陳 華 馬建珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

?

地方政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)*
——基于南京實(shí)踐的研究

陳 華 馬建珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

政府公信力和執(zhí)行力是審視地方政府治理有效性的兩大重要維度，也是當(dāng)前地方政府亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；谀暇┑膶?shí)踐研究，本文認(rèn)為，當(dāng)前地方政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)面臨諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：如政府治理績(jī)效及能力的局限性(體現(xiàn)為政策的延續(xù)性、穩(wěn)定性、前瞻性不夠等)、權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性不足、公開(kāi)透明度不夠、公共溝通不當(dāng)?shù)鹊湫蛦?wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)以政府治理的公共性、政府能力和績(jī)效、政府體系規(guī)范化、公共溝通等方面作為著力點(diǎn)，大力推進(jìn)地方政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)。

公信力；執(zhí)行力；地方政府；治理

一、公信力和執(zhí)行力：審視地方政府治理的兩大維度

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”。在我國(guó)全面深化改革的背景下，如何通過(guò)政府治理的改革，切實(shí)增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，構(gòu)建公眾高度認(rèn)同的“服務(wù)型政府”和“法治型政府”，已經(jīng)成為改革繼續(xù)推進(jìn)必須面對(duì)的重大問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)于各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，公信力和執(zhí)行力已經(jīng)成為掣肘政府治理有效性的關(guān)鍵因素，更是其必須面對(duì)和解決的迫切現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

政府公信力是指公眾對(duì)政府的信任及其程度，是公眾對(duì)政府心理上的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。而政府執(zhí)行力是指政府執(zhí)行過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的能力和有效性。政府公信力和執(zhí)行力這兩者是相輔相成的關(guān)系。公信力是執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)，而執(zhí)行力是公信力的源泉和保障。一方面，政府公信力是執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)，政府公信力下降直接導(dǎo)致其執(zhí)行力削弱。這是由于，在現(xiàn)代政府治理中，政策的執(zhí)行完全依靠傳統(tǒng)上強(qiáng)制、管制等手段已不可行，執(zhí)行不是政府單向度的行為，更多的需要公眾的理解、支持與合作，否則就難以順利進(jìn)行。如果公眾對(duì)政府失去信任，那么，公眾就會(huì)對(duì)執(zhí)行持不支持、不合作的態(tài)度，特別是在危機(jī)或者資源短缺的時(shí)候，由于不信任而導(dǎo)致的執(zhí)行失敗更為明顯。公眾對(duì)政府的信任是他們支持政策的重要影響因素。另一方面，執(zhí)行力是公信力的源泉和保障。政府政令暢通、執(zhí)行高效、言行一致，也是使政府獲得公信力的重要渠道，可以提高政府公信力?？梢?jiàn)，在地方政府治理中，公信力和執(zhí)行力已經(jīng)成為審視其治理有效性的兩大重要維度。

二、當(dāng)前地方政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)——基于南京實(shí)踐的研究

根據(jù)相關(guān)研究，近年來(lái)我國(guó)政府公信力整體上有弱化的趨勢(shì)，但不同層級(jí)政府的公信力又具有一定的“層級(jí)差序性”特征，政府層級(jí)越高，公眾對(duì)其信任度越高，相反，政府層級(jí)越低，公眾對(duì)其信任度越低。換句話說(shuō)，我國(guó)的中央政府具有最高的公信力，省市政府的公信力居中，而基層政府的公信力脆弱，一些基層政府的公信力甚至已經(jīng)趨于危險(xiǎn)邊緣，亟需及時(shí)修復(fù)。有人認(rèn)為，一些地方政府的公信力在實(shí)踐中已經(jīng)呈現(xiàn)“塔西佗陷阱”的特征，即“當(dāng)一個(gè)政府失去公信力時(shí)，無(wú)論說(shuō)真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說(shuō)假話、做壞事”。[1]主要體現(xiàn)為：在一些突發(fā)公共事件中，對(duì)政府發(fā)布的官方信息，公眾往往持以懷疑態(tài)度，而對(duì)微博、微信上的小道消息卻深信不疑。甚至對(duì)官方信息進(jìn)行反義解讀，老百姓成了“老不信”，“不管你信不信，反正大家都不信了”。

近幾年來(lái)，南京在政府公信力和執(zhí)行力方面給予了較高關(guān)注，也取得了一系列的成效，如大力優(yōu)化行政流程和平臺(tái)建設(shè)，從初期的“政務(wù)超市”發(fā)展到市級(jí)政務(wù)大廳和公共資源交易中心的建成及運(yùn)作，把實(shí)體大廳和虛擬大廳相結(jié)合，以“權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行系統(tǒng)”為依托，實(shí)現(xiàn)了“云智慧” 電子政務(wù)等。又如政務(wù)公開(kāi)取得了較大進(jìn)展。2014年，南京根據(jù)行政審批制度改革推進(jìn)情況，將改革涉及的行政審批清單、行政權(quán)力清單等“10張清單”的公開(kāi)納入市政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作，目前正在陸續(xù)公開(kāi)；建立信息發(fā)布和政策解讀機(jī)制；突出重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)，強(qiáng)化涉及公共利益、公眾權(quán)益、社會(huì)關(guān)切信息的公開(kāi)，從“三公”經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)到保障性住房、食品藥品安全等重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)公報(bào)、網(wǎng)站、微博等途徑不斷拓寬信息公開(kāi)的渠道；以“鐘山清風(fēng)”“南京發(fā)布”等為代表的系列官方微博在社會(huì)上的影響力越來(lái)越大。這些都為政府公信力和執(zhí)行力積累了資源，但不可否認(rèn)，實(shí)踐中政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)仍然存在以下諸多挑戰(zhàn)：

(一)政府治理績(jī)效及能力與公眾的期望存在一定差距

一是政府的公共政策缺乏足夠的延續(xù)性和穩(wěn)定性。一任官員一套政策，新官不理舊政，政策變更頻繁，決策者的更替即意味著政策的變更。事實(shí)上這也是當(dāng)前中國(guó)地方政府在政策制定方面的“通病”。正如有些學(xué)者指出的，在中國(guó)許多城市的發(fā)展規(guī)劃中，假如前任決策者制定城市向東面發(fā)展的規(guī)劃，后任決策者的規(guī)劃發(fā)展方向可以是其他任何方向，唯一不可能的發(fā)展方向就是東面。盡管觀點(diǎn)犀利，卻清晰透視出當(dāng)今中國(guó)地方政府決策之痛，即決策往往隨著領(lǐng)導(dǎo)的更替而變更。而對(duì)于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，規(guī)劃決策、重大項(xiàng)目決策、基礎(chǔ)設(shè)施決策等整體層面的重大決策，具有宏觀戰(zhàn)略的意義，不僅與市民日常工作生活密切相關(guān)，影響廣泛，市民因此高度關(guān)注，而且對(duì)城市的未來(lái)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。對(duì)于此類(lèi)重大決策，政府理應(yīng)從戰(zhàn)略的高度加強(qiáng)其長(zhǎng)遠(yuǎn)性、前瞻性、穩(wěn)定性的整體籌劃，更加審慎決策，采取多方參與、廣征意見(jiàn)、充分論證等環(huán)節(jié)，而決策形成之后應(yīng)當(dāng)保持一定的延續(xù)性和穩(wěn)定性。如果公共政策變更頻繁，不僅導(dǎo)致前期已投入公共資源的巨大浪費(fèi)，同時(shí)在一定程度上動(dòng)搖公眾對(duì)政府的信任。

二是一些領(lǐng)域的政策由于缺少全市層面的頂層設(shè)計(jì)和前瞻性規(guī)劃，以及缺乏資源的統(tǒng)籌整合，導(dǎo)致了政策執(zhí)行中“碎片化”現(xiàn)象明顯。各區(qū)、各部門(mén)在政策執(zhí)行上從各自角度出發(fā)，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、政策碎片化、分散化，導(dǎo)致了資源的內(nèi)耗。以園區(qū)建設(shè)和科技人才政策為例，南京市已擁有并建成了近百家各類(lèi)各級(jí)科技園區(qū)、紫金創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)、校地共建大學(xué)創(chuàng)業(yè)園及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基地，但一些園區(qū)在建設(shè)與發(fā)展中，卻存在著項(xiàng)目重復(fù)投資建設(shè)，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、土地資源等未能充分利用，產(chǎn)業(yè)布局較為分散，難以形成生產(chǎn)合力，產(chǎn)生品牌集聚效應(yīng)等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致部分園區(qū)呈現(xiàn)同質(zhì)化發(fā)展，甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。同時(shí)，出現(xiàn)各區(qū)盲目“引才”的現(xiàn)象，從過(guò)去各區(qū)招商引資和稅源如火如荼的競(jìng)爭(zhēng)，演變?yōu)楫?dāng)前對(duì)人才的盲目競(jìng)爭(zhēng)。有的區(qū)為了完成市里下達(dá)的人才引進(jìn)計(jì)劃的指標(biāo)，盲目“引才”，不論與本地區(qū)既定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃是否吻合，只要是高端科技人才，一律積極引進(jìn)。這就出現(xiàn)了不同區(qū)的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，這不僅會(huì)造成全市產(chǎn)業(yè)布局的散亂，而且還會(huì)造成因重復(fù)建設(shè)而導(dǎo)致的公共資源浪費(fèi)。

三是政府解決問(wèn)題和實(shí)踐諾言的能力不足。公信力和執(zhí)行力的一個(gè)重要來(lái)源是政府解決社會(huì)問(wèn)題、實(shí)踐諾言的能力，即政府是否能夠及時(shí)有效地解決社會(huì)問(wèn)題，兌現(xiàn)對(duì)公眾的承諾。如果一些社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)明顯存在，而且公眾要求解決的呼聲也很強(qiáng)烈，然而這些社會(huì)問(wèn)題卻長(zhǎng)期無(wú)法得到有效緩解，甚至有愈演愈烈之勢(shì)，就容易使得公眾對(duì)政府解決問(wèn)題的有效性及政府能力產(chǎn)生疑問(wèn)。例如交通擁堵問(wèn)題、空氣污染、霧霾問(wèn)題、居民區(qū)開(kāi)餐館油煙噪音、渣土車(chē)問(wèn)題、中小學(xué)擇校問(wèn)題等都是公眾大量、反復(fù)、長(zhǎng)期反映的問(wèn)題，可是由于其治理效果不顯著、反復(fù)回潮等，已經(jīng)成為南京的“城市問(wèn)題群”。這些城市頑癥客觀上的確存在難以整治、容易回潮等因素，但同樣有政府治理不力的主觀因素。這些頑癥的長(zhǎng)期存在，使公眾對(duì)政府的治理能力產(chǎn)生疑問(wèn)，削弱了政府的公信力和執(zhí)行力。

(二)政府治理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性不足

一是一些部門(mén)和基層政府逐利現(xiàn)象仍然較為明顯。他們?cè)谡咧贫ㄟ^(guò)程中，把自己置身于利益的角逐中，利用近水樓臺(tái)的優(yōu)勢(shì)獲取利益，“利益部門(mén)化”和“利益?zhèn)€人化”現(xiàn)象明顯。在政策執(zhí)行中，他們從小團(tuán)體利益、個(gè)人私利出發(fā),對(duì)政策各取所需,合意就執(zhí)行,不合意就不執(zhí)行。例如，南京各級(jí)政府對(duì)違章建筑的治理長(zhǎng)期以來(lái)治而復(fù)發(fā)，連綿不絕，究其原因，人們發(fā)現(xiàn)，不少街道、社區(qū)自己帶頭搭建違章建筑，作為門(mén)面房出租謀利?；鶎诱膸ь^違法、與民爭(zhēng)利行為，不僅損害了政府形象，而且使政府行為缺乏充足的說(shuō)服力，導(dǎo)致群眾以此為理由不配合執(zhí)行，執(zhí)行遇到了梗阻。

二是政府治理中自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用。政府治理，其依托的法律、政策工具具有相當(dāng)幅度的彈性，政府行為過(guò)程中存在一定的自由裁量。但是，自由裁量權(quán)的存在也為政府行使權(quán)力的不規(guī)范性提供了空間。特別是在城市治理中濫用行政處罰自由裁量權(quán)現(xiàn)象較普遍，處理問(wèn)題隨意，反復(fù)無(wú)常，不同情況相同處理，相同情況不同對(duì)待，不僅引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合執(zhí)法，而且助長(zhǎng)了特權(quán)思想，滋生腐敗，影響政府的形象。

三是政府治理中“規(guī)則意識(shí)”的缺失。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，法治政府應(yīng)當(dāng)是“法無(wú)授權(quán)不可為”，但是實(shí)踐中政府行為的隨意性、違規(guī)甚至違法都成了常態(tài)。例如，長(zhǎng)期以來(lái)一些基層官員仍存在維穩(wěn)慣性思維，奉行“搞定就是穩(wěn)定”、“擺平就是水平”等官場(chǎng)潛規(guī)則。政府行為不是以法律法規(guī)為準(zhǔn)，而是以“是否影響穩(wěn)定”作為處理事務(wù)的依據(jù)，對(duì)于那些可能影響到社會(huì)穩(wěn)定的事項(xiàng)，就盡力解決，甚至不講原則、息事寧人。而對(duì)于那些不會(huì)影響穩(wěn)定的事項(xiàng)，則長(zhǎng)期拖延，或置之不理，由此形成了“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的惡性循環(huán)，把法律規(guī)則擱置于一邊，由此削弱了整體社會(huì)的“規(guī)則意識(shí)”。此外，政府體系不時(shí)被披露出來(lái)的權(quán)力尋租、權(quán)錢(qián)交易等腐敗現(xiàn)象也使政府公信力和執(zhí)行力遭到侵蝕。

(三)政府治理的公開(kāi)透明度不夠

如前所述，近年來(lái)南京市及各區(qū)政府信息公開(kāi)的步伐不斷加快，政府治理透明度在增強(qiáng)。但也必須看到，政府治理的透明度與公眾的要求還有較大差距，一些重要制度，如公共財(cái)政公開(kāi)制度、決策公開(kāi)制度等都尚未建立和完善。同時(shí)，政府日常工作的透明度還有待提高。如南京自來(lái)水抗生素事件就引發(fā)了公眾對(duì)政府常態(tài)治理工作的猜測(cè)和質(zhì)疑。2014年12月25日，央視報(bào)道“南京鼓樓區(qū)一居民家中的自來(lái)水檢出了兩種抗生素”引發(fā)大量關(guān)注。南京市相關(guān)部門(mén)在其官方微博上回應(yīng)：“供水水質(zhì)完全達(dá)到國(guó)家生活飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的106項(xiàng)指標(biāo)(指標(biāo)中不包括對(duì)抗生素的監(jiān)測(cè)指標(biāo))……將針對(duì)抗生素進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)抽樣檢測(cè)。”相關(guān)部門(mén)此次的回應(yīng)盡管迅速，卻有失妥當(dāng)，尤其是“國(guó)標(biāo)不檢抗生素”的這一回應(yīng)引來(lái)了輿論反彈。市民質(zhì)疑：“國(guó)標(biāo)不檢抗生素”是理由嗎？南京自來(lái)水一定“安全”嗎？市民關(guān)心的是含抗生素的自來(lái)水到底對(duì)身體有多大的傷害，而并非“符不符合國(guó)標(biāo)”，相關(guān)部門(mén)卻顧左右而言他，將問(wèn)題推給“國(guó)標(biāo)”，這樣的回應(yīng)被認(rèn)為有偷換概念、避重就輕之嫌。更嚴(yán)重的是，此事件加深了南京市民對(duì)政府行為的疑慮和不信任，大家在追問(wèn)：有關(guān)部門(mén)在平時(shí)的工作中到底有沒(méi)有本著科學(xué)負(fù)責(zé)的態(tài)度對(duì)水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)？是如何檢測(cè)的？檢測(cè)結(jié)果如何、檢測(cè)報(bào)告為何不見(jiàn)公開(kāi)？

(四)政府治理過(guò)程中的公共溝通不當(dāng)

在一些突發(fā)事件的處置中，公共溝通的不恰當(dāng)往往直接導(dǎo)致政府公信力受損。當(dāng)今，日益增多的突發(fā)事件和公共危機(jī)事件本身對(duì)政府治理構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)，這時(shí)候公眾對(duì)政府的信任處于一個(gè)極其脆弱的狀態(tài)。此時(shí)，政府的任何不恰當(dāng)行為，哪怕在平時(shí)看來(lái)極為微小的不當(dāng)行為，在危機(jī)狀態(tài)下其負(fù)面效應(yīng)被顯著放大，容易使政府的信任資源瞬間流失。

例如，2014年5月7日凌晨，南京某公司丟失一枚放射性物質(zhì)銥-192。9日晚上，微博上有網(wǎng)友發(fā)布一張江蘇省衛(wèi)生廳緊急通知的文件截圖，文件稱(chēng)，南京某單位丟失一放射源，要求江蘇省衛(wèi)生廳有關(guān)醫(yī)院一旦發(fā)現(xiàn)受影響的類(lèi)似患者，速與南京定點(diǎn)收治醫(yī)院聯(lián)系。這條微博發(fā)出之后，迅速引發(fā)輿論的強(qiáng)烈關(guān)注，部分南京市民開(kāi)始恐慌。10日中午南京市有關(guān)部門(mén)在其官方微博上證實(shí)，確實(shí)發(fā)生了放射源丟失事件。10日傍晚又發(fā)布消息說(shuō)，“丟失放射源已被找出，并成功地放入鉛罐回收”。盡管此事件并沒(méi)有引發(fā)嚴(yán)重的人身傷害后果，但仍然引起了公眾一連串的質(zhì)疑。市民追問(wèn)，為什么從丟失到找到整整3天之后才公布？為什么在找到之后才公布？而假如沒(méi)有找到，政府是否打算就此隱瞞信息？我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)“統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息”，因此，在處置涉及公眾安全的突發(fā)事件時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)該及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地公布有關(guān)情況。在此事件中，政府相關(guān)部門(mén)在了解情況之后，應(yīng)及時(shí)公布放射源放射可能造成的影響以及公眾應(yīng)當(dāng)避免去的區(qū)域，以此減少危害，同時(shí)能夠消除一些誤解。而從整個(gè)事件來(lái)看，相關(guān)部門(mén)的應(yīng)對(duì)顯然是不到位的，信息發(fā)布被輿論認(rèn)為是被動(dòng)遲滯的。隱瞞、拖延只能引起更大的恐慌，唯一避免引起恐慌的辦法就是盡早公布真相。放射源丟失，理應(yīng)第一時(shí)間讓公眾知曉，這樣，公眾才會(huì)有所戒備，積極防范。而相關(guān)部門(mén)“閉門(mén)查找”的做法，實(shí)際上把社會(huì)公眾都置于風(fēng)險(xiǎn)之中，此事件增加了市民對(duì)官方的憂慮和不信任。

三、提升地方政府公信力和執(zhí)行力的主要著力點(diǎn)

政府公信力和執(zhí)行力是政府與公眾在互動(dòng)中形成的，在此過(guò)程中不可避免地受多種因素影響，既包括客觀要素，如政府治理的績(jī)效(以及能力)、政府行為的公共性，同時(shí)包括公眾感知等主觀方面的要素。因此，提升政府公信力和執(zhí)行力，關(guān)鍵要從政府治理行為公共性、政府能力和績(jī)效、公共溝通、政府體系規(guī)范化建設(shè)等方面著手：

(一)提高政府治理行為的公共利益性

政府治理行為公平公正、以增進(jìn)公共利益為宗旨，這是政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)的根本。一些學(xué)者指出，當(dāng)公民感覺(jué)到政府真正關(guān)愛(ài)、關(guān)心公眾，本質(zhì)上是為其利益而行事時(shí)，公民傾向于信任政府。相反，當(dāng)政府官員偏愛(ài)特定個(gè)體或特殊利益團(tuán)體時(shí)，公眾對(duì)政府公正的印象就會(huì)消失。可以說(shuō)，政府制定政策是以公共利益為取向，還是以特殊利益為取向，很大程度上決定了政府信任關(guān)系的成敗。近年來(lái)各地由于政府行為不公正導(dǎo)致的群體性事件頻頻發(fā)生，這些群體性事件中的一個(gè)典型現(xiàn)象是，“無(wú)利益相關(guān)者”的參與越來(lái)越多，這些人與事件及當(dāng)事人無(wú)任何利益關(guān)聯(lián)性，可是卻越來(lái)越多地卷入到群體性事件中，導(dǎo)致小事化大、愈演愈烈，甚至發(fā)展為泛暴力化傾向。他們?cè)谌后w性事件中并無(wú)具體利益訴求，只是發(fā)泄憤怒和不滿，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為自己平時(shí)受到了不公平不公正對(duì)待。這些“無(wú)利益相關(guān)者”參與的群體性事件增多，說(shuō)明了政府治理行為亟需增強(qiáng)公共性。

公正意味著政策的制定以公共利益為價(jià)值取向，而公共利益的形成是各種利益通過(guò)多次、反復(fù)的對(duì)話產(chǎn)生。在此過(guò)程中，政府有責(zé)任為公共利益的形成提供平臺(tái)。因此，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵是“執(zhí)政為民”理念要真正落實(shí)，而不是僅僅止于口頭。以往的地方治理中, 公眾通常被視為被動(dòng)的接受者或者“搭便車(chē)”者, 無(wú)法直接和及時(shí)地表達(dá)自身的意愿和權(quán)利，民意成了可有可無(wú)的裝飾品。而當(dāng)前，政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)尊重和聽(tīng)取民意，并且創(chuàng)設(shè)各種機(jī)制使公眾利益得以實(shí)現(xiàn)。

為此，政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)公眾參與和對(duì)話機(jī)制，加強(qiáng)政府與公眾之間的對(duì)話。這個(gè)對(duì)話實(shí)質(zhì)上是政社各方尋求共識(shí)的過(guò)程，在此過(guò)程可以縮小政府與公眾之間心理和情感的距離，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任感。例如在政府決策過(guò)程中，可邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和有關(guān)專(zhuān)家、公眾代表列席；在政策執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)涉及群眾利益較多和較突出的問(wèn)題，通過(guò)召開(kāi)民眾質(zhì)詢(xún)會(huì)的方式，集中進(jìn)行政府與公眾之間的雙向溝通；探索民意評(píng)價(jià)機(jī)制，主動(dòng)、逐步地創(chuàng)造條件，讓公眾來(lái)評(píng)判政府的工作?？傊?，政府更多地通過(guò)聽(tīng)證、民意調(diào)查、微博互動(dòng)等主動(dòng)的方式, 擴(kuò)充政府與公眾交流的領(lǐng)域, 使公眾在公共事務(wù)中享有更多的話語(yǔ)權(quán),使公共利益得到切實(shí)的實(shí)現(xiàn)。

(二)改善政府治理績(jī)效及能力

總體來(lái)看，政府治理績(jī)效和治理能力主要體現(xiàn)為兩個(gè)層面，一是政策績(jī)效和政策能力，二是公共服務(wù)績(jī)效和能力。因此，一方面，要著力改善政府的政策體系和政策能力。在制定政策時(shí)，充分考慮地方實(shí)踐，把改革的力度、發(fā)展的速度和群眾可接受的程度相結(jié)合，注重超前性和現(xiàn)實(shí)性的有機(jī)結(jié)合，提高政策本身的質(zhì)量。其中，關(guān)鍵要真正落實(shí)四中全會(huì)提出的“依法決策機(jī)制”。

長(zhǎng)期以來(lái)，政府決策方面典型的“三拍”現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，即“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”，政府決策具有較大隨意性，決策缺乏監(jiān)督，決策失誤沒(méi)有責(zé)任追究，決策者基本不承擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)。而四中全會(huì)明確提出，“把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制?！边@些要求如果能夠落實(shí)到位，將從根本上促使決策者依法行政、審慎決策，改變以往的“走程序”“走過(guò)場(chǎng)”決策弊病，倒逼政府官員在決策過(guò)程中認(rèn)真履行法定程序，使公眾、專(zhuān)家學(xué)者實(shí)實(shí)在在地參與進(jìn)來(lái)，他們的訴求、意見(jiàn)、建議得到尊重和重視，真正影響到政府決策，有效避免或減少?zèng)Q策失誤風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)決策的科學(xué)化和民主化。

而為了使依法決策機(jī)制真正落地生效，應(yīng)當(dāng)盡快將黨的文件要求轉(zhuǎn)換成法律和制度，主要有：細(xì)化重大行政決策法定程序，對(duì)公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論各個(gè)環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化；強(qiáng)化合法性審查機(jī)制，對(duì)那些于法無(wú)據(jù)甚至違背法律的決策項(xiàng)目，一定要堅(jiān)決取締；實(shí)行問(wèn)責(zé)制度常態(tài)化，對(duì)倒查出來(lái)的問(wèn)題要堅(jiān)決追究責(zé)任，以實(shí)實(shí)在在的成效取得群眾信任。

另一方面，著力提高政府提供公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。在政府績(jī)效中，不僅包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效，還包括公共服務(wù)績(jī)效。過(guò)去，地方政府治理績(jī)效的直觀體現(xiàn)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，社會(huì)對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也只有經(jīng)濟(jì)績(jī)效這個(gè)單一的標(biāo)準(zhǔn)，而其他方面被弱化或淡化。而近年來(lái)的實(shí)踐表明，公眾對(duì)地方政府的治理績(jī)效提出了更多要求，不僅包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效，還有相當(dāng)重要的方面是公共服務(wù)績(jī)效。相關(guān)研究也表明，公共服務(wù)績(jī)效對(duì)地方政府公信力和執(zhí)行力的影響權(quán)重在不斷增大。

而當(dāng)前社會(huì)在快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型，公眾的公共服務(wù)需求也在不斷增加和多樣化，要求政府提供更多更有效的公共服務(wù)，對(duì)政府的公共服務(wù)能力和質(zhì)量形成了巨大挑戰(zhàn)。要提高地方政府公共服務(wù)績(jī)效，首先政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾的需求進(jìn)行深入調(diào)查和分析，準(zhǔn)確清晰地了解公眾的公共服務(wù)需求，并對(duì)公眾需求進(jìn)行及時(shí)有效的回應(yīng)，使提供的公共服務(wù)更具有針對(duì)性。同時(shí)，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制，由單一的政府提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)為多元主體共同提供，發(fā)揮不同主體不同機(jī)制各自的優(yōu)勢(shì)，形成公共服務(wù)的合作供給。比如進(jìn)一步探索推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，對(duì)于一些政府做不好甚至做不了的公共事務(wù)，在政府提供公共服務(wù)主體責(zé)任不變的前提下，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)供給方式的市場(chǎng)化、社會(huì)化，減輕政府負(fù)擔(dān)，提高行政效能，同時(shí)使提供的公共服務(wù)更加專(zhuān)業(yè)化、特色化，有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量，更好地滿足多樣化的公共服務(wù)需求。

(三)加強(qiáng)政府體系的規(guī)范化建設(shè)

一是在當(dāng)前的全面深化改革中，以行政審批制度改革為抓手，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。重點(diǎn)是理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，把政府不該管的、管不好的事項(xiàng)真正放手，簡(jiǎn)政放權(quán)，讓市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)揮自主性，從而有效防范政府尋租行為，鏟除滋生腐敗的土壤，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力和社會(huì)的創(chuàng)造力。

二是完善相關(guān)機(jī)制。首先，探索政府治理的長(zhǎng)效機(jī)制，避免“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行”、“形式性執(zhí)行”等地方治理中的常見(jiàn)弊端。所謂“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行”、“形式性執(zhí)行”，是指當(dāng)城市有重大活動(dòng)，或者要迎接上級(jí)檢查評(píng)比之前，開(kāi)展轟轟烈烈的集中整治，而當(dāng)活動(dòng)或檢查評(píng)比結(jié)束后一切如舊，形成了“整治—回潮—再整治—再回潮”的怪圈。因此，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，當(dāng)前普遍的問(wèn)題是如何形成治理的長(zhǎng)效狀態(tài)而不致于使已取得的成效成為“過(guò)眼云煙”。其次，建立和完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，以此保障政府公信力和執(zhí)行力。相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前地方治理中，政府公職人員的“第三類(lèi)狀態(tài)”已經(jīng)成為不可忽視的現(xiàn)象，即既沒(méi)有大錯(cuò)誤，也沒(méi)有明顯成就，不求進(jìn)取，只求過(guò)得去、不出事，缺少足夠的責(zé)任心和進(jìn)取心。這種“第三類(lèi)狀態(tài)”既與政府公職人員缺少責(zé)任意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)有關(guān)，也與問(wèn)責(zé)機(jī)制的虛化有關(guān)。正如李克強(qiáng)總理指出的，“目前在政策落實(shí)中確實(shí)存在推諉扯皮、搞選擇性落實(shí)、象征性執(zhí)行等問(wèn)題，也存在‘中梗阻’和‘最后一公里’不到位等現(xiàn)象”，“但同時(shí)讓我擔(dān)心的，是一些干部缺乏責(zé)任意識(shí)，遇到困難躲著走，不作為、不擔(dān)當(dāng)。這樣的‘懶政’更危險(xiǎn)！”[2]而要消除這種不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)摹皯姓?，提升公信力和?zhí)行力，重點(diǎn)要落實(shí)問(wèn)責(zé)，加大對(duì)政府及其官員的問(wèn)責(zé)力度，依法懲處政府官員不作為、消極作為，以及腐敗、浪費(fèi)和不誠(chéng)信等亂作為行為。第三，建立和完善執(zhí)行評(píng)估機(jī)制。為確保政策的落實(shí)，對(duì)政策執(zhí)行應(yīng)當(dāng)引入“第三方評(píng)估”機(jī)制。政策到底落實(shí)得如何、各項(xiàng)公共服務(wù)的提供是否有效等，不能由政府自說(shuō)自話，更要有公眾等社會(huì)主體的介入，特別是由專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展獨(dú)立自主的“第三方評(píng)估”，進(jìn)行民意資料的收集和分析評(píng)估，并且把客觀可信的報(bào)告向社會(huì)公布。

(四)提升政府信息透明度和公共溝通的有效性

新媒體時(shí)代對(duì)政府的信息透明和公共溝通提出了全新的要求。新媒體所具有的即時(shí)性、開(kāi)放性、交互性、便捷性傳播特質(zhì)挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)媒介的權(quán)利體系與話語(yǔ)權(quán)，賦予了公眾隨機(jī)性的意見(jiàn)表達(dá)權(quán)利，成為影響政府公信力的新元素，對(duì)政府公信力的影響也呈現(xiàn)放大效應(yīng)。這種放大效應(yīng)對(duì)政府公信力來(lái)說(shuō)，既有正面的效應(yīng)，也有負(fù)面的效應(yīng)。如果政府仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式，往往會(huì)將局部的、孤立的事件演化成影響政府公信力的公共事件。加上網(wǎng)絡(luò)傳播的“蝴蝶效應(yīng)”和“沉默的螺旋”效應(yīng)，社會(huì)矛盾和沖突不斷激化，將加劇公眾對(duì)政府的不信任、不認(rèn)同感，降低政府的公信力。

為此，地方政府需要進(jìn)一步推進(jìn)政府行為公開(kāi)透明化，提升公共溝通的有效性。具體而言，主要包括以下方面：一是靜態(tài)意義的政府信息透明化，即政府各項(xiàng)政策、制度和規(guī)范的透明化；二是動(dòng)態(tài)意義上的政府信息透明化，即政府積極、主動(dòng)、及時(shí)、充分地披露政府治理過(guò)程中的動(dòng)態(tài)信息，引導(dǎo)公眾輿論和社會(huì)監(jiān)督。這種動(dòng)態(tài)披露兼有正負(fù)向信息，既有決策過(guò)程、事件進(jìn)展方面的正面信息披露，還要強(qiáng)化政府失范行為等負(fù)面信息的披露，通過(guò)對(duì)政府及官員尋租行為、官員腐化、政績(jī)工程、虛假數(shù)字、謊報(bào)瞞報(bào)等信息的披露，強(qiáng)化失范行為的警示作用。三是政府信息公開(kāi)的網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)。充分利用現(xiàn)代媒體，保證信息公開(kāi)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、充分性和權(quán)威性，促進(jìn)政府網(wǎng)絡(luò)工程向基層延伸，及時(shí)、準(zhǔn)確、充分、全面公開(kāi)公眾關(guān)心的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題。

[1]葛晨虹.如何走出“塔西佗陷阱”[J]決策,2011:(11).

[2]中國(guó)政府網(wǎng).李克強(qiáng)：政府公信力是執(zhí)行力的基礎(chǔ)[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2014-07/16/content_2718724.htm.

(責(zé)任編輯：悠 然)

本文是南京市重點(diǎn)調(diào)研課題“南京地方政府公信力和執(zhí)行力研究”、南京市委黨校校級(jí)課題“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究”的階段性研究成果。

2015-01-03

陳華(1974-)，女，福建福州人，南京大學(xué)公共管理博士后，南京市委黨校教授；馬建珍(1964- )，女，江蘇常熟人，南京市委黨校教授。

D63-3

A

1672-1071(2015)01-0059-06