié)合的“四個(gè)結(jié)合”特征，推動(dòng)創(chuàng)投項(xiàng)目落地生長(zhǎng)；二是修訂完善專業(yè)評(píng)估辦法，加強(qiáng)跟蹤督導(dǎo)，努力扶持重點(diǎn)創(chuàng)投品牌項(xiàng)目，力求在資金扶持額度、吸納專業(yè)社工從事創(chuàng)投項(xiàng)目以及拓展創(chuàng)投項(xiàng)目覆蓋面上有新突破；三是圍繞“四個(gè)中心(創(chuàng)投項(xiàng)目開發(fā)中心、評(píng)估中心、培育中心和社工實(shí)務(wù)培訓(xùn)中心)+項(xiàng)目運(yùn)作集聚區(qū)”的布局，推動(dòng)市社會(huì)工作園實(shí)體化運(yùn)作，努力形成點(diǎn)、線、面有機(jī)結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)體系。如今，南京市社會(huì)組織總數(shù)已達(dá)2.4萬(wàn)家，每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織近12個(gè)。隨著全市社會(huì)組織數(shù)量的穩(wěn)步攀升，質(zhì)量的不斷改進(jìn)，社會(huì)組織在承接政府職能、參與社會(huì)管理、提供社會(huì)服務(wù)方面發(fā)揮著日益顯著的作用，已成為我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不可或缺的重要力量。

與此同時(shí)，南京市在江蘇率先推出社區(qū)社會(huì)組織備案制度，并撥款鼓勵(lì)其備案轉(zhuǎn)登記；明確社工可帶薪創(chuàng)辦社會(huì)組織、申領(lǐng)公益創(chuàng)投項(xiàng)目；下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，多管齊下。為了引導(dǎo)“三社”發(fā)展緊貼需求，南京市將街道內(nèi)設(shè)科室整合為若干服務(wù)中心，鼓勵(lì)社區(qū)行政事務(wù)向街道服務(wù)中心上移，無(wú)償或低償向社會(huì)組織開放社區(qū)辦公用房，為社會(huì)組織在基層騰挪轉(zhuǎn)移空間，以實(shí)現(xiàn)“三社”高效、有機(jī)地聯(lián)動(dòng)，從而引領(lǐng)以“多元主體”為特征的社會(huì)治理。

3.加強(qiáng)網(wǎng)格化管理，提高城市治理水平。網(wǎng)格化管理是指以信息化為手段，綜合集成各種管理服務(wù)資源，在特定的社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并綜合解決各類問(wèn)題，更好地滿足群眾需求和管理需要的一種創(chuàng)新模式和機(jī)制。早在2012年，南京市就啟動(dòng)城市網(wǎng)格化管理，各主干道及街巷將陸續(xù)成立由城管、公安、交警組成的巡防隊(duì)伍，路長(zhǎng)、片長(zhǎng)對(duì)各自責(zé)任區(qū)的環(huán)衛(wèi)、市容、公用設(shè)施、綠化、治安等實(shí)行綜合管理。街道作為一級(jí)網(wǎng)格，社區(qū)作為二級(jí)網(wǎng)格，社區(qū)內(nèi)子網(wǎng)格作為三級(jí)網(wǎng)格。其中，三級(jí)網(wǎng)格主要包括以下兩種類型：以相對(duì)封閉的居民小區(qū)或若干棟居民樓建立的“樓院型”網(wǎng)格和以相鄰駐區(qū)單位、轄區(qū)商業(yè)街、市場(chǎng)、寫字樓等建立的“單位型”網(wǎng)格。街道辦事處主要負(fù)責(zé)人任“片長(zhǎng)”，在主次道路設(shè)立“路長(zhǎng)”，使區(qū)域內(nèi)的城市巡防管理工作做到無(wú)縫隙、全覆蓋。針對(duì)劃分好的網(wǎng)格，以街道為單位，對(duì)每個(gè)社區(qū)網(wǎng)格進(jìn)行編號(hào)，并繪制網(wǎng)格GIS地圖。部門力量(主要包括社區(qū)民警、交警、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、綜管所、安全生產(chǎn)、結(jié)對(duì)部門等)經(jīng)整合后已經(jīng)有序下沉，充分吸納黨員志愿者、樓棟長(zhǎng)、居民小組長(zhǎng)等社會(huì)力量參與網(wǎng)格服務(wù)，形成由社工牽頭，其它力量協(xié)同的1+N網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)，逐步增強(qiáng)網(wǎng)格解決問(wèn)題的能力。每個(gè)網(wǎng)格“六個(gè)一”配置，即一塊樓棟網(wǎng)格公示牌、一張網(wǎng)格服務(wù)卡、一個(gè)網(wǎng)格服務(wù)包、一本網(wǎng)格巡查手冊(cè)、一個(gè)網(wǎng)格巡防紅袖標(biāo)及一個(gè)網(wǎng)格員胸牌，以網(wǎng)格服務(wù)規(guī)范的細(xì)化完善，打造網(wǎng)格服務(wù)亮麗品牌。

4.創(chuàng)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提升城市治理能力。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，南京市制定并全面實(shí)施《南京市城市綜合管理指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，涵蓋城市主次干道、背街小巷、市政設(shè)施等33種類型、共計(jì)1900多條標(biāo)準(zhǔn)。如道路清掃保潔標(biāo)準(zhǔn)就要求“十無(wú)十凈、一降低、本色化”——無(wú)果皮煙頭紙屑、白色垃圾，無(wú)枯枝落葉，無(wú)雜草青苔，臺(tái)階踏步干凈，綠地樹穴干凈，降低道路揚(yáng)塵等。重點(diǎn)在管理標(biāo)準(zhǔn)、保障措施、工作制度、考核辦法等各個(gè)環(huán)節(jié)上量化、細(xì)化和完善，努力實(shí)現(xiàn)南京城市綜合管理標(biāo)準(zhǔn)化全覆蓋。在全市范圍內(nèi)，使每一個(gè)管理部門、管理行業(yè)、管理單位，每一個(gè)社區(qū)、居民小區(qū)、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)、單位(機(jī)關(guān)、企事業(yè))責(zé)任區(qū)(院落)等都有自己的管理標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行制度，使城市管理工作進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、制度化長(zhǎng)效管理運(yùn)行軌道。標(biāo)準(zhǔn)的建立實(shí)施使得城市綜合治理的轉(zhuǎn)型效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，城市治理的整體水平會(huì)逐步提升，部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)互動(dòng)、人人參與城市治理的機(jī)制逐步建立，城市治理精細(xì)化逐步成為現(xiàn)實(shí)，城市治理過(guò)程中的矛盾逐步減少，治理成本逐步降低。

二、優(yōu)化市域治理體系新方略

“城市是經(jīng)濟(jì)、政治和人民精神生活的中心，是前進(jìn)的主要?jiǎng)恿?，”[1]是現(xiàn)代工業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)集中的地方，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用。因此，城市市域治理體系現(xiàn)代化，對(duì)于國(guó)家治理體系具有重要的基礎(chǔ)性作用?！皻v代之政，久皆有弊。弊而不救，禍亂必生?！盵2]漸進(jìn)式的改革，固然有利于改革、發(fā)展與穩(wěn)定相協(xié)調(diào)，社會(huì)震蕩小，改革經(jīng)驗(yàn)、改革新路子得以總結(jié)和開拓，我國(guó)改革開放以來(lái)的偉大成就就是在漸進(jìn)式的改革中取得的。但是，漸進(jìn)式的改革也是一種松動(dòng)式的，改革的成果以一種碎片化的形式體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)的生活之中，以至于經(jīng)常出現(xiàn)政策之間的不匹配、不協(xié)調(diào)，甚至互相矛盾，我們認(rèn)為，盡管這些問(wèn)題并不能否定漸進(jìn)式改革的成效，同時(shí)，我們要需要在一定的時(shí)間段之后，都改革進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和總體謀劃。十八屆三中全會(huì)提出社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就需要我們深刻領(lǐng)會(huì)“治理”內(nèi)涵和意義，轉(zhuǎn)變社會(huì)管理思路，創(chuàng)新社會(huì)管理方式，堅(jiān)定不移推進(jìn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，切實(shí)處理好政府與社會(huì)之間關(guān)系，不斷創(chuàng)新思路和辦法消除社會(huì)化治理體系落差，最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素，努力把南京建設(shè)成為和諧穩(wěn)定首位市和獨(dú)具魅力的幸福都市。

1.把握城市現(xiàn)代化的基本趨勢(shì)，總體籌劃治理體系現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我們黨繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科技這“四個(gè)現(xiàn)代化”之后的“第五個(gè)現(xiàn)代化”，因此，把握城市現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提。

城市現(xiàn)代化發(fā)展是時(shí)代的主旋律，隨著全球化、信息化進(jìn)一步加速，信息經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和生物經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)類型的不斷崛起，現(xiàn)代城市面臨著多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇；同時(shí)城市空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、教育模式、生活模式以及人與自然、人與人之間的關(guān)系都面臨著有史以來(lái)的最廣泛、最深刻的社會(huì)巨變和創(chuàng)造性的重構(gòu)，因此，不僅傳統(tǒng)的治理方式不能適應(yīng)城市的發(fā)展，而且今天的治理方式也必須為未來(lái)留下足夠的空間。我們認(rèn)為，治理體系現(xiàn)代化要確立以下理念：一是治理現(xiàn)代化要以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為基本目標(biāo)，就是要通過(guò)改革和發(fā)展，進(jìn)一步改變束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制障礙，建立起充滿生機(jī)和活力的經(jīng)濟(jì)體制。二是治理現(xiàn)代化要以人為核心，城市的形態(tài)必須從生活本身的結(jié)構(gòu)中發(fā)展起來(lái)，在城市的重建過(guò)程中要以人的需要為基本立足點(diǎn)。三是治理現(xiàn)代化要立足于文化，文化是城市的命脈、靈魂，是城市發(fā)展的動(dòng)力源泉。四是治理現(xiàn)代化要運(yùn)用和體現(xiàn)現(xiàn)代科技進(jìn)步成果，古老的治理方式在適應(yīng)其時(shí)代上起到了重要作用，世易時(shí)移，現(xiàn)代化科技成果的運(yùn)用，不僅有利于城市治理能力的提高，更會(huì)促進(jìn)科技進(jìn)步、城市發(fā)展。我們認(rèn)為，在這些理念的觀照下，全面籌劃城市治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，既是對(duì)漸進(jìn)式改革的階段總結(jié)，又是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流的重要基礎(chǔ)。

2.把握城市市域治理體系的戰(zhàn)略要點(diǎn)。當(dāng)前，城市市域治理體系需要關(guān)注的內(nèi)容有，維護(hù)社會(huì)和市場(chǎng)秩序，防范、處理天災(zāi)人禍等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)和、處置社會(huì)糾紛和沖突，提供現(xiàn)代化優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)，關(guān)注流動(dòng)務(wù)工人員、農(nóng)村留守老婦幼等特殊人群，引導(dǎo)和監(jiān)管基于互聯(lián)網(wǎng)的“虛擬社區(qū)”等。治理內(nèi)容紛繁復(fù)雜，時(shí)常使我們顧此失彼，甚至疲于應(yīng)付。因此，把握治理體系的戰(zhàn)略要點(diǎn)十分關(guān)鍵。我們認(rèn)為，一是充分發(fā)揮人大職能和剛性監(jiān)督作用，這是治理體系的基礎(chǔ)。充分發(fā)揮政協(xié)的參政、議政作用，人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度是我們國(guó)家的根本制度，因此要從這一根本制度出發(fā)，從人大代表和政協(xié)委員的產(chǎn)生，到增強(qiáng)和提高人大代表、政協(xié)委員履職能力，從人大和政協(xié)作用的發(fā)揮，到人大和政協(xié)聯(lián)系群眾的機(jī)制，從人大政協(xié)的參政議政，到人大政協(xié)的監(jiān)督職能，進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)和總體推進(jìn)。二是源頭治理，這是治理體系的根本方法。當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)的重要原因是一些基層政府和干部在處理群眾利益問(wèn)題上，以道德和政治來(lái)取代利益訴求，漠視群眾的現(xiàn)實(shí)利益，沒(méi)有樹立把改革成果更多惠及百姓的理念。實(shí)踐證明，只有讓廣大群眾從黨和政府的方針政策中獲得實(shí)惠，才能從源頭上減少社會(huì)矛盾。三是系統(tǒng)推進(jìn)，這是治理體系的關(guān)鍵所在。改革總是從點(diǎn)到面，從局部到整體，因此政策的碎片化痕跡明顯，但是改革到一定階段，必須加以統(tǒng)籌，避免社會(huì)上的比較落差。四是群防群治，這是治理體系的重要途徑。治理體系的重點(diǎn)在基層，要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求，善于依靠基層組織和廣大群眾，提高預(yù)防化解社會(huì)矛盾的能力和水平，要健全以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會(huì)各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)體系，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建成政府社會(huì)管理的平臺(tái)、居民日常生活的依托、社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。五是依法治市，這是治理體系的重要保障。社會(huì)各個(gè)層面都要牢固樹立法治觀念，把社會(huì)治理的方方面面，特別是政府決策、公務(wù)執(zhí)法以及公檢法的日常運(yùn)作納入法治軌道。

3.探索信息化條件下的城市治理方式變革。信息化的力量正在改造世界，不僅中國(guó)面臨前所未有之大變局，整個(gè)世界都將如此。治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，毫無(wú)疑問(wèn)要適應(yīng)這一深刻的社會(huì)變遷。傳統(tǒng)上，基于管理層次和管理幅度的反比關(guān)系，要求管理按照業(yè)務(wù)種類進(jìn)行細(xì)分，使得社會(huì)管理分塊進(jìn)行，那么，信息化條件下，城市治理空間得以提升，結(jié)構(gòu)扁平化和綜合治理已經(jīng)成為可能。我們認(rèn)為，一是整合信息資源，構(gòu)建以公眾為中心的服務(wù)模式。二是依托物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等應(yīng)用理念及技術(shù)成果，支撐數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、移動(dòng)化、互動(dòng)化的城市管理新模式。三是以注重親民和便民為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)民生服務(wù)多方互動(dòng)。四是推進(jìn)智慧化應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)良性聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。2014年11月，南京市印發(fā)《關(guān)于加快智慧南京建設(shè)的意見(jiàn)》，明確南京將在2020年建成國(guó)內(nèi)一流的智慧城市，聚焦加快提升基礎(chǔ)設(shè)施智能化水平、構(gòu)建精細(xì)化城市管理體系、完善便捷化公共服務(wù)體系、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全長(zhǎng)效化管理五方面工作。未來(lái)3年，南京智慧城市建設(shè)將完成37項(xiàng)重點(diǎn)工程，完成智慧南京中心二期、綜合運(yùn)輸管理系統(tǒng)、工商綜合執(zhí)法指揮系統(tǒng)、國(guó)土資源管理智能化項(xiàng)目、氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警一體化平臺(tái)等項(xiàng)目，以及城市智能門戶、智慧交通、智慧旅游、電子商務(wù)開放平臺(tái)等一批信息惠民綜合服務(wù)應(yīng)用工程，逐步完成城市視頻監(jiān)控智能應(yīng)用系統(tǒng)、安全生產(chǎn)監(jiān)管綜合信息平臺(tái)、智慧城管綜合業(yè)務(wù)平臺(tái)、智慧警務(wù)、智慧醫(yī)療、智慧社區(qū)、智慧人社、智慧教育、智慧養(yǎng)老、公共文化信息資源開發(fā)和服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域的一批重點(diǎn)工程，著力推動(dòng)以資源開發(fā)利用為主線的信息服務(wù)整合，以業(yè)務(wù)為重點(diǎn)的辦事協(xié)同，以公眾為中心的多渠道服務(wù)，以互聯(lián)網(wǎng)思維積極探索推動(dòng)以政府為中心的管理型政府向以公眾為中心的平臺(tái)化政府轉(zhuǎn)變，加快推動(dòng)新區(qū)以政府為中心的服務(wù)模式向以公眾為中心的服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。一個(gè)具有“透明化，互動(dòng)化、協(xié)同化、參與化、個(gè)性化”特征的平臺(tái)化政府，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)之間的各種類型的數(shù)據(jù)和信息的交換，可以縮短企業(yè)及市民的審批時(shí)間，提高政府辦事效率，提升市民和企業(yè)對(duì)政務(wù)服務(wù)的滿意度，推動(dòng)城市范圍內(nèi)的政策的統(tǒng)籌性，降低比較落差。

三、優(yōu)化南京城市市域治理體系的若干對(duì)策建議

在一定意義上，城市已經(jīng)成為一個(gè)具有眾多人口、專業(yè)分工、特有的公共設(shè)施、共同的文化制度的區(qū)域共同體。在這個(gè)共同體中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往頻繁，利益分化帶來(lái)的沖突也相對(duì)多發(fā)，因此，將城市作為國(guó)家治理體系的基本單元，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要基礎(chǔ)作用。優(yōu)化南京市域治理體系，我們認(rèn)為，當(dāng)前可從以下方面著手。

1.搭建“一核多元”的市域治理體系。一方面，治理體系的主體應(yīng)該由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?政府、企業(yè)、社會(huì)組織、居民等成為公共事務(wù)的多元主體；另一方面,對(duì)于城市發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)等政策決策以及公共事務(wù)的處理要轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葘?duì)話、多方溝通、民主協(xié)商等方式，從而建立起彼此之間的一種平等互惠的關(guān)系；而更重要的是要在黨組織核心的總攬全局、統(tǒng)籌各方,形成合力,促進(jìn)資源的合理分配,促使多元主體的有效協(xié)同,各司其職,各取所需,實(shí)現(xiàn)治理愿景的最大化。

2.壓縮層級(jí)，服務(wù)前移，建立平臺(tái)化服務(wù)體系。城市應(yīng)該在市級(jí)層面統(tǒng)籌各項(xiàng)政策，避免城市區(qū)劃帶來(lái)的政策落差；政府內(nèi)部程序應(yīng)該成為一個(gè)“黑箱”，即辦理各種公共事務(wù)應(yīng)以事務(wù)為中心，而不是政府部門為中心；政府服務(wù)體系應(yīng)該以信息化平臺(tái)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)信息共享。具體來(lái)說(shuō)，一是建立起全市統(tǒng)一的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限等，并使之標(biāo)準(zhǔn)化、一體化，避免行政區(qū)劃、身份等的差別化；二是現(xiàn)有政府行政服務(wù)中心小型化、一站式服務(wù)，并在交通便利、人口密集的區(qū)域設(shè)立服務(wù)中心，為群眾提供“一窗式受理、一站式辦結(jié)、一條龍服務(wù)”，使群眾有事能辦理、快辦理；三是統(tǒng)籌各類信息，利用計(jì)算機(jī)云技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息的集成，各單位按權(quán)限使用，統(tǒng)一管理，并提供各類信息的咨詢服務(wù)。

3.以人大代表、政協(xié)委員、基層政府、社會(huì)組織等組成基層治理委員會(huì)，優(yōu)化利益訴求表達(dá)機(jī)制，暢通群眾訴求渠道。一方面，要充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員等反映公眾利益訴求的積極作用，另一方面要充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，切實(shí)保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)治理委員會(huì)的網(wǎng)格化和全覆蓋。

4.強(qiáng)化依法治市理念，把城市管理引上法治執(zhí)道。黨的十八屆四中全會(huì)上做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定，在城市治理過(guò)程中，應(yīng)樹立“法無(wú)禁止皆可為，法無(wú)授權(quán)不可為”的法治理念，切實(shí)做到依法行政，督促所屬職能部門依法履職，依法規(guī)范行政行為，并依法管理各類社會(huì)組織，監(jiān)督社會(huì)組織依法依規(guī)活動(dòng)，以法律手段解決各類矛盾，處理公共事務(wù)。

5.多種方法并用，注重采取市場(chǎng)手段和“軟法”。實(shí)踐證明，市場(chǎng)是迄今為止最為有效的資源配置手段，市場(chǎng)手段和法律手段、行政手段配合使用，也是國(guó)際上社會(huì)治理的通行做法。軟法是相對(duì)于硬法而言的，在社會(huì)治理的語(yǔ)境下，軟法實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的手段更強(qiáng)調(diào)公共主體與私人主體之間的對(duì)話、協(xié)商和協(xié)作，起著增強(qiáng)公民主體意識(shí)與促進(jìn)社會(huì)自治、填補(bǔ)硬法的不足，降低立法與執(zhí)法成本、防止公權(quán)力濫用的積極作用。因此，在社會(huì)治理的實(shí)踐中，要注重多種方法并用，同時(shí)要注重采用市場(chǎng)手段。

[1]列寧全集(第22卷)[M].北京：人民出版社，1990.358.

[2]范仲淹.答手詔條陳十事.范仲淹全集[M].成都：四川大學(xué)出版社，2007.524.

(責(zé)任編輯：育 東)

2014-12-25

甘文華(1973-)，男，安徽太湖人，南京市委黨校哲學(xué)與文化教研部講師，主要研究方向：馬克思主義哲學(xué)。

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1672-1071(2015)01-0108-05