文｜梁江濤

先行先試構(gòu)建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法新模式

文｜梁江濤

黨的十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理，將有效避免地方干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù)，并加強(qiáng)對地方的環(huán)保責(zé)任追究。

習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說明中專辟一條指出，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。綜合起來，現(xiàn)行環(huán)保體制存在以下4個(gè)突出問題：一是難以落實(shí)對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。

這條說明還將環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理具體化：主要指省級(jí)環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市（地）級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。這是對我國環(huán)保管理體制的一項(xiàng)重大改革，有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。這項(xiàng)改革要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開，力爭“十三五”時(shí)期完成改革任務(wù)。在“十三五”規(guī)劃中，最高決策層面提出要實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保制度與省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測執(zhí)法實(shí)行垂直管理，這是破解環(huán)保體制積弊的務(wù)實(shí)之策，更是建設(shè)生態(tài)文明與美麗中國的必然選擇。

環(huán)保垂直管理新政甫出，引發(fā)各方熱議，尤其是利益相關(guān)者的關(guān)注與猜測。日前，環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在傳達(dá)學(xué)習(xí)黨的十八屆五中全會(huì)精神時(shí)，要求把全會(huì)精神落實(shí)到加快生態(tài)環(huán)保體制改革中去。實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，是對環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新和突破。要按照“1+6”的總體布局，結(jié)合貫徹落實(shí)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，加快推動(dòng)生態(tài)環(huán)保體制改革。做好頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的結(jié)合，積極鼓勵(lì)有條件的地方先行先試，積累改革經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)推進(jìn)改革的工作格局。抓緊謀劃機(jī)構(gòu)設(shè)置、任務(wù)職能、人員配備等事項(xiàng)，把改革任務(wù)落到實(shí)處。鼓勵(lì)地方先行先試，說明對此尚無具體的實(shí)施意見。如果歷年來環(huán)保管理機(jī)構(gòu)的探索是“摸著石頭過河”，那么，在環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理上的先行先試就是“摸著石頭上岸”。

生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板。扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時(shí)期必須高度重視并切實(shí)推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，將分散在各部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個(gè)部門，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，賦予環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)制執(zhí)行的必要條件和手段。完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機(jī)制。

根據(jù)這一總體方案，結(jié)合“環(huán)保法”中地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則，垂直管理應(yīng)與屬地管理并行不悖，最終形成一個(gè)企業(yè)主體責(zé)任、地方政府監(jiān)管、上級(jí)部門監(jiān)察相結(jié)合的環(huán)保管理體制新模式，既保障了環(huán)境執(zhí)法的效果，又遏制了地方保護(hù)主義。

監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，意味著監(jiān)察與督查“一篙子插到底”，上級(jí)直接對下級(jí)監(jiān)察行為進(jìn)行督查，對排污行為實(shí)行“空降”式監(jiān)察與查處，加大約談、追責(zé)與刑究的力度。具體地說，將省市縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍與省級(jí)及省級(jí)以下督查中心合二為一，與環(huán)保部大區(qū)督查中心無縫對接，自上而下開展環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，逐步建立一支具有強(qiáng)力現(xiàn)場處置能力與執(zhí)法權(quán)威的“環(huán)保警察”，使查處與打擊污染環(huán)境違法犯罪行為具有超脫性，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、全覆蓋。

作為環(huán)保執(zhí)法“法醫(yī)”的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》的設(shè)計(jì)，逐級(jí)上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，以保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的正確性和真實(shí)性，使其在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測、環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測與預(yù)報(bào)預(yù)警中發(fā)揮重要作用。但是，同時(shí)要看到，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理不是單純的“線性”改革，與事業(yè)單位改革、環(huán)境稅改革以及“十三五”規(guī)劃中的其他領(lǐng)域改革密切相關(guān)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進(jìn)。

環(huán)保垂直管理是“十三五”規(guī)劃中有關(guān)生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重大舉措，對環(huán)保部門來說，既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)。由于歷史沿革等原因，在國家層面，現(xiàn)行基層環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置不統(tǒng)一，職責(zé)、編制、人員、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)等亟待通過改革來調(diào)整定位。改革必然涉及人、財(cái)、物、事的重新洗牌，必然發(fā)生責(zé)權(quán)切割與利益博弈。各地應(yīng)緊緊圍繞十八屆五中全會(huì)提出的實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”這一目標(biāo)，一切有利于貫徹執(zhí)行“十三五”規(guī)劃與生態(tài)建設(shè)總體文明方案，一切有利于確立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，一切有利于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，進(jìn)行改革嘗試，探索創(chuàng)新。

垂直管理的先行先試并非簡單的“加減法”，首要的是厘清地方政府環(huán)境管理責(zé)任與環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之間的關(guān)系?！董h(huán)保法》規(guī)定的地方政府財(cái)政投入、監(jiān)督管理、直接做事、鼓勵(lì)單位和個(gè)人做事等具體責(zé)任，只能強(qiáng)化，不能削弱。市（地）級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。這條改革原則，決定了省級(jí)及省級(jí)以下的環(huán)保行政機(jī)關(guān)主要以宏觀管理、決策調(diào)控、綜合執(zhí)法以及協(xié)調(diào)運(yùn)作為主，將微觀層面的執(zhí)法職能交給垂直管理的專職執(zhí)法機(jī)構(gòu)。意味著在先行先試中，環(huán)保行政機(jī)關(guān)與垂直監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職能職責(zé)，需要重新剝離劃分，整合資源，達(dá)到宏觀管理充分行使區(qū)域規(guī)劃、行政許可、污染防治以及城鄉(xiāng)面源污染管控等職能上，而監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的采集監(jiān)測數(shù)據(jù)、現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法權(quán)。

與此同時(shí)，作為一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的工作，環(huán)境執(zhí)法牽涉到地方政府的多個(gè)部門，特別是公安機(jī)關(guān)與其他執(zhí)法部門。新“環(huán)保法”規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押非法排污企業(yè)造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備，以及行政拘留等行政處罰的執(zhí)行、環(huán)境違法犯罪的查處和行政處罰的強(qiáng)制執(zhí)行等，這些都離不開當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)等執(zhí)法司法協(xié)助，因此，垂直管理的執(zhí)法查處還需開展常態(tài)化的橫向聯(lián)合執(zhí)法，這就需要在職能轉(zhuǎn)換整合的過程中，構(gòu)建全新的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，以保障執(zhí)法的精準(zhǔn)到位。此外，環(huán)保部門不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，在改革中將能通過市場解決的那部分職能交給市場，吸引社會(huì)資本投入環(huán)保領(lǐng)域。唯此，才能讓最嚴(yán)環(huán)保制度落地生根，進(jìn)而實(shí)實(shí)在在地改善環(huán)境質(zhì)量，護(hù)衛(wèi)民眾環(huán)境安全。

(作者單位：江蘇省阜寧縣環(huán)境保護(hù)局)