對(duì)話Dialogue

機(jī)遇與希冀：司法體制改革新談

編者按自2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第三輪司法改革拉開序幕。2015年3月兩會(huì)期間，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)寄語(yǔ)全國(guó)法院系統(tǒng)和社會(huì)各界：“讓司法更加陽(yáng)光,讓司法更加貼近群眾”，再次讓法律人感受到頂層設(shè)計(jì)的誠(chéng)意，對(duì)這新一輪的司法改革充滿期待。

此輪司法改革是“史上規(guī)模最大、力度最強(qiáng)、涉及面最廣，而且是國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)注的一場(chǎng)司法改革運(yùn)動(dòng)”。這種司法體制改革的機(jī)會(huì)千載難逢。如今，此輪司法改革已經(jīng)如火如荼地進(jìn)行了一年有余，取得了不少成果，也遇到一些新困惑與疑問。2015年4月17日，中央政法委書記孟建柱在京主持召開座談會(huì),專題研究司法體制改革試點(diǎn)工作。他指出,當(dāng)前司法體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，各種矛盾、難題不斷涌現(xiàn)。

在此情形下，除了改革者的視角外，來自法學(xué)界精道且專業(yè)的建言獻(xiàn)策有其重要的公共意義，希冀為此輪司法改革提供多元的智力支持?！吨袊?guó)法律評(píng)論》（以下簡(jiǎn)稱《中法評(píng)》）為此專訪了著名法學(xué)家、北京大學(xué)法學(xué)院陳瑞華教授。陳教授就審判體制改革、省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)管、員額制改革、司法責(zé)任、法官辭職、巡回法庭等重大問題展開深度討論，鞭辟入里，情懇意切，相信會(huì)對(duì)探索前行中的司法改革有所啟發(fā)。

《中法評(píng)》：陳老師您好，非常感謝您接受我刊訪談，也很榮幸有機(jī)會(huì)就司法改革的相關(guān)問題向您請(qǐng)教。此輪司法改革的最大舉措之一就是改革司法管理體制，推動(dòng)省級(jí)以下的地方法院、檢察院人財(cái)物的統(tǒng)一管理。在這種安排下，可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題：究竟是由省級(jí)政法委員會(huì)產(chǎn)生法官、檢察官的人選，還是由同級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)產(chǎn)生法官、檢察官的人選？如果兩個(gè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的人選不一致，怎么辦？

陳瑞華：首先，我想說此輪司法改革可以說是史上規(guī)模最大、力度最強(qiáng)、涉及面最廣，而且是國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)注的一場(chǎng)司法改革運(yùn)動(dòng)。這種司法體制改革的機(jī)會(huì)千載難逢，目前采取的很多改革措施也擊中了要害。

當(dāng)前這項(xiàng)“省級(jí)統(tǒng)管”改革措施的初衷是想解決司法的地方化問題。所謂“去地方化”這樣一種方向和目標(biāo)，它的一個(gè)基本假定就是我們國(guó)家法院、檢察院的人財(cái)物由地方來控制，地方黨委政府和人大“控制”了法院、檢察院的人財(cái)物，導(dǎo)致法院審判、檢察院監(jiān)督不獨(dú)立，所以就確立了一種“去地方化”的改革舉措。應(yīng)該說這個(gè)改革的初衷很好，法學(xué)界幾乎所有的人都是贊同的：要“去地方化”，防止地方的干預(yù)；維護(hù)司法審判的獨(dú)立性，檢察制度的獨(dú)立性，貫徹憲法所確立的法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)這樣一項(xiàng)基本原則。

但當(dāng)下這種司法改革在實(shí)踐操作中有可能面臨幾個(gè)問題。我們先看人事。根據(jù)這次框架結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，人事由省一級(jí)法官、檢察官遴選委員會(huì)和懲戒委員會(huì)統(tǒng)管，辦公室設(shè)在省高院和省檢察院。目前這樣一種法官、檢察官的遴選委員會(huì)和懲戒委員會(huì)如果不是由省級(jí)人大來領(lǐng)導(dǎo)，就有可能使省級(jí)人大對(duì)同級(jí)法院、檢察院監(jiān)督的權(quán)力受到影響。如果省一級(jí)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)法官、檢察官的人事任免、遴選、懲戒行使監(jiān)督職能存在困難的話，那它下面的兩級(jí)人民代表及其常務(wù)委員會(huì)也會(huì)存在類似的問題。區(qū)縣一級(jí)和地市一級(jí)的法院、檢察院要通過同級(jí)的人大常委會(huì)任命產(chǎn)生，而它的人事又是由省級(jí)的法官、檢察官遴選委員會(huì)產(chǎn)生。如果省一級(jí)的法官、檢察官遴選委員會(huì)都已經(jīng)產(chǎn)生了人選，那同級(jí)人大對(duì)他們的任免就走形式了。這必然會(huì)產(chǎn)生同級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)對(duì)法官、檢察官的人事任免和省一級(jí)的法官、檢察官遴選委員會(huì)對(duì)法官、檢察官的遴選產(chǎn)生矛盾和沖突的問題。

再看財(cái)政撥款。從財(cái)政撥款的角度來說，這次規(guī)定三級(jí)法院、檢察院財(cái)政撥款由省財(cái)政部門作為統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算單位進(jìn)行。以上海為例，上海下面所有的區(qū)和縣法院、檢察院都要由上海市財(cái)政局作為一級(jí)的財(cái)政預(yù)算單位，進(jìn)行統(tǒng)一的財(cái)政撥款。上海的情況還好一些。最近剛剛出臺(tái)的江蘇省司法體制改革的方案，江蘇十幾個(gè)地市下面恐怕超過一百個(gè)以上的縣和區(qū)的法院、檢察院、中級(jí)人民法院和地市一級(jí)檢察院，它們的財(cái)政撥款都要由江蘇省財(cái)政廳統(tǒng)一作為一級(jí)財(cái)政預(yù)算單位，統(tǒng)一撥款。我們覺得根據(jù)中國(guó)目前的行政管理體制，省財(cái)政局自然會(huì)從省高級(jí)人民法院、省人民檢察院要統(tǒng)一的三級(jí)法院、檢察院的財(cái)政撥款預(yù)算。

目前在省一級(jí)設(shè)置的法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)，負(fù)責(zé)主審法官和主任檢察官的遴選工作。這個(gè)委員會(huì)的辦公室設(shè)在省級(jí)高級(jí)法院和省級(jí)檢察機(jī)關(guān)，但該委員會(huì)本身的歸屬尚未得到真正確定。建議將該委員會(huì)逐步設(shè)置在省級(jí)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)下面，作為一種常設(shè)機(jī)構(gòu)。但是，經(jīng)過省級(jí)法官、檢察官遴選委員會(huì)選出的主審法官、主任檢察官人選，最終還是要交由與法院、檢察院同級(jí)的人民代表大會(huì)常委會(huì)加以任命。迄今為止，地方各級(jí)人大常委會(huì)還沒有發(fā)生拒絕任命所推薦的法官、檢察官的情況。

但是，將來區(qū)縣和地市級(jí)法院、檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物逐步擺脫地方控制之后，法官、檢察官的任命會(huì)不會(huì)出現(xiàn)被拒絕的情況呢？萬一發(fā)生這種情況，該如何應(yīng)對(duì)呢？對(duì)于這一問題，現(xiàn)有的司法改革方案并沒有確立可行的應(yīng)對(duì)措施。為避免這種危機(jī)情況的發(fā)生，根本的改革措施是法官、檢察官的任命徹底擺脫同級(jí)人大常委會(huì)的“控制”，直接交由省級(jí)人大常委會(huì)加以任命。道理很簡(jiǎn)單：既然法官、檢察官是由省級(jí)法官、檢察官遴選委員會(huì)遴選產(chǎn)生的，何必還要將其交由縣級(jí)或者地市級(jí)人大常委會(huì)加以任命呢？將法官、檢察官的任命權(quán)徹底交由省級(jí)人大常委會(huì)任命，不就可以徹底擺脫地方對(duì)法院、檢察院的“控制”了嗎？

在當(dāng)前憲法框架下，可以考慮由全國(guó)人大常委會(huì)頒布《授權(quán)部分省份進(jìn)行司法改革試點(diǎn)的決定》，或者制定《司法改革法》，以便將黨的司法改革政策轉(zhuǎn)化為全民的意志。與此同時(shí)，可以考慮修改《法院組織法》和《檢察院組織法》，將那些已被證明確系成熟的改革措施吸收進(jìn)法律之中。

《中法評(píng)》：陳老師，剛才您談到省級(jí)法院對(duì)轄區(qū)內(nèi)法院的統(tǒng)管，但是統(tǒng)一管理可能會(huì)產(chǎn)生垂直領(lǐng)導(dǎo)的傾向。如果有這種傾向的話，那它最大的弊端是什么呢？

陳瑞華：剛才說過，這次省一級(jí)法院、檢察院的財(cái)政撥款要由省財(cái)政部門統(tǒng)一編制預(yù)算，把全省范圍內(nèi)的三級(jí)法院、檢察院納入一級(jí)財(cái)政預(yù)算撥款單位。這在實(shí)踐中很難操作。這里面會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)問題呢？第一個(gè)問題，法院和法院之間，檢察院和法院之間是不平衡的。比如說北京的海淀區(qū)法院、朝陽(yáng)區(qū)法院，上海的浦東新區(qū)法院，案子量大，法官人數(shù)多。朝陽(yáng)區(qū)法院號(hào)稱“天下第一院”，這個(gè)院一年的案件總量超過8萬件。海淀法院也達(dá)到6萬件，浦東新區(qū)可能也在6萬件以上，這是全中國(guó)最繁忙的三個(gè)法院。如果把北京海淀、朝陽(yáng)和北京最偏遠(yuǎn)的延慶法院相提并論，它們都?xì)w北京市財(cái)政局撥款，怎么撥？是完全按人頭撥，還是差3倍，差5倍，差10倍數(shù)？財(cái)政局能了解情況嗎？不會(huì)的。這個(gè)問題里面埋下了一個(gè)很明顯的伏筆，即省高院必然協(xié)調(diào)它撥款的數(shù)額、標(biāo)準(zhǔn)。我再舉個(gè)例子，深圳市中級(jí)人民法院是廣東最繁忙的一個(gè)中級(jí)法院，跟韶關(guān)市中級(jí)人民法院都一樣撥款嗎？必然地，廣東省高級(jí)人民法院要協(xié)調(diào)，要確定它的標(biāo)準(zhǔn)。

一個(gè)省有數(shù)百家基層法院、檢察院，幾十家中級(jí)法院，地市級(jí)檢察院，很難制定出一個(gè)科學(xué)的撥款方案，進(jìn)行有針對(duì)性地?fù)芸?；而且這里還面臨著整個(gè)撥款不能降低，降低了撥款數(shù)額，很難保證法院的基本建設(shè)，法官的基本待遇以及機(jī)構(gòu)正常維護(hù)的辦公經(jīng)費(fèi)。因此，結(jié)果必然是省高級(jí)人民法院會(huì)統(tǒng)管全省范圍內(nèi)的三級(jí)法院的財(cái)政撥款，制定統(tǒng)一的預(yù)算；省人民檢察院必然對(duì)全省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算撥款方案，制定統(tǒng)一的方案。

我們?yōu)槭裁匆M(jìn)行司法改革？就是因?yàn)榈胤近h委、人大政府控制了法院、檢察院的生存，財(cái)政撥款、人事編制都被它們控制，所以導(dǎo)致不獨(dú)立。一個(gè)新的問題就來了。如果由省高院控制全省三級(jí)法院的財(cái)政撥款預(yù)算編制，省檢察院控制下面所有檢察機(jī)關(guān)的預(yù)算、撥款、編制、基本建設(shè)，上下級(jí)之間這種垂直領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)發(fā)生。財(cái)權(quán)由地方回到了省高級(jí)法院和省檢察院，變成了一種垂直領(lǐng)導(dǎo)。從目前的實(shí)際情況來看，中國(guó)的省一級(jí)高級(jí)人民法院和省檢察院對(duì)下級(jí)幾乎就是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。比如說到目前為止，幾乎所有的中級(jí)人民法院院長(zhǎng)都是由省高院任命或者調(diào)配的，要么由省高級(jí)法院的庭長(zhǎng)直接任命為下級(jí)中級(jí)法院的院長(zhǎng)，要么由某一個(gè)地方中級(jí)法院的副院長(zhǎng)調(diào)到另一個(gè)地方做中級(jí)法院的院長(zhǎng)。現(xiàn)在基層法院的院長(zhǎng)幾乎都是由中級(jí)法院負(fù)責(zé)調(diào)配和任命的。目前法院是這么一個(gè)體制，檢察院也不例外。從目前的情況我們還可以看到，一些中央財(cái)政預(yù)算，比如說政法經(jīng)費(fèi)都是由省高級(jí)法院和省人民檢察院統(tǒng)一分配給下級(jí)的。中央有一個(gè)政法經(jīng)費(fèi)撥付制，從中央撥付到地方，都是一起撥付。在這樣的一個(gè)體制下，省高級(jí)人民法院對(duì)下面的法院逐漸就形成了轄制，這里叫統(tǒng)管，其實(shí)又是一種帶有垂直領(lǐng)導(dǎo)色彩的。

除了這個(gè)以外，目前還有兩個(gè)制度導(dǎo)致上下級(jí)之間的垂直領(lǐng)導(dǎo)必然發(fā)生。一個(gè)是績(jī)效考核制度，中國(guó)政法機(jī)關(guān)的績(jī)效考核制度根基就在省高級(jí)法院和省檢察院，省高級(jí)法院來考核下面的中級(jí)人民法院，中級(jí)人民法院考核其轄區(qū)的基層法院。檢察院也是一樣的。通過考核來進(jìn)行排名，按考核的分?jǐn)?shù)排名來分配資源，進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，由此建立省高級(jí)人民法院和省檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威；而這種考核排名直接決定著下級(jí)法院、檢察院院長(zhǎng)的職業(yè)前途，甚至影響了每一個(gè)法官、每一個(gè)業(yè)務(wù)庭的業(yè)務(wù)發(fā)展。當(dāng)然，目前考核制度有點(diǎn)松動(dòng)，但是考核制度仍然存在，從來都是上級(jí)考核下級(jí)。

還有一種制度就是錯(cuò)案責(zé)任追究制。錯(cuò)案責(zé)任追究制都是省高級(jí)人民法院和省檢察院直接追究下級(jí)的責(zé)任，一個(gè)案件出錯(cuò)了，比如說冤假錯(cuò)案發(fā)生了，省高級(jí)人民法院和省檢察院?jiǎn)?dòng)一種追責(zé)程序。我們這次司改還強(qiáng)調(diào)終身問責(zé)制、責(zé)任倒查制，這必然會(huì)建立法院、檢察院系統(tǒng)內(nèi)部基于一種為避免責(zé)任追究而對(duì)上級(jí)的服從。我們見過許多案件還在中級(jí)法院審判就請(qǐng)示了省高級(jí)法院。這種內(nèi)部請(qǐng)示報(bào)告制度的普遍存在說明，上下級(jí)法院、上下級(jí)檢察院之間的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是客觀存在的。

最高人民法院曾經(jīng)發(fā)布過一個(gè)關(guān)于調(diào)整上下級(jí)法院關(guān)系的法律文件，想解決這個(gè)問題?，F(xiàn)在看來，做出了很大的努力，但實(shí)際效果并不是非常的理想。而這次改革的人財(cái)物收歸省里面統(tǒng)管又大大加強(qiáng)了省高院對(duì)下級(jí)法院的控制，省檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的控制。我們《憲法》和《法院組織法》明文規(guī)定，上下級(jí)法院是監(jiān)督關(guān)系，上下級(jí)檢察院是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種省級(jí)統(tǒng)管，在檢察院系統(tǒng)發(fā)生無可厚非，它本身就是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；但如果發(fā)生在上下級(jí)法院之間，我們認(rèn)為會(huì)破壞這種監(jiān)督關(guān)系。它會(huì)導(dǎo)致兩審終審制名存實(shí)亡，下級(jí)法院在辦理一個(gè)案件過程當(dāng)中會(huì)主動(dòng)地向上級(jí)法院請(qǐng)示報(bào)告獲取一個(gè)結(jié)論。如果一審法院都體現(xiàn)了省高級(jí)人民法院的意志，那上訴還有什么意義呢？?jī)蓪徑K身制必然名存實(shí)亡，二審程序走形式，辯護(hù)制度名存實(shí)亡，兩審終審變成一審終審。

《中法評(píng)》：陳老師，“去地方化”的問題我們說了很多年了，都說法院不獨(dú)立，就是因?yàn)樗鼈兊呢?cái)政讓地方控制著?，F(xiàn)在終于提到省里，好像為一些地方法院的審判獨(dú)立提供了一定保障；如果又出現(xiàn)“垂管”這個(gè)傾向，您說到底應(yīng)該怎么做才能解決“地方化”問題？

陳瑞華：我們知道任何改革都是對(duì)既有秩序的突破。王岐山書記特別推崇托克維爾的《舊制度與大革命》里有句名言：一個(gè)制度最危險(xiǎn)的時(shí)刻正是它在改革以后。一旦啟動(dòng)了改革，這個(gè)制度最危險(xiǎn)；沒改革之前問題很嚴(yán)重，但它大體上是保持平衡的。人們都習(xí)慣了舊有的秩序，人人都感覺到了在這個(gè)秩序里面有自己的位置，盡管不滿意，但是平衡保持下來了。若改革改得不徹底，關(guān)系打破平衡，利益格局發(fā)生變化，地位出現(xiàn)變化。原有的平衡被打破，出現(xiàn)混亂了。有部分人，我們寧愿相信是少部分人，正在用腳投票，要離開法院、檢察院。因?yàn)橐桓母?，既有的平衡打破了，越來越多的法官、檢察官看不到前途和出路，干脆就用腳投票，辭職了。

對(duì)于你的問題，我覺得沒有現(xiàn)成的理想方案或答案，但至少有三條可以防止出問題。第一，應(yīng)該有一個(gè)面向全社會(huì)的集思廣益，進(jìn)行充分地理論討論、可行性研究。至少應(yīng)該把學(xué)者當(dāng)作對(duì)話的對(duì)象，而不能夠當(dāng)作一種被消費(fèi)的對(duì)象。第二，要向司法改革最大的利害關(guān)系群體——律師，征求意見。要知道，司法制度最大的消費(fèi)群體是律師，他們深深地知道這個(gè)制度中存在的問題和不足。第三，司法體制改革應(yīng)該征求普通民眾的意見。我們講要開門立法，立法機(jī)關(guān)都要舉行立法聽證會(huì)的，我們的《立法法》有聽證制度，用以保證立法的科學(xué)性、民主性。我舉個(gè)例子，日本搞了一個(gè)司法改革評(píng)議會(huì)，就設(shè)在日本內(nèi)閣下面；司法改革評(píng)議會(huì)成員幾乎沒有一個(gè)法學(xué)界的人士，全都是民眾，是經(jīng)過特定的程序遴選出來的，商人、工人、農(nóng)民、教師，甚至還有家庭主婦。這種評(píng)議會(huì)的價(jià)值觀很簡(jiǎn)單，司法改革要體現(xiàn)社會(huì)的價(jià)值觀，讓社會(huì)觀眾參與司法改革的過程，體現(xiàn)人民的意志，因此必須有民眾參與。這又包括三方面：

第一，司法改革應(yīng)該充分地討論，充分地論證，采用一種民主決策程序。

第二，要想搞好改革，要想提供一個(gè)科學(xué)的方案，必須實(shí)驗(yàn)。鄧小平有偉大的政治智慧，但聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不是他想出來的，而是安徽鳳陽(yáng)小崗村那些人搞的改革，推廣到全縣，又推廣到全省，進(jìn)行了若干年，效果不錯(cuò)，慢慢推向全國(guó)。那時(shí)候還是實(shí)驗(yàn)，從20世紀(jì)70年代末搞聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革一直到1992年聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的立法，全國(guó)人大常委會(huì)才通過聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律，經(jīng)歷了十幾年。鄧小平領(lǐng)導(dǎo)的偉大的經(jīng)濟(jì)體制改革挽救了中國(guó)經(jīng)濟(jì)，他的最成功的經(jīng)驗(yàn)是什么？摸著石頭過河，要進(jìn)行改革實(shí)驗(yàn)，不急于全面推開，改革做法成熟后再變成法律。

這里面有一個(gè)過程：邊改革，邊探索，邊改革，邊試錯(cuò)。人類能做到的唯一一點(diǎn)就是能發(fā)現(xiàn)哪一條路走不通，如果發(fā)現(xiàn)一百條路走不通，離真理就走近了一步：知道了這一百條走不通，再尋找第一百零一條！而我們當(dāng)下的司法改革，不到半年就有6個(gè)省市搞改革實(shí)驗(yàn)，至少評(píng)估一下，不評(píng)估效果，沒數(shù)據(jù)，匆忙地推進(jìn)了第二批，十幾個(gè)省市又推開了，而且又想今年年底在全國(guó)推開。沒有改革實(shí)驗(yàn)，就發(fā)現(xiàn)不了錯(cuò)誤，發(fā)現(xiàn)不了經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)不了規(guī)律。

第三，應(yīng)當(dāng)把這個(gè)問題交由全國(guó)人大討論。司法體制改革涉及一個(gè)國(guó)家的政治體制，它是政治體制的一部分。要由全國(guó)人大主導(dǎo)，以立法推進(jìn)的方式展開這次司法改革。以執(zhí)政黨高度的政治智慧推動(dòng)司法改革，就得交給全國(guó)人大，通過立法程序來討論這次司法改革的優(yōu)劣得失，那些成熟的，堅(jiān)持下來進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大；那些不成熟的，甚至有問題的就可以避免。因?yàn)槿舜蟮牧⒎ㄊ且惶琢⒎ǔ潭?，它?jīng)過充分討論，立法聽證，立法調(diào)研，還有像專家討論會(huì)、研討會(huì)，一套法律涉及有關(guān)部門的討論會(huì)，在立法層面上展開討論評(píng)估。

我們可以參考國(guó)外一些經(jīng)驗(yàn)。比如美國(guó)有一個(gè)聯(lián)邦司法會(huì)議制度，每年編制財(cái)政預(yù)算的時(shí)候，每一所美國(guó)聯(lián)邦上訴法院和它所轄地區(qū)的聯(lián)邦地區(qū)法院都召開會(huì)議集體討論。涉及聯(lián)邦法院財(cái)政撥款、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法官福利等事項(xiàng)，最終要由聯(lián)邦最高法院司法行政管理局提出統(tǒng)一方案，作為向議會(huì)申請(qǐng)財(cái)政撥款的編制預(yù)算的基礎(chǔ)。

再舉個(gè)例子，去年10月我去美國(guó)訪問，在西雅圖聯(lián)邦法院大樓門口我就注意到在它的基座上寫著：聯(lián)邦司法行政局承建大樓。美國(guó)的三級(jí)法院大都是聯(lián)邦司法行政局統(tǒng)一承建的，絕對(duì)不讓任何法院搞基建，蓋大樓。這個(gè)不一定是我們的標(biāo)準(zhǔn)答案，但至少是有啟發(fā)的。

《中法評(píng)》：您剛才談到了，這次改革應(yīng)該向全社會(huì)集思廣益，向?qū)W者、律師聽取意見，您對(duì)提高公眾的參與度還有沒有更具體的建議？

陳瑞華：我要補(bǔ)充一點(diǎn)，不管對(duì)它作什么評(píng)價(jià)，一系列的司法體制改革啟動(dòng)起來非常不容易，我真的覺得這次司法體制改革是一次歷史性的機(jī)會(huì)。一個(gè)國(guó)家的司法體制改革根本的問題是要權(quán)力的重新配置，偵查權(quán)、起訴權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的重新配置。這個(gè)靠部門改革是解決不了的，前面的改革難以真正啟動(dòng)司法體制改革。這次動(dòng)了上下級(jí)法院、上下級(jí)檢察院的關(guān)系，法院、檢察院和地方的關(guān)系，法院、檢察院和地方黨委政府、人大的關(guān)系。法院、檢察院人財(cái)物的保障，法院內(nèi)部員額制的構(gòu)建涉及的是法院內(nèi)部的分類管理制度，等等。像這些涉及重大體制性的改革，這一次好不容易發(fā)動(dòng)起來了。

我這里特別想再?gòu)?qiáng)調(diào)一下兩個(gè)團(tuán)體的參與，一個(gè)是律師界的參與，另一個(gè)是法學(xué)界的參與。律師界的參與絕對(duì)是中國(guó)司法體制改革不可或缺的一個(gè)力量。我們中國(guó)司法體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，如果沒有反對(duì)的聲音參與到司法體制改革當(dāng)中來，容易變成權(quán)力和利益的再分配，將是沒有意義的一場(chǎng)改革。相反，如果在改革過程當(dāng)中律師界有一席之地，也能提交改革方案，法學(xué)界也可以提交改革方案，那就成為一種制衡的力量。有律師界參與的改革中，即使律師界不一定維護(hù)司法公正，但是律師界至少維護(hù)律師權(quán)益，這就構(gòu)成一種制衡的力量。近年來，全國(guó)人大相繼修改了三大訴訟法，在這些法律的修改過程中，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)向全國(guó)律師征集了修改意見，并將最終的修改方案提供給全國(guó)人大法工委，特別是在刑事訴訟法修改過程中，全國(guó)律協(xié)刑事專業(yè)委員會(huì)提交了一百多條修改方案，其中至少有三分之一被吸收采納。這說明律師界參與立法的熱情極其高漲，因?yàn)樗麄冎琅c其法律通過以后，在事后被動(dòng)的維權(quán)，不如參與到游戲規(guī)則的制定上。

司法改革畢竟技術(shù)性很強(qiáng)，專業(yè)性很強(qiáng)，哪怕不交給全民討論，在開始啟動(dòng)的時(shí)候，至少律師界要討論一下，法學(xué)界要討論一下，同時(shí)敞開大門讓法學(xué)界遞交改革方案。經(jīng)驗(yàn)表明，向法學(xué)界敞開大門，接受立法方案往往可以科學(xué)立法。司法改革至少?gòu)娜齻€(gè)角度可以發(fā)揮法學(xué)界的作用。第一就是提出一個(gè)改革方案還沒有通過的時(shí)候，讓法學(xué)家們參與討論一下，參與調(diào)研。有法學(xué)家的介入可以有不同的聲音，我不是說法學(xué)家就高明，他不高明，但他可以構(gòu)成一個(gè)制衡的力量，防止方案過于偏頗。第二，可以讓法學(xué)家們?cè)谶@個(gè)改革過程當(dāng)中做一些研究。改革者邊改革，邊出一些改革效果的資料、數(shù)據(jù)，讓法學(xué)家們趕緊研究。中央司法體制的改革方案，還有上海試點(diǎn)方案，都可以公開一些、透明一些。這對(duì)推進(jìn)改革的效率是比較有幫助的，也會(huì)讓決策程序更科學(xué)，同時(shí)決策的民主化程度也能得到保障。第三，學(xué)者還可以發(fā)揮一個(gè)作用，至少在每次改革的緊要關(guān)頭，推動(dòng)、調(diào)整進(jìn)一步的改革，讓學(xué)者提一些意見，防止偏頗的意見。若過去幾個(gè)月的改革出問題了，下一步的改革要克服它，及時(shí)調(diào)整。

《中法評(píng)》：法官員額制改革是本輪司法改革一大難題。我們知道這項(xiàng)制度的初衷是提升法官職業(yè)化，但在實(shí)踐中遇到很多困難。請(qǐng)問您有什么思路或建議嗎？

陳瑞華：?jiǎn)T額制的初衷是好的，它產(chǎn)生的背景是什么？一個(gè)法院有審判權(quán)的人，包括所有助審員，可能有上百人，甚至兩百以上的人。我去年到上海某法院調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有兩百多人有審判權(quán)。精英的，資深的，有經(jīng)驗(yàn)的，職業(yè)操守、職業(yè)倫理能夠充分得到保障和體現(xiàn)的法官能有多少呢？而且，兩三百個(gè)人都有辦案權(quán)，效率高嗎？由于分工不夠，他既組織庭審又組織調(diào)解，他還起草判決書，他還做大量的案卷整理，效率低下。這個(gè)制度是沒法造就偉大的法官和檢察官的，真正的法官和檢察官應(yīng)該用他的經(jīng)驗(yàn)和智慧來創(chuàng)造偉大的判決。一些司法行政事務(wù)完全可以交給別人，所以過去我們社會(huì)分工不夠，司法分工不夠，導(dǎo)致人人忙著辦案，但是辦案的效率極其低下。

還有一個(gè)從管理學(xué)的角度來說，那么多法官、檢察官有辦案權(quán)，監(jiān)督不過來?，F(xiàn)在司法腐敗的一個(gè)很重要的原因就是有辦案權(quán)的人員太多，監(jiān)督不過來。

七八年前我受邀去深圳鹽田法院做調(diào)研，院長(zhǎng)告訴我說，作為深圳下面基層法院最小的一個(gè)法院，他們擁有辦案權(quán)的超過了60多個(gè)。這位院長(zhǎng)搞了一項(xiàng)改革，選出12個(gè)法官作主審法官，這是全國(guó)第一家。為了維持合議制，每個(gè)主審法官設(shè)兩個(gè)跟案法官，就是普通法官，兩個(gè)法官助理，兩個(gè)書記員，一個(gè)法警。首先遴選的這12個(gè)主審法官都具有較高學(xué)歷，并有充分的審判經(jīng)驗(yàn)，沒有被投訴過，沒有任何職業(yè)道德的差評(píng)。部分資深的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，經(jīng)過考核，最終被遴選為主審法官；但仍有大量庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，被排除在主審法官之外。他們就只能當(dāng)專職的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，只從事司法行政管理，對(duì)任何案件不再享有審判權(quán)。這個(gè)法院還授予主審法官辦案經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)，比如說，這個(gè)法院財(cái)政撥款一個(gè)億，院長(zhǎng)把這一個(gè)億一分為二，他本人執(zhí)掌5000萬元，這一塊叫司法行政管理；另外5000萬元分給12個(gè)主審法官：你是主審法官直接給你十二分之一，除了基本工資之外，你決定你下面這些人的獎(jiǎng)金、福利、出國(guó)進(jìn)修，這些都是你來決定。三年考核一次，有人投訴、業(yè)績(jī)不好下臺(tái)，再輪換。當(dāng)然如果連著三次考核成功了，那就可以做下去了。

回到今天的員額制，我認(rèn)為員額制改革的目的是非常正當(dāng)?shù)?。我們這次員額制改革的前提就是司法人員分類管理。這個(gè)改革是對(duì)的，把所有的司法人員分為三大類：司法人員、司法輔助人員和司法行政人員。上海是33%的司法人員，現(xiàn)在有一些地方開始搞到38%，員額的比例其實(shí)并不重要，關(guān)鍵是這個(gè)數(shù)字。我們來看看問題出在哪里，為什么那么多的法官、檢察官用腳投票要離開？以法院為例，在員額制改革的情況下，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)減少了職務(wù)沒有？一個(gè)職務(wù)都沒有減少。如果院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)，庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)想進(jìn)入員額，會(huì)怎樣？我們以一個(gè)基層法院為例，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)加在一塊得十來人，以10個(gè)業(yè)務(wù)庭為例，一個(gè)庭至少一正二副，至少3個(gè)人，這樣就三十多個(gè)，再加上每個(gè)庭的三四個(gè)審判長(zhǎng)，33%的員額一半以上都占了。剩下的那點(diǎn)員額給資深法官，沒有行政職務(wù)的資深法官才分配另外那些不到一半的員額。還有那些即將退休的老法官又占了員額，論資排輩。

面對(duì)這種情況，剛進(jìn)入法院的還好些，他們心理還比較平衡。工作了八年、十年左右的助理審判員或者是審判員，這時(shí)候突然進(jìn)不了員額要當(dāng)法官助理、檢察官助理了，只能當(dāng)司法輔助人員，沒有辦案權(quán)了，他們心里的天平頓時(shí)坍塌，沒有任何平衡感了。待遇也上不去，因?yàn)橐Ｕ蠁T額，法官待遇要提高，法官助理、檢察官助理待遇提高不了多少。

假如不設(shè)副庭長(zhǎng)，只有一個(gè)庭長(zhǎng)，大家也就不再追庭長(zhǎng)這個(gè)位置了；畢竟就一個(gè)名額，以后我們就分科級(jí)、處級(jí)、庭級(jí)主審法官。在他退休之前當(dāng)一個(gè)庭級(jí)主審法官也是很榮耀的，他有級(jí)別。現(xiàn)在有庭長(zhǎng)，又有這么多副庭長(zhǎng)，再搞員額，員額制必然被行政化的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的職務(wù)設(shè)置架空；人們還會(huì)追求行政職務(wù)，它就是指揮棒，人往高處走，水往低處流。這是一個(gè)自然規(guī)律。即便進(jìn)入員額，但始終當(dāng)不了庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，不能算成功，體現(xiàn)不了成功。

將來的法院、檢察院能往學(xué)校、醫(yī)院看齊就行，就很簡(jiǎn)單了。再大膽一點(diǎn)把庭長(zhǎng)取消，一個(gè)院就設(shè)若干個(gè)主審法官。一個(gè)主審法官下面設(shè)幾個(gè)普通法官和法官助理；辦公大樓沒有這么高，就一層設(shè)三個(gè)，每一個(gè)下面有一個(gè)團(tuán)隊(duì)，專門給一個(gè)法庭。這樣法官也很榮耀。

要么就學(xué)鹽田法院。鹽田法院院長(zhǎng)有高度的政治智慧，他知道取消不了庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，但是讓他們只做行政這一塊；然后在庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)之外構(gòu)建真正的主審法官機(jī)制，它叫榮其地位，厚其待遇。地位提高，待遇提高。地位就是副院長(zhǎng)一級(jí)的，但是不固定。兩屆以前不固定，要競(jìng)聘。據(jù)說改完了，一開始他們不理解：我同學(xué)在其他法院都當(dāng)庭長(zhǎng)了，我這兒就是一個(gè)主審法官！于是給他副院長(zhǎng)級(jí)別，一給這個(gè)頓時(shí)榮耀了。而且還有個(gè)大膽的改革，副院長(zhǎng)退休了，從主審法官里面直接選。我去的時(shí)候就有兩個(gè)優(yōu)秀的主審法官當(dāng)了副院長(zhǎng)。優(yōu)勢(shì)很明顯：別的主審法官也不羨慕你當(dāng)副院長(zhǎng)，你沒有辦案權(quán)了；你搞行政了，我們照樣還可以辦案。

按照現(xiàn)有的試點(diǎn)方案，法院既不取消庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)這種行政職務(wù)，又讓他們繼續(xù)從事審判業(yè)務(wù)，這種員額制又怎么能解決司法行政化問題呢？如果這個(gè)問題得不到解決的話，未來的主審法官很難避免變成現(xiàn)在的審判長(zhǎng)，也很難吸引最優(yōu)秀的精英法官進(jìn)入，而且即便進(jìn)入這個(gè)員額，也會(huì)拼了命地當(dāng)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)。

真正的改革的理想目標(biāo)是什么？是通過員額制的改革讓主審法官成為一種榮耀的職務(wù)：既擁有獨(dú)立的辦案權(quán)，又擁有相應(yīng)的級(jí)別。一個(gè)法官不需要擔(dān)任行政職務(wù)就可以實(shí)現(xiàn)人生的價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人生理想；而且在政治地位上就可以得到人們的尊重，社會(huì)的尊重。我曾經(jīng)說過一個(gè)觀點(diǎn)，下決心把《法官法》、《檢察官法》中的十二級(jí)法官、檢察官機(jī)制激活它?，F(xiàn)在法官、檢察官十二級(jí)機(jī)制是屬于死火山狀態(tài)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如警銜和軍銜有生命力。警銜和軍銜的不同級(jí)別，待遇差別較大?？墒窃诜ㄔ豪锩娈?dāng)個(gè)幾級(jí)法官，工資待遇不體現(xiàn)，地位不體現(xiàn)。所以這次改革如果能激活我們十二級(jí)法官、十二級(jí)檢察官機(jī)制，這就跟公務(wù)員區(qū)別開了。

非常遺憾的是，此次改革想讓精英的法官、檢察官進(jìn)入員額，擁有獨(dú)立辦案權(quán)，但是又不敢對(duì)法院的行政職務(wù)進(jìn)行較大的手術(shù)；既不敢減少副院長(zhǎng)的員額，又不敢減少庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的員額，那必然導(dǎo)致員額制部分被行政職務(wù)架空。我們改革的目的是要區(qū)分司法行政管理權(quán)和司法裁判權(quán)，讓司法裁判權(quán)真正成為法院內(nèi)部的一項(xiàng)獨(dú)立的職權(quán)，但是設(shè)了那么多的行政職務(wù)，本身就意味著既擁有行政職務(wù)，又擁有主審法官的職務(wù)，司法行政管理權(quán)和司法權(quán)還沒有分離。相比之下，鹽田法院讓人震撼之處就在這里：讓行政的徹底歸行政，讓司法的徹底歸司法。當(dāng)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)就別辦案了，就管案件分配、開會(huì)等這些司法行政管理職務(wù)。讓司法裁判這一塊成為真正的精英領(lǐng)地，這就是現(xiàn)在改革的問題。不是說30%還是90%，也不是說增加百分之多少的工資，這都不是問題，30%和38%沒有太大區(qū)別，意義不大。因?yàn)橥ラL(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)都要占員額，誰(shuí)不進(jìn)入這個(gè)員額誰(shuí)都沒有辦案權(quán)，在法院沒有辦案權(quán)不就被邊緣化了嗎？

還有一個(gè)關(guān)于增加工資的問題。員額里面的這些主審法官、主任檢察官增加60%—70%的工資，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)也要增加。國(guó)家有這么多的財(cái)力嗎？如果工資給每一個(gè)人都漲，那就不叫漲工資了，真正漲工資只能是少部分人漲工資，而且幅度大一些。給這些人漲三倍都不為過，國(guó)家的財(cái)力也能承受。

《中法評(píng)》：最近孟建柱書記有一個(gè)講話說，如果領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入員額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案，一線法官、檢察官就不會(huì)服氣，我們做思想工作也就沒底氣。他強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)入員額的，必須依照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行遴選，并親自辦案，對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。進(jìn)入員額制就必須審案子，要不審案子就退出。這說明中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到您說的風(fēng)險(xiǎn)了，是吧？

陳瑞華：這個(gè)非常好，我是雙手贊成這樣的領(lǐng)導(dǎo)人決策的，說明孟書記已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題潛在的風(fēng)險(xiǎn)。有人當(dāng)了主審法官，比如說一個(gè)副庭長(zhǎng)占了這個(gè)位置，還讓下面的法官辦案；但是孟書記說了這個(gè)話以后，他也服從，但象征性地辦案一年就辦一個(gè)。主要的案子還是讓沒有行政職務(wù)的人去辦，辦幾個(gè)，辦多少，有標(biāo)準(zhǔn)嗎？講到這里我忍不住就發(fā)出一種感慨：這種改革看起來動(dòng)作很大，但始終沒有打破法院、檢察院內(nèi)部的上下級(jí)的關(guān)系，院長(zhǎng)還是那個(gè)院長(zhǎng)，副院長(zhǎng)還是那么多，庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)還是那么多，搞一個(gè)員額制可以解決什么問題呢？

真正徹底的改革是讓院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)一個(gè)都不進(jìn)入員額。要進(jìn)入員額可以，辭去院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)職務(wù)，可以保留級(jí)別。院長(zhǎng)當(dāng)然除外，副院長(zhǎng)級(jí)別的主審法官可以，但是不能再有行政職務(wù)。這個(gè)是最徹底的。院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)就管行政，主審法官負(fù)責(zé)審判。法院里面弄兩座樓，一座是司法行政管理樓，另一座是司法裁判樓，司法裁判樓那些行政官員別進(jìn)來，跟他們沒關(guān)系。醫(yī)院都是這樣的。北醫(yī)三院的行政大樓，跟醫(yī)生是兩個(gè)系統(tǒng)，進(jìn)入看病的那個(gè)地方是各科室，副院長(zhǎng)不能干預(yù)內(nèi)科的普通大夫的診斷；院長(zhǎng)也不能下令把醫(yī)生下的藥方給推翻了，只要有普通醫(yī)師的資格都可以開藥方。

關(guān)鍵在哪里呢？利益起了關(guān)鍵性作用。沒有一個(gè)法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)愿意把裁判權(quán)丟棄，也沒有一個(gè)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)愿意放棄自己的審判權(quán)，這確實(shí)是利益。另外，一般的法官也會(huì)掂量：我只當(dāng)主審法官，一輩子不當(dāng)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)？他還不愿意，他還想以后有機(jī)會(huì)當(dāng)個(gè)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)。一句話，司法行政管理權(quán)跟司法裁判權(quán)沒有真正分開。由于各種利益的制約導(dǎo)致真正有決策權(quán)、拍板權(quán)的機(jī)構(gòu)又不了解司法運(yùn)行的規(guī)律，結(jié)果就出現(xiàn)了一種折中、一種妥協(xié)。

我們搞了十來年的審判長(zhǎng)制度，現(xiàn)在法院內(nèi)部每個(gè)庭有庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，還有一個(gè)審判長(zhǎng)，而且還搞了一個(gè)審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。這次改革又開始弄主審法官，充分說明什么呢？審判長(zhǎng)制度改革不成功。我們以最高人民法院為例，一個(gè)庭里面至少有五六個(gè)審判長(zhǎng)，如果庭長(zhǎng)是正局級(jí)的，審判長(zhǎng)是正處級(jí)的，一個(gè)審判長(zhǎng)下面是一個(gè)固定的合議庭，一個(gè)合議庭兩個(gè)法官。

大約在2000年前后，最高人民法院搞的第一個(gè)五年改革綱要，推行了審判長(zhǎng)制度。審判長(zhǎng)制度由三個(gè)要素構(gòu)成：第一個(gè)，要求合議庭固定化，三個(gè)法官組成固定的合議庭，再配一個(gè)書記員，后來增加了幾個(gè)法官助理；第二個(gè)，審判長(zhǎng)是一個(gè)行政職務(wù)，他的級(jí)別介于副庭長(zhǎng)和普通審判員之間；第三個(gè)，審判長(zhǎng)是可以審批案件的，這三個(gè)人組成合議庭，如果在基層法院，獨(dú)立法官審的案子要經(jīng)過審判長(zhǎng)簽字，所以我們把當(dāng)年的審判長(zhǎng)制度稱為“小法院”，帶有院長(zhǎng)的性質(zhì)或者庭長(zhǎng)的性質(zhì)?，F(xiàn)在還在搞，最高人民法院至今還是審判長(zhǎng)制度。

怎么會(huì)有這個(gè)審判長(zhǎng)制度呢？2000年前后最高人民法院搞改革，考慮到合議庭沒有獨(dú)立審判權(quán)，也想解決法院內(nèi)部院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)報(bào)告審批的問題。于是搞了一個(gè)讓法官有獨(dú)立審判權(quán)，讓合議庭擁有獨(dú)立審判權(quán)這樣一個(gè)制度。但是改革不徹底，它就變成一些精英法官都被任命為審判長(zhǎng)了，審判長(zhǎng)成了今天中國(guó)法院有審判權(quán)的主體；但是有了審判長(zhǎng)，有了固定合議庭，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審批權(quán)并沒有取消。

現(xiàn)在再弄33%的員額，改叫主審法官，剛才咱說了，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)進(jìn)入主審法官序列，庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)進(jìn)入主審法官系列，審判長(zhǎng)也進(jìn)入主審法官序列，還有幾個(gè)名額給普通法官？這些人包括審判長(zhǎng)都是有行政級(jí)別的，都有職務(wù)。真正徹底的改革應(yīng)該是把現(xiàn)在的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)只維持其司法行政管理權(quán)，徹底取消審判長(zhǎng)，打破行政級(jí)別、行政界線把精英的法官遴選到主審法官隊(duì)伍當(dāng)中來。讓主審法官擁有真正的獨(dú)立審判權(quán)，讓所有行政管理權(quán)的人，只能搞行政管理。我們現(xiàn)在最擔(dān)心的就是換湯不換藥，昨天叫審判長(zhǎng)，今天又叫主審法官。最近有一件事情看來是確定了，這個(gè)主審法官不再領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)辦公室。

鹽田法院的改革有一個(gè)最大的教訓(xùn)，就是12個(gè)主審法官有獨(dú)立辦案權(quán)，但是這12個(gè)主審法官成了小院長(zhǎng)。這是很多人對(duì)它的批評(píng)。它的好處是徹底讓院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)變成純行政職務(wù)了，它的后果是把這12個(gè)主審法官給實(shí)職化，另外的法官就完全成了他們的助理了，就沒有任何的獨(dú)立審判權(quán)了。我們也要批評(píng)它一下，它學(xué)的香港，香港是英美法，英美法的特征是什么？一個(gè)法官就可以審，它有陪審團(tuán)。中國(guó)每一個(gè)案件得三個(gè)人審，所以帶來的問題就是在鹽田12個(gè)主審法官組成的合議庭，這個(gè)合議庭肯定聽主審法官一個(gè)人的，合議制名存實(shí)亡，三個(gè)人之間沒有平等。

我們這次改革就不想那樣搞，主審法官下面設(shè)兩個(gè)法官助理，沒有跟案法官了。換句話說，只要是法官就是主審法官，沒有其他法官了。但是問題是，這個(gè)主審法官開庭審判怎么開庭呢？除非有兩個(gè)陪審員，如果沒有陪審員，那就得把另外兩個(gè)主審法官請(qǐng)過來，但是咱們國(guó)家又有一個(gè)承辦人制度，誰(shuí)的案子誰(shuí)說了算。我經(jīng)常用一句話來形容，這個(gè)案子是我的，我當(dāng)審判長(zhǎng)，那兩個(gè)主審法官陪著我審，走形式，作審判狀。真正關(guān)心的是這個(gè)案子的主審法官，實(shí)際上就是它的承辦人，合議制又走形式，牽一發(fā)而動(dòng)全身。這個(gè)改革是很麻煩的。

《中法評(píng)》：陳老師您說，如果把院長(zhǎng)這些帶“長(zhǎng)”的有行政職務(wù)的從中間拿出來，這33%就給精英法官，怎么遴選呢？

陳瑞華：我覺得假如走到那一步的話，遴選也好，先說咱們現(xiàn)在的遴選方式。現(xiàn)在遴選方式有兩種模式，第一種是考試，他都已經(jīng)在這里面工作了這么長(zhǎng)時(shí)間了，再考那點(diǎn)理論知識(shí)，不是走形式嗎？這是一種。還有一種模式是考核。院長(zhǎng)組織一個(gè)什么委員會(huì)，面試一下，考核一下，到目前為止，都不是最成功的，沒法解決院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，沒有把他們攔截在員額制之外肯定是失敗的。

怎么辦呢？要想進(jìn)行徹底的改革，一定不能在本院考核本院。我倒有個(gè)主意，上級(jí)來決定下級(jí)院的員額。省級(jí)院都管不現(xiàn)實(shí)，管不過來。我們可以由一個(gè)中級(jí)人民法院和下面的基層法院組成一個(gè)委員會(huì)，委員會(huì)成員包括下級(jí)院的人，也包括中院的人。把今天的法官、檢察官的遴選委員會(huì)設(shè)在各中級(jí)法院，高院管中級(jí)法院，中級(jí)法院管基層法院。未來的法官、檢察官遴選委員會(huì)可以吸收更多的人士參加，里面有1/3的法院、檢察院的人，1/3的法學(xué)專家和律師，剩下的1/3可考慮由其他社會(huì)人士參與。除了黨政機(jī)關(guān)的人以外，還可以吸收一部分社會(huì)賢達(dá)或精英人士進(jìn)來。組成這樣的一個(gè)委員會(huì)，然后設(shè)置一個(gè)最低條件，人人可報(bào)名，只要符合條件就報(bào)名，就像我們?cè)u(píng)職稱一樣，只要符合條件都可以報(bào)名，然后擺出你的業(yè)績(jī)來，你的學(xué)歷，你發(fā)表的東西；作為法官，你的審判，你審了哪些名案，你怎么證明你的審判能力都拿過來，綜合考核，加上面試。

但是只有這個(gè)還不行，為了防止被操控，每隔一段時(shí)間都得有一個(gè)打破現(xiàn)有的員額重新遴選的過程。我主張兩屆過了以后，第三屆又被遴選中了的，就可以長(zhǎng)期擔(dān)任主審法官了。這一點(diǎn)鹽田法院的經(jīng)驗(yàn)還是不錯(cuò)的。不可能一輩子老這么選下去，就跟我們當(dāng)教授一樣，過三年就罷免了，那不行的。搞到兩屆都穩(wěn)定了，第三屆又選上了就可以長(zhǎng)期擔(dān)任下去。引入外部的力量由上級(jí)組成委員會(huì)，同時(shí)再加上一個(gè)時(shí)間限制，就是時(shí)效，多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)看他們的審判業(yè)績(jī)。這有什么好處呢？第一給他們施加一定的壓力，第二讓那些沒有遴選委主審法官的年輕法官有希望進(jìn)入這個(gè)系列。

我們?cè)倏纯从蛲饨?jīng)驗(yàn)。美國(guó)有一個(gè)律師協(xié)會(huì)ABA，有一個(gè)聯(lián)邦司法委員會(huì)，推薦法官的人選，推薦過來以后由聯(lián)邦最高法院的法官遴選委員會(huì)提為人選，而且還要向社會(huì)各界公示，提出異議。后交參眾兩院批準(zhǔn)，總統(tǒng)提名，總統(tǒng)任命。這就是著名的政治任命制。我們能不能也這樣做呢？比如說在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算的編制過程當(dāng)中，全省面積太大，管理上成本很高，能不能分成3個(gè)司法區(qū)，5個(gè)司法區(qū)？比如說江蘇分三個(gè)地區(qū)，蘇南地區(qū)、蘇中地區(qū)、蘇北地區(qū)。蘇南地區(qū)有一個(gè)司法區(qū)管理委員會(huì)，所有的財(cái)政預(yù)算撥款由蘇南地區(qū)的基層法院院長(zhǎng)、中級(jí)法院院長(zhǎng)和高級(jí)法院的分管副院長(zhǎng)組成委員會(huì)討論。蘇中地區(qū)和蘇北地區(qū)也相應(yīng)地展開，這樣就能體現(xiàn)民主了。

另外，法官的遴選，別給省高院那么大的權(quán)力，空出一定員額來，需要一定員額全省范圍內(nèi)招聘，給大家報(bào)名的機(jī)會(huì)。學(xué)者也可以報(bào)名，律師也可以報(bào)名。下級(jí)法院也可以報(bào)名，報(bào)名以后競(jìng)聘。別在法院、檢察院內(nèi)部產(chǎn)生，內(nèi)部產(chǎn)生是培養(yǎng)行政服從的最好的一種文化土壤。一個(gè)人能不能當(dāng)法官，在提名的時(shí)候要聽取律師界的意見，律師界認(rèn)為這個(gè)人不公正，甚至有腐敗行為，那就要把他否決掉。

《中法評(píng)》：第五個(gè)問題關(guān)于司法責(zé)任，這一次司法改革明確了法官的責(zé)任：讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)。這個(gè)設(shè)計(jì)的初衷很好，但是剛才您也談到了，因?yàn)樵谵k案過程當(dāng)中法官不想承擔(dān)太多的責(zé)任，下級(jí)經(jīng)常向上級(jí)請(qǐng)示，可能直接就削弱本來設(shè)計(jì)的初衷。關(guān)鍵是咱們?cè)鯓幼叱鲞@個(gè)怪圈？

陳瑞華：這個(gè)問題其實(shí)是改革最大的難點(diǎn)。說實(shí)在話，對(duì)法官實(shí)行終身問責(zé)制，錯(cuò)案責(zé)任倒查制，兩類人是特別贊同的，一類是政治家。中國(guó)式的管理學(xué)就是兩條：日常的考核、出事后的追責(zé)是最有效率的，也是最能體現(xiàn)上級(jí)權(quán)威的一種改革?？赡苓€有一類人愿意追究法官的責(zé)任，就是公眾。當(dāng)一個(gè)冤假錯(cuò)案發(fā)生以后，媒體一披露，鋪天蓋地的那種輿論，要求追責(zé)。最近的呼格吉勒?qǐng)D案，還有浙江張氏叔侄輪奸殺人案，都是已被證明的冤假錯(cuò)案，強(qiáng)大的一邊倒的輿論聲音要求追責(zé)。

但是你會(huì)注意到，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)追責(zé)是有極大抵觸態(tài)度的。法官會(huì)反問幾個(gè)問題：我有過錯(cuò)嗎？我沒過錯(cuò)發(fā)生了裁判事實(shí)的錯(cuò)誤，憑什么要追責(zé)??？任何行當(dāng)都可能出現(xiàn)失誤，出現(xiàn)一點(diǎn)失誤就追責(zé)，那還有人干工作嗎？這也是一種聲音。還有一種聲音：追誰(shuí)的責(zé)？公安刑訊逼供，檢察院只是沒有發(fā)現(xiàn)刑訊逼供，法院只是沒有糾正。始作俑者應(yīng)該是偵查人員，都追責(zé)，公平嗎？所以這個(gè)問題在整個(gè)在法院、檢察院內(nèi)部成了抵觸最強(qiáng)烈的一個(gè)想法。但非常遺憾的是，我們這幾年冤假錯(cuò)案頻頻發(fā)生，媒體給予曝光，社會(huì)各界強(qiáng)大的聲音要求追責(zé)，政治家也要追責(zé)。

這里面就出現(xiàn)一個(gè)什么問題呢？司法改革的決策者對(duì)司法的規(guī)律，研究不夠，理論不夠。過去有審判委員會(huì)討論案件，有院長(zhǎng)審批案件，外部干預(yù)太多，主審法官合議庭沒有獨(dú)立審判權(quán)，一個(gè)案件有人審批，有人討論，有人下命令，沒法追責(zé)，法不責(zé)眾。如今搞了員額制，給主審法官那么大的獨(dú)立審判權(quán)，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)不再審批案件，只有法律明文規(guī)定的少數(shù)案件進(jìn)入審判委員會(huì)的討論。根據(jù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，權(quán)力的擴(kuò)大意味著責(zé)任的加強(qiáng)，這是它的原則?！白寣徖碚卟门校刹门姓哓?fù)責(zé)”，前面那句話是什么意思？你有權(quán)獨(dú)立審判；但是后一句話，你裁判你擔(dān)責(zé)；還有一句話叫“讓用權(quán)者承擔(dān)更大的責(zé)任”，而且還說“天下沒有白吃的午餐”。沒有只用權(quán)、不擔(dān)責(zé)的邏輯。

所以，所謂司法責(zé)任制就是兩個(gè)要素，第一個(gè)是讓主審法官、合議庭擁有獨(dú)立的審判權(quán)，讓審理者擁有裁判權(quán)；第二個(gè)就是負(fù)責(zé)審理的法官合議庭承擔(dān)更嚴(yán)格的法律責(zé)任。這種情況下就出現(xiàn)了兩個(gè)最嚴(yán)厲的追責(zé)方式：一個(gè)是從范圍上講，追究哪些人，叫倒查制。如果這個(gè)案子是省高院辦的，倒查就意味著，二審是省高院，一審是中院，再倒查檢察院，然后偵查機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)；從最后一個(gè)辦理這個(gè)案件的一直追責(zé)到第一個(gè)辦案的個(gè)人。倒查制解決的是追責(zé)的人員范圍，還有一個(gè)時(shí)間問題，即終身問責(zé)制。這意味著一個(gè)28歲的年輕法官審了一個(gè)案子，結(jié)果過了50年，78歲了，已經(jīng)退休了，發(fā)現(xiàn)有問題照樣追究責(zé)任。連時(shí)效都不講究了，民事訴訟時(shí)效是兩年，兩年以后就不讓告了；犯罪的時(shí)效最長(zhǎng)是20年，一個(gè)死刑案件20年就不追究了。一個(gè)錯(cuò)案可以終身問責(zé)，連時(shí)效都不考慮。

這樣的追責(zé)有這么幾個(gè)問題，我們?cè)u(píng)論一下。

第一是違背了司法改革的初衷。因?yàn)樗痉ǜ母锸亲尫ㄔ簱碛歇?dú)立審判權(quán)，讓檢察院擁有獨(dú)立檢察權(quán)，讓法官、檢察官擁有獨(dú)立辦案權(quán)。司法責(zé)任制的核心要素就是不受行政審批的限制，讓主審法官、主任檢察官擁有獨(dú)立辦案權(quán)?，F(xiàn)在一方面讓他們擁有獨(dú)立的辦案權(quán)，另一方面卻讓其負(fù)擔(dān)那么多的責(zé)任。一些法官就心生困惑：一方面以豪邁的精神行使獨(dú)立的審判權(quán)，另一方面又戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地?fù)?dān)心會(huì)被追責(zé)。這不就破壞了整個(gè)獨(dú)立審判的基礎(chǔ)嗎？獨(dú)立審判意味著承擔(dān)更大的責(zé)任，原來不獨(dú)立審判經(jīng)過請(qǐng)示匯報(bào)的時(shí)候，還有人幫著承擔(dān)責(zé)任、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在反而沒了。所以在最近的微信、微博上有一句話：誰(shuí)敢獨(dú)立審判呢？這么大的責(zé)任誰(shuí)敢獨(dú)立審判？這是第一個(gè)問題。

第二是責(zé)任追究制的核心問題，它叫錯(cuò)案責(zé)任，案子辦錯(cuò)了要追責(zé)。我認(rèn)為它沒有走出中國(guó)幾千年來的怪圈。我最近在寫一篇文章，西周時(shí)期有一個(gè)制度叫法官有五過，“五過之疵，其罪維鈞”。法官只要犯了五種錯(cuò)誤，造成錯(cuò)案一律連坐。你多判了三年，就判你三年，這個(gè)連坐制度是全世界獨(dú)一無二的。我們過去對(duì)司法關(guān)追究責(zé)任達(dá)到極致最高境界，就是其罪維鈞。到唐朝發(fā)明了一個(gè)全世界最獨(dú)特的制度——“出入人罪”制度。出入全罪——這個(gè)人沒罪你給他定罪了，這個(gè)人有罪過你給他放掉了，以全罪論。你錯(cuò)判流放2000里，司法官就要被判流放2000里，你錯(cuò)判死刑，司法官就要判死刑。如果是部分犯錯(cuò)的怎么辦呢？以余罪論，你多判了三年就判你三年，你少判了五年就判你五年。中國(guó)古代出入人制度跟現(xiàn)代的區(qū)別在哪里？它是以連坐制度為基礎(chǔ)。把司法官員犯的錯(cuò)誤當(dāng)作一種犯罪，追究刑事責(zé)任，體現(xiàn)在嚴(yán)厲限制司法官員的裁判權(quán)的理念。

今天這個(gè)制度已經(jīng)不存在了。但是我們有行政追究責(zé)任，警告、記過、記大過，最后開除，這就是中國(guó)的錯(cuò)案責(zé)任。這種錯(cuò)案責(zé)任帶來的最嚴(yán)重的后果，有時(shí)讓法官和案件的結(jié)局發(fā)生利害的聯(lián)系。最關(guān)心這個(gè)事的不是當(dāng)事人，而是法官。我們的回避制度是要求法官跟案件不能有利害關(guān)系，有利害關(guān)系要回避。錯(cuò)案追究責(zé)任就是讓法官跟案件發(fā)生重大意義的牽連，這樣就產(chǎn)生一個(gè)問題：上級(jí)法院要想改判最反對(duì)的就是下級(jí)法院，再審法院想改判，生效判決的法官是堅(jiān)決反對(duì)的，一改判就有錯(cuò)案責(zé)任追究。而錯(cuò)案又沒有標(biāo)準(zhǔn)，什么叫錯(cuò)案？于是就以上級(jí)法院的二審判決為標(biāo)準(zhǔn)：我二審改判你了，你就是錯(cuò)案了，我以再審法院的改判為標(biāo)準(zhǔn)。沒有標(biāo)準(zhǔn)，這是第三個(gè)問題。

第四，我們這么嚴(yán)厲地追究責(zé)任，為什么冤假錯(cuò)案仍然屢禁不止呢？因?yàn)槲覀冞`背了司法的規(guī)律。羅馬法有一個(gè)格言：法官的判斷不受懲罰。任何一個(gè)制度一定要記住，不能懲罰法官的判斷。司法獨(dú)立的核心是什么？良心獨(dú)立。這一點(diǎn)跟學(xué)術(shù)有關(guān)系，學(xué)術(shù)強(qiáng)調(diào)自由，法官?gòu)?qiáng)調(diào)獨(dú)立。北大校長(zhǎng)不能命令我按照的他的意圖寫文章，學(xué)術(shù)不獨(dú)立，那就沒意義了。審判獨(dú)立有改革要求，其中的核心要素是什么？我的判斷是獨(dú)立的，要獨(dú)立必須不受懲罰。不能一方面要獨(dú)立審判，另一方面我的判斷出了問題，要懲罰我。我們不應(yīng)該懲罰法官的判斷，不應(yīng)該懲罰法官的辦案責(zé)任。

那么，我們應(yīng)該追究法官什么責(zé)任呢？應(yīng)該追究嚴(yán)重違反法律程序，違反職業(yè)操守、職業(yè)倫理，甚至構(gòu)成犯罪的行為。我舉幾個(gè)例子，人家明明請(qǐng)了一個(gè)律師，上法庭辯護(hù)，法官下令把律師趕出去，讓當(dāng)事人沒有辯護(hù)權(quán)，這樣的法官不應(yīng)該被追責(zé)嗎？這么惡劣地違反程序法，即使沒造成錯(cuò)案都要追責(zé)，因?yàn)樗麕ь^破壞國(guó)家法律程序。再一個(gè)就是法官?zèng)]有辦錯(cuò)案，天天跟當(dāng)事人搞在一起，進(jìn)娛樂場(chǎng)所，接受人家的吃請(qǐng)、饋贈(zèng)，這樣的法官不應(yīng)該被追責(zé)嗎？所以現(xiàn)在大家公認(rèn)應(yīng)該追究法官的三種責(zé)任：一是重大的程序違法、踐踏法律程序，影響司法公正；二是嚴(yán)重的違反職業(yè)倫理、職業(yè)操守，且不說像某地發(fā)生的法官嫖娼事件，即使接受吃請(qǐng)，接受饋贈(zèng)，接受旅游這種服務(wù)都應(yīng)該嚴(yán)厲地懲罰；三是我們要追究個(gè)別法官受賄、貪贓枉法、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的行為。我們現(xiàn)在反其道而行之，我們是過分強(qiáng)調(diào)錯(cuò)案，對(duì)法官八小時(shí)以外的事一點(diǎn)都不追究，放得很寬，導(dǎo)致腐敗。

與此同時(shí)，要懲罰一個(gè)法官，不能要本院來定，就像管公務(wù)員一樣；如果本院的紀(jì)委來管法官，政治部來管法官，這樣就會(huì)出現(xiàn)不辦案的人來管辦案的人，必然導(dǎo)致法院內(nèi)部高度的行政服從，法院的獨(dú)立精神遭到破壞。懲戒法官一定要交給上級(jí)懲戒委員會(huì)。這次改革有一樣我是非常贊同的，省級(jí)法院主持組建法官、檢察官懲戒委員會(huì)，有遴選委員會(huì)，有懲戒委員會(huì)。有的地方是一個(gè)委員會(huì)兩個(gè)稱號(hào)，對(duì)法官的懲戒絕對(duì)不能交給本院懲戒，一定交給省一級(jí)法官、檢察官懲戒委員會(huì)，同時(shí)構(gòu)建政黨的程序，對(duì)法官的懲罰一定要公正地對(duì)待，我甚至覺得允許他聘請(qǐng)律師、代理人，組織聽證會(huì)，給他充分的辯護(hù)的機(jī)會(huì)，給他辯解的機(jī)會(huì)。同時(shí)還要給他救濟(jì)的機(jī)會(huì)，還可以向上級(jí)申訴。讓一個(gè)掌管正義的人自己在被處理的時(shí)候要受到公正的對(duì)待。這樣可以防止什么？在一個(gè)法院內(nèi)部過分地強(qiáng)調(diào)行政化的處罰，培養(yǎng)一種行政的服從的文化。

今天有法官、檢察官用腳投票離開法院、檢察院，一個(gè)是待遇低，另一個(gè)是沒有希望進(jìn)入員額，還有一個(gè)就是責(zé)任追究太嚴(yán)厲了。2012年某省高級(jí)人民法院通過了一個(gè)終身問責(zé)辦法，那個(gè)追責(zé)制出來以后，第二年該省法院就流失了好幾百人。

這里你很有可能問：不追責(zé)又造成冤假錯(cuò)案怎么辦？我認(rèn)為對(duì)法官來說，有幾個(gè)制度可以防止他犯錯(cuò)。第一，我們有程序性裁判，如果違反法律程序了，可以宣告無效，二審法院可以撤銷。我們?yōu)槭裁唇徏?jí)制度，就是讓二審糾正一審的錯(cuò)誤，一審事實(shí)錯(cuò)了，我糾正，程序違法了，我糾正。如果按照這么嚴(yán)厲地追責(zé)的話，別搞這個(gè)了，一個(gè)案子一個(gè)法官審就得了，審錯(cuò)了就辦你。二審就是要上級(jí)法院糾正錯(cuò)誤，我們已經(jīng)有了糾正判決錯(cuò)誤的機(jī)制。第二，我們有國(guó)家賠償，萬一判錯(cuò)了，國(guó)家還無條件地賠償他的損失。

一個(gè)國(guó)家的司法官員應(yīng)該有一個(gè)基本的責(zé)任豁免制度，那就是出了錯(cuò)，國(guó)家替他們擔(dān)責(zé)；哪個(gè)國(guó)家審案子能百分之百正確？我們有審級(jí)制度糾正錯(cuò)誤，有國(guó)家賠償制度，由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。這種情況下，我堅(jiān)決反對(duì)叫“辦案責(zé)任”，辦案是沒責(zé)任的，不應(yīng)該因辦案而承擔(dān)任何的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)從辦案角度的錯(cuò)案責(zé)任走向違法的責(zé)任。如果你違反了程序法，嚴(yán)重踐踏當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，損害了法院的權(quán)威，損害了法官的形象，要擔(dān)責(zé)；你行為不檢點(diǎn)，違反職業(yè)倫理，要擔(dān)責(zé)；你違法了，當(dāng)然要擔(dān)責(zé)。

《中法評(píng)》：最高人民法院兩大巡回法庭的建立也是此輪司法改革的亮點(diǎn)，我們上期對(duì)話欄目專訪過劉貴祥和胡云騰兩大庭長(zhǎng)。但最近有一種評(píng)價(jià)是，“兩大巡回法庭也許只是看上去很美”，跨行政區(qū)劃設(shè)立若干高級(jí)法院可能比巡回法庭更合適。您怎么看這個(gè)問題？

陳瑞華：巡回法庭這個(gè)設(shè)置我還是點(diǎn)贊，因?yàn)檫@是最出乎我意料的改革。這個(gè)改革應(yīng)該說有一定的好處。我們它的先說三大好處。第一個(gè)好處，考慮到中國(guó)各高級(jí)人民法院地方化問題也很嚴(yán)重，這次“去地方化”只去了兩個(gè)基層和中級(jí)法院的地方化，省高級(jí)人民法院的地方化幾乎沒去。在高級(jí)人民法院地方化問題沒解決的情況下，我們能指望高級(jí)人民法院在外界干預(yù)的情況下獨(dú)立審判嗎？所以最高人民法院設(shè)置跨行政區(qū)的巡回法庭，我認(rèn)為對(duì)擺脫地方保護(hù)現(xiàn)象有一定的作用，特別是重大的行政、民事案件，地方干預(yù)比較嚴(yán)重的，由最高人民法院行政法庭來審判，絕對(duì)對(duì)于維護(hù)審判的獨(dú)立性是有好處的。在這個(gè)意義上說，因?yàn)槭「咴簱醪蛔⊥獠康膲毫?，結(jié)果是由省里面的某個(gè)黨政官員擔(dān)任專案組組長(zhǎng)，省高院就是專案組的成員，這種案子比比皆是。最高人民法院巡回法庭來了，有助于抵制地方干預(yù)的壓力，可以相對(duì)獨(dú)立地審判。

第二個(gè)好處，目前來看，兩個(gè)巡回法庭可以為地方的改革設(shè)置一個(gè)樣板。巡回法庭沒有那么多行政人員和管理人員，最多一個(gè)庭長(zhǎng)、兩個(gè)庭長(zhǎng)，剩下的全部是法官。這是高度貫徹我們的員額制，高度貫徹刑偵和司法分離的一個(gè)樣板，可以給省高院乃至未來的改革樹立一個(gè)示范區(qū)。而且，巡回法庭不存在很多人財(cái)物的問題，都?xì)w最高院統(tǒng)一管理，所以它可以全力以赴地從事專業(yè)化的審判。

第三個(gè)好處，有可能成為解決中國(guó)申訴信訪問題的契機(jī)。巡回法庭設(shè)置以后更便利信訪了，因?yàn)樗幸豁?xiàng)重要的職能是接受判決的申訴信訪。我就想起英國(guó)的一個(gè)制度叫王座法庭，過去叫王座法院。英國(guó)在幾百年前發(fā)現(xiàn)普通法院老出問題，申訴信訪的也很多，當(dāng)然不叫申述信訪，叫特別救濟(jì)。英國(guó)國(guó)王說不行，我手下的臣民不能這樣被你們蹂躪，設(shè)了一個(gè)王座法院，顧名思義國(guó)王坐鎮(zhèn)的法院，專門負(fù)責(zé)受理案件，提供特別救濟(jì)。20世紀(jì)初的時(shí)候這個(gè)法院改革了，取消了王座法院變成王座法庭，英國(guó)高等法院下面有個(gè)王座法庭就是從王座法院演變過來的。英國(guó)學(xué)者把它說成是一個(gè)巡回的受理特別案件的特別法庭。當(dāng)然現(xiàn)在王座法庭，國(guó)王是不會(huì)坐鎮(zhèn)的，但是名稱保留下來了。目前發(fā)人身保護(hù)令、再審，行政訴訟等都是由其受理的。

多年來我就呼吁在中國(guó)要想解決信訪問題，應(yīng)該把信訪從行政化的編制中剝離，回歸司法，也就是構(gòu)建國(guó)家信訪法院。當(dāng)時(shí)我提出這樣的一個(gè)觀點(diǎn)，但是這個(gè)觀點(diǎn)沒有被采納。這次設(shè)置兩大巡回法庭受理申訴信訪案件，我覺得在這方面是走了一大步，讓信訪案件在司法程序內(nèi)得到解決。我們終于想起了大禹治水的經(jīng)驗(yàn)，為解決信訪案件提供一個(gè)出口，疏導(dǎo)民怨，能夠讓司法成為解決糾紛、吸納不滿的一種方法。

我的建議是，這兩個(gè)巡回法庭不妨作為一個(gè)觀察的窗口，別著急設(shè)那十幾所，一個(gè)巡回法庭管轄三個(gè)省，中國(guó)得設(shè)十幾個(gè)。先觀察一下，因?yàn)檫@里面有幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。第一，標(biāo)準(zhǔn)性問題。由于最高人民法院的巡回法庭散布全部各地，這會(huì)造成司法審判的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重的不統(tǒng)一，名義上代表最高人民法院，蓋最高人民法院的公章。但是一個(gè)巡回法庭的法官有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這種案件一般還不能經(jīng)過最高人民法院審委會(huì)的討論，這會(huì)不會(huì)造成法律適用的嚴(yán)重不統(tǒng)一？深圳巡回法庭和沈陽(yáng)巡回法庭標(biāo)準(zhǔn)就不一樣。如果國(guó)家設(shè)十幾所的話，那就是十幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)重的不統(tǒng)一，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)法律面前人人不平等，破壞法律統(tǒng)一性？這是一個(gè)隱憂。

第二，便利性問題。海南省的居民要想找這個(gè)巡回法庭還得坐飛機(jī)找深圳，多加兩個(gè)小時(shí)就到北京了，跟在北京有什么區(qū)別？真的便利群眾嗎？

第三，那么多最高人民法院的法官派到各地去，怎么解決腐敗的問題？他們的工資不高；尤其是在深圳這種地方，住招待所待遇也不高，審的都是全國(guó)性的大案，最高人民法院的法官要是腐敗了，那是嚴(yán)重的危機(jī)啊。我們不希望他們腐敗，也不相信他們會(huì)腐敗。但是有個(gè)問題，在北京受到各種紀(jì)律各方面的約束，到了外地，這種約束被大大地削弱了。還有一個(gè)問題，巡回法庭的法官在地方進(jìn)行巡回審判，跟地方高級(jí)人民法院的關(guān)系會(huì)變得更加緊密，因?yàn)樗麄冇袩o窮無盡的機(jī)會(huì)進(jìn)行密切地接觸，這是人之常情。在這種情況下，審級(jí)制度還有嗎？會(huì)不會(huì)基于考核的要求盡量維持原判呢？但愿我們是小人之心，但是這些危險(xiǎn)都是存在的。

問題的關(guān)鍵在哪里？巡回法庭的設(shè)置本身沒錯(cuò)，但是要有一些配套設(shè)施需要建立起來。我覺得巡回法庭的設(shè)置至少應(yīng)該在這些地方有固定的建筑物，充分的職業(yè)保障，給他們的辦公、生活創(chuàng)造最好的條件。我們到有些國(guó)家去，比如說美國(guó)，美國(guó)的聯(lián)邦法院在很多地方都設(shè)法庭，當(dāng)?shù)亟ㄖ镒詈玫氖锹?lián)邦法院，是統(tǒng)一建設(shè)的。另外，聯(lián)邦法官的工資待遇都是最高的。我們今天中國(guó)的工資待遇是反過來了。你想美國(guó)聯(lián)邦法院九個(gè)大法官，他們的崇高的定位靠什么？其中之一是坐鎮(zhèn)最高法院，最高法院是法治的象征。德國(guó)最典型，德國(guó)的聯(lián)邦最高法院不設(shè)在柏林，而設(shè)在卡爾斯魯厄。它的口號(hào)是上至國(guó)家元首，下至普通百姓要想到我們這里（卡爾斯魯厄）來參與訴訟，必須經(jīng)過幾個(gè)小時(shí)，幾十個(gè)小時(shí)的車程到司法首都來接受我們的審判。這里是司法首都，法律帝國(guó)的首都，這跟行政首都柏林根本不一樣。

我們的問題在哪里？問題是最高人民法院從來不開庭，如果在本部就可以開庭審判，無論是在深圳還是在北京，有什么區(qū)別呢？是不是可以創(chuàng)造一種司法崇高的尊嚴(yán)感？全國(guó)的案子都可以到最高人民法院來接受審判，最高人民法院的權(quán)威是很高的。

2002年司法改革中，法學(xué)界和司法界曾建議最高人民法院在全國(guó)設(shè)若干所分院，比如說武漢地區(qū)是華中分院，上海地區(qū)華東分院，廣州設(shè)華南分院，沈陽(yáng)設(shè)東北分院，都是最高人民法院的象征。當(dāng)事人到這里來打官司，開庭審判，總部這邊就不要開庭審判了，只負(fù)責(zé)制定司法解釋、調(diào)研，做這些工作就行了。結(jié)果當(dāng)年的方案變成了現(xiàn)在這樣的情況。最高人民法院決策部門沒有下決心設(shè)分院，掛國(guó)徽就有崇高的尊嚴(yán)感，還有大柱子，那種司法的象征，讓人肅然起敬。

《中法評(píng)》：下面談法官辭職的問題，您剛才也說過法官已經(jīng)用腳投票離開法院系統(tǒng)了，這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題。您怎么看待這些法官的辭職，您對(duì)提升法官職業(yè)尊榮感有什么建議嗎？

陳瑞華：我覺得這里面有兩種觀點(diǎn)，一種是樂觀的觀點(diǎn)，另一種是悲觀的觀點(diǎn)。樂觀的觀點(diǎn)是什么？認(rèn)為這是暫時(shí)的。司法員額制，司法人員分類管理制度，再加上司法責(zé)任制的推行，可以說這種辭職潮是必然發(fā)生的。道理很簡(jiǎn)單。一部分法官、檢察官過去做助理審判員、助理檢察員的時(shí)候都有辦案權(quán)，他們可以辦案。過去在判決書里面寫代理審判員、代理檢察員。如今一下子把他們獨(dú)立的辦案權(quán)剝奪了，使他們就地轉(zhuǎn)化成司法輔助人員。且不說待遇問題，有很多情況下跟待遇沒有直接關(guān)系，他們的職業(yè)的尊嚴(yán)感、成功感、成就感，都會(huì)使他們?cè)敢夥艞壃F(xiàn)有的職業(yè)，這是必然的。

從樂觀的角度還有一點(diǎn)，辭職的也未必都是優(yōu)秀的。我相信有一批優(yōu)秀的人基于生活所迫或?qū)η巴镜拿Ｈ豢赡軙?huì)辭職，但有一些人可能覺得自己本來就沒有前途，在院里的工作也得不到大家的滿意，至少不是最優(yōu)秀的，因此離開了隊(duì)伍。如果一個(gè)制度改革使那些不是很優(yōu)秀的人離開，這也不是什么壞事。還有一個(gè)，我們過去這么多法官、檢察官，人數(shù)那么多，隊(duì)伍那么龐大，這肯定是不行的，不符合司法規(guī)律。適當(dāng)減少法官、檢察官的人數(shù)也是必然的。我剛才是從樂觀的角度把它看作是一種過渡，是過渡期的必然現(xiàn)象。

現(xiàn)在從悲觀的角度來看，員額被院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判長(zhǎng)等有行政職務(wù)的一些人占據(jù)了大多數(shù)，結(jié)果剩下的少數(shù)員額才給資深法官，而資深法官多多少少有一些論資排輩，所以帶來的后果是，年輕的、專業(yè)性很強(qiáng)的法官認(rèn)為看不到前途和希望。他會(huì)產(chǎn)生一種絕望的心理：我只要沒有行政職務(wù)，只要熬不到一定的年齡，就永遠(yuǎn)可能是法官助理；我一定要離開這個(gè)隊(duì)伍，我到別的行政機(jī)關(guān)，我按照行政層級(jí)往上升還能得到尊嚴(yán)，我有希望；我進(jìn)入企業(yè)，進(jìn)入律師事務(wù)所還能解決我的經(jīng)濟(jì)問題。所以我覺得其他的問題都是附帶的，這個(gè)職業(yè)的尊嚴(yán)和未來的前途是最重要的。

還有一種悲觀的論斷就是收入問題，再怎么提高收入也不會(huì)超過公務(wù)員兩三倍?；鶖?shù)本來就小，試想一下，原來一個(gè)月也就六七千塊錢，給一萬塊錢又能怎么樣？在三十到四十歲之間的法官、檢察官，正是生活負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)壓力最大的時(shí)候，如此少的收入讓他們沒法維護(hù)職業(yè)的尊嚴(yán)，他們沒法維持一個(gè)體面的生活。所以我們看流失的法官有一個(gè)規(guī)律，進(jìn)行政機(jī)關(guān)的很少，都進(jìn)了企業(yè)或者是律師事務(wù)所。一進(jìn)律師事務(wù)所年薪就幾十萬元，一進(jìn)企業(yè)也是，比律師事務(wù)所待遇還高，解決了溫飽問題。這會(huì)帶來嚴(yán)重的示范效應(yīng)。

可能悲觀的看法還要提到一點(diǎn)，就是嚴(yán)厲的司法追責(zé)制，表面給了法官獨(dú)立審判權(quán)，又給了這么嚴(yán)厲的追責(zé)，責(zé)任倒查制和終身問責(zé)制。這會(huì)讓人感覺到司法的風(fēng)險(xiǎn)，辦案的風(fēng)險(xiǎn)比過去大多了。試想一下，某一項(xiàng)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)如此之大，待遇如此之低，尊嚴(yán)如此達(dá)不到保障，前途如此之渺茫；而且他的黃金般的歲月又是有限的，必然會(huì)出現(xiàn)辭職的高潮。我覺得真正的高潮還沒有到來，才剛剛開始。

我們下面看看怎么提高法官的職業(yè)尊榮感。我覺得首先應(yīng)該承認(rèn)“天要下雨，娘要嫁人”，那就隨他去吧，他不愿意在法院里呆著，你給他再高的待遇也留不住他。不妨在短時(shí)間內(nèi)冒一點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，在辭職方面不要設(shè)置任何的障礙。我們認(rèn)為對(duì)于一個(gè)法官來說，尤其是工作了幾年的法官，對(duì)于法院的情況已經(jīng)非常了解，成為一個(gè)非常專業(yè)化的審判法官。他在放棄法官這個(gè)職業(yè)的時(shí)候是經(jīng)過了深思熟慮的，此刻強(qiáng)留是沒有任何意義的，留人留不住心，所以最現(xiàn)實(shí)的辦法是放他走。

把想走的人放走以后，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行幾項(xiàng)改革。第一，恐怕新進(jìn)的人只能夠做法官助理，這樣讓他對(duì)他未來的職業(yè)有一個(gè)預(yù)期，他就不會(huì)想象：我再三四年之內(nèi)就可以獨(dú)立辦案了，不太可能。同時(shí)招收最優(yōu)秀的人，不要像過去那樣，像蘿卜白菜一樣當(dāng)法官、檢察官，過去那種招人法簡(jiǎn)直是不可想象的。一個(gè)基層法院一招招一百人。最高人民法院有一年招了120名法官助理。應(yīng)當(dāng)吸引最優(yōu)秀的人進(jìn)法院，嚴(yán)把它的門檻，同時(shí)讓他對(duì)職務(wù)有未來的預(yù)期：肯定要做十幾年的法官助理才有機(jī)會(huì)升任主審法官，有這個(gè)預(yù)期了，他就不會(huì)失落，不會(huì)失落就不會(huì)輕易地離開。

與此同時(shí)，我個(gè)人認(rèn)為，法官助理是未來法官的搖籃，也要提高其待遇。不能夠光注重主審法官，法官助理要提高待遇，不妨給法官助理也設(shè)置一種級(jí)別：一級(jí)法官助理，二級(jí)法官助理，三級(jí)法官助理。我們想想，醫(yī)院里面的護(hù)士還有級(jí)別呢，人家一輩子當(dāng)不了醫(yī)生，人家有級(jí)別，退休前可以做教授級(jí)護(hù)士，工資還不低。當(dāng)工人還有級(jí)別呢，八級(jí)鉗工比一般的工程師工資都高。法院內(nèi)部書記員都有級(jí)別，法官助理也應(yīng)該有級(jí)別，有級(jí)別就有奔頭，就有希望。

另外，一個(gè)法官助理變成主審法官應(yīng)該有公開化、透明化的遴選機(jī)制，要把司法輔助人員和司法人員的轉(zhuǎn)任打開大門，公開標(biāo)準(zhǔn)，用公開透明的程序讓人人都有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)任主審法官。這樣就有奔頭了。同時(shí)恐怕還有一點(diǎn)，提高待遇。

最后，讓法院盡量地去行政化，得創(chuàng)造一種文化：一個(gè)法官即便不做院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)，不做庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，只做一個(gè)優(yōu)秀的主審法官，也能夠享有崇高的地位，有體面的生活。如果在法院內(nèi)部像今天這樣，層層設(shè)置各種行政官員，作為一個(gè)普通的主審法官怎么可能會(huì)有職業(yè)尊榮感呢？我覺得待遇和薪酬都只是一個(gè)方面，更多的還是他有沒有成就感。我們可以看到在一個(gè)醫(yī)院里面，一個(gè)主任醫(yī)師即便沒有任何的行政職務(wù)，如果是這個(gè)領(lǐng)域權(quán)威的專家，受到社會(huì)各界廣大患者的認(rèn)可，他的收入也可以提高的話，他會(huì)很有成就感；一個(gè)大學(xué)的教授如果成為頂級(jí)專家，即便沒有任何職務(wù)，也有成功的感覺。所以很簡(jiǎn)單，我們未來的法官發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)該要么像醫(yī)院，要么像高校，都是專業(yè)人士。這是特別大的手術(shù)，需要司法決策者痛下決心，抓住中國(guó)實(shí)踐當(dāng)中最嚴(yán)峻的問題，提出相應(yīng)的改革。這里面確實(shí)得有魄力，我相信我們現(xiàn)在的中央領(lǐng)導(dǎo)人，他們這么大刀闊斧地改革，大刀闊斧地反腐敗，說明他們是有政治魄力的。

《中法評(píng)》：再下一個(gè)問題，您認(rèn)為此輪司法改革的“重中之重”是什么？

陳瑞華：我覺得關(guān)鍵還是看從什么角度來說，如果從改革的內(nèi)容來看，每一項(xiàng)都是重中之重，員額制，分類管理，省級(jí)以下法院、檢察院人財(cái)物由省里統(tǒng)管，這些都是重中之重。從方法論上、司法改革的路徑上來看，我覺得重中之重應(yīng)當(dāng)是邊改革邊總結(jié)，邊改革邊評(píng)估，要把成熟的改革經(jīng)驗(yàn)給總結(jié)出來，發(fā)揚(yáng)光大；把那些不成熟的，產(chǎn)生重大問題的做法及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并在后來的改革當(dāng)中避免。還是一百年前的話：以科學(xué)的態(tài)度評(píng)估改革的效果，確定改革的方案，以民主的精神進(jìn)行改革的決策。

《中法評(píng)》：最后一個(gè)問題，請(qǐng)您說用一句話評(píng)價(jià)一下本次的司法體制改革。

陳瑞華：如果用一句話評(píng)價(jià)一下，那給它鼓鼓勁：這次司法改革魄力極大，找對(duì)了中國(guó)司法的病癥，但我們希望能夠挖掘出深層次的原因，對(duì)癥下藥，注重實(shí)效。