孫 軍 李保國(guó)

(1.淮海工學(xué)院商學(xué)院 江蘇 連云港 222005； 2.連云港市物價(jià)局價(jià)格處 江蘇 連云港 222002)

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新型城鎮(zhèn)化背景下城市自來(lái)水價(jià)格形成機(jī)制分析

孫 軍1李保國(guó)2

(1.淮海工學(xué)院商學(xué)院 江蘇 連云港 222005； 2.連云港市物價(jià)局價(jià)格處 江蘇 連云港 222002)

水資源短缺將成為新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要瓶頸。水價(jià)改革是城市水資源管理的核心環(huán)節(jié),也是新型城鎮(zhèn)化背景下我國(guó)水務(wù)體制改革的關(guān)鍵性問(wèn)題。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，本文指出，一是要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制解決自來(lái)水價(jià)格過(guò)低的問(wèn)題，二是通過(guò)明確政企責(zé)任為競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用提供條件。最后，本文指出了新型城鎮(zhèn)化下合理水價(jià)形成機(jī)制的相關(guān)配套舉措。

新型城鎮(zhèn)化；自來(lái)水；價(jià)格形成機(jī)制

水是生命之源，城鎮(zhèn)發(fā)展與水資源密切相關(guān)，這一點(diǎn)毋庸置疑。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《城市發(fā)展報(bào)告2011》的統(tǒng)計(jì)，全球人口規(guī)模最大的20個(gè)城市中有13個(gè)處在沿海地區(qū)，其他7個(gè)也都不同程度地處在江河湖泊周邊。

長(zhǎng)期以來(lái)，在水資源對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展重要意義的認(rèn)識(shí)方面，民眾大都僅停留在用水層面，即水資源是各種生產(chǎn)及生活等活動(dòng)過(guò)程的必需品。但事實(shí)上，水資源對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的重要程度遠(yuǎn)不限于用水這一層面。與此相比更為重要的是，江河湖海等水資源是城鎮(zhèn)得以起源的決定性因素，是城鎮(zhèn)發(fā)展賴以維持的資源基礎(chǔ)。正因?yàn)樨S富的水資源給相鄰的城鎮(zhèn)帶來(lái)便捷的航運(yùn)和交通，各種工業(yè)生產(chǎn)、貨物貿(mào)易、各種服務(wù)等市場(chǎng)才在此基礎(chǔ)上得以應(yīng)運(yùn)而生，并在巨大生產(chǎn)力的支撐下推動(dòng)人口規(guī)模擴(kuò)增，并衍生出各類(lèi)生產(chǎn)和生活活動(dòng)。由此可見(jiàn)，水資源既是城鎮(zhèn)發(fā)展的重要訴求，也是城鎮(zhèn)發(fā)展的天然推動(dòng)力，水資源與城鎮(zhèn)發(fā)展密切相關(guān)。

一、水資源短缺將成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化瓶頸

十八大后，新型城鎮(zhèn)化被視為拉動(dòng)內(nèi)需乃至推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要途徑。但在實(shí)踐中，新型城鎮(zhèn)化正面臨多種挑戰(zhàn)。作為制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的短板之一，對(duì)于水資源的客觀需要將可能成為優(yōu)先于人力資本、物質(zhì)資本以及資金等方面的城市競(jìng)爭(zhēng)力源泉。

我國(guó)是一個(gè)缺水嚴(yán)重的國(guó)家，無(wú)論哪種水現(xiàn)在都是一種匱乏的狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)淡水資源總量為28000億立方米，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%。按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源低于3000立方米為輕度缺水，低于2000立方米為中度缺水，低于1000立方米為重度缺水，低于500立方米為極度缺水。照此，目前中國(guó)有16個(gè)省(區(qū)、市)重度缺水，有6個(gè)省、區(qū)極度缺水。2012年發(fā)布的《“我國(guó)近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)”專(zhuān)項(xiàng)(908專(zhuān)項(xiàng))》顯示，中國(guó)沿海地區(qū)水資源短缺日益嚴(yán)重，11個(gè)沿海省(自治區(qū)、直轄市)所轄的52個(gè)沿海城市中，極度缺水18個(gè)、重度缺水10個(gè)、中度缺水9個(gè)、輕度缺水9個(gè)，近90%的城市存在不同程度缺水問(wèn)題，水資源已經(jīng)成為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

實(shí)際上，目前當(dāng)下所看到的各種用水危機(jī)和挑戰(zhàn)，只不過(guò)是我國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中，水資源短期內(nèi)在供求層面之間關(guān)系的一種表現(xiàn)，即在城市快速發(fā)展的背景下，用水的需求增長(zhǎng)快于供水。在長(zhǎng)期層面上，對(duì)我國(guó)快速發(fā)展的城市而言，水資源利用的更深層次矛盾則在于，城市所處的水資源環(huán)境及其質(zhì)量能否長(zhǎng)期滿足它在社會(huì)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域發(fā)展上的負(fù)荷需要和界限，如果城市長(zhǎng)期突破水資源環(huán)境的限度進(jìn)行發(fā)展，就需要全方位的對(duì)水資源問(wèn)題作出調(diào)整以應(yīng)對(duì)正在出現(xiàn)和將要出現(xiàn)的各種水危機(jī)。 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展好比是一場(chǎng)長(zhǎng)跑運(yùn)動(dòng)，水資源的可持續(xù)性將是決定其最終成敗的關(guān)鍵因素之一。

大量的研究和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)都證實(shí)，城市水問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于水資源配置機(jī)制的不合理，水資源配置機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不適應(yīng)，導(dǎo)致了對(duì)城市水供應(yīng)(生產(chǎn))和水消費(fèi)主體的激勵(lì)不當(dāng)，造成水生產(chǎn)和消費(fèi)主體行為扭曲，效率低下。[1]因此，建立合理的水資源配置機(jī)制是解決城市水問(wèn)題的根本途徑，其核心在于建立符合市場(chǎng)規(guī)律的城市水價(jià)形成機(jī)制，這是解決水價(jià)問(wèn)題的“牛鼻子”和重心所在。

二、目前我國(guó)水價(jià)形成存在的主要問(wèn)題

(一)水定價(jià)機(jī)制不健全

在我國(guó)，城市供水價(jià)格由政府制定，鑒于水價(jià)關(guān)系到居民生活成本，水價(jià)相對(duì)較低。據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，水費(fèi)支出應(yīng)占家庭支出的2%，而世界銀行對(duì)發(fā)展中國(guó)家居民可承受水價(jià)研究表明，家庭收入的5%為可支付供水和污水處理服務(wù)的上限。據(jù)環(huán)境商會(huì)的調(diào)查顯示，我國(guó)水費(fèi)支出占城市人均可支配收入的比重不超過(guò)1%。另外，從國(guó)家比較看，截止2008年，每立方米水，德國(guó)3.01美元，美國(guó)0.74美元，巴西0.65美元，日本、香港約為3美元，中國(guó)0.31美元。由此可以看出我國(guó)現(xiàn)行水價(jià)嚴(yán)重偏低，水定價(jià)機(jī)制不健全。

水定價(jià)機(jī)制的不健全導(dǎo)致用水單位普遍缺乏節(jié)水意識(shí)，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。例如，農(nóng)業(yè)方面，灌溉技術(shù)落后，灌溉用水利用率一般只有40%-50%。而發(fā)達(dá)國(guó)家為70%-80%；工業(yè)方面，生產(chǎn)方式粗放，全國(guó)工業(yè)萬(wàn)元增加值用水量是發(fā)達(dá)國(guó)家的5-10倍，水的重復(fù)利用率約為60%至65%，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般在80%至85%以上；城市方面，據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)600多個(gè)城市供水管網(wǎng)的平均漏損率超過(guò)15%，最高達(dá)70%以上。另一針對(duì)408個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)表明，城市公共供水系統(tǒng)的管網(wǎng)漏損率平均為21.5%。由于管網(wǎng)滲漏和收不到水費(fèi)等因素，中國(guó)某省會(huì)城市的供水干線產(chǎn)銷(xiāo)差率高達(dá)41%。對(duì)比來(lái)看，日本1997年全國(guó)平均漏損率降到9.1%，1999年?yáng)|京為7.6%，大阪1990年為6.6%。

(二)水價(jià)不能反映成本變動(dòng)

在我國(guó)目前的自來(lái)水定價(jià)體系中，水價(jià)被鎖死，但供水成本卻一直在上漲。環(huán)境商會(huì)的調(diào)查顯示，近幾年電價(jià)、原材料、人工等供水成本大幅提升，供水企業(yè)虧損嚴(yán)重。據(jù)測(cè)算，用電成本占單位制水成本比例近20%，如北京市的大工業(yè)電價(jià)在近十年上漲了50%。人工成本增幅更大，北京職工平均工資增長(zhǎng)了近160%。但近十年北京的水價(jià)上漲明顯滯后，2003年為2.9元/噸，2013年為4元/噸，上漲38%。

供水成本的不斷高漲也催生了水價(jià)倒掛現(xiàn)象，導(dǎo)致大批水廠長(zhǎng)期虧損。2012年，全國(guó)約30%的城市供水企業(yè)處于虧損狀態(tài)。供水企業(yè)迫于資金壓力，難以進(jìn)行必要的技術(shù)改造、設(shè)備更新，水質(zhì)問(wèn)題被長(zhǎng)期忽視，供水質(zhì)量無(wú)法得到較大提高，供水陷入低價(jià)低質(zhì)的惡性循環(huán)，我國(guó)供水安全受到威脅。其實(shí)，蘭州水危機(jī)的一幕早就在很多城市上演，而且還在持續(xù)。

(三)水成本難以核定

目前，阻撓水價(jià)上漲的一個(gè)最重要的原因在于，供水企業(yè)的成本很難來(lái)衡量。這一是因?yàn)槌鞘泄┧饕扇〕杀炯映啥▋r(jià)法，政府定價(jià)主要依靠企業(yè)提供的成本資料即個(gè)別成本，而非合理的社會(huì)平均成本。因此，由于成本信息不對(duì)稱，政府難以對(duì)壟斷性水務(wù)企業(yè)的成本進(jìn)行必要的約束，政府對(duì)水價(jià)的管制在一定程度上取決于政府與企業(yè)之間的討價(jià)還價(jià)。由于企業(yè)的真實(shí)成本無(wú)法核算，因此，政府提升水價(jià)面臨的居民的壓力就會(huì)非常大。

第二，水價(jià)應(yīng)該反映從水源地到水廠，再通過(guò)輸水管網(wǎng)入戶，以及從排水管網(wǎng)出戶、進(jìn)入污水處理廠進(jìn)行污水處理的全成本。但是，當(dāng)前對(duì)水資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)全過(guò)程的成本尚未準(zhǔn)確核算，特別是水資源地為保護(hù)水質(zhì)所付出的經(jīng)濟(jì)犧牲，在水價(jià)中被嚴(yán)重忽視。以上兩方面原因?qū)е铝宋覈?guó)水成本難以核定，進(jìn)而導(dǎo)致了我國(guó)水價(jià)不合理。

三、自來(lái)水定價(jià)機(jī)制合理化舉措

(一)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

由于我國(guó)自來(lái)水成本核算尚存的缺陷，成本價(jià)格難以核定，因此合理的水價(jià)也就無(wú)從給出，解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。[2]

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的最主要組成部分，它反映競(jìng)爭(zhēng)與供求關(guān)系、價(jià)格變動(dòng)、資金和勞動(dòng)力流動(dòng)等市場(chǎng)活動(dòng)之間的有機(jī)聯(lián)系。競(jìng)爭(zhēng)既包括買(mǎi)者和賣(mài)者雙方之間的競(jìng)爭(zhēng)，也包括買(mǎi)者之間和賣(mài)者之間的競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮作用和展開(kāi)的標(biāo)志是優(yōu)勝劣汰，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是價(jià)格形成的最合理、最有效手段。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成的水價(jià)將有利于企業(yè)自覺(jué)提高效率、改善服務(wù)、增加收入，并促進(jìn)行業(yè)整合升級(jí)。 聯(lián)系到自來(lái)水行業(yè)，這地方的主要問(wèn)題在于，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是否可以引入自來(lái)水這樣的公用資源領(lǐng)域。

實(shí)際上，公用資源領(lǐng)域完全可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。以英國(guó)為例，撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期，英國(guó)政府掀起了一場(chǎng)把公用資源產(chǎn)品決定權(quán)交還給市場(chǎng)的改革。具體說(shuō)來(lái)，自70年代初開(kāi)始，英國(guó)水務(wù)管理體制開(kāi)始變革。首先，英國(guó)政府將原來(lái)的1000多個(gè)大大小小的水務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并、重組，成立了10個(gè)水務(wù)局，每個(gè)水務(wù)局對(duì)本流域與水有關(guān)的事務(wù)全面負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理。水務(wù)局是法律授權(quán)的具有很大自主權(quán)、自負(fù)盈虧的公用事業(yè)單位；其次，在80年代中、后期，英國(guó)政府大力執(zhí)行私有化政策，1986年政府宣布通過(guò)立法使水務(wù)局轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萦邢薰?，其目的是使水?wù)局不受公共部門(mén)的財(cái)政限制和政府的干預(yù)，充分調(diào)動(dòng)員工的積極性，而在1989年水法頒布后，水務(wù)局便成為國(guó)家控股的純企業(yè)性公司。經(jīng)過(guò)對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的改造，英國(guó)多數(shù)公用資源產(chǎn)品企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效都有所提高，特別是盈利指標(biāo)有了相當(dāng)?shù)母纳?。事后統(tǒng)計(jì)顯示，公共領(lǐng)域有效的競(jìng)爭(zhēng)，讓英國(guó)在保持原來(lái)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，成本平均節(jié)約20%左右。[3]

當(dāng)然，英國(guó)公用資源領(lǐng)域的改革也并不是完全交給市場(chǎng)來(lái)處理，而是通過(guò)完善的法律來(lái)規(guī)范和約束民營(yíng)化進(jìn)程。為適應(yīng)改革需要，英國(guó)政府先后為電信、煤氣、自來(lái)水、電力和鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)制定了一系列法律，并以這些法律作為公用事業(yè)領(lǐng)域政府管制體制改革的綱領(lǐng)性文件和實(shí)行政府管制的依據(jù)。

因此，資源產(chǎn)品領(lǐng)域的公共性并不意味著獨(dú)家壟斷供給，它只意味著資源產(chǎn)品必須通過(guò)公共程序?qū)徍?，并以反映公意的方式?lái)進(jìn)行抉擇。正是基于這樣的理念，在法律監(jiān)督等前提條件完備的情況下，招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格聽(tīng)證、規(guī)制談判等制度的建立會(huì)使得企業(yè)間潛在的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能發(fā)揮作用，進(jìn)而讓水務(wù)等企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本逐漸透明化，并順利地實(shí)現(xiàn)資源產(chǎn)品供給的低成本以及最終定價(jià)的合理性。

結(jié)合以上分析，本文認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)該大力推行城市水務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。不過(guò)，由于我國(guó)657個(gè)城市、1600多個(gè)縣城、兩萬(wàn)多個(gè)鎮(zhèn)都有自己的供水排水企業(yè)，企業(yè)的服務(wù)規(guī)模大不一樣，很難橫向?qū)Ρ群侠沓杀?，因此?yīng)該逐步打破地域壟斷，跨地域經(jīng)營(yíng)，不斷擴(kuò)大企業(yè)的市場(chǎng)規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)集中度，培育幾十家大型市政公用企業(yè)，推動(dòng)有效競(jìng)爭(zhēng)，建立合理的水資源配置機(jī)制，從而解決水價(jià)形成中成本難以確定的難題。

江蘇省正在試行的區(qū)域供水模式便是一個(gè)很好的探索。從2000年開(kāi)始，江蘇省在全國(guó)率先大力推進(jìn)區(qū)域供水工作，蘇錫常成為理所當(dāng)然的先行區(qū)。2001年2月，《蘇錫常地區(qū)區(qū)域供水規(guī)劃》經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施；2003年12月，《寧鎮(zhèn)揚(yáng)泰通地區(qū)區(qū)域供水規(guī)劃》經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施；2006年4月，《蘇北地區(qū)區(qū)域供水規(guī)劃》經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施。經(jīng)過(guò)十幾年的持續(xù)努力，目前，江蘇省區(qū)域供水覆蓋率已達(dá)76%，其中蘇南城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水已經(jīng)基本全部實(shí)現(xiàn)，蘇中地區(qū)已實(shí)現(xiàn)96%，蘇北地區(qū)正在全力推進(jìn)。全省近6000萬(wàn)人口實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用水同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)、同服務(wù)。截至2011年年底，全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水設(shè)施總投入350億元。數(shù)字還在動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)。在調(diào)查采訪中了解到，海安縣公共財(cái)政拿出10億元，沒(méi)有讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，也沒(méi)有為此而增加百姓負(fù)擔(dān)。宜興市2000多公里的管線，由市里統(tǒng)一組織建設(shè)，從水廠主干管到老百姓家的管道，總投資十幾億元，全部由政府買(mǎi)單。

(二)明確政府和市場(chǎng)職責(zé)

水價(jià)完全由政府控制這種定價(jià)機(jī)制不合理，但如果水市場(chǎng)完全放開(kāi)，全部由市場(chǎng)來(lái)決定也更不科學(xué)。實(shí)際上，自上世紀(jì)90年代開(kāi)始的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)有些地區(qū)推動(dòng)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革中出現(xiàn)過(guò)度市場(chǎng)化傾向，將供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全部交由企業(yè)融資解決，政府對(duì)城市供水設(shè)施建設(shè)的投入有所減少，城市管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入主要由企業(yè)承擔(dān)，使得城市供水企業(yè)壓力增大，虧損面不斷增加。由于供水企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入有不同的融資方式，因此，融資成本也不同，使水價(jià)成本監(jiān)審難度增大。企業(yè)若不斷投入基礎(chǔ)供水設(shè)施建設(shè)，又無(wú)法通過(guò)快速提高水價(jià)來(lái)增加收入，可能出現(xiàn)建的基礎(chǔ)設(shè)施越多，虧損越大的問(wèn)題。企業(yè)與政府之間的界限并沒(méi)有被很好的劃定。

實(shí)際上，隨著城市化進(jìn)程加快，對(duì)城市自來(lái)水管網(wǎng)的需求增加，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入，而這些投入是供水企業(yè)獨(dú)自很難承擔(dān)的。同時(shí)，若將城市新城建設(shè)中的供水基礎(chǔ)設(shè)施投入通過(guò)提高水價(jià)來(lái)解決，則這些新城的基礎(chǔ)設(shè)施投入，需要由現(xiàn)有居住的城市居民來(lái)承擔(dān)，這顯然也是不公平的，并且是很難實(shí)施的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也無(wú)從發(fā)揮作用。在水價(jià)中哪些需要居民承擔(dān)，哪些需要政府無(wú)償投入，已經(jīng)是目前城市供水價(jià)格定價(jià)中面臨的主要問(wèn)題，準(zhǔn)確劃分政府和市場(chǎng)的責(zé)任已經(jīng)是一個(gè)不可回避的問(wèn)題。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的事務(wù)，政府應(yīng)該逐漸將制水、供水等具體服務(wù)職能移交給企業(yè)主體，退出城市水業(yè)中具體的經(jīng)營(yíng)和服務(wù)。供水設(shè)施的建設(shè)投入是城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)市政管網(wǎng)建設(shè)，靠提水價(jià)不能解決。當(dāng)然充分考慮現(xiàn)有財(cái)政壓力，可逐步提高財(cái)政在市政管網(wǎng)建設(shè)中的比例，而自來(lái)水企業(yè)承擔(dān)部分比例逐步下降。管網(wǎng)是國(guó)有資產(chǎn)，是由政府交給自來(lái)水企業(yè)委托管理的，最終模式是管網(wǎng)與廠網(wǎng)分開(kāi)，廠可上市，管網(wǎng)由政府投資。在城市供水體系中，政府具體投入范圍有：新水源地開(kāi)發(fā)、勘探、水資源的生態(tài)保護(hù)、補(bǔ)償、城市主管網(wǎng)的建設(shè)等，其資金應(yīng)來(lái)源于水資源費(fèi)、城市公用事業(yè)附加等。居民和社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的支管網(wǎng)、入戶管網(wǎng)和日常維護(hù)費(fèi)用應(yīng)在水價(jià)上予以體現(xiàn)。

因此，我國(guó)城市供水價(jià)格改革的關(guān)鍵不僅在供水價(jià)格水平的調(diào)整上，而且更為重要的是要明確劃分政府和市場(chǎng)在供水體系中的責(zé)任，只有明確了雙方的不同責(zé)任，供水系統(tǒng)中的各方責(zé)任才能夠明確，為市場(chǎng)化機(jī)制的運(yùn)作奠定基礎(chǔ)，為成本定價(jià)法提供支撐和保障。

(三)加快推進(jìn)差別化定價(jià)機(jī)制

1．加快推行用途差別化定價(jià)機(jī)制

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，除了繼續(xù)沿用價(jià)格手段厘清城市用水供需關(guān)系，改善城市局部用水環(huán)境之外，更為迫切的任務(wù)則是，如何在全社會(huì)范圍內(nèi)通過(guò)更加合理的制度安排來(lái)挖掘水資源利用和保護(hù)的潛力，激發(fā)城市節(jié)水的動(dòng)能，提升城市用水的效率。

由于水資源利用具有多樣性的特征，應(yīng)根據(jù)不同的用途，諸如居民生活用水、工商業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、特種行業(yè)用水等實(shí)行差別化定價(jià)方式。如居民生活用水主要是起到保障居民基本生活的作用，其價(jià)格不應(yīng)過(guò)高，要充分考慮居民的基本承受能力；工業(yè)用水、服務(wù)行業(yè)用水作為一種生產(chǎn)資料，應(yīng)根據(jù)供水成本和市場(chǎng)供求變化適時(shí)對(duì)價(jià)格做出調(diào)整，以充分體現(xiàn)水資源的商品屬性；農(nóng)業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，并且農(nóng)民對(duì)于水價(jià)的承受能力相對(duì)較低，制定農(nóng)業(yè)水價(jià)時(shí)，要充分考慮我國(guó)農(nóng)業(yè)用水戶的承受能力，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府補(bǔ)貼等多種手段將其控制在合理可承受的范圍之內(nèi)。另外，加強(qiáng)對(duì)區(qū)別水價(jià)的征收力度，對(duì)違法“偷水”、污水直排等情況進(jìn)行嚴(yán)懲，才能真正保證改革的效果。

2．加快推進(jìn)階梯水價(jià)定價(jià)機(jī)制

與單一水價(jià)相比，階梯水價(jià)在促進(jìn)節(jié)水、公平負(fù)擔(dān)和補(bǔ)償成本等方面具有優(yōu)勢(shì)，能夠兼顧效率和公平。[4]目前，在我國(guó)周邊，韓國(guó)、新加坡、泰國(guó)、菲律賓、印尼、尼泊爾以及我國(guó)香港等地區(qū)均已實(shí)行居民階梯水價(jià)制度。目前，在全國(guó)已實(shí)施階梯水價(jià)的地區(qū)節(jié)水效果非常明顯。例如，在全國(guó)率先實(shí)行階梯水價(jià)的深圳市，經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整完善各階梯水量和水價(jià)，戶月均用水量從2000年的29.4立方米下降到目前的17.9立方米，降幅高達(dá)39%。江蘇連云港據(jù)2014年4月統(tǒng)計(jì)全市141718戶居民，自2013年1月1日實(shí)施居民階梯水價(jià)以來(lái)，居民平均用水量由之前的7噸/月·戶下降到6.7噸/月·戶，效果非常明顯。

建立城鎮(zhèn)階梯水價(jià)制度是新型城鎮(zhèn)化背景下兼顧公平、效率以及用水安全的重點(diǎn)所在，在推行的過(guò)程中要堅(jiān)持以下原則：一是公平原則。水是每個(gè)人生活的必需品，因此必須保障最普通居民的用水安全，一級(jí)價(jià)格和用水量要滿足普通居民基本正常的生活需要；二是效率原則。在一級(jí)用水得到滿足的條件下，在二、三級(jí)用水上就要以效率為原則，實(shí)行累進(jìn)制，用水多負(fù)擔(dān)也將會(huì)更多。另外，對(duì)于水資源較為豐富的地區(qū)實(shí)行鼓勵(lì)使用的定價(jià)機(jī)制，對(duì)于水資源缺乏的地區(qū)實(shí)行限制使用的定價(jià)，促進(jìn)水資源的高效利用。

四、新型城鎮(zhèn)化下合理水價(jià)形成機(jī)制的配套舉措

(一)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)水務(wù)一體化管理

從源頭到終端用戶，水價(jià)應(yīng)是一個(gè)完整、連貫、有機(jī)的價(jià)格體系。雖然2002年新修訂的《水法》明確由水利行政主管部門(mén)行使統(tǒng)一管理的權(quán)力，但是目前部門(mén)分割管理仍然存在，如水利工程供水由水利部門(mén)進(jìn)行行業(yè)管理，城市自來(lái)水由城市建設(shè)部門(mén)進(jìn)行行業(yè)管理。另外，水利部門(mén)和環(huán)保部門(mén)在污染物排放控制、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、飲用水源保護(hù)、水資源和水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及水環(huán)境功能區(qū)劃等職能方面都存在著交叉。由于部門(mén)彼此間缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了水價(jià)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)水務(wù)一體化管理的水務(wù)體制,是實(shí)現(xiàn)水資源供需平衡、形成合理水價(jià)制定機(jī)制，實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。我國(guó)城市水管理長(zhǎng)期以來(lái)處于多頭管理,分割管理狀態(tài),城鄉(xiāng)分割、水量與水質(zhì)分割、地表水與地下水分割,已很難適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中人們對(duì)水質(zhì)、水服務(wù)的要求。而水管理模式轉(zhuǎn)型的核心是優(yōu)先加強(qiáng)制度建設(shè)和體制創(chuàng)新,構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化背景下我國(guó)治水框架,包括建立健全治水的法律法規(guī)體系以及各項(xiàng)強(qiáng)制性和激勵(lì)性制度安排,建立統(tǒng)一的水管理體制,統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等各項(xiàng)涉水事務(wù)。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)城市探索表明,把城市水資源管理職能調(diào)整并統(tǒng)一到一個(gè)主管部門(mén),對(duì)城鄉(xiāng)水務(wù)進(jìn)行一體化管理,是符合水資源客觀規(guī)律的科學(xué)管理模式，也是下一步推行新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)所在。

(二)加大城鎮(zhèn)水利基礎(chǔ)設(shè)施投入

我國(guó)城市污水處理率較低的主要原因是我國(guó)的城市污水處理廠建設(shè)滯后。民族證券在2013年6月發(fā)布的一份《水務(wù)行業(yè)增長(zhǎng)趨勢(shì)不改》的報(bào)告中指出，美國(guó)現(xiàn)在平均每1萬(wàn)人就擁有1座污水處理廠，英國(guó)和德國(guó)分別為每7000 和8000人擁有1座污水處理廠。我國(guó)城鎮(zhèn)人口中，平均每150萬(wàn)人才擁有1座污水處理廠。截至2011年底，全國(guó)設(shè)市城市、縣累計(jì)建成城鎮(zhèn)污水處理廠3135座。因此，要加快城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)更新改造步伐，加快對(duì)老城區(qū)供水管網(wǎng)的改造。要統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)各類(lèi)管網(wǎng)設(shè)施，并逐漸實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)雨污分流。加快城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理廠和垃圾處理廠，嚴(yán)格排污控制，確保水功能區(qū)達(dá)標(biāo)。

另外，要建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定的水資源管理投入機(jī)制，不斷加大公共財(cái)政對(duì)水資源管理的投入，保障水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的工作經(jīng)費(fèi)。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)水資源管理系統(tǒng)建設(shè)、水資源監(jiān)測(cè)、節(jié)水改造和技術(shù)推廣應(yīng)用、水庫(kù)水源保護(hù)建設(shè)、地下水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水資源管理裝備以及中水回用、雨水利用、分質(zhì)供水等非常規(guī)水資源利用工程等工作的支持。

(三)建立和完善周期性水價(jià)調(diào)整機(jī)制

可以參照國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，根據(jù)供水的社會(huì)平均成本以及居民可承受能力，制定價(jià)格調(diào)整方案。譬如，與CPI、PPI等指數(shù)相掛鉤，對(duì)水價(jià)進(jìn)行相應(yīng)的適時(shí)調(diào)整。調(diào)整宜采取“小幅穩(wěn)進(jìn)”的方式，上漲幅度不宜過(guò)大、速度不宜過(guò)快。

水價(jià)調(diào)整機(jī)制的完善需要落實(shí)和完善水價(jià)聽(tīng)證制度。嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》的規(guī)定，召開(kāi)由社會(huì)各界人士參加的價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)，廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，同時(shí)通過(guò)新聞媒體加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，以爭(zhēng)取廣大群眾的理解和支持，使利益相關(guān)者了解水價(jià)構(gòu)成、計(jì)價(jià)方式、不同水資源間的比價(jià)和差價(jià)，以及水價(jià)調(diào)整的原因等，完善水價(jià)聽(tīng)證制度，增強(qiáng)聽(tīng)證制度的公信度。

[1]劉世慶，許英明.我國(guó)城市水價(jià)機(jī)制與改革路徑研究綜述[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),2012，(1).

[2]方耀民. 我國(guó)水價(jià)形成機(jī)制改革回顧與展望[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2008，(1).

[3]姜翔程，方樂(lè)潤(rùn). 英國(guó)水價(jià)制度介紹及啟示[J].水利經(jīng)濟(jì)，2000，(1).

[4]張滿英.提高用水效率、促進(jìn)節(jié)約用水,加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2014，(2).

(責(zé)任編輯：輝 龍)

2015-05-19

孫軍(1979-)，男，山東萊西人，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，淮海工學(xué)院商學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系主任，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。李保國(guó)(1965-)，男，江蘇連云港人，連云港市物價(jià)局價(jià)格處處長(zhǎng)。

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1672-1071(2015)04-0032-05