課題組

(中共浦口區(qū)委黨校 江蘇 南京 210000)

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政府向社會組織購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀調(diào)查與對策建議
——以南京市浦口區(qū)為例

課題組

(中共浦口區(qū)委黨校 江蘇 南京 210000)

隨著社會的快速發(fā)展，公共服務(wù)需求快速增長，呈現(xiàn)出多元化和個性化的特征，對政府傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式提出了挑戰(zhàn)。南京市著力加強政府向社會組織購買公共服務(wù)的力度，各區(qū)(縣)政府也在逐步推進向社會組織購買公共服務(wù)，取得了一些成績。本文以南京市浦口區(qū)為考察對象，通過實地調(diào)研，對浦口區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)的狀況進行了梳理、分析，并提出了相應(yīng)對策。

政府；社會組織；公共服務(wù)；現(xiàn)狀；對策

隨著社會的快速發(fā)展，公共服務(wù)需求快速增長，呈現(xiàn)出多元化和個性化的特征，對政府傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式提出了挑戰(zhàn)。十八屆三中全會《決定》指出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”社會組織由于其非政府、非營利性和志愿性的特征，在滿足社會公共服務(wù)多元需求方面具有獨特優(yōu)勢，也發(fā)揮了越來越重要的作用。

南京市自2003年在國內(nèi)率先實施政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)以來，著力加強政府向社會組織購買公共服務(wù)的力度，各區(qū)(縣)政府也在逐步推進向社會組織購買公共服務(wù)，取得了一些成績。本文以南京市浦口區(qū)為考察對象，通過實地調(diào)研，對浦口區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)的狀況進行了梳理、分析，并提出了相應(yīng)對策。

一、浦口區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)的探索與起步

(一)以設(shè)計制度流程為基點保障公共服務(wù)購買管理的規(guī)范化

近年來，浦口區(qū)從建立制度、設(shè)置流程入手，規(guī)范政府購買公共服務(wù)工作。2014年出臺了《浦口區(qū)推進政府購買公共服務(wù)工作實施意見》和《浦口區(qū)政府購買公共服務(wù)實施細則》，明確了購買主體、承接主體、購買形式、資金管理等內(nèi)容，規(guī)范了購買流程，為政府向社會組織購買公共服務(wù)提供了政策支持。根據(jù)這兩個文件，浦口區(qū)政府擬定項目實施方案，提出具體需求和條件，選擇相應(yīng)的政府采購方式和承接主體。購買公共服務(wù)合同明確了購買服務(wù)的范圍、標的、數(shù)量、質(zhì)量要求、服務(wù)期限、資金支付方式、違約責任、購買主體和承接主體的其他權(quán)利義務(wù)等。浦口區(qū)政府還組織履約驗收和動態(tài)考核，督促承接主體嚴格履行合同，將履約情況與其后續(xù)競爭掛鉤，建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調(diào)整機制。

(二)以拓寬領(lǐng)域范圍為關(guān)鍵推進公共服務(wù)購買內(nèi)容的多樣化

養(yǎng)老幫扶、青少年關(guān)愛是浦口區(qū)購買公共服務(wù)中實施較早也是較完善的的項目，如浦口區(qū)銀杏樹老年服務(wù)中心開發(fā)了“依托社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)拓展居家養(yǎng)老、康復(fù)服務(wù)”的新模式，中心規(guī)模不斷擴大，品牌價值逐步凸顯。殘疾人幫扶是浦口區(qū)政府購買公共服務(wù)中的重要一環(huán)，如浦口區(qū)殘疾人康復(fù)中心、浦口區(qū)太陽花殘疾人互助樂園，政府購買的服務(wù)內(nèi)容涵蓋殘疾人生活的各個方面。2014年7月南京市出臺《南京市政府購買公共服務(wù)目錄(暫行)》，浦口區(qū)結(jié)合實際，按照目錄要求，相應(yīng)制訂了購買清單，將購買公共服務(wù)資金按照預(yù)算管理要求列入財政預(yù)算，逐步擴大了公共服務(wù)購買的范圍，在社會保險、安全生產(chǎn)、社會工作、社區(qū)服務(wù)、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、市政養(yǎng)護等領(lǐng)域都有購買服務(wù)項目。

(三)以增加競爭性購買為方向?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)購買形式的多元化

浦口區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)主要采取了非競爭性購買、體制內(nèi)購買和部分購買等形式。一是非競爭性購買，如政府將區(qū)社會組織服務(wù)與發(fā)展中心交由南京市益民社會服務(wù)中心打包運作，頂山街道向新翼社會工作站購買社區(qū)治理服務(wù)等；二是體制內(nèi)購買，比較典型的是向泰山街道社會組織培育中心購買公共服務(wù)；三是部分購買，如向民辦幼兒園實施幼兒助學(xué)券政策就是深受年輕父母喜愛的部分購買。2014年9月，浦口區(qū)出臺《浦口區(qū)推進政府購買公共服務(wù)工作實施意見》，意見中特別強調(diào)了采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價或者單一來源采購等方式。浦口區(qū)政府將繼續(xù)拓寬購買形式，形成多元并存的局面，同時方向和重心將向公開招標、邀請招標等競爭性購買傾斜和轉(zhuǎn)移。

(四)以提升社會組織承接能力為契機保證公共服務(wù)供給的優(yōu)質(zhì)化

浦口區(qū)在2013年成立了社會組織服務(wù)與發(fā)展中心，以政府購買服務(wù)的方式，每年拿出近100萬專項資金，委托南京市益民社會服務(wù)中心對社會組織進行培育和扶持。區(qū)財政每年安排300萬資金，對公益性社區(qū)服務(wù)項目予以資助，大力引進、扶持、培育和發(fā)展各方面有資質(zhì)、有專業(yè)特長的社會組織在浦口創(chuàng)業(yè)。相繼出臺了《浦口區(qū)社會組織發(fā)展“種子”基金項目實施辦法》，《浦口區(qū)公益創(chuàng)投項目實施辦法(試行)》等一整套項目遴選、資金扶持、具體實施的相關(guān)辦法，扶持社會組織申報公益創(chuàng)投項目，獲取專項資金支持。2014年，浦口區(qū)社會組織共成功申報市、區(qū)級公益創(chuàng)投項目43個，獲取市、區(qū)專項資金支持300萬元，逐步壯大了社會組織的力量，提高了社會組織承接公共服務(wù)的能力。

二、浦口區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)的困難與障礙

(一)政府部門職能待轉(zhuǎn)變

1.政府部門角色職責未科學(xué)定位。長期以來，政府將公共服務(wù)事業(yè)視為公益性事業(yè)，歸屬政府投資和管理，政府既“掌舵”又“劃槳”，既當“裁判員”又當“運動員”，職能范圍過于寬泛，界限模糊，造成了公共服務(wù)水平的低下。由于政府職能出現(xiàn)的錯位與越位，延緩了政府向社會組織購買公共服務(wù)的進程。而且由于對政府角色定位不清，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，造成社會組織參與提供公共服務(wù)的難度加大，打擊了社會組織參與的積極性，不利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

2.社會組織主體地位未及時明確。十八屆三中全會《決定》指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，強調(diào)了社會力量在國家和社會事務(wù)中的地位和作用。這就意味著，政府逐漸摒棄壟斷性的公共服務(wù)直接生產(chǎn)模式，開始從單一中心走向多中心治理，從“公益壟斷”走向“合理賦權(quán)”。換言之，政府要將“不該管、管不好、管不了”的某些公共服務(wù)讓渡給一些有資質(zhì)的社會組織。但目前一些政府部門未將社會組織視為社會治理主體中平等的一員，對社會組織供給公共服務(wù)缺乏認同，直接影響了政府向社會組織購買公共服務(wù)。

3.雙方合作伙伴關(guān)系未有效建立。與西方文化倡導(dǎo)“伙伴”與“合作”的觀念不同，中國更注重“等級”與“秩序”的觀念，以至于整個社會仍習(xí)慣于自上而下的決策體制，部分政府部門對社會力量持不信任的態(tài)度。這種不信任直接體現(xiàn)為一些政府部門對社會組織提供公共服務(wù)心存顧慮，認為“有風(fēng)險”、“靠不住”，甚至將社會組織看作是敵對的。信任的缺失導(dǎo)致合作伙伴關(guān)系難以建立，從而阻礙了政府向社會組織購買公共服務(wù)。

(二)政府部門制度設(shè)計待優(yōu)化

1.法律法規(guī)較欠缺。法律法規(guī)具有權(quán)威性、強制性與規(guī)范性，是推進制度建設(shè)的強有力工具。社會組織要獲得生存的空間，必須依賴于法律法規(guī)的保障。當前與政府向社會組織購買公共服務(wù)相關(guān)的《政府采購法》，并沒有將公共服務(wù)項目納入采購范圍，購買的客體中也沒有社會組織。盡管江蘇省、南京市2014年相繼頒布了公共服務(wù)購買目錄，浦口區(qū)緊隨其后也出臺了公共服務(wù)目錄，但因為出臺時間比較倉促，加之多以紅頭文件方式進行，缺乏一定的權(quán)威性與強制性。

2.運作流程欠合理。購買內(nèi)容不精細：浦口區(qū)公布的131項公共服務(wù)目錄與政府采購目錄呈現(xiàn)了部分重合，與南京市公共服務(wù)目錄完全一致。目錄清單未充分做到科學(xué)劃分、因地制宜、與時俱進；購買方式稍顯單一：浦口區(qū)目前最基本的購買方式是定向委托和競爭性談判等，缺少公開招標和邀請招標等競爭性的購買方式；購買程序缺乏競爭性：由于政府習(xí)慣于傳統(tǒng)的購買方式以及社會組織資質(zhì)不夠等原因，招投標的案例比較少，未形成相互競爭的競標局面。

3.監(jiān)督評估不健全。當前，政府向社會組織購買公共服務(wù)，雖有監(jiān)督評估的意識，但實施過程中的監(jiān)督評估還不健全。監(jiān)督方面，事前對購買內(nèi)容、服務(wù)定價以及承接者監(jiān)督待補充；事中對資金的使用情況監(jiān)管待加強；事后對服務(wù)價格和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督待優(yōu)化。評估方面，評估人員稍顯單一，缺少公眾、第三方專業(yè)機構(gòu)的參與，帶有一定的主觀性與盲目性；評估標準隨意性較大，未形成系統(tǒng)和詳細的標準，缺少專業(yè)性與公正性；評估方式以聽取匯報和對照服務(wù)清單為主，比較缺乏客觀性與全面性。

(三)社會組織承接能力待提升

1.結(jié)構(gòu)類型占比不均。2012年浦口區(qū)的社會組織是243家，為了滿足每萬人13個社會組織的要求，截止2014年年底，社會組織增加到875家。雖數(shù)量增多了，但部分社會組織無實體化的運作，很少開展業(yè)務(wù)活動。目前，社會組織主要分三類：一是具有娛樂性質(zhì)的文體活動類組織，二是體現(xiàn)公益精神的志愿服務(wù)類組織，三是維護居民權(quán)益的利益代表性組織。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，浦口區(qū)的三類組織發(fā)展態(tài)勢不均衡：文體活動類發(fā)展得紅紅火火，志愿服務(wù)類占比不到20%，利益代表性組織則寥若晨星。

2.人力資源整合不優(yōu)。一方面，社會組織內(nèi)部隊伍結(jié)構(gòu)不合理。從業(yè)人員中專業(yè)和專職人員比重偏少，工作人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)不合理，尤其是年輕化、專業(yè)化的隊伍緊缺，導(dǎo)致社會組織后續(xù)發(fā)展乏力。另一方面，外部力量未深度挖掘。外部力量主要是社區(qū)工作者和大學(xué)生志愿者，浦口區(qū)駐區(qū)高校眾多，但現(xiàn)在并沒有深度挖掘社區(qū)工作者和大學(xué)生志愿者的力量。如大新社區(qū)的某個社會組織雖臨近鐵道技術(shù)學(xué)院，但提供服務(wù)過程中并沒有充分利用高校大學(xué)生志愿者的力量。

3.資金來源渠道不廣。理想狀態(tài)下，社會組織資金主要來源于三個方面：一是來源于政府的財政資助與撥款；二是來源于一些財團的捐助和民間的慈善捐款；三是自身提供有償福利服務(wù)所獲得的收入。目前，浦口區(qū)社會組織維持自身發(fā)展與運作的資金來源主要是政府的財政資助與撥款，缺乏企業(yè)的捐助、民間的慈善捐款和社會組織自身提供有償公共服務(wù)獲得的收入。社會組織習(xí)慣于“政府輸血”而缺乏“自身造血”，長此以往，可能將因失去自身的獨立性而不能更好地承接政府購買的公共服務(wù)。

三、政府向社會組織購買公共服務(wù)的對策與路徑

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，積極探索政府向社會組織購買公共服務(wù)的新思路

1.建立政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變及社會治理主體的多元化，政府與社會組織之間正朝著合作伙伴的關(guān)系發(fā)展。政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，樹立共治理念，努力搭建信任溝通平臺，確立政府與社會組織平等合作、相互尊重、優(yōu)勢互補的多元共治模式關(guān)系，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

2.確立社會組織公共服務(wù)供給主體地位。合理界定政府、市場、社會三者職能邊界，建立公共服務(wù)領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系。凡是不宜政府行使、可以交由社會組織承擔的工作，政府應(yīng)讓渡空間給社會組織，交由社會組織來承接。鼓勵社會組織進入市場無法做、政府又不能為的公共服務(wù)領(lǐng)域，為市民提供差異化、多樣化的公共服務(wù)。

3.明確政府部門公共服務(wù)購買的角色職責。政府向社會組織購買公共服務(wù)，由公共服務(wù)的直接提供者變成服務(wù)的購買者，在財政上表現(xiàn)為由公共資金的直接使用者逐漸變?yōu)橘Y金分配者，并不是政府轉(zhuǎn)移了自身應(yīng)該承擔的責任，而是轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給的方式，通過制定標準、監(jiān)督評估，向公眾提供更高質(zhì)量和水平的公共服務(wù)。

(二)加強制度建設(shè)，有效構(gòu)建政府向社會組織購買公共服務(wù)的體制機制

1.規(guī)范政府購買公共服務(wù)的范圍與標準。加快完善現(xiàn)行的《政府采購法》，明確政府購買公共服務(wù)的標準、種類、形式和范圍。一是科學(xué)劃分。劃分清楚哪些是應(yīng)當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務(wù)，哪些是可以向社會力量購買的，并合理設(shè)置公共服務(wù)購買目錄。二是因地制宜。即在選擇購買內(nèi)容時，要以滿足浦口區(qū)居民的需求為重要標準，在此基礎(chǔ)上擴大購買范圍，滿足浦口居民日趨多樣化的公共服務(wù)需求。比如在居家養(yǎng)老服務(wù)運作模式方面，由于浦口區(qū)既有城市社區(qū)又有農(nóng)村社區(qū)，城市社區(qū)可采用專門的社會組織提供服務(wù)，而農(nóng)村社區(qū)由于地域偏遠、老人對照護者的心理偏好等原因應(yīng)依托政府買單、鄰里互助的方式。三是與時俱進。即隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，適時調(diào)整政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍。

2.規(guī)范政府購買公共服務(wù)的運作流程。包括制定規(guī)劃、公開招標、簽訂合同、項目實施、監(jiān)督管理、評估服務(wù)等政府購買公共服務(wù)的流程都需要明確規(guī)范。各部門確定購買服務(wù)目錄并經(jīng)財政局審核后，應(yīng)主動向社會公開所需購買服務(wù)項目的服務(wù)標準、購買預(yù)算、評價方法和服務(wù)要求等內(nèi)容，按規(guī)定采取定向委托或公開招標等方式向社會組織購買服務(wù)。在購買服務(wù)工作過程中，應(yīng)明確財政局、審計局、購買單位與社會組織等主體的分工與職責，按規(guī)定進行信息公開、績效評價與監(jiān)督檢查。

3.規(guī)范政府購買公共服務(wù)的資金安排與管理辦法。政府應(yīng)把購買公共服務(wù)的資金納入公共財政預(yù)算，從而避免承接公共服務(wù)的社會組織的財政支持資金隨著項目的結(jié)束而終結(jié)，以保證公共服務(wù)購買具有穩(wěn)定的資金來源。財政部門要根據(jù)浦口區(qū)的財力狀況和年度預(yù)算計劃統(tǒng)籌安排公共服務(wù)購買的相關(guān)資金，本著“少花錢、多辦事、辦好事”原則，確保資金得到合理充分的利用。同時建立財政投入監(jiān)管體系，形成完善的財政投入績效評估制度，確保資金使用的公開、透明、規(guī)范、有效。

(三)建立評估監(jiān)督體系，規(guī)避政府購買公共服務(wù)中的風(fēng)險

1.建立政府向社會組織購買公共服務(wù)的評估體系。一是制定可操作化的評估標準。既包括對政府購買社會組織公共服務(wù)的效率評估，即財政資金是否實現(xiàn)了最大邊際效用，又包括效果評估，即通過公眾滿意度來衡量政府購買公共服務(wù)的效果。二是構(gòu)建多元化的評估主體。除了政府主管部門外，要提高人大、專家學(xué)者的參與度，提高評估的專業(yè)化水平；要明確公眾參與的辦法和途徑，提高社會公眾的參與度，保證評估結(jié)果的客觀性和公正性。三是選擇合適的評估方式。事前，采用需求及組織資質(zhì)評估的辦法，確定購買項目及服務(wù)提供者；事中，采用政府部門抽查、服務(wù)消費者反饋意見、社會公眾監(jiān)督、服務(wù)組織自律性評估相結(jié)合等方式評估，以保證組織自身按照協(xié)議規(guī)定及行業(yè)規(guī)章制度進行運作；事后，依照合同要求和評估標準及購買的服務(wù)事項實施情況進行評估。

2.優(yōu)化政府向社會組織購買公共服務(wù)的監(jiān)督機制。一是優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督機制。做到全面監(jiān)督，即對服務(wù)項目的申請、立項、招標、簽約、實施、評估、反饋等公共服務(wù)購買過程中的每一個環(huán)節(jié)都進行監(jiān)督，不僅包括對社會組織的監(jiān)督，還包括對政府自身行為的監(jiān)督，確保整個購買過程公正公開透明。同時建立動態(tài)監(jiān)督模式，即對購買的事前、事中、事后都要進行監(jiān)督，在協(xié)議實施過程中加強跟蹤監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。二是構(gòu)建外部監(jiān)督機制。普及公民、媒體監(jiān)督，推進社會參與，做到監(jiān)督的多元化；運用第三方機構(gòu)監(jiān)督，如會計事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等機構(gòu)，以完善的信息披露保證社會組織的規(guī)范運作和高效服務(wù)，保證監(jiān)督的獨立性；完善專家監(jiān)督機制，邀請一定數(shù)量并相對固定的專家學(xué)者，定期開展座談會，并接受人大、政協(xié)的監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督的專業(yè)性。

(四)促進社會組織發(fā)展，提升社會組織承接政府購買公共服務(wù)的能力

1.政府要創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，大力支持社會組織發(fā)展。一是加大法制和政策扶持力度。繼續(xù)深化登記管理體制改革，適當降低社會組織承接公共服務(wù)的門檻，擴大直接登記范圍，以場地、資金、環(huán)境、稅收等優(yōu)惠政策方式吸引外來社會組織入駐，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。二是加大孵化培育社會組織的力度。充分發(fā)揮浦口區(qū)社會組織服務(wù)與發(fā)展中心的力量，建立多部門聯(lián)動機制，為社會組織提供后勤保障服務(wù)及信息咨詢、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、教育培訓(xùn)等支持，幫助社會組織在機構(gòu)治理、團隊建設(shè)、服務(wù)能力以及資源拓展等方面全面提升。三是營造有助于社會組織發(fā)展的社會氛圍。通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等途徑進行宣傳，提高社會公眾對社會公益事業(yè)的責任心和參與度，形成有助于社會組織發(fā)展的社會氛圍。

2.社會組織要加強內(nèi)部建設(shè)和管理，提升承接公共服務(wù)的能力。一是大力完善內(nèi)部治理，增強競爭力。承接政府購買公共服務(wù)的社會組織要明確組織的使命和目的，建立權(quán)責明確、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升民主科學(xué)決策水平和項目運作能力，夯實承接公共服務(wù)的基礎(chǔ)。二是整合行政社會資源，增強抵抗力。社會組織應(yīng)實現(xiàn)由“政府輸血”向“自身造血”的轉(zhuǎn)變，除政府資金外，還可以通過與企業(yè)合作、發(fā)行債券、收費服務(wù)與公益服務(wù)相結(jié)合等方式拓寬資金來源渠道。如浦口區(qū)銀杏樹養(yǎng)老服務(wù)中心除了承接政府的購買服務(wù)之外，還為其他老人提供低償、有償?shù)膫€性化服務(wù)，提高獲取社會資源的能力，保證社會組織能更好地承接政府購買的公共服務(wù)。三是加強人才隊伍建設(shè)，增強專業(yè)性。加大對內(nèi)部人才的培養(yǎng)，提高專業(yè)化和綜合化能力；完善激勵機制，幫助員工規(guī)劃職業(yè)生涯，穩(wěn)定專職工作人員隊伍，形成長效機制。

(責任編輯：悠 然)

2015-06-11

課題負責人：李兆才；課題組成員：陳娟娟、趙慧、修楠、高菲。

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1672-1071(2015)04-0108-05