孫成坤 李維維

水利工程建設(shè)管理體制存在的問題及對(duì)策

孫成坤 李維維

自新中國成立以來，伴隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是投資體制改革的深入，我國水利水電工程建設(shè)管理模式經(jīng)歷了自營制管理體制、三元管理體制和指揮部管理體制的轉(zhuǎn)變。改革開放以后，水利建設(shè)項(xiàng)目往往由項(xiàng)目單位臨時(shí)組建機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，國家或者政府缺乏監(jiān)督和管理，使得公共利益得不到保證。

一、當(dāng)前我國工程項(xiàng)目管理體制的基本格局

我國從20世紀(jì)90年代中期開始推行項(xiàng)目法人責(zé)任制，在取得效果后，項(xiàng)目法人責(zé)任制的推行擴(kuò)大到包括公益性項(xiàng)目在內(nèi)的幾乎所有基本建設(shè)領(lǐng)域。目前，全國所有新開工水利建設(shè)項(xiàng)目均組建了工程項(xiàng)目法人單位，形成了以項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心、招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項(xiàng)目管理體制基本格局。

二、當(dāng)前水利工程項(xiàng)目管理體制存在的問題

1.項(xiàng)目法人制度存在的問題

從理論上講，項(xiàng)目法人責(zé)任制在水利工程建設(shè)中推行，解決了工程建設(shè)中責(zé)任缺位的問題，為提高工程質(zhì)量和保障資金安全等發(fā)揮了很好的作用，是建設(shè)管理體制改革中的一大成果。但當(dāng)前公益性水利工程的建設(shè)管理，盡管也實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制，但其本質(zhì)上仍然是工程指揮部形式，是一種臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，在管理過程中出現(xiàn)了項(xiàng)目法人責(zé)任空化、責(zé)任虛位，法人較大范圍權(quán)力失控的現(xiàn)象，不能有效承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

2.建設(shè)監(jiān)理制度的問題

建設(shè)監(jiān)理制強(qiáng)調(diào)通過實(shí)施目標(biāo)管理，特別是對(duì)工程的造價(jià)、進(jìn)度和質(zhì)量目標(biāo)的管理（最近又增加了安全管理），加上合同管理、信息管理和綜合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)的全面管理。從20余年來的實(shí)踐來看，當(dāng)前工程建設(shè)監(jiān)理制還存在著以下問題：（1）目前監(jiān)理大多局限于施工階段。（2）監(jiān)理單位資質(zhì)管理失衡，監(jiān)理市場(chǎng)較為混亂。（3）業(yè)主行為不夠規(guī)范，制約監(jiān)理作用的發(fā)揮。（4）監(jiān)理定位應(yīng)準(zhǔn)確，不能充當(dāng)施工方的質(zhì)檢員。（5）對(duì)合同的管理不到位。

3.招投標(biāo)制度存在的問題

2010年10月《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》頒布實(shí)行，水電建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)入了法制化階段。應(yīng)該說，投標(biāo)招標(biāo)活動(dòng)的進(jìn)行，對(duì)節(jié)約工程投資、擇優(yōu)選擇承包商、促進(jìn)和提高工程建設(shè)管理水平起到了巨大的作用。近年來，隨著水利工程建設(shè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)化逐步推進(jìn)，也出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象。如招標(biāo)代理單位不專業(yè)、業(yè)主行為不規(guī)范、施工企業(yè)出借資質(zhì)等，導(dǎo)致一些項(xiàng)目被社會(huì)閑雜人員所操控，增加了工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，加大了管理難度，該問題已經(jīng)引起社會(huì)的強(qiáng)烈反響和國務(wù)院的高度重視。

三、解決對(duì)策

實(shí)踐證明，我國在基本建設(shè)領(lǐng)域推行的項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制在取得顯著成效的同時(shí)也存在著一些系統(tǒng)性問題。如何進(jìn)一步提高管理水平、提高投資效益、降低工程風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)亟待解決的重要問題。借鑒國外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和我國近年來試行的代建制管理模式，實(shí)行投資人委托獨(dú)立、公正、專業(yè)化的知識(shí)密集型的咨詢（管理）公司，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的前期決策、建設(shè)準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施提供全過程的咨詢和管理服務(wù)，應(yīng)是一種好的模式。

1.代建制度定義

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號(hào)）代建制是指政府（投資主體）通過招標(biāo)方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位作為代建人，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資管理和建設(shè)實(shí)施的組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。

2.水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制度的可行性分析

（1）推行水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制模式時(shí)機(jī)已基本成熟

加入WTO后，國內(nèi)的建設(shè)管理模式與國際項(xiàng)目管理慣例逐步接軌。2004年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，確立了代建制的指導(dǎo)思想和基本原則，明確對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制，公益性水利工程顯然是屬于必須推行代建制的非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）要求加快水利工程建設(shè)和管理體制改革，對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目，加快推行代建制。目前，部分試點(diǎn)省市已制定的代建制暫行規(guī)定相對(duì)來說已較為嚴(yán)密和完善，操作性較強(qiáng)。在這種情況下，在大型水利建設(shè)工程中推行代建制模式的時(shí)機(jī)基本成熟。

（2）業(yè)主有實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目代建制的意愿

按照項(xiàng)目法人責(zé)任制的要求，業(yè)主應(yīng)將主要的精力集中在如何吸引投資、控制投資以及資本與資產(chǎn)的經(jīng)營上，繁雜的事務(wù)性工作項(xiàng)目交由管理單位來承擔(dān)。這樣，可減少業(yè)主在工程管理上人力、物力的投入，而將精力集中于水利工程的可持續(xù)發(fā)展。

（3）承包商基本具備提供代建服務(wù)的能力

隨著目前部分省市代建制項(xiàng)目的實(shí)施，國內(nèi)有條件的承包商已開始在項(xiàng)目的前期就介入，參與項(xiàng)目的可研，參與投融資和設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購、安裝調(diào)試，直到竣工后的運(yùn)營維護(hù)，通過多項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)積累，儲(chǔ)備了一定的實(shí)力，已基本具備嘗試承接項(xiàng)目的代建管理的能力。

3.水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制度的有效性分析

（1）轉(zhuǎn)變政府職能

在現(xiàn)行管理體制下，許多政府投資工程項(xiàng)目中，將投資與建設(shè)、建設(shè)與管理等混為一談，各級(jí)政府直接組織工程項(xiàng)目建設(shè)，自己監(jiān)管自己，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，造成了“越位”現(xiàn)象。在“越位”的同時(shí)存在著“缺位”，即沒有一個(gè)合理的制度和方式來管好大量的政府投資工程和建筑市場(chǎng)各主體。

實(shí)行代建制就有了專業(yè)的建設(shè)代理機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府就可以精簡(jiǎn)其基建處，削減其具體的項(xiàng)目建設(shè)管理職能，將主要精力集中到提供公共行政服務(wù)和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)社會(huì)公平上來，從而形成政府、企業(yè)各司其職、強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工的局面，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下分工所帶來的高效率。實(shí)行代建制將解決“投資、建設(shè)、管理、使用”四位相互混為一體的問題，加強(qiáng)政府對(duì)于建筑市場(chǎng)的監(jiān)管能力。

（2）提高工程建設(shè)效率和政府的投資效益

長(zhǎng)期以來，我國政府投資項(xiàng)目由使用單位或政府專門設(shè)立的建設(shè)管理部門作為項(xiàng)目法人實(shí)施投資人（投資主體）的項(xiàng)目管理。任何一方出于獲得更多的項(xiàng)目管理費(fèi)或擴(kuò)大自身職權(quán)范圍的目的，都有提高建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的沖動(dòng)，不利于投資控制。而代建制以招標(biāo)形式，引入多個(gè)代建單位進(jìn)行建設(shè)管理服務(wù)的投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)了投資人（投資主體）自身管理水平的提高。

實(shí)行代建制將真正改變使用管理單位自建自用、非專業(yè)、高度分散、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)式的政府投資工程管理方式，從而推動(dòng)專業(yè)化的市場(chǎng)的形成和發(fā)展，提高我國建設(shè)管理的市場(chǎng)化程度，最終提升政府投資工程的建設(shè)效率和投資效益。

（3）促進(jìn)建筑業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

引入代建制后，投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營集中于一個(gè)大系統(tǒng)的格局被打破，同時(shí)政企不分、行業(yè)壟斷也被打破，要承接建設(shè)代理任務(wù)必須通過競(jìng)爭(zhēng)，從而有利于鼓勵(lì)代建單位降低代理費(fèi)用、加強(qiáng)投資控制等。代建制是落實(shí)國家“標(biāo)本兼治，重在治本”要求的具體措施。從制度上、管理方式上進(jìn)行改革，將促進(jìn)整個(gè)建筑行業(yè)（包括勘察設(shè)計(jì)）的規(guī)模調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（4）推動(dòng)建筑業(yè)行業(yè)組織方式的改進(jìn)

有了高水平的代建單位和代建從業(yè)人員，投資人（投資主體）就有了一個(gè)高水平的建設(shè)管理者，這不僅提高了投資人（投資主體）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力，也必將提高工程承包方的水平和能力?？傊捎诠こ炭偝邪Ｊ降南冗M(jìn)性，高水平的代建單位一般會(huì)傾向于選擇總承包方式組織工程的實(shí)施，從而形成工程管理和工程咨詢促進(jìn)工程總承包發(fā)展的良性循環(huán)，不斷提高我國建筑業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。代建制模式的發(fā)展符合國際工程建設(shè)管理的發(fā)展趨勢(shì)，符合國際慣例的工程建設(shè)管理方式，促進(jìn)了我國建筑企業(yè)實(shí)現(xiàn)走出去的戰(zhàn)略，從而擴(kuò)大了在國際建筑市場(chǎng)份額和影響力，實(shí)現(xiàn)了從成本優(yōu)勢(shì)向管理優(yōu)勢(shì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

代建制是控制項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)工期和建設(shè)投資的行之有效的管理方法，同現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制相比，代建制具有明顯的優(yōu)勢(shì)，是當(dāng)前我國水利工程建設(shè)先進(jìn)的投資管理模式，應(yīng)在水利工程建設(shè)中加快推行

（作者單位：安徽省淮河河道管理局233000 安徽安兆工程技術(shù)咨詢服務(wù)有限公司 233000）