董若愚 方輝振

(黃山市委黨校 安徽 黃山 245000； 南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

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保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”會生發(fā)多大的利益矛盾？

董若愚 方輝振

(黃山市委黨校 安徽 黃山 245000； 南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

保留進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)這“三權(quán)”，是本次戶籍制度改革的一大亮點，它對于進一步保障農(nóng)民權(quán)利、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、尊重廣大農(nóng)民意愿、積極穩(wěn)妥推進中國特色新型城鎮(zhèn)化和傳承中華文明都具有重大的現(xiàn)實意義，但由此也會在農(nóng)民與農(nóng)民之間、農(nóng)民與市民之間、農(nóng)民與中央政府、地方政府以及輸出地政府與輸入地政府之間生發(fā)諸多利益矛盾。只有全面認識和深刻把握由此產(chǎn)生的利益矛盾，以利益最大公約數(shù)而構(gòu)建一系列的利益協(xié)調(diào)機制,才能富有成效地把進城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”保障落到實處。

進城落戶農(nóng)民；“三權(quán)”；利益矛盾；協(xié)調(diào)機制

經(jīng)黨中央審定、國務(wù)院公布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出：土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)當享有的合法財產(chǎn)權(quán)利；進城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點；現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。[1]我們認為，現(xiàn)階段可以繼續(xù)保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”既具有重大的現(xiàn)功用，但由此也會生發(fā)諸多的利益矛盾，只有以利益最大公約數(shù)而構(gòu)建一系列的利益協(xié)調(diào)機制,才能更加積極、富有成效地把進城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”保障落到實處。

一、保留進城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”有何現(xiàn)實功用？

對進城落戶農(nóng)民仍保留土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)這“三權(quán)”做出的明確保障規(guī)定，是本次戶籍制度改革的一大亮點，它對于進一步保障和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、尊重廣大農(nóng)民意愿和積極穩(wěn)妥推進中國特色新型城鎮(zhèn)化、傳承中華文明都具有重大的現(xiàn)實功用。

1、它是總結(jié)我國歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，進一步保障農(nóng)民權(quán)益和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然選擇。從歷史上來看，農(nóng)民這一社會群體歷來是中國共產(chǎn)黨最重要的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)。黨的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固與擴大是同共產(chǎn)黨維護、實現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民群眾的權(quán)利是緊密聯(lián)系在一起的?？梢哉f，什么時候中國共產(chǎn)黨比較好地解決了農(nóng)民權(quán)利問題，農(nóng)民群眾真正得到了實惠，農(nóng)民群眾就真心實意地擁護中國共產(chǎn)黨，中國共產(chǎn)黨的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)就空前鞏固，黨領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)就能取得巨大的成就。對于我國農(nóng)民來說，土地是最基本的生存資源；對于政府特別是共產(chǎn)黨來說，土地則是發(fā)動和組織農(nóng)民的有效手段，也是得到廣大農(nóng)民擁護和支持的重要物質(zhì)資源。 共產(chǎn)黨之所以能夠打敗國民黨，成功奪取政權(quán)，最根本的就是依靠土地革命和土地改革，保障農(nóng)民土地權(quán)利從而得到了廣大農(nóng)民支持擁護而成功獲取的。1949年建立新中國以后，共產(chǎn)黨采取沒收地主土地?zé)o償分給沒地或少地的農(nóng)民，實行“耕者有田”的政策，廣大農(nóng)民獲得了相對完整的土地所有權(quán)及其經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)民由衷地感謝和擁護共產(chǎn)黨。它也為共產(chǎn)黨穩(wěn)固政權(quán)，以及后來推進工業(yè)化奠定了扎實的基礎(chǔ)。但后來推動的激進式集體化、人民公社化，又把土地的農(nóng)民所有制變?yōu)樗^集體所有制，即剝奪了農(nóng)民最基本生產(chǎn)資料——土地的過程，造成廣大農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的全面被剝奪和人身權(quán)利的全面被依附。最終結(jié)果是既破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，又導(dǎo)致國家與農(nóng)民關(guān)系的緊張 。1978年，改革開放也是從農(nóng)村土地改革，實行分田到戶，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 使廣大農(nóng)民又一次獲得了土地自主經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)民對勞動與收益對等性要求，共產(chǎn)黨再次獲得了廣大農(nóng)民的認同和支持，從而鞏固了共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。但隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速擴張，全國各地又掀起了“圈地運動”熱浪，大量農(nóng)民承包地和宅基地被侵占轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地，造成許多地方農(nóng)民淪為“種田無地、上班無崗、養(yǎng)老無?！钡摹叭裏o農(nóng)民”，再次觸動了農(nóng)民土地的神經(jīng)，再次突破了農(nóng)民生存的底線，許多農(nóng)民被迫走上漫長的告狀、上訪之路，進而最終造成政府與農(nóng)民關(guān)系的日益緊張、疏遠，甚至對立，嚴重影響了共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。即使37年過去了，時空已經(jīng)變換了，但土地仍然是和國家政權(quán)的基礎(chǔ)緊密聯(lián)系在一起的。[2]

2、它是尊重廣大農(nóng)民意愿，適應(yīng)我國現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展與公共服務(wù)狀況而作出的科學(xué)安排。土地是農(nóng)民安身立命的根本，但目前不少地方土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作還沒有完成。按照現(xiàn)行的土地承包法，進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回集體發(fā)包方，不交的集體有權(quán)收回。如此之下，農(nóng)民對進城落戶自然心存顧慮。2010年，中國社科院通過對11萬農(nóng)民進行調(diào)查，結(jié)果顯示長年進城務(wù)工群體(生于1960——1970年代)不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例達80%，年輕進城務(wù)工群體(生于1980年代)不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例達75%，而若以土地權(quán)益作為交換而落戶城鎮(zhèn)，不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例則高達90%。 2013年“廣東省有關(guān)部門為期2個月的《廣東省農(nóng)民現(xiàn)狀問卷調(diào)查》，結(jié)果顯示，盡管廣東農(nóng)民35歲以下的青壯年約2/3在外打工，但接近一半的受訪農(nóng)民卻不愿意遷移到城市居住，主要原因是融入城市的代價太大、成本太高”。[3]另“據(jù)四川省統(tǒng)計局2014年7月25日發(fā)布的《2014年四川省進城務(wù)工人員現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示：有93.7%的進城務(wù)工人員表示習(xí)慣城市生活，但愿意落戶城市的只有10.7%；怕養(yǎng)老得不到解決、住房沒有保障、失業(yè)或找不到工作是進城務(wù)工人員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口擔心的三大問題；如果轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，進城務(wù)工人員希望家中土地維持現(xiàn)狀不變和有償流轉(zhuǎn)的比例占59.3%，希望農(nóng)村住房維持現(xiàn)狀不變的占57.4%。目前中央雖然提出了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利；把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會保障體系；把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。但在城鎮(zhèn)職工各項保障存在機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)職工雙軌制甚至多軌制都還剪不斷理還亂的背景下，幾乎沒有人會相信對進城農(nóng)民工的保障能夠很快與城鎮(zhèn)居民平起平坐”。[4]所以說讓農(nóng)民放棄現(xiàn)在法律上、政策上賦予農(nóng)民的這三項權(quán)益，那農(nóng)民當然心理上是極不踏實的，是極度擔憂的。那么怎么樣才能夠讓農(nóng)民消除他的這些顧慮，還是要在城市這方面來做文章，讓農(nóng)民在城市當中能夠感受到切實的利益，能夠感受到像城市職工一樣的福利，比如說能夠用公積金，能夠有安置房，子女也能夠在當?shù)鼐徒蠈W(xué)升學(xué)。只有這樣，農(nóng)民才能夠完完全全進城，到這時農(nóng)民的這三項權(quán)利，就可以通過補償?shù)姆绞?，好比一些地方通過安置房換農(nóng)民的宅基地的放棄，通過提供的社會保障來換農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)的這個放棄。如果要是對集體資產(chǎn)的收益分配，就可以通過集體購買的方式，通過這個市場化的手段，給農(nóng)民一個合理的補償，那么農(nóng)民最終還是能夠離開農(nóng)村進入城鎮(zhèn)的。

3、它是吸取世界各國發(fā)展教訓(xùn)，積極穩(wěn)妥推進中國特色新型城鎮(zhèn)化的特色選擇。中國特色的城鎮(zhèn)化具有與世界上一般發(fā)展中國家不同的特點，一是城市市基礎(chǔ)設(shè)施比較良好；二是城市中沒出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟現(xiàn)象。這完全是與中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)村基本經(jīng)營制度以及土地制度的特色選擇有關(guān)。目前，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對過去限制農(nóng)民進城的行政堡壘都差不多取消了，農(nóng)民不僅可以自由地進城了，還可以自由地回鄉(xiāng)，保留了農(nóng)民可能進城失敗仍然可以返回農(nóng)村的基本條件；但同時卻又限制城市資本及市民隨意下鄉(xiāng)進村落戶的自由。從這個意義上說，當前這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在發(fā)生歷史性變化，即對農(nóng)民由過去剝削性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變成現(xiàn)在保護性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，變成保護進城可能失敗仍然可以返回農(nóng)村權(quán)利的制度。正是這種保護性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給進城失敗農(nóng)民可以返回農(nóng)村的機會，還能過上基本溫飽的生活，從而也就避免了中國城市大規(guī)模貧民窟的形成。中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的特點是土地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民按戶承包經(jīng)營，農(nóng)民有長久不變的土地經(jīng)營權(quán)；每戶農(nóng)民都有無償使用的宅基地。這種農(nóng)村基本經(jīng)營制度讓所有農(nóng)民都可以通過承包經(jīng)營土地獲得基本生活資料，可以在宅基地蓋上用于生產(chǎn)生活的住宅，從而使廣大農(nóng)民能夠大致過上溫飽生活。當代中國土地管理的最大特點是消滅了特權(quán)的土地貴族集團，沒人再可以憑借其占有的土地來剝削他人及不而獲，成為土地食利者。近年來正是將城郊農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益以土地出讓金的形式用作城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，良好的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施又成為城鎮(zhèn)經(jīng)濟進一步發(fā)展和更多人口城市化的潤滑，實現(xiàn)了部分人口城鎮(zhèn)化。這種以城郊農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益歸公為核心的土地制度使中國城市化取得了突飛猛進的發(fā)展，它也是中國雖然世界上的發(fā)展中國家，卻可以有發(fā)達國家一樣良好城市基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵所在。試想，如果沒有中國特色的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村基本經(jīng)營制度為農(nóng)民提供在城鄉(xiāng)之間自由往返的通道，中國城市必會產(chǎn)生大規(guī)模的貧民窟，在這樣的貧民窟生活，不僅對農(nóng)民不人道，而且一旦發(fā)生經(jīng)濟危機，大規(guī)模的城市貧民窟必會對其起到推波助瀾的作用，經(jīng)濟危機轉(zhuǎn)化為社會、政治危機的可能性極大。加上中國缺少大規(guī)模超越性宗教的國情，城市大規(guī)模貧民窟的治理難度必然超出有宗教信仰國家的很多倍。[5]因此，保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)” ，將過去“剝削型”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為“保護型”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) ，保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定，為農(nóng)民提供在城鄉(xiāng)之間往返進退的條件；保持中國土地制度的優(yōu)勢，將城市化與建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的籌資與改革土地財政體制結(jié)合起來，這樣就可以保持中國社會的基本穩(wěn)定，就會為積極穩(wěn)妥推進中國特色新型城鎮(zhèn)化提供堅實保障。

4、它是記住鄉(xiāng)愁，傳承傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化和傳播現(xiàn)代城市文明的有效途征。中華文明的一個重要特征就是文化傳承的持續(xù)性，它既表現(xiàn)在物質(zhì)和非物質(zhì)的上下幾千年來傳承，也表現(xiàn)在國人記住鄉(xiāng)愁的“尋根”意識。中國農(nóng)民是世世代代生活在鄉(xiāng)村熟人社會中的，他們的鄉(xiāng)村生活往往是生產(chǎn)、生活與風(fēng)俗人情三位一體的。鄉(xiāng)村的山林、河流、田野、道路、建筑以及生產(chǎn)方式、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣等，都是鄉(xiāng)村中國傳統(tǒng)文化的的載體。祖上或兒時居住的村落風(fēng)貌及生產(chǎn)生活方式，對于離鄉(xiāng)背景的外流人員及其后代來說，往往是精神上的“根”。數(shù)千年來，中國的讀書人、商人或其他群體一，無論外出從下、經(jīng)商還是打工，甚至重洋遠渡，也往往都有“尋根”情結(jié)，有的落葉歸“根”。故鄉(xiāng)與游子常常相互影響，故鄉(xiāng)情游子念，游子從故鄉(xiāng)汲取精神營養(yǎng)又把現(xiàn)代城市文明融入故鄉(xiāng)，歷史上許多美麗鄉(xiāng)村道路、村落布局建筑及水利設(shè)施也是由離鄉(xiāng)外出的群體打通修建的，離鄉(xiāng)外出群體對故鄉(xiāng)村落風(fēng)貌及生產(chǎn)生活方式產(chǎn)生了重大影響，“根”的文化在歷史的長河中代代傳承。在當今，大多數(shù)進城落戶的農(nóng)民家庭也仍然與故鄉(xiāng)保持著密切的親緣、朋友關(guān)系，他們祖上的墓葬、兒時的玩伴、學(xué)時的同學(xué)老師、農(nóng)時的農(nóng)具及鄉(xiāng)村風(fēng)光還時常在腦海中浮現(xiàn)，他們在外發(fā)了財、學(xué)了藝也愿意回到故鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)業(yè)顯擺。因此，保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”，對于留住進城落戶農(nóng)民工家庭乃至其后代在農(nóng)村的“根”，更好地傳承中國傳統(tǒng)文化和傳播現(xiàn)代城市文明是有積極效應(yīng)的。[6]

二、保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”會生發(fā)的利益矛盾

現(xiàn)階段保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”不僅對國家宏觀層面具有重大的現(xiàn)實意義，而且對進城落戶農(nóng)民個體家庭也會產(chǎn)生積極的經(jīng)濟效應(yīng)：首先是保障了進城落戶農(nóng)民的當期利益，如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和集體收益分配權(quán)分紅的收益；其次是保障了進城落戶農(nóng)民的預(yù)期利益，如承包地、宅基地如果將來被國家征收時可以此獲得的經(jīng)濟補償，集體資產(chǎn)經(jīng)營良好可增加的分紅；第三是保障了農(nóng)民如果在城鎮(zhèn)可能失敗仍然可以返回農(nóng)村再次對承包地、宅基地、房屋使用的權(quán)利。[7]但由此也會產(chǎn)生和引發(fā)一系利益矛盾。

1、 與留村農(nóng)民的利益矛盾。如果保留“三權(quán)”，對留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭就可能會產(chǎn)生消極的經(jīng)濟效應(yīng)：一是留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭將不能獲得已經(jīng)進城落戶農(nóng)民家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)、影響土地適度規(guī)模經(jīng)營的推進，從而增加其收益。土地適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)條件，而影響土地適度規(guī)模經(jīng)營的主要因素是戶均占有的土地，如果進城落戶農(nóng)民家庭讓出土地，留村農(nóng)民家庭的勞動力經(jīng)營的土地面積就會增加，就有利于土地規(guī)模經(jīng)營；反之，如果進城落戶農(nóng)民家庭保留土地，就可能不利于土地規(guī)模經(jīng)營或增加土地規(guī)模經(jīng)營的成本，因為留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭要獲得其土地承包經(jīng)營權(quán)就要支付一定流轉(zhuǎn)補償費用，從而增加其經(jīng)營成本。二是進城落戶農(nóng)民往往是村中的能人，由于當時推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時，土地是好壞、遠近搭配的，進城落戶農(nóng)民的承包地、宅基地與留村農(nóng)民的承包地、宅基地可能是交錯混雜在一起，如果保留“三權(quán)”，就可能影響留村農(nóng)民家庭對自己承包地、宅基地的總體規(guī)劃總體開發(fā)利用，從而影響其收益的提高；[8]三是進城落戶農(nóng)民家庭繼續(xù)參與集體收益分配就會減少留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭的分配額。

2、與已往進城農(nóng)民的的利益矛盾。保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”可能會引發(fā)已往交回土地物權(quán)的農(nóng)民“悔索權(quán)”反應(yīng)。過去一些地方的農(nóng)民工已經(jīng)全家進城落戶，其中多數(shù)地方依法要求當時進城落戶農(nóng)民交還了土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，如果現(xiàn)在又規(guī)定可以保留土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，是否可能引發(fā)這一群體的“悔索權(quán)”反應(yīng)？這是一個有待觀察和研究的問題。

3、 與原市民的利益矛盾。從直接關(guān)系來觀察，對進城落戶農(nóng)民是否保留“三權(quán)”，對城鎮(zhèn)原市民沒有直接的利害關(guān)系；但要細究起間接關(guān)系來，如果繼續(xù)保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”，由于城鎮(zhèn)原市民不享有土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán)和宅基地使用權(quán)，對農(nóng)民由過去剝削性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變成現(xiàn)在保護性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，因而有一部分城鎮(zhèn)原市民可能認為自己作普通公民沒能享受到此項權(quán)利而生發(fā)不滿。因為進城落戶農(nóng)民可以享受戶口或居住證所承載的子女入學(xué)、醫(yī)療保險、創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老保險、社會救助等公共服務(wù)和社會福利，卻又保留著“三權(quán)”的保障和收益。這就可能從一個極端走向另一個極端。

4、與新市民的利益矛盾。保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”可能會增加新市民購房租房等進城落戶的成本。隨著我國戶籍制度的深化改革和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大規(guī)模、流動性的新市民將會不斷產(chǎn)生。由于進城落戶農(nóng)民見多識廣，維權(quán)意識高，談判能力強，如果保留其“三權(quán)”往往會抬高征地拆遷補償標準，而征地拆遷補償過高的后果最終會轉(zhuǎn)嫁到購房者特別是新市民的身上，新市民往往成為現(xiàn)實或潛在的利益受損者。對補償標準的過高預(yù)期，導(dǎo)致土地征拆遷更為艱難；繼續(xù)大幅提高補償標準，地方財政將不堪重負；征地成本的轉(zhuǎn)嫁，必將大幅增加二、三產(chǎn)業(yè)的成本，最終轉(zhuǎn)嫁城鎮(zhèn)消費者和購房者。這種財富轉(zhuǎn)移規(guī)模過大，必然會因其不公而造成新的社會矛盾。[9]

5、與地方政府的利益矛盾。在推進農(nóng)民進城落戶過程中，勞動力的輸入地政府與輸出地政府具有不同的收益：對輸出地而言，輸出人口可使本地政府擁有更多的土地資源；對輸入地而言，輸入人口可為本地提供大量廉價的勞動力資源。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院相關(guān)負責(zé)人強調(diào)，由于目前中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對推進農(nóng)民進城落戶的成本如何進行合理的分擔還沒有尋找到各方能接受又切實可行的行動方案，特別是農(nóng)民宅基地指標如何轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，又如何實現(xiàn)跨省流轉(zhuǎn)分配，農(nóng)民工各種社會保障如何在輸入地與輸出地之間接續(xù)等還沒有得到有效解決，因而輸入地政府與輸出地政府大都不愿意承擔市民化的成本，它們在成本分攤上就相互推諉。如果讓農(nóng)民工家庭來承擔這筆費用，自己花錢購買城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的公共服務(wù)，既不合情理，也無現(xiàn)實可能。從“誰受益、誰承擔”的經(jīng)濟學(xué)角度來說，輸入地政府是農(nóng)民工的最大受益者，應(yīng)當在其成本分擔中負起主要責(zé)任，何況城市的發(fā)展目標本身就要實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，沒有理由要求農(nóng)民工一面為城市發(fā)展繁榮做出勞動奉獻，一面又要自己花錢購買公共服務(wù)。所以，輸入地政府應(yīng)當承擔起推進農(nóng)民進城落戶過程中教育、醫(yī)療、保障房等社會保障的主要成本。但這樣要求又可能產(chǎn)生另外一個問題，即農(nóng)民進城落戶后，享受了輸入地的公共服務(wù)，但其土地仍然留在輸出地，其土地收益則歸輸出地所有；輸出地還能轉(zhuǎn)移的勞動力市民化中獲取更多的外部性收益，如勞動力在輸入地賺得的金額帶回老家，在輸入地學(xué)到技術(shù)本領(lǐng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等都能帶動輸出地的經(jīng)濟發(fā)展，這對輸入地來說又失公允。[10]

三、如何協(xié)調(diào)保留進城落戶農(nóng)民“三權(quán)” 生發(fā)的利益矛盾？

產(chǎn)生上述種種利益矛盾沖突，既與推進農(nóng)民進城落戶的地區(qū)資源及經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)有關(guān)，也與各地城市政府的發(fā)展定位有關(guān)，但最根本的還是相關(guān)的體制機制創(chuàng)新滯后，不能適應(yīng)推進農(nóng)民進城落戶的發(fā)展要求。因此，要有效推進農(nóng)民進城落戶，就要以利益最大公約數(shù)而構(gòu)建一系列的利益協(xié)調(diào)機制來破解這些利益矛盾沖突。

1、 主體平等機制。所謂主體平等機制，就是進城農(nóng)民與留村農(nóng)民、原市民與新市民、輸入地政府與輸出地政府等等利益主體平等利益表達權(quán)和公平利益博弈權(quán)的制度化。一是信息公開機制。要求有關(guān)方面公開有關(guān)進農(nóng)民城落戶的諸種信息，讓有關(guān)利益方隨時查詢，保證農(nóng)民、市民、政府等社會主體有平等的知情權(quán)。二是訴求表達機制。要求在相關(guān)制度設(shè)計上增加各利益主體參與利益表達的渠道，讓各種農(nóng)民、市民，輸入地政府現(xiàn)輸出地政府等利益主體都可以通過大眾媒體等方式充分表達利益訴求。三是壓力施加機制。目前我國社會，不同利益主體已有了弱勢與強勢之分，強勢群體擁有的資源多，為自身爭取利益的手段；而弱勢群體則相對較少，要提高為自身爭取利益的能力，就必需有特殊的對強勢群體施加壓力的機制。四是利益協(xié)商機制。它是一種在利益訴求得到充分表達的基礎(chǔ)上，有利益矛盾方面主體依據(jù)法律的渠道和程序進行對話和談判協(xié)商，從而自行解決矛盾的制度。五是是調(diào)節(jié)與仲裁機制。在利益主體發(fā)生矛盾而對話和談判協(xié)商又不能達成妥協(xié)的情況下，就需要借助第三方來調(diào)解或仲裁，即需要中央政府或司法機關(guān)來來調(diào)解或仲裁。[11]

2、土地流轉(zhuǎn)機制。建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，是實現(xiàn)進城落戶農(nóng)民家庭承包地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)并獲得收益的必然要求。為此，一要堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。 規(guī)定農(nóng)民進城落戶后，其保留的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當依法流轉(zhuǎn)，即保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不得撂荒 ；其保留的宅基地使用權(quán)可以自愿有償出讓，在農(nóng)村集體組織依法進行遷村并點時與其他村民履行相同義務(wù)和享有同等權(quán)利。二要建立健全以政府主導(dǎo)，以區(qū)縣服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、村級服務(wù)點為網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨的非盈利性的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺；并建立流轉(zhuǎn)信息庫，開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。三要建立公開土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，使社會各方能夠及時、全面、準確地獲取可靠的土地流轉(zhuǎn)信息。四要積極培育各種具有較強專業(yè)性、獨立性和權(quán)威性的土地投資機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、委托恰代理機構(gòu)、土地保險機構(gòu)等有效開展土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。五要建立公平、開放、透明的土地流轉(zhuǎn)價格形成和引導(dǎo)機制。應(yīng)注重發(fā)揮市場對土地流轉(zhuǎn)價格形成的決定性作用，避免政府的不當干預(yù)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。同時，由于我國土地流轉(zhuǎn)市場還處在起步階段，為了減少土地流轉(zhuǎn)中惡意投機炒作，推動土地市場運行的公平、公正、有序，政府有關(guān)部門有必要在對形成土地價格有關(guān)因素的具體分析基礎(chǔ)上，對不同土地作分等定級、科學(xué)評估，合理確定土地流轉(zhuǎn)的基準價格，在基準價格的基礎(chǔ)上由市場具體決定土地的流轉(zhuǎn)價格，并建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)價格公示制度。[12]

3、成本分攤機制。實現(xiàn)農(nóng)民進城落戶的成本較大，需要明確中央政府、輸入地政府、輸出地政府、企業(yè)和農(nóng)民自身五個主體的責(zé)任，建立合理的成本分擔機制。第一，必須明確中央政府、省級政府和地方城市政府在推進農(nóng)民進城落戶方面的主要職責(zé)。中央政府必須依法制定基本公共服務(wù)的全國最低標準，并依法承擔義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等基本公共服務(wù)成本，增加對接受跨地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多省份城市的財政支出補助；省級政府主要本省(區(qū)、市)公共服務(wù)標準，承擔本省公共服務(wù)的費用支出，并增加對接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市的財政支出補助；地方城市政府則要承擔中央政府、省級政府規(guī)定的公共服務(wù)費用支出部分，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營成本。第二，中央政府及省級政府要根據(jù)城市公共服務(wù)產(chǎn)品的不同各類，采取差異化的財政轉(zhuǎn)移支付與財政分擔體系，要以“誰受益大，誰承擔多”的理念來明確地方城市的主體責(zé)任，對于享受人口紅利的輸入地來說，應(yīng)明確其承擔更多的責(zé)任。第三，還必須明確政府、企業(yè)和個人不同責(zé)任，政府主要承擔農(nóng)民進城落戶在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、保障性住房建設(shè)以及城市公共設(shè)施建設(shè)等方面的公共費用；企業(yè)則需要保證職工工資正常增長，并繳納職工社會保障費用，并可利用自有土地經(jīng)規(guī)劃批準建設(shè)職工宿舍；農(nóng)民個人則需要承社會保障的自繳部分和住房等私人費用。[13]

4、“人財掛鉤”機制。要根據(jù)推進農(nóng)民進城落戶的發(fā)展態(tài)勢，以常住人口作為財政分成依據(jù)來調(diào)整中央政府、省級政府和地方城市政府之間的財政分配關(guān)系 ，進一步改革完善我國財稅制度。一是健全中央政府和省級政府的“人財掛鉤”機制，對接受農(nóng)民進城落戶較多的城市給予更多財政補助資金。二是進一步健全財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財政管理體制，努力實現(xiàn)地方政府財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，確保地方政府具備提供一定公共服務(wù)和一定財政資金調(diào)節(jié)人口空間分布的能力。三是進行稅制改革，努力促使我國生產(chǎn)型稅制向消費型稅制轉(zhuǎn)變，逐步使消費成為主體稅種，減少間接稅，增加直接稅，減少來自于企業(yè)繳納的稅收，增加來自于居民繳納的稅收，從而鼓勵地方城市政府提供良好公共服務(wù)以吸引更多外來人口，改變地方城市政府要“人手”不要“人口”的傾向。[14]

5、“人地掛鉤”機制。長期以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一大問題是人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的嚴重脫節(jié)，土地城鎮(zhèn)化速度大大快于人口城鎮(zhèn)化，這跟這些年來推行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策直接相關(guān)。按照城鎮(zhèn)化的邏輯，城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容是“人的城鎮(zhèn)化”，不能只是土地城鎮(zhèn)化及城市規(guī)模的擴大，而是要將農(nóng)民化進城鎮(zhèn)，因此就不應(yīng)該以土地與土地掛鉤，而應(yīng)該以用地指標與接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶數(shù)量掛鉤。所以要推進新型城鎮(zhèn)化，就必須改變這種不正常的利益格局，就要實行土地與農(nóng)民進城取得戶籍落戶掛鉤的新機制 ，即根據(jù)各城市實現(xiàn)農(nóng)民進城落戶的數(shù)量規(guī)模，在每年的用地指標上增加一部分指標 ，用于解決城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民工住房問題；實行城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)民進城落戶的規(guī)模掛鉤，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與吸納農(nóng)民進城落戶的規(guī)模掛鉤。土地“掛鉤”指標收益應(yīng)該在確保農(nóng)民工有穩(wěn)定可靠社會保障和居住條件的基礎(chǔ)上，收益剩余部分才能全部用于城市基本公共服務(wù)建設(shè)，用于擴大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)容量。[15]從近期來看，農(nóng)民進城落戶對輸入地政府會造成顯著的土地壓力和財政負擔，而輸出地政府相對受益，因此必須從“地”和“錢”兩個方面來進行調(diào)節(jié)：一是在輸出地與輸入地之間建立一個土地指標的增減掛鉤機制，規(guī)定由于農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來而承包地和宅基地歸輸出地政府收儲的土地指標，由中央政府統(tǒng)籌調(diào)劑一部分給輸入地使用；允許進城落戶農(nóng)民將老家宅基地復(fù)耕為農(nóng)地的過程中，將宅基地所對應(yīng)的建設(shè)用地指標界定給農(nóng)民，讓該農(nóng)民將宅基地使用權(quán)帶到其就業(yè)落戶的城市去，實行農(nóng)業(yè)用地跨地區(qū)的占補平衡。二是規(guī)定輸出地政府應(yīng)向中央政府上交由于農(nóng)民進城落戶而產(chǎn)生的部分土地收益，再由中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式給輸入地政府專門用于推進農(nóng)民進城落戶工作。[16]

6、法制保障機制。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，是廣大農(nóng)民應(yīng)當享有的完整財產(chǎn)權(quán)利，必須依法給保障。去年7月30日經(jīng)黨中央審議、國務(wù)院頒布的《關(guān)于推進戶籍制度改革的意見》，為戶籍制度改革順利推進將起保駕護航的作用。今年1月中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，為保障進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”提供了改革方向。為此，就需要進一步調(diào)整和改革現(xiàn)有的一些法律法規(guī)，從根本上剝離與戶籍掛鉤的歧視性制度，以保障進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”落到實處。一是迫切需要修改現(xiàn)行的《土地管理法》，保障廣大進城落戶農(nóng)民的土地物權(quán)；二是要修改調(diào)整〈〈勞動法〉〉，保障進城落戶農(nóng)民有平等的勞動就業(yè)權(quán)；三是修改完善〈〈義務(wù)教育法〉〉和〈〈社會保障法〉〉，保障進城落戶農(nóng)民孩子享有平等的接受義務(wù)教育權(quán)利和社會福利保障；四是修改完善〈〈選舉法〉〉，不僅要保障外來人口的選舉和被選舉權(quán)，而且要依法保障農(nóng)民這一弱勢群體的代表數(shù)量；五是加快清理從中央到地方諸多不利于公民自由遷涉、安居樂業(yè)和享有平等權(quán)利的法規(guī)和政策，為促進廣大農(nóng)民進城落戶提供強有力的法治保障。

[1]國務(wù)院.關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見[N].人民日報，2014-7-30.

[2]陳世偉.國家與農(nóng)民的關(guān)系:基于執(zhí)政黨土地政策變遷的歷史考察[J]. 社會主義研究，2012，(8).

[3]邱仰林.怎樣實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”[N].中國建設(shè)報，2014-8-27.

[4]童大煥.農(nóng)民不愿進城落戶的遠慮和近憂[N]. 新華每日電訊，2014-8-4.

[5]賀雪峰.論中國式城市化與現(xiàn)代化道路[J].中國農(nóng)村觀察，2014，(1).

[6][7][8]沈水生.農(nóng)民工全家進城落戶后土地權(quán)益問題探討[J].行政管理改革，2014，(7).

[9]梅新育.警惕征地拆遷補償中的另一種傾向[J].中國黨政干部論壇，2013，(1).

[10]郭霖.構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的利益協(xié)調(diào)機制[J].江蘇政協(xié)，2013，(11).

[11]孫立平.利益表達制度化之路[EB/OL].(2010-5-24).http://www.eeo.com.cn/eeo/jjgcb/2010/05/24/170719.shtml.

[12]焦國棟.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)發(fā)揮好市場和政府的作用[N].光明日報，2014-09-20.

[13]張國勝等.社會成本、分攤機制與我國農(nóng)民工市民化[J].經(jīng)濟學(xué)家，2013，(1).

[14]王大偉.城鎮(zhèn)化擴內(nèi)需的關(guān)鍵是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[N].中國經(jīng)濟時報，2013-1-8.

[15]華生.城鎮(zhèn)化問題癥結(jié)在于土地和人口脫節(jié)[N].經(jīng)濟參考報，2013-5-23.

[16]張占斌等.我國農(nóng)民工市民化的財政支出測算與時空分布研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2013，(10).

(責(zé)任編輯：輝 龍)

2015-06-17

董若愚(1970-)，男，安徽桐城人，中共黃山市委黨校(黃山市行政學(xué)院)經(jīng)濟學(xué)副教授，研究方向為社會主義經(jīng)濟問題；方輝振(1958-)，男，安徽歙縣人，中共南京市委黨校(南京市行政學(xué)院)經(jīng)濟學(xué)教授，研究方向為社會主義經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及三農(nóng)問題。

F810.451

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1672-1071(2015)04-0041-07