文｜史春

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理好在哪里?

文｜史春

黨的十八屆五中全會公報提出，國家將實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。目前，各級環(huán)保部門都在關心和熱議，強烈關注“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”的有關問題。

省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法如何垂直管理?據(jù)新華社報道，11月3日，國家主席習近平就《建議》起草的有關情況向全會作說明?！督ㄗh》稿提出的省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構，承擔其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構。

好處

省以下環(huán)保機構監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，是對我國環(huán)保管理體制的一項重大改革，這樣做好在哪里？筆者認為，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，可謂好處多多?？梢云瞥h(huán)保執(zhí)法中的障礙，有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性、有效性，也將對環(huán)境質(zhì)量提升產(chǎn)生直接作用。

好處之一，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，對于貫徹落實十八屆五中全會提出的2020年全面建成小康社會新的目標要求，實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”具有重要意義。同時，對于落實《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出的“堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”也具有同等重要意義。

好處之二，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，可以有效“打破地方保護主義”，進一步加大環(huán)保執(zhí)法力度，增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性、有效性。因為，當前我國以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，難以避免地會出現(xiàn)重經(jīng)濟發(fā)展，輕環(huán)境保護，干預環(huán)保執(zhí)法，使環(huán)保責任難以落實等問題，導致一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在，并成為常態(tài)。當前在地方政府經(jīng)濟增長沖動下，如不改革環(huán)境執(zhí)法體制機制，打破地方保護，環(huán)境執(zhí)法難問題將難以有所突破，“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”將成為空話。

省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理何時完成？這項改革不是一朝一夕的事，改革時間表已確定，要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。

擔憂

近日，筆者走訪了一些基層環(huán)保部門負責人和工作人員，大家對十八屆五中全會明確的省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理表示歡迎，認為監(jiān)察系統(tǒng)垂直，將有利于環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，有利于環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理。同時，也有一些人對垂直后可能出現(xiàn)的問題表示擔憂。

擔憂之一，垂直管理后地方政府環(huán)保責任如何落實？因為新《環(huán)境保護法》第六條明確規(guī)定：地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，地市級和縣級環(huán)保部門作為省級環(huán)保部門或市級環(huán)保部門的派出機構，不再是市政府或縣政府組成部門，那么，當?shù)氐纳鷳B(tài)保護、環(huán)境影響評價、總量控制、環(huán)保規(guī)劃等地方政府環(huán)保責任如何落實？因為，作為市、縣級政府又沒有能力承做這些環(huán)保工作。

“縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”“縣級以上人民政府應當建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制”等也是《環(huán)境保護法》中涉及縣級地方人民政府的條款。縣級人民政府又如何落實這些法律要求，這也有待于下一步探索解決。

擔憂之二，垂直管理后，省級環(huán)保執(zhí)法部門與地方環(huán)保部門對排污單位的監(jiān)管責任如何劃分？實際工作中，往往存在省級環(huán)保執(zhí)法部門與地方環(huán)保部門對排污單位的監(jiān)管責任難以劃分的問題。同時，省級環(huán)保執(zhí)法部門也存在遠程監(jiān)督乏力的問題，地方環(huán)保部門監(jiān)督又存在執(zhí)法不嚴的問題。

擔憂之三，監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，這支龐大的環(huán)保執(zhí)法隊伍如何管理？地方監(jiān)察執(zhí)法干部的成長是否受影響？環(huán)保機構歸地方政府管時，干部和專業(yè)人員可以橫向調(diào)動或升遷，空間較大。如果改為垂直機制，則切斷了橫向移動發(fā)展路線，只剩下“縣—地—省”單線，機會將大大減少。這些必須引起關注。

擔憂之四，監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，與其他負有環(huán)保監(jiān)管職責部門關系如何擺？航運局、林業(yè)局、水利局等都是負有環(huán)保監(jiān)管職責的部門，省級以下監(jiān)測監(jiān)察垂直后，與這些負有環(huán)保監(jiān)管職責部門關系如何擺？這就需要及早地明確地方政府和其他部門的環(huán)保事權，防止在履職過程中相互推諉扯皮，導致亂作為或不作為。

建議

一是抓緊完成相應配套法律法規(guī)的修訂工作。實現(xiàn)省以下環(huán)保機構監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，目前在法律上仍然需要進一步完善?！董h(huán)境保護法》第六條明確規(guī)定，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。我國現(xiàn)行的環(huán)保法律框架，環(huán)境是屬地管理，即塊塊管理，保護和改善環(huán)境，是當?shù)卣姆ǘ氊?。監(jiān)察執(zhí)法垂直管理以后，是條條管理，環(huán)保局不歸當?shù)卣芰?，或者說，當?shù)卣疀]有權力管了，政府該如何對環(huán)境質(zhì)量負責？這需要在法律中明確。

其次，目前，環(huán)境監(jiān)察機構在法律地位上是受縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門委托；《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》明確“縣級以上地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負領導責任”，那么，監(jiān)察執(zhí)法垂直管理以后，當?shù)卣诃h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作所應承擔的責任也要在法律中進一步明確。

二是監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，擺正與省級環(huán)保執(zhí)法部門和其他負有環(huán)保監(jiān)管職責部門關系。航運局、林業(yè)局、水利局等都是負有環(huán)保監(jiān)管職責的部門，其環(huán)保職權是法定職權。省級以下監(jiān)測監(jiān)察垂直后，這些負有環(huán)保監(jiān)管職責部門要繼續(xù)做好分內(nèi)的環(huán)保工作。明確地方政府和其他部門的環(huán)保事權，防止在履職過程中相互推諉或不作為。

垂直管理后，要詳細劃分省級環(huán)保執(zhí)法部門與地方環(huán)保部門對排污單位的監(jiān)管責任。省級環(huán)保執(zhí)法部門對地方環(huán)保部門要充分授權，有效解決省級環(huán)保執(zhí)法部門遠程監(jiān)督乏力的問題。同時要加大培訓力度，提高地方環(huán)保部門的執(zhí)法水平，逐步解決省級環(huán)保執(zhí)法部門與地方環(huán)保部門監(jiān)督水平差距問題。

抓緊探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構、開展環(huán)保督察巡視等舉措。環(huán)保督察不僅督企，關鍵要督政。

三是要抓緊出臺省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理在人員的編制、機構設置、經(jīng)費保障等諸多方面具體的配套制度。

監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，加強環(huán)保執(zhí)法隊伍如何管理，出臺有關規(guī)定，使地方監(jiān)察執(zhí)法干部的成長不受影響。

四是省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理各地有很大的探索空間，應找到適合自己的路子和模式。

垂直管理是我們期盼已久的環(huán)保管理體制重大改革，“十三五”規(guī)劃建議是指導性、綱領性文件，在落實中仍有探索空間，各地應該積極探索創(chuàng)新，摸索出適合自己的路子和模式。各地要結合當?shù)貙嶋H，因地制宜地完成這項改革，在垂直管理上不能搞“一刀切”，要學習借鑒陜西、重慶等地環(huán)境監(jiān)察直管的有益經(jīng)驗，強化地方政府職能，分清事權，有所擔當。

（作者單位：安徽省阜陽市環(huán)境保護局）